Θέσεις για το ΣΝ «Φορείς διαχείρισης προστατευομένων περιοχών και άλλες διατάξεις», όπως κατατέθηκαν στην διαβούλευση στις 22.11.17 και στην Διαρκή Επιτροπή Παραγωγής και Εμπορίου της Βουλής κατά την διαδικασία στην ακρόασης φορέων στην συνεδρίαση της 25.1.18 Το συγκεκριμένο ΣΝ βγήκε στην διαβούλευση χωρίς εισηγητική έκθεση άρα δεν ήταν σαφές ότι ο βασικός του στόχος ήταν η άμεση αντιμετώπιση των επικείμενων προστίμων λόγω πλημμελούς εφαρμογής των ευρωπαϊκών οδηγιών για τις περιοχές προστασίας, όπως επισημαίνεται στην σημερινή αιτιολογική έκθεση. Παρά την μερικότητα των διατάξεων του ΣΝ η ΕΛΛΕΤ θεώρησε υποχρέωση της να καταθέσει στην διαβούλευση μια συνολικότερη θέση για το εθνικό σύστημα διαχείρισης των προστατευόμενων περιοχών, θέση η οποία μεταφέρεται και σήμερα στην Βουλή, διότι πιστεύουμε ότι με το παρόν Σ.Ν. δεν καλύπτονται επί της ουσίας οι υποχρεώσεις της χώρας ως προς την διαχείριση των περιοχών προστασίας εθνικού και ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος, άρα μακροπρόθεσμα δεν θα αποφευχθούν τα πρόστιμα. Τα χρόνια προβλήματα που αντιμετωπίζει το σύστημα διαχείρισης των προστατευόμενων περιοχών έχουν εντοπιστεί εδώ και καιρό από τους θεσμούς παρακολούθησης και κυρίως την επιτροπή Φύση 2000 (βλέπε «Ο θεσμός των φορέων διαχείρισης 10 χρόνια μετά» http://www.ypeka.gr/linkclick.aspx?fileticket=pckrvxtb9yw%3d&tabid=764&language=el-gr και Έκθεση Νοεμβρίου 2011 για την: «Λειτουργική αναδιάρθρωση των σχημάτων διαχείρισης για βιώσιμη και αποτελεσματική προστασία» http://www.ypeka.gr/ LinkClick.aspx?fileticket=guMCa1Y9Msk%3d&tabid=764&language=el-GR) Οι ανωτέρω εκθέσεις δεν λαμβάνονται υπόψη στην αιτιολογική έκθεση του ΣΝ, από την οποία προκύπτει εμμέσως ότι το ΥΠΕΝ θεωρεί επιτυχές το σύστημα διαχείρισης των Προστατευόμενων Περιοχών μέσω του θεσμού των ΦΔΠΠ και επιδιώκει την ενίσχυσή του. Η ΕΛΛΕΤ καταγράφει κατωτέρω τα βασικά σημεία κριτικής για το ισχύον σύστημα διαχείρισης, βάσει της εμπειρίας της αλλά και των προαναφερθεισών εκθέσεων: 1. Το όλο σύστημα διακυβέρνησης τόσο σε επίπεδο Επιτροπής Φύσης 2000 (η οποία είναι το κεντρικό όργανο σε εθνικό επίπεδο) όσο και στα ΔΣ των ΦΔΠΠ, στηρίζεται στις εκπροσωπήσεις των εμπλεκομένων φορέων, επιλογή που ήθελε να δώσει έμφαση στις διαδικασίες συμμετοχής, διαβούλευσης και εν τέλει συνδιαχείρισης, αλλά έχει υποτιμήσει το ουσιαστικό χαρακτηριστικό μιας χρηστής διακυβέρνησης που είναι η αποτελεσματικότητα και η διαφάνεια. Η σύσταση και οι αρμοδιότητες των οργάνων αυτών προσιδιάζουν περισσότερο σε γνωμοδοτικά όργανα και όργανα διαβούλευσης, παρά σε αποφασιστικά όργανα συντονισμού ή διαχείρισης. Επίσης δεν έχει προωθηθεί η προβλεπόμενη ήδη από τον Ν.1650/86 δυνατότητα σύναψης συμβάσεων ανάθεσης επί μέρους έργων σε δημόσιους ή μη
κυβερνητικούς φορείς, πρόβλεψη η οποία πραγματικά εγγυάται μια αντίληψη συνδιαχείρισης βασισμένη σε συνεργασία φορέων και την αξιοποίηση κεκτημένης πείρας και τεχνογνωσίας. Στις ανωτέρω εκθέσεις αναγνωρίζεται ότι «Οι Φορείς Διαχείρισης (Φ ΠΠ) έχουν την αρµοδιότητα να ασκούν διοίκηση και διαχείριση, αλλά δεν διαθέτουν εκτελεστική εξουσία. ( ). Ο επικουρικός ρόλος που δόθηκε στους Φ ΠΠ προσοµοιάζει περισσότερο σε δράση καταλύτη παρά σε δράση πραγµατικού διαχειριστή». Η ίδια έκθεση αναγνωρίζει ότι στην πράξη «η έννοια της διοίκησης δεν αφορά στη συνολική λειτουργία της προστατευόµενης περιοχής, αλλά σ αυτή του φορέα διαχείρισης». Το ΥΠΕΚΑ δεν έχει παίξει ρόλο επιτελικής παρακολούθησης, ένας ρόλος που απαιτεί αναβαθμισμένη διοικητική τεχνογνωσία, ενώ η Επιτροπή Φύση εισηγείται μεν βελτιώσεις αλλά δεν μπορεί εκ της φύσεως της- να καλύψει θέματα συντονισμού. Έτσι τα καταγραφόμενα λειτουργικά προβλήματα, όπως η ασυνέχεια λόγω μη παρουσίας των εκπροσώπων φορέων (ακόμα και του ΥΠΕΚΑ, στο 45% των περιπτώσεων!) αλλά και η προσωποκεντρική παρουσία (συχνά χωρίς απολογισμό προς τον εκπροσωπούμενο φορέα) δεν είναι ήσσονος σημασίας. Αντίθετα παραπέμπουν στην προβληματική βάση του όλου συστήματος. Όταν επιχειρήθηκε η συγχώνευση φορέων, η πρόταση της επιτροπής Φύση 2000 ήταν να γίνει σε πολυκριτηριακή βάση και επεσήμανε ότι «το Υ.Π.Ε.Κ.Α., πέραν της δομής, θα πρέπει γρήγορα να αποσαφηνίσει και το πλέγμα διοικητικών σχέσεων και αρμοδιοτήτων όλων των υπηρεσιών και φορέων που απαρτίζουν το Εθνικό Σύστημα Προστατευόμενων Περιοχών». Βασική θεσμική επιλογή για την συγκρότηση του όλου συστήματος είναι η σύσταση τμήματος προστατευόμενων περιοχών στο ΥΠΕΚΑ (το οποίο έγινε πρόσφατα) και η δημιουργία Δ/νσεων Προστατευόμενων Περιοχών, στις Αποκεντρωμένες Διοικήσεις (Ν3739/11), το οποίο εκκρεμεί. Σε έκθεση του WWF Ελλάς, έχει προταθεί το σενάριο ένταξης των δομών διαχείρισης στις δασικές υπηρεσίες, κάτι που θα ήταν περισσότερο εφικτό μετά την συγχώνευση της Ειδικής Γραμματείας Δασών με την Γεν. Γραμματεία Περιβάλλοντος στο ΥΠΕΚΑ. 2. Η έλλειψη σχεδίων διαχείρισης (που θα θέτουν στόχους και προτεραιότητες διαχείρισηςδιατήρησης, στην βάση ενός ρεαλιστικού σχεδίου επίτευξής τους) και κανονιστικού ρυθμιστικού πλαισίου για τις περιοχές προστασίας (που θα προσδιόριζε με σαφήνεια τις χρήσεις γης με στόχο την κατάργηση των οριζοντίων δυνατοτήτων δόμησης βάσει της «εκτός σχεδίου δόμησης», στις περιοχές αυτές). Τα ΠΔ/τα ρύθμισης των περιοχών δεν έχουν εκδοθεί (παλιότερη επιλογή για έκδοση ΥΑ/σεων έχει κριθεί αντισυνταγματική από το ΣτΕ) και γενικά το σύστημα ρύθμισης είναι εξαιρετικά δυσκίνητο και χρονοβόρο, (έγκριση ΕΠΜ, σύσταση ΦΔ, έκδοση ΠΔ, και τέλος έγκριση Σχεδίων Διαχείρισης και Κανονισμών Λειτουργίας) ενώ δεν συνδέεται με το σύστημα χωρικού σχεδιασμού, και δεν περιλαμβάνει ευρείες περιφερειακές ζώνες (buffer zones). Στις περισσότερες περιοχές ισχύει η εκτός σχεδίου δόμηση με μόνο οριζόντιο περιορισμό την αρτιότητα στα 10 στρέμματα. Ούτε το ΥΠΕΝ ούτε οι ΦΔ έχουν δώσει έμφαση στην ολοκλήρωση των θεσμικών ρυθμίσεων / απαγορεύσεων. Κατά την διαμόρφωση του προγράμματος δράσης από τους ΦΔΠΠ, δεν λαμβάνονται
συστηματικά υπόψη οι προτάσεις των εγκεκριμένων ΕΠΜ, και συνήθως αυτό περιορίζεται στα πεδία της επιστημονικής παρακολούθησης. 3. Η προβληματική οικονομική διαχείριση των ΦΔ τόσο επειδή δεν επαρκούν οι πόροι για το δυσανάλογα μεγάλο έργο που τους αναλογεί όσο και επειδή η έλλειψη σταθερού και επαρκούς προσωπικού, ο εθελοντικός χαρακτήρας της συμμετοχής των μελών των ΔΣ, και οι γραφειοκρατικές /δυσκίνητες απαιτήσεις των ευρωπαϊκών χρηματοδοτικών εργαλείων, δεν επιτρέπουν μια επαγγελματικού τύπου διαχείριση και ορθολογική αξιοποίηση των διατιθέμενων πόρων, γεγονός που επιτείνεται κατά την γνώμη μας- από την πληθώρα των φορέων, χωρίς κεντρικό σύστημα υποστήριξης. Η έκθεση της Επιτροπή Φύση 2000 αναγνωρίζει την «αναγκαιότητα οικονοµικής βιωσιµότητας των σχηµάτων διαχείρισης», την οποία συνδέει με την πρόταση εξασφάλισης δημόσιας χρηματοδότησης για την κάλυψη του κόστους φύλαξης και των λειτουργικών δαπανών, αλλά «µε µεγιστοποίηση του δηµοσιονοµικού οφέλους». Στις προτάσεις της επιτροπής φύση 2000 περιλαμβάνονται «αναζήτηση µη κρατικών πόρων από τους ίδιους του ΦΔΠΠ» και η «αλλαγή του καθεστώτος ΦΠΑ». 4. Το ζήτημα του προσωπικού επίσης είναι καθοριστικής σημασίας στο οποίο δεν δόθηκε έμφαση εξ αρχής (υποκατάσταση από τα μέλη των ΔΣ) και δεν είναι μόνο θέμα προσλήψεων. Στο βαθμό που οι φορείς ανήκουν τελικά στον ευρύτερο δημόσιο τομέα, θα μπορούσαν να προβλεφθούν οργανικές θέσεις ώστε να είναι εφικτή η μετακίνηση μόνιμου προσωπικού από τις περιφέρειες ή τους δήμους ή άλλες υπηρεσίες και να υπάρξουν οικονομίες κλίμακας. Την περίοδο 2012-13 υιοθετήθηκε η επιλογή συγχώνευσης των φορέων διαχείρισης με τον Ν.4019/13, αλλά δεν προχώρησε η εφαρμογή της. Ωστόσο με τον Ν. 4019 δόθηκαν δύο βασικές δυνατότητες στους συγχωνευόμενους φορείς: πρόβλεψη τεσσάρων βασικών οργανικών θέσεων (Δ/ντου και τριών τμηματαρχών) και δυνατότητα εκχώρησης έργου μέσω συμβάσεων, δηλαδή η εφαρμογή της σχετικής πρόβλεψης του 1650/86, η οποία δεν είχε ενεργοποιηθεί λόγω μη έκδοσης του κανονιστικού ΠΔ/τος. Βάσει της ανωτέρω σύντομης αναδρομής, η γενική θέση της ΕΛΛΕΤ είναι ότι το υπό διαβούλευση ΣΝ προσπαθεί να περισώσει (με επί μέρους παρεμβάσεις, εκ των οποίων κάποιες θετικές) ένα σύστημα διαχείρισης που είναι προβληματικό, χωρίς να του δίνει καμία δυνατότητα να γίνει πιο αποτελεσματικό. Με δεδομένη την επιλογή «μεταβατικής αντιμετώπισης του συστήματος», η ίδρυση νέων φορέων διαχείρισης εμφανίζεται ως μονόδρομος, για την κάλυψη όλων των περιοχών Νατούρα με κάποιο διαχειριστικό σχήμα, αλλά είναι αμφίβολο αν θα μπορέσει να λειτουργήσει και να καλύψει ουσιαστικά τις διευρυνόμενες περιοχές προστασίας. Αντίθετα το ΣΝ μπορούσε, τουλάχιστον να εισάγει οριζόντια μέτρα ώστε να γίνουν αποτελεσματικότεροι οι ΦΔΠΠ, πολλώ δε μάλλον που τους προσθέτει αντικείμενο χωρίς να λύνει τα χρόνια διοικητικά προβλήματα. Βασικά θέματα που θα έπρεπε να αντιμετωπιστούν άμεσα είναι:
1. Να απλουστευτούν οι διαδικασίας και τα στάδια χαρακτηρισμού περιοχών προστασίας και έγκρισης σχεδίων διαχείρισης. Να καταγραφεί οριζόντια τι είναι ένα σχέδιο διαχείρισης, και κυρίως οι βασικές αρχές, που να έχουν άμεση ισχύ, ώστε να καλυφθεί το κενό έναντι των ευρωπαϊκών οδηγιών. 2. Να μπορούν οι ΦΔΠΠ να έχουν οικονομική δραστηριότητα, ενδεχομένως με ειδική ρύθμιση για τον ΦΠΑ, αλλά ταυτόχρονα να δοθεί έμφαση στην δυνατότητα υιοθέτησης ενός υβριδικού μοντέλου χρηματοδότησης, ώστε να μην εξαρτώνται αποκλειστικά από δημόσιους πόρους και η θετική πρόβλεψη εξασφάλισης δημόσιας χρηματοδότησης για το 2018, να παράγει συνέργιες. 3. Να οριστεί το αντικείμενο των συμβάσεων (όπως στον ν.4109/13) χωρίς να είναι αναγκαία η έκδοση του προβλεπόμενου στον ν1650/86 ΠΔ/τος, ώστε να μπορούν να κάνουν συμβάσεις με άλλους φορείς και να αναθέτουν επιστημονικό ή τεχνικό έργο. 4. Να προσδιοριστεί με σαφήνεια ο όρος διαχείριση σε περιοχές που δεν είναι δημόσια ιδιοκτησία. Μέχρι τώρα δίνεται έμφαση κυρίως στην παρακολούθηση /επιστημονική παρατήρηση των ειδών και όχι στις πολλαπλασιαστικές αναπτυξιακές επιπτώσεις που μπορεί να έχει μια ολοκληρωμένη πολιτική προστασίας. 5. Οι κανονισμοί λειτουργίας των ΔΣ να είναι ενιαίοι και να συμπληρώνονται από τις γενικές διατάξεις περί λειτουργίας συλλογικών οργάνων χωρίς συνεχείς ΥΑ που προσθέτουν διοικητικό βάρος στο Υπουργείο και στους ΦΔ. 6. Να αναζητηθούν τρόποι ενίσχυσης της φύλαξης των περιοχών προστασίας με προληπτικό και κατασταλτικό έλεγχο (πχ σύσταση σώματος περιβαλλοντικής αγροφυλακής με αυξημένο ρόλο αστυνόμευσης). 7. Να εξασφαλιστούν σταθερές θέσεις εργασίας και να καλυφθούν κατά προτεραιότητα από το σημερινό προσωπικό των ΦΔΠΠ, αναγνωρίζοντας την εμπειρία και προϋπηρεσία του (ανάλογη πρόβλεψη με τον Ν.4109/13). Είναι το μόνο σημείο που αντιμετωπίζεται κάπως με το Σ.Ν. 8. Να ενισχυθεί η διαφάνεια στη λειτουργία των ΦΔ, με την υποχρέωση δημοσιοποίησης των οικονομικών και προγραμματικών απολογισμών κάθε φορέα και η λογοδοσία των εκπροσώπων με την υποχρέωση σύνταξης απολογιστικών εκθέσεων προς τους φορείς τους. Πολλές από τις ανωτέρω προτάσεις είχαν κατατεθεί και στα αντίστοιχα άρθρα κατά την διαβούλευση από την ΕΛΛΕΤ, αλλά δυστυχώς δεν ελήφθησαν υπόψη από το ΥΠΕΝ, όπως εξ άλλου και οι βελτιωτικές προτάσεις που κατατέθηκαν από την ενιαία παρέμβαση των ΜΚΟ: ΑΡΧΕΛΩΝ, Δίκτυο Μεσόγειος SOS, Ελληνική Εταιρεία Προστασίας της Φύσης, Ελληνική Ορνιθολογική Εταιρεία, Εταιρεία Προστασίας Πρεσπών, Kαλλιστώ, ΑΝΙΜΑ, MEDASSET, MΟm και WWF Ελλάς. Πέραν αυτών όμως παραμένει η εκτίμηση μας ότι το όλο σύστημα χρήζει μεταρρύθμισης και η ΕΛΛΕΤ είναι πρόθυμη να συμβάλλει στον επιστημονικό διάλογο επ αυτού. Οι ανωτέρω προτάσεις μπορούν να αποτελέσουν στοιχεία μιας μεταρρυθμιστικής στρατηγικής, αλλά και η στάθμιση /επεξεργασία των κατωτέρω παραμέτρων: Η βέλτιστη λύση για την πρόβλεψη μόνιμων οργανικών υπηρεσιακών θέσεων, μεταξύ των ήδη υιοθετημένων αλλά αδρανών ή καταργούμενων, δηλαδή τη σύσταση Δ/νσεων στις
Αποκεντρωμένες Διοικήσεις (Ν.3937/11) ή τη θέσπιση οργανικών υπηρεσιακών θέσεων παράλληλα με τη συγχώνευση φορέων (Ν.4109/13), ή με άλλο πρόσφορο τρόπο που θα επιτρέψει υπηρεσιακή κινητικότητα (πχ σύσταση ενιαίου εθνικού φορέα με παραρτήματα) που εξασφαλίζει οικονομίες κλίμακας στο ανθρώπινο δυναμικό. Η αποτελεσματικότερη μορφή Αποκέντρωσης του έργου που σήμερα ασκείται από το ΥΠΕΝ ώστε να επικεντρωθεί στον επιτελικό του ρόλο. Η απόδοση ουσιαστικού ρόλου στις Περιφέρειες (που διαθέτουν κονδύλια και διαχειρίζονται τα ΠΕΠ) ώστε να ενσωματώσουν στο αναπτυξιακό τους προγραμματισμό την μέριμνα για τις Προστατευόμενες Περιοχές, σε συνεργασία με τους Δήμους. Η υιοθέτηση καινοτόμων μεθόδων για την φύλαξη /επιθεώρηση των περιοχών προστασίας με ουσιαστική αξιοποίηση της εμπειρίας από άλλες αντίστοιχου τύπου μεταρρυθμιστικές προσπάθειες (πχ επιθεωρητές περιβάλλοντος), με παράλληλη ανάπτυξη, ενσωμάτωση νέων τεχνολογιών παρακολούθησης της παραβατικότητας.