Ημερίδα ΙΟΒΕ: Οικονομική Κρίση και Διακυβέρνηση Συνεδρία: Η Ελλάδα στον Κόσμο Γιώργος Παγουλάτος Καθηγητής Ευρωπαϊκής Πολιτικής και Οικονομίας Οικονομικό Πανεπιστήμιο Αθηνών ΣΗΜΕΙΩΣΕΙΣ ΕΙΣΗΓΗΣΗΣ «Ελληνική Οικονομική Κρίση και Διακυβέρνηση στο Ευρωπαϊκό Πλαίσιο: Διαχρονικοί παράγοντες επιτυχίας ή αποτυχίας» H σύγχρονη πορεία εκσυγχρονισμού της Ελλάδας: ταυτόσημη με προσπάθεια προσαρμογής στο εξωτερικό ευρωπαϊκό και διεθνές περιβάλλον. o Εκδημοκρατισμός και ένταξη στην ευρωπαϊκή οικογένεια 70s o Σύγκλιση κοινωνικού κράτους 80s (αλλά ελλείμματα-χρέος) o Δημοσιονομική και νομισματική σύγκλιση, ΟΝΕ 90s o Ευρωπαϊκή λειτουργία στο πλαίσιο της ΟΝΕ 2000s (αλλά απόκλιση) o Αγωνιώδης προσπάθεια επανασύγκλισης 2010s Επιτυχίες vs αποτυχίες success stories (EMU accession, Ombudsman, ASEP, KEP, etc) διαχρονικές αποτυχίες: operation of the state, performance of public administration, corruption and tax evasion, health system, pension system, higher education. 1
Ποιοί παράγοντες επηρεάζουν/ καθορίζουν επιτυχία ή αποτυχία; 1. Ο εξωτερικός περιορισμός ΟΝΕ, ενιαία αγορά, Ολυμπιακοί αγώνες, Μνημόνιο. -άμεση απειλή εκροής κεφαλαίων -Θεσμική νομική υποχρέωση (ενιαία αγορά ΟΝΕ), που απορρέει από τη συμμετοχή σε διεθνή οργανισμό -αιρεσιμότητα (conditionality) Exogenously-driven reform has been the paradigm category of successful reform (not necessarily in terms of its outcomes but in terms of managing to become adopted and implemented) The more direct and forceful the external constraint, the clearer and more visible the adjustment program, ΟΝΕ: The hard conditionality on the road to EMU accession vs softer and more politicized conditionality SGP Externally imposed adjustment entails the political advantage of allowing government to use the external force (e.g. the EU) as a scapegoat for necessary but unpopular domestic reforms. Such a loss may actually empower the state to pursue its own public interest against strong societal and sectoral interests (Moravcsik 1994). 2. Το κυβερνητικό παράδοξο: Ελλάδα, πανίσχυρη εκτελεστική εξουσία Powerful executive that should normally tend to facilitate reforms 2
- Greek executive is not constrained by complex co-decision procedures and coalition partners typical of federal or consociational systems, - nor does the government need to depend on other parliamentary party groups or form a minority government, as in other European countries. - Greece does not possess a presidential system, where the executive would have to convince the legislature for its policies, - nor does it have a semi-presidential system, where the executive top may be divided between cohabiting political opponents. - On the contrary, institutional (constitutional) veto players in the Greek system are limited (Tsebelis, 2002). - Since 1974, with very few exceptions, Greece has had strong singleparty governments that have relied on clear parliamentary majorities. - They have stayed in power for 3-4 years, usually re-elected for another term, - they have governed vertically and unilaterally without being exogenously forced into cross-party consensus. [BUT: troika today] - The 1975/86 Constitution has afforded Greece an institutionally powerful (though heavily under-resourced) prime minister (Papadimitriou and Featherstone, 2009), who can appoint and dismiss his ministers at will. - Government unilaterally decides the appointment of a few thousands of government officials 3
o [the institutional requirement of broader parliamentary majorities being relatively recent and limited to a very small number of public officials] - This top-heavy, unilateral government system is not filtered by a strong public administration equipped with high capabilities, selfconfidence and a civil service ethos, as in the case of countries like the UK or France. - Greek public administration is politically subservient to government, colonized by the political parties, frequently demoralized, notoriously hampered by extensive pockets of corruption and serious inefficiency. - The obstacles arising from that same public administration hiding behind legalistic obstructionism and bureaucratic inertia, and often dragging its feet (Pagoulatos, 2001); from local government generating points of political contestation; - or from the courts, who tend to overstretch claims of anticonstitutionality when it comes to blocking policy reforms, - But such obstacles tend to surround the enactment and implementation stage of reforms, leaving their initiation, formulation and adoption stages largely unaffected. 3. To πρόβλημα της υλοποίησης Η νομοθέτηση δεν είναι υλοποίηση. Legislation is not implementation. Reforms can die at the implementation stage; the modality and content of reform defines the limits of the implementation problem. A determined government can initiate a bold reform and twist elbows to get it past through parliament, 4
but even a most determined government may not suffice to overcome street-level implementation obstacles wherever reform implementation relies upon actors other then the political executive itself (Hogwood and Gunn, 1984: 206 ff; Sabatier, 1986). Άμεσες ταχείες one off μεταρρυθμίσεις υλοποιούνται ευκολότερα από εκείνες με μακρό ορίζοντα / μακρά διάρκεια υλοποίησης Νομοθετική εξίσωση συντάξεων vs αναδιάρθρωση νοσοκομείων/ δαπανών υγείας. Μείωση μισθών στο δημόσιο vs πάταξη φοροδιαφυγής Δυσκολότερες μεταρρυθμίσεις με κοινωνικοπολιτικό/ιδεολογικό περιεχόμενο (απελευθέρωση αγοράς εργασίας) vs «τεχνικού» χαρακτήρα (απελευθέρωση χρηματοπιστωτικού συστήματος) 4. Πολιτικοί δρώντες και πολιτικό κόστος Reforms require agents: political actors or policy entrepreneurs, decisionmakers committed to policy change, with a strong sense of direction and a specifically elaborated policy plan The actors choices and preferences are defined by their surrounding context, domestic and external. Surrounding conditions and context define the alternatives, assigning values to them, rendering some more desirable than others. It is usually not cognitive barriers that tend to prevent policymakers from adopting the reform proposals of experts. It is rather a calculus, driven by a stronger prioritization of political and electoral pursuits, that leads to pre-set agendas or reform inertia. This prioritization of political and re-election pursuits, commonly known as the political cost, while rather immutable in its prominence among a government politician s criteria, is of variable relative importance. 5
In ordinary times the political cost consideration is viewed in rather parametric terms:if a policy reform carries a serious risk of creating conditions of political adversity by turning important segments of the population against the particular reformist minister or the entire government, jeopardizing re-election, then political rationality suggests this reform be avoided or significantly toned down. The public acceptance of a reform is not entirely exogenous; it can be altered by a skilled politician or government that have invested precious political capital in informing and defending reform, persuading and converting reform opponents and multiplying potential proponents. However, extraordinary crises encourage extraordinary political boldness. At times of extreme crises (such as that 2010) the political cost is weighed against other general interest priorities, whose salience, importance and urgency has risen exponentially as a result of the crisis. Crises require urgent remedial action; during such crises political leaders become more daring, as rapid deterioration is looming, and the ability to infinitely postpone or pass the buck is no longer available. [Μέρκελ στη Γερμανία: η διάσωση της Ελλάδας και δημιουργία του Ταμείου των 750 δις. ήταν εξαιρετικά αντιδημοφιλής] Thus momentous changes in the surrounding context can lead to a significant re-ordering of government political preferences, rendering reforms that carry a large political cost finally possible. Such urgent mega-crises, in our case of global market proportions, also recast internal balances within the government apparatus, leading to a relative primacy of policy over politics. They minimize the presence and relative bargaining power/influence of party strategists, pollsters and spin doctors. 6
They maximize the importance of and need for crises managers, foreign experts and leading policy advisers, experienced technocrats to help devise policy detail. Αναδεικνύουν μεταξύ των πολιτικών και κυβερνητικών δρώντων μια λογική διάσωσης του συστήματος (λογική του αν πέσει αυτός τότε πέφτουμε όλοι) που αμβλύνει κάπως τα συγκρουσιακά χαρακτηριστικά... (?) 5. Οι πολιτικές είναι θεσμοί, παράγουν κανόνες και δεσμευτικά πλαίσια Policies, it can be said, are institutions in the sense that they constitute rules for actors others than the policymakers themselves The observation is important because it suggests that specific policies of the past produce binding frameworks and dependencies, - allocate resources between groups, - shaping a specific discourse reproduced by or opposed to the status quo, - affecting future choice alternatives, and to a certain extent conditioning their outcomes. To give an example, the fact that past social policies had established a status quo under which certain groups could retire at the age of 50, had consolidated a critical binding benchmark for any future reform attempt. Thus the obvious rationalization brought about by the July 2010 pension reform through the establishment of a universal retirement age of 65 (60 for early retirement) confronted a status quo coalition that forcefully opposed the reform as a demolition of the social state. In a path-breaking study on welfare state retrenchment efforts, Pierson (1994) concluded that these efforts failed because, among others, the welfare state had created powerful constituencies and potential veto players that were well-positioned to fight welfare state retrenchment policies. 7
Future policy outcomes depend on past choices in a path dependent way: past institutional and policy arrangements often lock-in future choices; the set of choices faced for any given policy issue is limited by the decisions one has made in the past, even though past circumstances may no longer be relevant. Policies create their own politics; policies determine politics, wrote Theodore Lowi (1972) a few decades ago. Thus, particularistic and populist policies of the past leave behind them not just the policies themselves, but the status quo interests surrounding them, defending their acquis, resisting attempts to reform. The deeper the policies and resulting acquis in time, the more entrenched the status quo coalitions. But politics can also help alter policies 6. Οι μεταρρυθμίσεις παράγουν κερδισμένους και χαμένους Reforms in advanced political economies take place amidst intense distributional conflict. Far-reaching adjustment and reform intensifies distributional conflict between socioeconomic groups, not just in traditional labor versus capital terms, but along sectoral and sectional lines as well: the temporary versus permanent public sector personnel; the higher- versus lower-paid; private sector versus public sector employees; government versus public enterprise employees; sheltered versus exposed sectors; tax evading business and professional groups versus the tax-paying wage earners and pensioners; closed professions versus the rest; 8
Κάτοικοι ιστορικού κέντρου της Αθήνας vs κάτοικοι ευπορότερων περιοχών, and so on. The variety of potential reform dimensions engenders different crosscutting conflict lines, each one splitting social interests in a distinct way. Εg, the private sector wage cost (which the troika attempted to reduce) is an issue for the larger-size companies, but far less so for the sea of small & medium-scale enterprises that employ few workers and rely or self- and family-employment. Or, export-oriented firms aspire to a deflationary policy to gain competitiveness, contrary to domestic-oriented firms that rely on domestic consumer demand. Or, another example, unions operating in the sheltered wider public sector always enjoyed great bargaining power if compared to those employed in the private business sector and especially in the exposed sectors of the economy, which have been under pressure to remain competitive in the face of regional, European, and global competition. But even within the apparently homogeneous categories of public sector employees or public enterprise employees, there existed substantial differences in wages, allowances, insurance status and benefits, creating various cross-cutting lines of interest. While the height of such distributional conflict renders government a constant target of fierce interest group pressures, it also increases its policymaking political power, as the government is able to play competing interests against each other. The government s capacity to engineer encompassing reform coalitions, even by way of depicting enemies of the public interest, juxtaposing certain privileged groups to the general public, was an important element of reform strategy. 9
Από όλες τις αλλαγές με αναδιανεμητικές συνέπειες, εκείνες που συνεπάγονται διαγενεακή αναδιανομή είναι ίσως οι δυσκολότερο να εφαρμοστούν (όπως έδειξε η διαρκής περιπέτεια της μεταρρύθμισης του ασφαλιστικού). Ενώ είναι βέβαιο ότι οι ζημιούμενοι πλήττονται με τρόπο ορατό και άμεσο, οι κερδισμένοι της μεταβολής του status quo όχι απλώς διαχέονται αλλά η ωφέλειά τους από τη μεταρρύθμιση μετατίθεται σε έναν απώτερο, δυσπροσδιόριστο, αβέβαιο μελλοντικό χρόνο, που μειώνει την αξία της. Επομένως και η δυνατότητα λειτουργίας των δυνητικών ωφελημένων ως ρεφορμιστικού συνασπισμού είναι δυσχερής, δεδομένων και των γνωστών προβλημάτων συλλογικής δράσης που συνδέονται με πολυπληθείς και ανοργάνωτες ομάδες. Στη δημιουργία ευρύτερων cross-class, cross-ideological, cross-sectional συμμαχιών βοηθά η ανάδειξη ενός νομιμοποιητικού λόγου/ αφηγήματος 7. Νομιμοποιητικός λόγος, νομιμοποιητικό αφήγημα People in democracies always need to be convinced, and the domestic enactment of reform requires a legitimizing discourse. Λόγος του επιθυμητού, λόγος του δίκαιου, λόγος του χρήσιμου και αποτελεσματικού Λόγος της αναγκαιότητας, λόγος του αναπόφευκτου, ΤΙΝΑ A discourse of inevitability is probably stronger than a discourse of necessity, stronger than a discourse of desirability Policy learning, social learning, policy paradigm Εξευρωπαϊσμός; Οδήγησε τη μεταρρυθμιστική διαδικασία τις δεκαετίες 90 και 2000. Συνώνυμο του εκσυγχρονισμού ή μεταρρυθμισμού στην ελληνική κοινωνία (το «φτάσιμο της Δύσης») 10
Παγκοσμιοποίηση; Θετικό πρόσημο μόνο όταν η συγκυρία μας αναδεικνύει νικητές (επιχειρηματική επέκταση στα Βαλκάνια, Ολυμπιακοί αγώνες 2004). Αλλιώς: είμαστε (ίσως με Γαλλία) η χώρα με την αρνητικότερη σημασιοδότηση της παγκοσμιοποίησης anti-global: σημείο σύγκλισης παραδοσιακού συντηρητικού και ορθόδοξου εθνοκεντρισμού πολιτιστική με νεωτερική αριστερή αντικαπιταλιστική παράδοση (εμφυλιοπολεμική και τριτοκοσμική μεταπολιτευτική) Σήμερα: περίοδος εντονότατων και ραγδαίων ιδεολογικών διεργασιών, social realignments, κυρίως στο εσωτερικό των μεσοστρωμάτων, ένα μεγάλο μέρος των οποίων χάνει τις προϋποθέσεις ευημερίας που απολάμβανε πριν από την κρίση. Ανάδειξη των αντι-συστημικών άκρων, ή των αντισυστημικών τάσεων στο εσωτερικό υπαρχόντων πολιτικών σχηματισμών 8. Χρόνος, σειρά και ομαδοποίηση («πακετάρισμα») μεταρρυθμίσεων A proper timing, sequencing and packaging of reforms has been known to be vital for policy success The government was able to utilize the honeymoon period that follows a new party s election to government (though the term honeymoon here smacks of irony).. With regard to its structure, the program was heavily front-loaded in political terms, as the hardest and most unpopular measures were passed early on. It was also front-loaded in economic policy terms, as both fiscal adjustment and structural reform targets were very ambitiously set for the first of the three-year adjustment program. 11
Ελλιπή αποτελέσματα αποδυναμώνουν την αποδοχή ΕΕ-ΔΝΤ 9. Η αποτροπή της υποτροπής Έλλειμμα διατηρησιμότητας των αλλαγών. Πώς εξασφαλίζεται ότι οι αλλαγές δεν θα ανατραπούν από μια επόμενη κυβέρνηση; Ένας τρόπος παραπέμπει στην στρατηγική με την οποία διασφαλίστηκαν πολλές ιστορικής σημασίας μεταβολές στην Ευρωπαϊκή Ένωση (από το Μααστρίχτ ως τη διεύρυνση). Αλλά και σε εγχώριο επίπεδο, η είσοδός μας στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες και στην ΟΝΕ είχε μια παρόμοια λογική. Δηλαδή το κλείδωμα της μεταβολής, την κατοχύρωσή της με όλες τις θεσμικές εγγυήσεις που καθιστούν αδύνατη ή αποτρεπτικά κοστοβόρα την ανατροπή της. Ο Economist είχε κάποτε αποδώσει με μια φράση τον τρόπο με τον οποίο ο Χέλμουτ Κολ έδεσε την Γερμανία και την Ευρώπη στο άρμα της ΟΝΕ: Establish a point of no return, walk past it, and let details take care of themselves. Επείγουσα ανάγκη ευρύτερης διακομματικής στήριξης μεσοπρόθεσμου πλαισίου δημοσιονομικής στρατηγικής 2012-15 (πρβλ. Πορτογαλία) 10. Πολιτική τεχνολογία μεταρρυθμίσεων και πολιτικής διακυβέρνησης: μεταρρυθμιστική στρατηγική ενίσχυσης τριών πυλώνων: (α) της εξωτερικής μεταρρυθμιστικής ώθησης (external push), (β) της εγχώριας έλξης (domestic pull), και (γ) του πολιτικοδιοικητικού μηχανισμού εφαρμογής των μεταρρυθμίσεων. 12
Μια επιτυχής μεταρρυθμιστική στρατηγική προϋποθέτει την ενδυνάμωση και των τριών αυτών πυλώνων 13