ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΚΛΙΜΑΚΙΟ ΠΡΟΛΗΠΤΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ ΔΑΠΑΝΩΝ ΤΜΗΜΑ VΙI ΠΡΑΞΗ 4/2018 Καταβολή αμοιβής σε εταιρία για την παροχή υπηρεσιών αξιολόγησης και αναδιοργάνωσης των δομών του Δήμου Περίληψη Μη νομίμως ανατέθηκαν οι εν λόγω υπηρεσίες σε εταιρία, καθώς το αντικείμενό τους, όπως περιγράφεται στην οικεία σύμβαση, εμπίπτει στις προβλεπόμενες στον Οργανισμό του Δήμου αρμοδιότητες του Τμήματος Σχεδιασμού - Στοχοθεσίας, σε συνεργασία με το Τμήμα Προσωπικού και τους Προϊσταμένους των Υπηρεσιών του Δήμου. Μη νόμιμη δαπάνη. Δείτε το πλήρες κείμενο: ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΚΛΙΜΑΚΙΟ ΠΡΟΛΗΠΤΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ ΔΑΠΑΝΩΝ ΤΜΗΜΑ VΙI ΠΡΑΞΗ 4/2018 Αποτελούμενο από την Πρόεδρό του, Ελένη Λυκεσά, Σύμβουλο και τους Λήδα Χαραλαμπίδου (εισηγήτρια) και Παναγιώτη Παππίδα, Παρέδρους. Γραμματέας: Ιωάννης Αθανασόπουλος, υπάλληλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου.
Συνήλθε στο Κατάστημά του στις 9 Ιανουαρίου 2018, για να αποφανθεί αν πρέπει να θεωρηθεί το 195 οικονομικού έτους 2017, χρηματικό ένταλμα πληρωμής του Δήμου... Αφού έλαβε υπόψη Τη 281/24.11.2017 έγγραφη γνώμη του Επιτρόπου της Επικρατείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο Αντώνιου Νικητάκη, σύμφωνα με την οποία το ως άνω χρηματικό ένταλμα δεν πρέπει να θεωρηθεί. Σκέφθηκε κατά το νόμο Ι. Ο Επίτροπος του Ελεγκτικού Συνεδρίου στο Νομό Λάρισας αρνήθηκε, με την 75/31.10.2017 πράξη του, να θεωρήσει το ανωτέρω χρηματικό ένταλμα, ποσού 1.996,40 ευρώ, που αφορά στην καταβολή αμοιβής της για την παροχή υπηρεσιών αξιολόγησης και αναδιοργάνωσης των δομών του Δήμου... Ως αιτιολογία πρόβαλε ότι οι ανωτέρω υπηρεσίες εμπίπτουν στα καθήκοντα του προσωπικού του Τμήματος Σχεδιασμού - Στοχοθεσίας του Δήμου, όπως περιγράφονται στον οικείο Οργανισμό Εσωτερικής Υπηρεσίας, ενόψει ιδίως του ότι τα εγχειρίδια, οι οδηγοί και τα εργαλεία αυτοαξιολόγησης εστάλησαν ήδη στους Δήμους με την ΔΙΟΜ/οικ.24723/25.7.2017 εγκύκλιο του Υπουργείου Διοικητικής Ανασυγκρότησης «Αποστολή Οδηγού Εφαρμογής του Κοινού Πλαισίου Αξιολόγησης (ΚΠΑ) - Οδηγίες εφαρμογής του ΚΠΑ». Ο Δήμος... επανυπέβαλε το ένταλμα για θεώρηση υποστηρίζοντας τη νομιμότητα της δαπάνης. Ο Επίτροπος, όμως, ενέμεινε στην άρνησή του, με συνέπεια να ανακύψει διαφωνία, για την άρση της οποίας νομίμως απευθύνεται, με την από 21.11.2017 έκθεσή του στο Κλιμάκιο. ΙΙ. Α. Σύμφωνα με την αρχή της οικονομικότητας, μερικότερης εκδήλωσης της γενικής αρχής της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, η οποία διέπει τη διαχείριση των δημοσίων οικονομικών και επιβάλλει την εκπλήρωση των σκοπών των δήμων με την κατά το δυνατόν ελάχιστη επιβάρυνση του προϋπολογισμού τους, εργασίες που εμπίπτουν στα συνήθη καθήκοντα των υπαλλήλων τους, όπως αυτά
περιγράφονται στις οικείες οργανικές διατάξεις, δεν επιτρέπεται να ανατίθενται σε τρίτους (άρθρο 33 του ν. 4270/2014, όπου καθιερώνεται νομοθετικά η ανωτέρω γενική αρχή). Είναι δε, κατ εξαίρεση, δυνατή η ανάθεση σε τρίτους ιδιώτες, φυσικά ή νομικά πρόσωπα, είτε εργασιών ειδικής φύσης, για την εκτέλεση των οποίων απαιτείται προσωπικό με εξειδικευμένες γνώσεις και εμπειρία που δεν διαθέτει το ήδη υπηρετούν προσωπικό, είτε εργασιών που απαιτούν τη χρήση τεχνικών μέσων που δεν διαθέτει η αρμόδια υπηρεσία (ΕΣ VII Τμ. Πρ. 17/2015, 21/2014, ΚΠΕΔ VII Tμ. 94, 89, 36/2016, 407, 356, 285, 266/2015,142/2014 κ.ά.). Β. Ο ν. 4024/2011 (ΦΕΚ Α 226) ορίζει στο άρθρο 35 ότι «1. ( ) 4. Από 1.1.2012 τίθεται σε εφαρμογή διαδικασία αξιολόγησης των οργανικών μονάδων και του προσωπικού των φορέων του δημόσιου και του ευρύτερου δημόσιου τομέα ( ) Η διαδικασία αξιολόγησης διενεργείται με αξιοκρατικά - επιστημονικά κριτήρια με τη συνδρομή και εξωτερικών συμβούλων και ολοκληρώνεται το αργότερο μέχρι 31.12.2012. Βάσει του αποτελέσματος της αξιολόγησης και το αργότερο μέχρι 31.12.2013, ολοκληρώνεται η αναδιάρθρωση των δημοσίων υπηρεσιών, συντάσσονται νέα οργανογράμματα, καταργούνται υπηρεσιακές μονάδες περιορισμένου αντικειμένου ή αρμοδιοτήτων, μετακινείται ή μετατίθεται το προσωπικό αυτών και καταργούνται οργανικές θέσεις που πλεονάζουν. Περαιτέρω, με το άρθρο 37 του ν. 4369/2016 (ΦΕΚ Α 33)ορίσθηκε ότι «Οι προθεσμίες της παρ. 4 του άρθρου 35 του ν. 4024/2011 παρατείνονται έως 31 Δεκεμβρίου 2016». Γ. Ο Οργανισμός Εσωτερικής Υπηρεσίας (Ο.Ε.Υ.) του Δήμου..., όπως ίσχυε κατά τον κρίσιμο χρόνο (3287/29501 εγκριτική απόφαση της Γενικής Γραμματέως Αποκεντρωμένης Διοίκησης Θεσσαλίας - Στερεάς Ελλάδας, ΦΕΚ Β 482/26/02/2014), προέβλεπε ότι το Τμήμα Προσωπικού της Διεύθυνσης Διοικητικού είναι αρμόδιο για την παρακολούθηση των μεταβολών της οργάνωσης και στελέχωσης των υπηρεσιών του Δήμου και της κατανομής των θέσεων εργασίας στις επιμέρους υπηρεσίες, ενώ το Τμήμα Σχεδιασμού - Στοχοθεσίας, που υπάγεται στη Διεύθυνση Επιχειρησιακού Σχεδιασμού, έχει ως αντικείμενο την
επιστημονικοτεχνική υποστήριξη των υπηρεσιών του Δήμου σε ζητήματα σχεδιασμού, προγραμματισμού, παρακολούθησης και αξιολόγησης της δράσης του και της τοπικής ανάπτυξης και συνδράμει στην υλοποίηση προγραμμάτων και ενεργειών που καταρχήν δεν είναι δυνατό να υλοποιηθούν από τις επί μέρους μονάδες του Δήμου ή των θυγατρικών φορέων του. Σε ό,τι αφορά στη στοχοθεσία, επιδιώκεται η αποτελεσματικότερη λειτουργία των υπηρεσιών και η ανταπόκριση του ανθρώπινου δυναμικού στις σύγχρονες ανάγκες και τα νέα πρότυπα διοίκησης. Το Τμήμα καταρτίζει την ετήσια στοχοθεσία της υπηρεσίας, τη μέτρηση της αποδοτικότητας και αποτελεσματικότητας των οργανικών μονάδων κάθε Διεύθυνσης, την εκτίμηση των αποτελεσμάτων των ασκούμενων πολιτικών και τη διατύπωση συγκεκριμένων προτάσεων για τη βελτίωση της λειτουργίας του Δήμου και της ποιότητας των παρεχομένων υπηρεσιών προς τους πολίτες. Οι αρμοδιότητές του περιλαμβάνουν και την καταγραφή των διαδικασιών λειτουργίας του Δήμου και την επεξεργασία αντίστοιχων βελτιωτικών προτάσεων οργάνωσης και λειτουργίας των δομών Επιπλέον, μεταξύ των καθηκόντων των Προϊσταμένων Τμημάτων ανήκει η αποτελεσματική και αποδοτική εκτέλεση των λειτουργιών της ενότητας, προγραμματίζοντας, οργανώνοντας, στελεχώνοντας, συντονίζοντας και ελέγχοντας τις επί μέρους δραστηριότητες, έτσι ώστε να εκπληρώνονται οι περιοδικοί (τακτικοί και στρατηγικοί) στόχοι του Δήμου με βάση αντίστοιχα προγράμματα δράσης και η εποπτεία, αξιολόγηση και ο προσανατολισμός του προσωπικού της διοικητικής ενότητας, η μέριμνα για την κατάρτιση του κανονισμού λειτουργίας της διοικητικής ενότητας και η εισήγηση μεταβολών των διατάξεων του. ΙIΙ. Στην υπό κρίση υπόθεση προκύπτουν τα ακόλουθα: Τον Απρίλιο του 2013 εκδόθηκε από το Υπουργείο Εσωτερικών εγχειρίδιο «Προδιαγραφές του έργου των ομάδων αξιολόγησης και αναδιοργάνωσης των Δήμων», το οποίο αποτελείται από Μέρος Α «Αξιολόγηση των δομών του Δήμου» και Μέρος Β «Σχέδιο αναδιοργάνωσης και στελέχωσης των δομών του Δήμου». Σύμφωνα με αυτό οι σχετικές ομάδες εργασίας θα συγκροτηθούν από στελέχη και συνεργάτες του κάθε
Δήμου, μπορεί δε να συμμετέχει και εμπειρογνώμονας. Παράλληλα, το Κοινό Πλαίσιο Αξιολόγησης (Κ.Π.Α.) αποτελεί το ευρωπαϊκό εργαλείο διαχείρισης ποιότητας που αναπτύχθηκε για τη δημόσια διοίκηση και αποτελεί βασικό τμήμα των ενεργειών που προβλέπονται στο Σχέδιο Δράσης για τη Στοχοθεσία και την Ποιότητα 2015-2016. Συναφώς, το Φεβρουάριο του 2017 εκδόθηκε από το Υπουργείο Διοικητικής Ανασυγκρότησης «Οδηγός Εφαρμογής του Κοινού Πλαισίου Αξιολόγησης», που περιλαμβάνει τις ενότητες Εκπόνηση Σχεδίου ράσης - Λειτουργία Ομάδας Αυτοαξιολόγησης, Ενέργειες μετά την εφαρμογή του Κ.Π.Α., Ερωτηματολόγιο για την εφαρμογή του Κοινού Πλαισίου Αξιολόγησης (Κ.Π.Α.) και Εισαγωγή που περιέχει τα θέματα Επιλογή είγματος, Μορφή ερωτηματολογίου, Μορφή ερωτήσεων - ομημένη Συνέντευξη - Κλίμακα Απαντήσεων, Μέθοδοι Συμπλήρωσης Ερωτηματολογίου, Κατάλογος Ερωτήσεων, Υπόδειγμα Υλικού Τεκμηρίωσης, Τρόπος βαθμολόγησης, Υπόδειγμα έκθεσης αξιολόγησης για την εφαρμογή του Κ.Π.Α. και Σύνταξη έκθεσης μέτρων βελτίωσης. Κατ επίκληση του Κοινού Πλαισίου Αξιολόγησης και του Οδηγού Εφαρμογής του, ο Δήμαρχος..., με την 597/30.3.2017 απόφασή του, συγκρότησε, κατ εφαρμογή του άρθρου 58 παρ. 1 θ του ν. 3852/2010, επταμελή ομάδα εργασίας για το διοικητικό ανασχεδιασμό των υπηρεσιών του Δήμου και την αναθεώρηση του Ο.Ε.Υ., με κριτήριο την ευθυγράμμιση των δομών του με το στρατηγικό σχεδιασμό. Μέλη της ομάδας ορίστηκαν υπάλληλοι κλάδου ΠΕ Αρχιτεκτόνων - Μηχανικών, ΠΕ Διοικητικού - Οικονομικού και ΠΕ Διοικητικού. Ακολούθως, με την 958/19.5.2017 απόφασή του, ο ίδιος Δήμαρχος ανέθεσε απευθείας στη φερόμενη ως δικαιούχο εταιρεία, έναντι αμοιβής 24.130,40 ευρώ, τις υπηρεσίες αξιολόγησης και αναδιοργάνωσης των δομών του Δήμου και τη συμμετοχή της στην ως άνω ομάδα εργασίας. Σχετικά υπογράφηκε η από 30.5.2017 σύμβαση, τα παραδοτέα της οποίας είναι τα εξής: Εργαλεία και μέθοδοι εργασίας (έντυπα, ερωτηματολόγια, περιγραφή μεθόδων), Οδικός Χάρτης - Χρονοδιάγραμμα Εργασιών, Διάγνωση και Εντοπισμός των κρίσιμων προβλημάτων, Αναλυτικό Αναμορφωμένο Οργανόγραμμα, Σχέδιο Κανονισμού Ο.Ε.Υ., Πρόταση στελέχωσης ανά οργανική Μονάδα, Περιγραφές
θέσεων εργασίας - Καθηκοντολόγια. Στη συνέχεια συντάχθηκαν τα παραδοτέα «Εργαλεία και μέθοδοι εργασίας» και «Οδικός Χάρτης - Χρονοδιάγραμμα Εργασιών» και εκδόθηκε το ελεγχόμενο χρηματικό ένταλμα. ΙV. Με δεδομένα αυτά οι επίμαχες υπηρεσίες μη νομίμως ανατέθηκαν στη φερόμενη ως δικαιούχο του εντάλματος, καθώς το αντικείμενό τους, όπως περιγράφεται στην οικεία σύμβαση, εμπίπτει στις προβλεπόμενες στον Οργανισμό του Δήμου αρμοδιότητες του Τμήματος Σχεδιασμού - Στοχοθεσίας, σε συνεργασία με το Τμήμα Προσωπικού και τους Προϊσταμένους των Υπηρεσιών του Δήμου. Ήδη άλλωστε, για την αξιολόγηση των δομών και των υπηρεσιών τους, οι Δήμοι έχουν τη δυνατότητα να ακολουθούν ως πρότυπο είτε το εγχειρίδιο του Υπουργείου Εσωτερικών «Προδιαγραφές του έργου των ομάδων αξιολόγησης και αναδιοργάνωσης των Δήμων», είτε τον Οδηγό Εφαρμογής του Κοινού Πλαισίου Αξιολόγησης και επιπλέον αυτού, δύο μήνες πριν λάβει χώρα η επίμαχη ανάθεση, ο Δήμαρχος... συνέστησε με στελέχη των υπηρεσιών του την προαναφερόμενη επταμελή ομάδα εργασίας για το διοικητικό ανασχεδιασμό των υπηρεσιών του Δήμου. Επομένως, ακόμα και εάν οι επίμαχες υπηρεσίες δεν μπορούσαν να εκτελεσθούν στο σύνολό τους από τους υπηρετούντες υπαλλήλους στα Τμήματα Σχεδιασμού - Στοχοθεσίας και Προσωπικού του Δήμου, μπορούσαν σε κάθε περίπτωση να εκτελεσθούν με τη συνδρομή της ως άνω συσταθείσας ομάδας εργασίας, το έργο της οποίας, όπως προκύπτει από την απόφαση συγκρότησής της, θα βασιζόταν στο Κοινό Πλαίσιο Αξιολόγησης και στον Οδηγό Εφαρμογής του και αφορούσε στις διαδικασίες για την αναθεώρηση του Ο.Ε.Υ. του Δήμου, με κριτήριο την ευθυγράμμιση των δομών του με το στρατηγικό σχεδιασμό. Αποδεικνύεται συνεπώς ότι οι ανατεθείσες στη δικαιούχο του ελεγχόμενου χρηματικού εντάλματος και στην επταμελή ομάδα εργασίας του Δήμου υπηρεσίες έχουν κοινό αντικείμενο, ήτοι την αξιολόγηση και βελτίωση της διοικητικής ικανότητας του Δήμου και της ποιότητας των παρεχόμενων υπηρεσιών του, μέσω της αναδιάρθρωσης των δομών του (ΕΣ ΚΠΕΔ VII Τμ. 92/2015, 261/2016). Εξάλλου, το άρθρο 35 παρ. 4 του ν. 4024/2011 παρέχει στους
δημόσιους φορείς την ευχέρεια να ζητήσουν τη συνδρομή εξωτερικού συνεργάτη για την εφαρμογή και προετοιμασία της διαδικασίας αξιολόγησης, υπό την αυτονόητη προϋπόθεση ότι δεν διαθέτουν αρμόδια υπηρεσία για την εκτέλεση του ως άνω αντικείμενου και ως εκ τούτου μόνο η επίκληση της ως άνω διάταξης εκ μέρους του Δήμου... δεν αρκεί για να καταστήσει νόμιμη την επίμαχη ανάθεση. Για τον ίδιο λόγο δεν ασκεί επιρροή το γεγονός ότι στο ως άνω εγχειρίδιο του Υπουργείου Εσωτερικών «Προδιαγραφές του έργου των ομάδων αξιολόγησης και αναδιοργάνωσης των δομών των Δήμων» προβλέπεται η δυνατότητα στη σχετική ομάδα εργασίας να συμμετέχει και εμπειρογνώμονας. Σύμφωνα άλλωστε με το εγχειρίδιο αυτό η συνδρομή εξωτερικών συμβούλων κατά τη διαδικασία αξιολόγησης των δομών των δήμων μπορεί να λάβει χώρα μόνο στο πλαίσιο της σχετικής ομάδας εργασίας, προβλέπεται δηλαδή η συμμετοχή του ιδιώτη εμπειρογνώμονα ως μέλους της ομάδας αυτής (ΕΣ ΚΠΕΔ VII Τμ. 261/2016). Πρέπει επίσης να απορριφθεί, ως αβάσιμος, ο ισχυρισμός του Δήμου σχετικά με την αναγκαιότητα «αντικειμενικής και ανεπηρέαστης κρίσης» σε θέματα οργάνωσης των υπηρεσιακών μονάδων, όπου υπηρετούν στελέχη του Δήμου, η οποία διασφαλίζεται με τη συμμετοχή εξωτερικού συνεργάτη και όχι μέσω άλλης υπηρεσίας του Δήμου. Τούτο διότι τα στελέχη του Δήμου, λόγω της ιδιότητάς τους, γνωρίζουν τις ελλείψεις και τις αδυναμίες του οργανογράμματός του και είναι τα κατάλληλα όργανα για να προτείνουν τις ενδεδειγμένες μεταβολές στη δομή και στην οργάνωσή του, χωρίς να ανακύπτει ζήτημα «μη αντικειμενικής κρίσης». Επίσης, αλυσιτελώς προβάλλεται ότι η ως άνω ανάθεση έγινε για να αποφευχθεί η πολυαπασχόληση των έμπειρων στελεχών του Δήμου, πρωτίστως διότι η 958/19.5.2017 απόφαση του Δημάρχου, με την οποία εγκρίθηκε η απευθείας ανάθεση των εν λόγω υπηρεσιών δεν ανέφερε ως λόγο της απευθείας ανάθεσης τον εξειδικευμένο χαρακτήρα αυτών και την πολυαπασχόληση των υπαλλήλων του Δήμου. Άλλωστε, δεν θα μπορούσε να χαρακτηριστεί εξειδικευμένος ο χαρακτήρας της σύνταξης οργανογράμματος, σχεδίου Κανονισμού Ο.Ε.Υ., η πρόταση
στελέχωσης ανά οργανική Μονάδα και η περιγραφή των θέσεων εργασίας και των καθηκοντολογίων. Τέλος, αλυσιτελώς επίσης προβάλλεται ο ισχυρισμός ότι «τμήμα του εξεταζόμενου χρηματικού εντάλματος αντιστοιχεί στην αποτίμηση του κόστους των ωρών συμμετοχής του αναδόχου, στις δύο τυπικές συνεδριάσεις της Ομάδας Εργασίας που πραγματοποιήθηκαν στις 8 & 15/6/2017», διότι και αληθής υποτιθέμενος δεν αίρει την μη νομιμότητα της ως άνω ανάθεσης. V. Κατ ακολουθία αυτών, η εντελλόμενη δαπάνη είναι μη νόμιμη και το ελεγχόμενο χρηματικό ένταλμα πληρωμής δεν πρέπει να θεωρηθεί. Για τους λόγους αυτούς Αποφαίνεται ότι το 195 οικονομικού έτους 2017, χρηματικό ένταλμα πληρωμής του Δήμου... ποσού 1.996,40 ευρώ, δεν πρέπει να θεωρηθεί. Η ΠΡΟΕΔΡΟΣ Η ΕΙΣΗΓΗΤΡΙΑ ΠΑΡΕΔΡΟΣ ΕΛΕΝΗ ΛΥΚΕΣΑ ΛΗΔΑ ΧΑΡΑΛΑΜΠΙΔΟΥ Ο ΓΡΑΜΜΑΤΕΑΣ ΙΩΑΝΝΗΣ ΑΘΑΝΑΣΟΠΟΥΛΟΣ