ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΡΙΟ ΚΛΙΜΑΚΙΟ ΠΡΟΛΗΠΤΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ ΔΑΠΑΝΩΝ ΣΤΟ VII ΤΜΗΜΑ ΠΡΑΞΗ 121/18 Περίληψη «Επισκευή και διαμόρφωση πλατειών και χώρων στάθμευσης» Ο προέχων χαρακτήρας της ελεγχόμενης σύμβαση είναι αυτός του δημοσίου έργου, κατά την έννοια του άρθρου 2 του ν.4412/2016,καθόσον πέραν του γεγονότος ότι έχει ενταχθεί στο τεχνικό πρόγραμμα του Δήμου για το έτος 2018, το αντικείμενό της, εκτιμώμενο ως ενιαίο σύνολο και προσδιοριζόμενο από το αυτοτελές, οικονομικά και τεχνικά, λειτουργικό αποτέλεσμα, στο οποίο απέβλεπε ο Δήμος, αφορά στην εκτέλεση δημοσίου έργου. Τούτο δε διότι αφορά σε εργασίες αποξήλωσης ασφαλτικού τάπητα με την χρήση ασφαλτοκόπτη, εκσκαφές με την χρήση μηχανικών μέσων, τοποθέτηση προκατασκευασμένων κρασπέδων οδοποιίας, καθώς και σκυροδετήσεις του ρείθρου, της υπόβασης του πεζοδρομίου και των κυκλικών στοιχείων, οι οποίες εντάσσονται στην κατηγορία των έργων οδοποιίας και απαιτούν για την εκτέλεσή τους τεχνικές γνώσεις και χρήση ιδιαίτερων τεχνικών μέσων, εξαιτίας των οποίων, άλλωστε, η σύμβαση ανατέθηκε σε μηχανολόγο μηχανικό. Κατά συνέπεια, εφόσον πρόκειται περί έργου προϋπολογισθείσας δαπάνης 19.900,00 ευρώ,η ανάθεση της εκτέλεσής του διέπεται από τις διατάξεις του άρθρου 118 παρ. 1 και 5 του ν. 4412/2016 και, ως εκ τούτου, μη νομίμως ο Δήμος Α προσέφυγε στη διαδικασία της απευθείας ανάθεσης χωρίς την διενέργεια δημόσιας ηλεκτρονικής κλήρωσης, δεδομένου ότι το Κεντρικό Ηλεκτρονικό Σύστημα Κληρώσεων της Γενικής Γραμματείας Υποδομών του Υπουργείου Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων τέθηκε εντέλει σε εφαρμογή στις 17.3.2017
2 Δείτε το πλήρες κείμενο ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΡΙΟ ΚΛΙΜΑΚΙΟ ΠΡΟΛΗΠΤΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ ΔΑΠΑΝΩΝ ΣΤΟ VII ΤΜΗΜΑ ΠΡΑΞΗ 121/18 Αποτελούμενο από την Πρόεδρο του Κλιμακίου Ελένη Λυκεσά, Σύμβουλο και τους Ιωάννη Νταλαχάνη Πάρεδρο και Δήμητρα Μαλαγάρη Εισηγήτρια (εισηγήτρια),. Γραμματέας: Ιωάννης Αθανασόπουλος, υπάλληλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Συνήλθε στο Κατάστημά του, στις 29 Μαΐου 2018, για να αποφανθεί αν πρέπει να θεωρηθεί το 79, οικονομικού έτους 2018, χρηματικό ένταλμα πληρωμής του Δήμου Α. Σκέφθηκε κατά το νόμο I. Η Επίτροπος του Ελεγκτικού Συνεδρίου στον Δήμο Κ αρνήθηκε, με την /2.4.2018 πράξη της, τη θεώρηση του ανωτέρω χρηματικού εντάλματος, ποσού 14.508,00 ευρώ, που αφορούσε σε αμοιβή για την κατά ένα μέρος «Επισκευή και διαμόρφωση πλατειών και χώρων στάθμευσης», συνολικού τιμήματος 24.428,00 ευρώ, συμπεριλαμβανομένου Φ.Π.Α.. Ως αιτιολογία πρόβαλε ότι α) πρόκειται για εκτέλεση δημοσίου έργου και όχι για εκτέλεση εργασιών και, ως εκ τούτου, για την ανάθεση έπρεπε, ενόψει του προϋπολογισμού που είναι μικρότερος των 20.000,00 ευρώ, να διενεργηθεί δημόσια ηλεκτρονική κλήρωση, κατά το άρθρο 118 παρ. 5 του ν. 4412/2016 και β) εσφαλμένα η
3 δαπάνη γράφηκε στον Κωδικό Αριθμό Εξόδου (ΚΑΕ) 6262, που αφορά σε εργασίες και όχι σε έργα. Ο Δήμος Α επανυπέβαλε για θεώρηση το ανωτέρω χρηματικό ένταλμα, υποστηρίζοντας τη νομιμότητα της δαπάνης, η Επίτροπος, όμως, ενέμεινε στην άρνησή της με αποτέλεσμα να ανακύψει διαφωνία, για την άρση της οποίας παραδεκτά απευθύνεται, με την από 4.5.2018 έκθεσή της, στο Κλιμάκιο. II. Ο ν. 4412/2016 «Δημόσιες Συμβάσεις Έργων, Προμηθειών και Υπηρεσιών (προσαρμογή στις Οδηγίες 2014/24 και 2014/25 )» (Α 147), ορίζει στο άρθρο 2 ότι «1. Για τους σκοπούς του παρόντος εφαρμόζονται οι ακόλουθοι ορισμοί: 1) ( ) 6) ως «δημόσιες συμβάσεις έργων» και ως «συμβάσεις έργων» νοούνται οι συμβάσεις που έχουν ως αντικείμενο, ένα από τα κάτωθι: α) την εκτέλεση ή συγχρόνως τη μελέτη και την εκτέλεση εργασιών που αφορούν μία από τις δραστηριότητες που αναφέρονται στο Παράρτημα I του Προσαρτήματος Α και στο Παράρτημα I του Προσαρτήματος Β, β) την εκτέλεση ή συγχρόνως τη μελέτη και την εκτέλεση έργου, γ) την υλοποίηση, με οποιαδήποτε μέσα, έργου ανταποκρινόμενου στις απαιτήσεις που ορίζει η αναθέτουσα αρχή / αναθέτων φορέας που ασκεί αποφασιστική επιρροή στο είδος ή στη μελέτη του έργου, 7) ως «έργο» νοείται το αποτέλεσμα ενός συνόλου οικοδομικών εργασιών ή εργασιών μηχανικού το οποίο επαρκεί αυτό καθαυτό για την εκπλήρωση μίας οικονομικής ή τεχνικής λειτουργίας. Η εκτέλεση των εργασιών του προηγούμενου εδαφίου απαιτεί ιδίως την εφαρμογή μελέτης ( ) με τη χρήση τεχνικών γνώσεων και μεθόδων και αφορά νέες κατασκευές, επεκτάσεις, ανακαινίσεις, επισκευές - συντηρήσεις κατά τη λειτουργία, κατεδαφίσεις υποδομών, ιδίως στις κατηγορίες
4 οδοποιίας, ( )» και στο άρθρο 118 ότι «1.Προσφυγή στη διαδικασία της απευθείας ανάθεσης επιτρέπεται όταν η εκτιμώμενη αξία της σύμβασης, χωρίς Φ.Π.Α., είναι ίση ή κατώτερη από το ποσό των είκοσι χιλιάδων (20.000) ευρώ. ( ) 5. Για τις δημόσιες συμβάσεις έργων, ( ) η κάθε αναθέτουσα αρχή προκειμένου να προβεί στη διαδικασία της απευθείας ανάθεσης της παραγράφου 1 δημοσιεύει, μία φορά κατ έτος ( ) πρόσκληση για την κατάρτιση καταλόγων ενδιαφερομένων ανά κατηγορίες έργων/μελετών ( ). Για την επιλογή του αναδόχου διενεργείται δημόσια ηλεκτρονική κλήρωση ( ) μεταξύ αυτών που περιλαμβάνονται στον ανωτέρω κατάλογο. Η σύμβαση υπογράφεται με τον ανάδοχο που αναδεικνύεται με τη διαδικασία της ηλεκτρονικής κλήρωσης. Η σύμβαση υπογράφεται με τον ανάδοχο που αναδεικνύεται με τη διαδικασία της ηλεκτρονικής κλήρωσης ( ) Συμβάσεις που συνάπτονται κατά παράβαση των διατάξεων της περίπτωσης αυτής είναι άκυρες και δεν παράγουν έννομα αποτελέσματα ( ) 6. Αναπτύσσεται στη Γενική Γραμματεία Υποδομών του Υπουργείου Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων, Κεντρικό Ηλεκτρονικό Σύστημα Κληρώσεων, μέσω του οποίου διενεργούνται υποχρεωτικά οι ηλεκτρονικές κληρώσεις της παραγράφου 5 ( )». Β. Σύμφωνα με τα ανωτέρω, έργο αποτελεί ένα σύνολο εργασιών το οποίο κατατείνει στην κατασκευή, επέκταση, ανακαίνιση, επισκευή, ή συντήρηση και στις κατεδαφίσεις υποδομών, ιδίως στις κατηγορίες που αναλυτικά αναφέ-ρονται, απαιτεί, λόγω της πολυπλοκότητάς του, την εφαρμογή μίας μελέτης μέσω εξειδικευμένων τεχνικών γνώσεων και προορίζεται να επιτελεί αυτό καθεαυτό μία οικονομική και τεχνική λειτουργία επιφέροντας
5 ένα άρτιο λειτουργικό αποτέλεσμα. Αντίστοιχα, οι συμβάσεις που αποβλέπουν στην εκτέ-λεση ενός έργου ή συγχρόνως στη μελέτη και στην εκτέλεση έργου, ή στη μελέτη και στην εκτέλεση εργασιών που αφορούν μία από τις δραστηριότητες που αναφέρονται στα Παραρτήματα του ν. 4412/2016, συνιστούν «συμβάσεις δημοσίου έργου». Αντιθέτως, όταν για την εκτέλεση των αναγκαίων εργασιών δεν απαιτούνται ιδιαίτερες τεχνικές γνώσεις και μέθοδοι, ούτε απασχόληση εξει-δικευμένου επιστημονικού ή τεχνικού προσωπικού ή χρησιμοποίηση ιδιαίτερων τεχνικών μέσων και εγκαταστάσεων πρόκειται για παροχή υπηρεσιών (πρβλ. και Απόφ. VI Τμήμ. 752/2013, ΚΠΕΔ VII Τμ. 197/2017 και Πρ. Ε Κλιμ. 56/2017, 309/ 2013 και 360/2014 και την εκεί παρατιθέμενη νομολογία). Περαιτέρω, για την απευθείας ανάθεση εκτέλεσης έργου διενεργείται δημόσια ηλεκτρονική κλήρωση μεταξύ αυτών που περιλαμβάνονται σε κατάλογο που καταρτίζει η αναθέτουσα αρχή μέσω του Κεντρικού Ηλεκτρονικού Συστήματος Κληρώσεων της Γενικής Γραμματείας Υποδομών του Υπουργείου Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων, τα ειδικότερα ζητήματα λειτουργίας και διαχείρισης του οποίου ρυθμίστηκαν με τη ΔΝΣγ/οικ.15299/ΦΝ 466/2.3./2017 απόφαση του Υπουργού Υποδομών και Μεταφορών «Κεντρικό Ηλεκτρονικό Σύστημα Κληρώσεων για Δημόσιες Συμβάσεις έργων, μελετών και παροχής τεχνικών και λοιπών συναφών επιστημονικών υπηρεσιών» (ΦΕΚ Β 900), που ισχύει από τις 17.3.2017, ημερομηνία δημοσίευσής της στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως (ΕΣ ΚΠΕΔ VII Τμ. /2018).
6 III. Η οικ 25595/17(ΦΕΚ 2658Β/28.7.2017 κοινή απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών και Οικονομικών «Παροχή οδηγιών για την κατάρτιση του προϋπολογισμού των Δήμων, οικονομικού έτους 2018» (ΦΕΚ Β 2658), ορίζει στο Παράρτημα 2, στο άρθρο 8 με τίτλο «Συμπλήρωση των κωδικών αριθμών του προϋπολογισμού» ότι «1. ( ). 2. Μέρος ΙΙ - Έξοδα. Οι εγγραφές στους επιμέρους κωδικούς αριθμούς εξόδων γίνονται ως ακολούθως: ΚΕΦΑΛΑΙΟ Α: ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΚΕΣ ΔΑΠΑΝΕΣ ΧΡΗΣΗΣ ( ) Κωδικός 62. Παροχές τρίτων. Στον λογαριασμό της κατηγορίας αυτής καταχωρούνται τα έξοδα για παροχές τρίτων ( ). Αναλυτικό-τερα: ( ) 626 Συντήρηση και επισκευή αγαθών διαρκούς χρήσης από τρίτους. Στους Κ.Α. της υποκατηγορίας 626 «Συντήρηση και επισκευή αγαθών διαρκούς χρήσης από τρίτους» εγγράφονται τα έξοδα επισκευής και συντήρησης παγίων περιουσιακών στοιχείων του δήμου, όταν οι επισκευές γίνονται από τρίτους και δεν μπορούν να χαρακτηριστούν ως έργα ( ). Εάν η συντήρηση αφορά έργο το οποίο είναι εγγεγραμμένο στο τεχνικό πρόγραμμα, τότε εγγράφεται στους κωδικούς των έργων, π.χ. η συντήρηση δρόμων με νέα επίστρωση με ασφαλτο-τάπητα εγγράφεται στον ΚΑ 7333. ( ). ΚΕΦΑΛΑΙΟ Β: ΕΠΕΝΔΥΣΕΙΣ ( ) Κωδικός 73. Έργα. Στους κωδικούς της κατηγορίας 73 εγγράφονται τα έργα του δήμου κατά κατηγορία, κατανεμημένα στην κάθε υπηρεσία. Στην κατηγορία αυτή δηλαδή παρακολουθείται το τεχνικό πρόγραμμα του δήμου ( ) 733 Επισκευές και συντηρήσεις παγίων εγκαταστάσεων κοινής χρήσεως. Στους Κ.Α. της υποκατηγορίας 733 εγγράφονται οι επισκευές και οι συντηρήσεις παγίων εγκαταστάσεων που περιλαμβάνονται στο τεχνικό πρόγραμμα του δήμου (και θα εκτελεστούν με τις
7 διαδικασίες των έργων), με ανάλυση ανά έργο, εντετα-γμένα στην υπηρεσία που εξυπηρετούν ( ) Όμως οι επισκευές γενικά που γίνονται από τρίτους και δεν εγγράφονται στο τεχνικό πρόγραμμα ως έργα, θα καταχωρηθούν στην υποκατηγορία 626 (Παράρτημα 1, όπου ο Κ.Α.Ε. εξόδων 7336 περιγράφεται ως «λοιπές μόνιμες εγκαταστάσεις κοινής χρήσεως», ΕΣ ΚΠΕΔ VII Τμ. /2018). IV. Στην υπό κρίση υπόθεση προκύπτουν τα ακόλουθα: Με την / 13.2.2018 απόφαση του Δημάρχου Α, εγκρίθηκαν αφενός η απευθείας ανάθεση των εργασιών για την επισκευή και διαμόρφωση πλατειών, πάρκων και χώρων στάθμευσης, προϋπολογισθείσας δαπάνης 24.676,00 ευρώ (με Φ.Π.Α.) και αφετέρου η σχετική τεχνική έκθεση. Οι ως άνω εργασίες είχαν ενταχθεί στο τεχνικό πρόγραμμα του Δήμου για το έτος 2018 ( /1.11.2018 απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου) και στην τεχνική έκθεση και στο συνημμένο αναλυτικό προϋπολογισμό συγκεκριμενοποιούνται ως εξής: 1. Δημιουργία πέντε οριζόντιων θέσεων στάθμευσης και πλήρης αποκατάσταση των παρακείμενων επιφανειών πεζοδρομίων, προϋπολογισθείσας δαπάνης 8.000,00 ευρώ, 2) Κυκλικά στοιχεία από οπλισμένο σκυρόδεμα για την δημιουργία παρτεριών φύτευσης, προϋπολογισθείσας δαπάνης 1.200,00 ευρώ, 3) Προμήθεια και τοποθέτηση οριζόντιας και κάθετης σήμανσης, προϋπολογισθείσας δαπάνης 500,00 ευρώ, 4) Δημιουργία τριγωνικής νησίδας οδού Ε, προϋπολογισθείσας δαπάνης 1.500,00 ευρώ και 5) Δημιουργία κυκλικής νησίδας τύπου roundabout, προϋπολογισθείσας δαπάνης 8.700,00 ευρώ. Ειδικότερα, σε διαφορετικά σημεία του Δήμου θα δημιουργηθούν, αφού προηγουμένως αποξηλωθεί ο υφιστάμενος ασφαλτικός τάπητας, αφενός μεν νησίδα τριγωνικής μορφής διαμορφωμένης εσωτερικής επιφάνειας με την
8 τοποθέτηση των απαιτούμενων κρασπέδων και ρείθρων και αφετέρου νησίδα κυκλικής μορφής που θα φέρει δάπεδο από σκυρόδεμα τύπου βιομηχανικού - σκουπιστού καθώς και φύτευση. Όσον αφορά δε στη δημιουργία των νέων θέσεων στάθμευσης στον προϋπολογισμό περιλαμβάνονται οι καθαιρέσεις, αποξηλώσεις, φορτοεκφορτώσεις, μεταφορές, κατασκευή ρείθρων, οριοθέτηση με κράσπεδα οδοποιίας, καταβιβασμός παροχών ύδρευσης και φρεατίων, δημιουργία επιφάνειας με σκουπιστό οπλισμένο σκυρόδεμα και η πλήρης αποκατάσταση των φθαρμένων επιφανειών των πεζοδρομίων πίσω από τις θέσεις στάθμευσης. Οι άνω εργασίες ανατέθηκαν απευθείας, με την.../26.2.2017 απόφαση του Δημάρχου, στον «Ν Φ» και υπογράφηκε η /1.3.2018 σύμβαση, ποσού 24.428,00 ευρώ (συμπεριλαμβανομένου Φ.Π.Α.). Μετά την εκτέλεση μέρους αυτής εκδόθηκε το υπό έλεγχο χρηματικό ένταλμα πληρωμής σε βάρος του ΚΑΕ. V. Με αυτά τα δεδομένα ο προέχων χαρακτήρας της ελεγχόμενης σύμβασης είναι αυτός του δημοσίου έργου, κατά την έννοια του άρθρου 2 του ν.4412/ 2016, καθόσον πέραν του γεγονότος ότι έχει ενταχθεί στο τεχνικό πρόγραμμα του Δήμου για το έτος 2018, το αντικείμενό της, εκτιμώμενο ως ενιαίο σύνολο και προσδιοριζόμενο από το αυτοτελές, οικονομικά και τεχνικά, λειτουργικό αποτέλεσμα, στο οποίο απέβλεπε ο Δήμος, αφορά στην εκτέλεση δημοσίου έργου. Τούτο δε διότι αφορά σε εργασίες αποξήλωσης ασφαλτικού τάπητα με την χρήση ασφαλτοκόπτη, εκσκαφές με την χρήση μηχανικών μέσων, τοποθέτηση προκατασκευασμένων κρασπέδων οδοποιίας, καθώς και σκυροδετήσεις του ρείθρου, της υπόβασης του
9 πεζοδρομίου και των κυκλικών στοιχείων, οι οποίες εντάσσονται στην κατηγορία των έργων οδοποιίας και απαιτούν για την εκτέλεσή τους τεχνικές γνώσεις και χρήση ιδιαίτερων τεχνικών μέσων, εξαιτίας των οποίων, άλλωστε, η σύμβαση ανατέθηκε σε μηχανολόγο μηχανικό. Κατά συνέπεια, εφόσον πρόκειται περί έργου προϋπολογισθείσας δαπάνης 19.900,00 ευρώ, η ανάθεση της εκτέλεσής του διέπεται από τις διατάξεις του άρθρου 118 παρ. 1 και 5 του ν. 4412/2016 και, ως εκ τούτου, μη νομίμως ο Δήμος Α προσέφυγε στη διαδικασία της απευθείας ανάθεσης χωρίς την διενέργεια δημόσιας ηλεκτρονικής κλήρωσης, δεδομένου ότι το Κεντρικό Ηλεκτρονικό Σύστημα Κληρώσεων της Γενικής Γραμματείας Υποδομών του Υπουργείου Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων τέθηκε εντέλει σε εφαρμογή στις 17.3.2017. Περαιτέρω, και ενόψει του ότι το αντικείμενο της σύμβασης εντάσσεται στην κατηγορία των έργων, εσφαλμένα η πίστωση για την ελεγχόμενη δαπάνη γράφηκε στον κωδικό 626 του προϋπολογισμού του Δήμου, στον οποίο εγγράφονται πιστώσεις που αφορούν σε εργασίες για την επισκευή και συντήρηση παγίων περιουσιακών στοιχείων του που δεν μπορούν να χαρακτηριστούν ως έργα. Ωστόσο, τα αρμόδια όργανα του Δήμου Α.. δεν ενήργησαν με πρόθεση καταστρατήγησης των οικείων διατάξεων, αλλά ενόψει του μικρού μεγέθους των παρεμβάσεων των εκτελούμενων έργων, συγγνωστώς υπέλαβαν ότι πρόκειται για εργασίες και δεν προχώρησαν σε δημόσια ηλεκτρονική κλήρωση, τούτο δε αποδεικνύεται και από το ότι τις κατέταξαν σε εσφαλμένο CPV.
10 IV. Κατ ακολουθία των ανωτέρω, το ελεγχόμενο χρηματικό ένταλμα πρέπει να θεωρηθεί λόγω συγγνωστής πλάνης των αρμόδιων οργάνων του Δήμου Α. Για τους λόγους αυτούς Αποφαίνεται ότι το 79, οικονομικού έτους 2018, χρηματικό ένταλμα πληρωμής του Δήμου Α, ποσού 14.508,00 ευρώ, πρέπει να θεωρηθεί. Η ΠΡΟΕΔΡΟΣ Η ΕΙΣΗΓΗΤΡΙΑ ΕΙΣΗΓΗΤΡΙΑ ΕΛΕΝΗ ΛΥΚΕΣΑ Ο ΓΡΑΜΜΑΤΕΑΣ ΔΗΜΗΤΡΑ ΜΑΛΑΓΑΡΗ ΙΩΑΝΝΗΣ ΑΘΑΝΑΣΟΠΟΥΛΟΣ