ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ

ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ 1999 2004 Επιτροπή Ελευθεριών και ικαιωµάτων των Πολιτών, ικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων 14 Μαρτίου 2002 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ σχετικά µε την πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου όσον αφορά το δικαίωµα των πολιτών της Ένωσης και των µελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαµένουν ελεύθερα στο έδαφος των κρατών µελών Επιτροπή Ελευθεριών και ικαιωµάτων των Πολιτών, ικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων Συντάκτρια: Ana Palacio Vallelersundi DT\464037.doc PE 311.026

Ι. ΕΙΣΑΓΩΓΗ Η ιθαγένεια της Ένωσης αποτελεί τον ακρογωνιαίο λίθο του δεσµού µεταξύ του πολίτη και της Ευρωπαϊκής Ένωσης, πάνω στον οποίο πρέπει να εδραιωθεί η ευρωπαϊκή ταυτότητα. Η Συνθήκη ΕΚ (άρθ. 17 έως 22) αναγνωρίζει επτά σχετικά µε την ιθαγένεια δικαιώµατα, από τα οποία ξεχωρίζει το δικαίωµα της ελεύθερης κυκλοφορίας και διαµονής (στο ίδιο δικαίωµα αναφέρεται και το άρθρο 45, παράγραφις 1, του Χάρτη των Θεµελιωδών ικαιωµάτων). Το δικαίωµα αυτό είναι ανεξάρτητο από την άσκηση οικονοµικής ή εκπαιδευτικής δραστηριότητας (βάσει της ΣΕΚ) και, συνεπώς, αποκτάται ανεξαρτήτως διοικητικής παρέµβασης των κρατών µελών (βλ. νοµολογία του Ευρωπαϊκού ικαστηρίου, π.χ. Απόφαση της 8ης Μαρτίου 1976 στην υπόθεση 48/75, Royer). ΙΙ. ΝΟΜΙΚΗ ΒΑΣΗ ΚΑΙ ΙΑ ΙΚΑΣΙΑ - Νοµική βάση: Το άρθρο 18 της ΣΕΕ δεν είναι το µοναδικό στοιχείο που επιτρέπει την ελεύθερη κυκλοφορία των πολιτών. Άλλες διατάξεις, πριν από την εισαγωγή της ιθαγένειας, συνέβαλαν στη διαµόρφωση ενός πολύπλοκου νοµικού συνόλου που αποτελείται από δύο κανονισµούς και εννέα οδηγίες (που καλύπτουν διαφορετικές κατηγορίες προσώπων µε συγκεκριµένα δικαιώµατα σε κάθε περίπτωση), του οποίου η αντικατάσταση και ενηµέρωση επιχειρείται µε την παρούσα πρόταση. Για να καλυφθούν όλες οι περιπτώσεις, η πρωτοβουλία βασίζεται στα εξής άρθρα της ΣΕΚ: Άρθρο 12 (απαγορεύει τις διακρίσεις λόγω ιθαγένειας), άρθρο 18 (δικαίωµα των πολιτών να κυκλοφορούν και να διαµένουν ελεύθερα στην ΕΕ, περιλαµβανοµένων των "µη ενεργών"), άρθρο 40 (ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζοµένων), άρθρο 44 (ελευθερία εγκατάστασης) και άρθρο 52 (ελεύθερη παροχή υπηρεσιών). - Νοµοθετική διαδικασία: Το άρθρο 18, παράγραφος 2, της ΣΕΕ ορίζει τη διαδικασία της συναπόφασης, µε οµόφωνη απόφαση του Συµβουλίου (ειδική πλειοψηφία, όταν τεθεί σε ισχύ η Συνθήκη της Νίκαιας). ΙΙΙ. ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΟ ΤΗΣ ΠΡΟΤΑΣΗΣ Στόχος είναι να διασφαλισθεί ότι η κυκλοφορία και διαµονή των ευρωπαίων πολιτών στα κράτη µέλη πραγµατοποιείται τηρουµένων των αναλογιών, υπό καθεστώς παρόµοιο µε αυτό που ισχύει για τους πολίτες ενός κράτους µέλους οι οποίοι κυκλοφορούν και αλλάζουν τόπο κατοικίας στο εσωτερικό της ίδιας τους της χώρας. Χαλάρωση των προϋποθέσεων και των διατυπώσεων α) ικαίωµα εισόδου, κυκλοφορίας και διαµονής για περίοδο µέχρι έξι µηνών Η µόνη διατύπωση που θα απαιτείται από τον πολίτη θα είναι η κατοχή εγγράφου ταυτότητας (σήµερα η περίοδος αυτή περιορίζεται στους τρείς µήνες). β) ικαίωµα διαµονής για περιόδους µεγαλύτερες των έξι µηνών PE 311.026 2/6 DT\464037.doc

- Εάν ο ευρωπαίος πολίτης είναι πρόσωπο οικονοµικώς ενεργό, µοναδική προϋπόθεση συνεχίζει να είναι η άσκηση µιας οικονοµικής δραστηριότητας, που αποδεικνύεται µε µια δήλωση. - Εάν ο ευρωπαίος πολίτης δεν είναι πρόσωπο οικονοµικώς ενεργό, θα πρέπει να δηλώσει ότι διαθέτει επαρκείς πόρους (το ποσόν δεν προσδιορίζεται πλέον, ούτε µπορεί να καθορίζεται από τα κράτη µέλη), καθώς και µια ασφάλιση ασθένειας, για τα τέσσερα πρώτα έτη διαµονής. Με τον τρόπο αυτόν, το σύστηµα της δήλωσης, το οποίο µέχρι τώρα ίσχυε για τους σπουδαστές όσον αφορά την απόδειξη της επάρκειας πόρων, επεκτείνεται για να καλύψει όλους τους πολίτες. Ταυτόχρονα, η σηµερινή άδεια διαµονής θα αντικατασταθεί από µια απλή εγγραφή στον οικείο ήµο, εάν τα κράτη µέλη, προαιρετικά, απαιτούν κάτι τέτοιο. γ) ικαίωµα µόνιµης διαµονής Πρόκειται για καινοτοµία: αναγνωρίζεται το δικαίωµα µόνιµης διαµονής στον ευρωπαίο πολίτη και στα µέλη της οικογένειάς τους, µετά από 4 έτη κανονικής και συνεχούς διαµονής στο κράτος µέλος υποδοχής, γεγονός που σηµαίνει την κατάργηση κάθε προϋπόθεσης για την άσκηση του δικαιώµατος διαµονής, την σχεδόν απόλυτη ισότητα µεταχείρισης σε σχέση µε τους πολίτες του κράτους µέλους υποδοχής, καθώς και την κατάργηση της δυνατότητας απέλασής τους. 2. Μέλη της οικογένειας του ευρωπαίου πολίτη Το δικαίωµα κυκλοφορίας και διαµονής τους δεν προβλέπεται ρητά από τη Συνθήκη, απορρέει όµως από το δικαίωµα διατήρησης της ενότητας της οικογένειας, το οποίο σχετίζεται άµεσα µε το δικαίωµα στην προστασία της οικογενειακής ζωής, τον σεβασµό του οποίου εγγυάται το κοινοτικό ίκαιο και το άρθρο 33 της Χάρτας των Θεµελιωδών ικαιωµάτων. Με την πρόταση αυτή επιχειρείται η εξάλειψη των εµποδίων στην ελεύθερη κυκλοφορία των πολιτών λόγων της ύπαρξης περιορισµών στην οικογενειακή επανένωση, καθώς και η µέγιστη δυνατή διευκόλυνση της άσκησης της ελευθερίας αυτής. (Αυτό φαίνεται, για παράδειγµα, στον διευρυµένο ορισµό της έννοιας "µέλος της οικογένειας" και στη δυνατότητα που παρέχεται στα µέλη της οικογένειας τα οποία προέρχονται από τρίτες χώρες να διατηρούν το δικαίωµα διαµονής σε περίπτωση διαζυγίου ή θανάτου του πολίτη της Ένωσης). 3. Περιορισµοί για λόγους δηµόσιας τάξης, δηµόσιας ασφάλειας ή δηµόσιας υγείας Η πρόταση ενσωµατώνει και τροποποιεί τις διατάξεις που περιέχονται στην ισχύουσα νοµοθεσία, µε κάποιες αποσαφηνίσεις που απορρέουν από τη νοµολογία του Ευρωπαϊκού ικαστηρίου, και ενισχύει τις δικαστικές εγγυήσεις απέναντι σε αποφάσεις που ενδεχοµένως περιορίζουν το θεµελιώδες δικαίωµα της ελεύθερης κυκλοφορίας και διαµονής. ΙΙΙ. ΠΟΛΙΤΙΚΑ ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΑ ΤΗΣ ΠΡΟΤΑΣΗΣ 1. Ποιούς αφορά το δικαίωµα της ελεύθερης κυκλοφορίας και διαµονής α) Ορισµός της έννοιας του µέλους της οικογένειας (άρθρο 2, παράγραφος 2, της πρότασης) DT\464037.doc 3/6 PE 311.026

Πρόκειται για ουσιώδες ζήτηµα, εφόσον προσδιορίζει το πεδίο εφαρµογής της Οδηγίας. Με την πρόταση αυτή διευρύνονται σηµαντικά τα ισχύοντα όρια. Σηµειώνονται τα εξής προβλήµατα: - "σύζυγος": θα µπορούσε να γίνει εξοµοίωση του σταθερού συντρόφου µε τον σύζυγο; θα µπορούσε αυτός/ή να ανήκει στο ίδιο φύλο; Από τη νοµολογία του Ε συµπεραίνεται ότι η έννοια "σύζυγος" αναφέρεται µόνο στην περίπτωση γάµου µεταξύ ετεροφύλων. Έτσι στην υπόθεση Reed, 17.04.1986 (σε σχέση µε τον Κανονισµό 1612/68), το Ε αποφάνθηκε ότι η λέξη "σύζυγος"αναφέρεται µόνο σε µια σχέση βασισµένη στο γάµο", ενώ στην απόφαση σχετικά µε την υπόθεση ανίας και Σουηδίας κατά του Συµβουλίου, 31.05.2001, το Ε αναφέρει ότι "ο όρος 'γάµος', σύµφωνα µε τον κοινά αποδεκτό ορισµό µεταξύ των κρατών µελών, σηµαίνει την ένωση µεταξύ δύο προσώπων διαφορετικού φύλου". - "ζευγάρι που συζεί": περιλαµβάνονται τα ζευγάρια οµοφυλοφίλων; Η Επιτροπή περιλαµβάνει και διευρύνει την αρχή που εξέφρασε το Ε µε την απόφαση στην προαναφερθείσα υπόθεση Reed, όσον αφορά την ισότητα µεταχείρισης, για τα πρόσωπα που βρίσκονται σε κάποιο κράτος µέλος όταν αναγνωρισθεί κάτι τέτοιο για τους πολίτες της Ένωσης και υπό τις ίδιες νοµικές συνθήκες που εφαρµόζονται στους τελευταίους, χωρίς να επιβάλλεται στα κράτη µέλη αλλαγή της νοµοθεσίας. - "απευθείας ανιόντες/κατιόντες": η κατάργηση των προϋποθέσεων της ηλικίας και της εξάρτησης δηµιουργεί τον κίνδυνο υπέρµετρης αύξησης των προσώπων που θα µπορούσαν να καλύπτονται από την οικογενειακή επανένωση και της συνεπαγόµενης οικονοµικής επιβάρυνσης για τα κράτη µέλη. Ωστόσο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ήταν σαφές όσον αφορά το ζήτηµα αυτό (βλ. ιδιαιτέρως τις εργασίες της οµάδας υψηλού επιπέδου σχετικά µε την ελεύθερη κυκλοφορία προσώπων, υπό την προεδρία της κ. Veil, η οποία κάλεσε το Συµβούλιο να εξετάσει το ενδεχόµενο διεύρυνσης του δικαιώµατος εγκατάστασης µαζί µε τον πολίτη της Ένωσης και για τους ανιόντες και κατιόντες που δεν εξαρτώνται από αυτόν). β) Μέλη της οικογένειας που είναι πολίτες τρίτων χωρών Πρέπει να τους χορηγηθεί αυτόνοµο καθεστώς, παρόµοιο εκείνου των ευρωπαίων πολιτών; Πραγµατικός γόρδιος δεσµός της οδηγίας, που πρέπει, πάντως, να αντιµετωπισθεί έχοντας κατά νου τον στόχο της οδηγίας αυτής, δηλαδή να διευκολυνθεί η ελεύθερη κυκλοφορία των πολιτών της ΕΕ και η ένταξή τους στην κοινωνία των χωρών υποδοχής. 2. Όροι διαµονής για περιόδους µεγαλύτερες των έξι µηνών α) Άδεια διαµονής - Πολίτες της Ένωσης: αντικαθίσταται από µια απλή βεβαίωση εγγραφής που µπορούν να απαιτούν τα κράτη µέλη. Τίθεται εδώ το πρόβληµα του προσδιορισµού των τρόπων της εγγραφής αυτής, καθώς και της λειτουργίας της βεβαίωσης. Ωστόσο, µε τον τρόπο αυτό θα τεθεί σε ισχύ ένα καθεστώς που ήδη εφαρµόζουν πολλά κράτη µέλη για τους πολίτες τους, όταν αυτοί αλλάζουν τόπο διαµονής εντός της εθνικής επικράτειας. - Μέλη της οικογένειας που είναι πολίτες τρίτων χωρών: διατηρείται η υποχρέωση υποβολής αίτησης για τη χορήγηση άδειας διαµονής, µε µια καινοτοµία όσον αφορά τη χρονική PE 311.026 4/6 DT\464037.doc

διάρκειά της, η οποία δεν µπορεί πλέον να συνδέεται µε εκείνη του ευρωπαίου πολίτη και, συνεπώς, η διάρκειά της ορίζεται στα πέντε χρόνια. β) Η απόδειξη Με το άρθρο 7 της πρότασης εισάγεται ένα νέο και απλουστευµένο καθεστώς. Οι δικαιούχοι χωρίζονται σε τρείς κατηγορίες: α) εκείνοι που ασκούν µια οικονοµική δραστηριότητα, β) εκείνοι που δεν ασκούν οικονοµική δραστηριότητα και πρέπει να διαθέτουν επαρκείς πόρους και µια ασφάλεια ασθένειας και γ) οι σπουδαστές. Στις δύο πρώτες περιπτώσεις, µε την πρόταση αντικαθίσταται η παραδοσιακή απόδειξη ότι πληρούνται οι όροι (περίλαµβανοµένου ενός συγκεκριµένου ύψους πόρων) από µια απλή δήλωση, γεγονός που σηµαίνει την εξοµοίωση της θέσης τους µε εκείνην των σπουδαστών, όσον αφορά την απόδειξη κατοχής των αναγκαίων πόρων. γ) Μη σεβασµός των προϋποθέσεων Στην πρόταση δεν διευκρινίζονται ούτε οι συνέπειες, ούτε οι ενέργειες που µπορούν να αναληφθούν εάν οι πολίτες ή τα µέλη των οικογενειών τους δεν πληρούν τους απαιτούµενους όρους. Θα µπορούσε να επηρεασθεί η διαµονή στην περίπτωση που, για παράδειγµα, ζητηθεί η συνδροµή της κοινωνικής πρόνοιας της χώρας υποδοχής χωρίς να υπάρχει τέτοιο δικαίωµα; δ) Θάνατος ή αναχώρηση του ευρωπαίου πολίτη από το κράτος µέλος υποδοχής - Εάν το µέλος της οικογένειας είναι ευρωπαίος πολίτης: το δικαίωµα διαµονής του δεν θίγεται, εφόσον πληροί τις προϋποθέσεις του άρθρου 7 της πρότασης. - Εάν το µέλος της οικογένειας δεν είναι ευρωπαίος πολίτης: σύµφωνα µε την πρόταση, το "απορρέον" δικαίωµα διαµονής του µπορεί να µετατραπεί σε "αυτόνοµο": αυτό ισχύει σε περίπτωση θανάτου του πολίτη της ΕΕ. Θα πρέπει, ωστόσο, να αποδείξει ότι ασκεί µια οικονοµική δραστηριότητα ή ότι διαθέτει επαρκείς οικονοµικούς πόρους και ιατρική ασφάλιση. Σε περίπτωση αναχώρησης, το δικαίωµα διαµονής διατηρείται µόνο όσον αφορά τα τέκνα που σπουδάζουν. Είναι λογική µια τέτοια διευθέτηση; Μήπως θα έπρεπε να προβλέπεται η δυνατότητα για τον πατέρα ή τη µητέρα που δεν είναι πολίτες ενός κράτους µέλους να παραµένουν µαζί µε τα ανήλικα τέκνα τους µέχρι την ολοκλήρωση των σπουδών τους; Προβλέπεται επίσης η διαφορετική µεταχείριση µεταξύ πολιτών και µη πολιτών της ΕΕ, σε περίπτωση διαζυγίου ή ακύρωσης γάµου, κατά την οποία τίθενται αυστηρές προϋποθέσεις στο µέλος της οικογένειας που δεν είναι πολίτης χώρας της ΕΕ για να διατηρήσει το δικαίωµα διαµονής. 3. Μόνιµο δικαίωµα διαµονής Παρότι πρόκειται για µια γενικά ευπρόσδεκτη καινοτοµία, τίθεται εκ νέου το ερώτηµα εάν θα πρέπει κάτι τέτοιο να εφαρµόζεται υπό τους ίδιους όρους για τους ευρωπαίους πολίτες και για τα µ ελη της οικογένειάς τους που δεν είναι πολίτες ενός κράτους µέλους. Σε σχέση µε τους τελευταίους, ορισµένα κράτη µέλη προτείνουν να εφαρµόζονται τα κριτήρια που ορίζει η πρόταση οδηγίας για τους διαµένοντες µακράς διαρκείας. Ωστόσο, πρέπει να λαµβάνεται υπόψη ότι τα πρόσωπα αυτά είναι µέλη της οικογένειας ενός πολίτη της ΕΕ και, ακόµη και µε DT\464037.doc 5/6 PE 311.026

το ισχύον δίκαιο, καλύπτονται από το καθεστώς που ισχύει για εκείνον (περιλαµβανοµένου του δικαιώµατος διαµονής). - Προστασία από απέλαση Η επίκληση της δηµόσιας τάξης για την άρνηση εισόδου ή την απέλαση θέτει διάφορα προβλήµατα. Από τη µία πλευρά, ο ίδιος ο ορισµός της δηµόσιας τάξης. Από την άλλη πλευρά, η συµβατότητα, µε το κοινοτικό δίκαιο, των νοµοθεσιών ορισµένων κρατών µελών, που προβλέπουν ένα σύστηµα σχεδόν αυτόµατης απέλασης σε περιπτώσεις διάπραξης συγκεκριµένων αδικηµάτων (βλ. σχετικές υποθέσεις ενώπιον του Ε ). Το άρθρο 26 της πρότασης αναφέρει ότι ένας ευρωπαίος πολίτης ή ένα µέλος της οικογένειάς του, ακόµη και αν δεν είναι πολίτης κράτους µέλους της ΕΕ, εφόσον έχει αποκτήσει δικαίωµα µόνιµης διαµονής δεν µπορεί να απελαθεί από το κράτος µέλος υποδοχής σε καµµία περίπτωση, θέτοντας έτσι τέρµα στην ιστορική κυριαρχία των κρατών µελών επί του θέµατος αυτού. Η διευθέτηση αυτή απορρέει από τον στόχο που τέθηκε µε τη Συνθήκη του Άµστερνταµ για τη δηµιουργία ενός χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης χωρίς εσωτερικά σύνορα, στον οποίο, από τη µία πλευρά, η απέλαση θα αποτελεί έναν αναχρονισµό, ενώ, από την άλλη πλευρά, η ελεύθερη κυκλοφορία θα αποτελεί χειροπιαστή πραγµατικότητα. PE 311.026 6/6 DT\464037.doc