ΕΡΓΑΣΙΑ ΣΤΙΣ ΕΦΑΡΜΟΓΕΣ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ

ΕΡΓΑΣΙΑ ΣΤΙΣ ΕΦΑΡΜΟΓΕΣ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ ΘΕΜΑ: «ΔΗΜΟΣΙΟΣ ΤΟΜΕΑΣ. ΟΡΙΟΘΕΤΗΣΕΙΣ» ΟΝΟΜΑ: ΣΠΑΝΟΥ ΔΗΜΗΤΡΑ Α.Μ.: 1340200900345 ΕΤΟΣ: ΕΑΡΙΝΟ ΕΞΑΜΗΝΟ 2014 ΚΛΙΜΑΚΙΟ: Δ ΔΙΔΑΣΚΟΝΤΕΣ ΚΑΘΗΓΗΤΕΣ: ΑΝΔΡ. ΔΗΜΗΤΡΟΠΟΥΛΟΣ, Θ. ΑΝΤΩΝΙΟΥ, ΠΑΥΛΟΣ -ΜΙΧΑΗΛ ΕΥΣΤΡΑΤΙΟΥ 1

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ Εισαγωγή σελ. 3 1. Έννοια του δημοσίου τομέα 1.1. Οριοθέτηση και Επαναοριοθέτηση του δημοσίου τομέα σελ 4-6 1.2. Δημόσιες Οργανώσεις(Δημόσια Νομικά Πρόσωπα)..σελ 6-7 1.3. Καθ ύλην Αυτοδιοίκηση σελ 7-8 1.4. Έλεγχος των Δημόσιων Νομικών Προσώπων σελ 8-9 2. Διακρίσεις Δημόσιων Νομικών Προσώπων 2.1. Νομικά Πρόσωπα Δημοσίου Δικαίου.σελ 10 2.2. Εκκλησιαστικά Νομικά Πρόσωπα..σελ11 2.3. Δημόσια Νομικά Πρόσωπα Ιδιωτικού Δικαίου..σελ 11 2.4. Δημόσιες Εταιρίες...σελ 12 2.5. Δημόσιες Επιχειρήσεις και Οργανισμοί..σελ 12-15 3. Η σημασία της οριοθέτησης του δημοσίου τομέα...σελ 16 4. Συναφείς έννοιες...σελ 17-19 5. Αποκρατικοποίηση...σελ 20 5.1. Έξοδος από το δημόσιο τομέα...σελ 21-22 5.2. Σύμπραξη Δημοσίου και Ιδιωτικού τομέα..σελ 22-23 6. Νομολογία...σελ 24 7.Βασικά Συμπεράσματα...σελ 25-26 Βιβλιογραφία...σελ 27 Αποφάσεις...σελ 27-28 Νομοθεσία...σελ 28 Περίληψη.σελ 29 2

ΕΙΣΑΓΩΓΗ Το Δημόσιο και τα δημόσια νομικά πρόσωπα αποτελούν τη «Δημόσια Διοίκηση» με την ευρεία του όρου έννοια. Σε αυτήν περιλαμβάνονται πέραν των κεντρικών και αποκεντρωμένων υπηρεσιών του Κράτους, οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης (α και β βαθμού), καθώς επίσης και άλλα δημόσια νομικά πρόσωπα και οργανισμοί, που συγκροτούν την καθ ύλη αυτοδιοίκηση. Ο εκσυγχρονισμός της Δημόσιας Διοίκησης στην Ελλάδα χαρακτηρίζεται από δύο συνιστώσες: αφενός την υλοποίηση μιας θεσμικής διοικητικής μεταρρύθμισης και αφετέρου την επίτευξη ενός λειτουργικού εκσυγχρονισμού. Στα πλαίσια αυτής της προσπάθειας εκσυγχρονισμού, η έννοια του «δημοσίου τομέα» υπέστη διάφορες τροποποιήσεις. Αρχικά, ο ν. 1232/1982 εισήγαγε στην Ελλάδα την έννοια του «δημοσίου τομέα», η οποία ερμηνεύτηκε αυθεντικά με το ν. 1256/1982. Ο νομοθέτης επαναοριοθέτησε το «δημόσιο τομέα» με το ν. 1892/1990, με πρόθεση να τον περιορίσει. Επιπροσθέτως, υπάρχουν και άλλα νομοθετικά κείμενα στα οποία αναφέρεται ο «δημόσιος τομέας», όπως ο ν.2190/1994, οι ν. 2000/1991 και 2522/1997 για τον «ευρύτερο δημόσιο τομέα» και ο ν. 1558/1985 για τις «υπηρεσίες του δημοσίου τομέα». Ο προσδιορισμός της έννοιας του «δημοσίου τομέα», μέσα από τις νομοθετικές οριοθετήσεις και επαναοριοθετήσεις του, θα αποτελέσει το κεντρικό θέμα της παρούσης εργασίας. 3

1.ΕΝΝΟΙΑ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΤΟΜΕΑ 1.1. ΟΡΙΟΘΕΤΗΣΗ ΚΑΙ ΕΠΑΝΑΟΡΙΟΘΕΤΗΣΗ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΤΟΜΕΑ Η έννοια του «δημοσίου τομέα» αναφέρεται στην παρέμβαση του Κράτους με διάφορους τρόπους και οργανωτικές μορφές στο χώρο της (δημόσιας) οικονομίας.(1) Κατά αυτό τον τρόπο αντιπαραβάλλεται με τον ιδιωτικό τομέα της οικονομίας, καθόσον εκεί το Κράτος παρεμβαίνει με πιο ασθενή και περιορισμένο τρόπο. Αξίζει να σημειωθεί ότι παρέμβαση ή δράση του Κράτους στον οικονομικό και κοινωνικό τομέα συνεπάγεται ανάλογη περιστολή της εφαρμογής των αρχών του δημοσίου δικαίου, εφόσον για τις αντίστοιχες δράσεις, ολοένα και περισσότερο ισχύουν οι αρχές και οι κανόνες του ιδιωτικού δικαίου. Αυτό προκύπτει από το γεγονός ότι η δημόσια διοίκηση δεν λειτουργεί πάντα με τρόπο κυριαρχικό απέναντι στους πολίτες αλλά και με τρόπο ισότιμο και συναλλακτικό προς αυτούς («ως ιδιώτης»). Συνεπώς, η επέμβαση της Διοίκησης στην οικονομία δεν γίνεται εκ των άνω, αλλά η ίδια συμμετέχει στην οικονομική ζωή στο αυτό επίπεδο με τους ιδιώτες με αποτέλεσμα να διαμορφώνονται σχέσεις ισότητας ανάμεσά τους και να υπόκειται η ίδια, όπως και οι ιδιώτες, στους κανόνες του ιδιωτικού δικαίου. Έτσι, ένας σύνθετος και διαρκώς μεταβαλλόμενος συνδυασμός αρχών και κανόνων δημοσίου και ιδιωτικού δικαίου χαρακτηρίζει ένα μεγάλο μέρος της οργάνωσης της δράσης και των αποτελεσμάτων λειτουργίας του δημοσίου τομέα της οικονομίας στην εποχή μας.(2) Αυτό αποτελεί συνέπεια της έκτασης του κρατικού παρεμβατισμού στην οικονομική και κοινωνική ζωή της Χώρας. Αξίζει χαρακτηριστικά να σημειωθεί ότι ακόμη και αυτή η έννοια των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, εκτός του νομικού προσώπου του Κράτους και των ΟΤΑ, δεν ήταν οικεία στη συνταγματική τάξη μέχρι και το Σύνταγμα του 1927. Έκτοτε με τη διεύρυνση του φαινομένου του κρατικού παρεμβατισμού, μια τάση που διογκώθηκε κατά τη μεταπολεμική περίοδο, ως συνέπεια κοινωνικοπολιτικών συνθηκών, αντιλήψεων και καταστάσεων, άρχισε να γίνεται συχνότερη χρήση του όρου, αλλά και ανάλογων θεσμικών και οργανωτικών εκφάνσεων της Διοίκησης. Το αποτέλεσμα όλων των παραπάνω, είναι ότι το Δημόσιο έφτασε να διαχειρίζεται το 65% των πόρων της οικονομίας και έτσι, με βάση όλους τους συμβατικούς δείκτες μέτρησης, το μέγεθος του κράτους στην Ελλάδα έχει αυξηθεί τα τελευταία χρόνια. 1. Μακρυδημήτρης Α., Πραβίτα Μ.-Η., Δημόσια Διοίκηση-Στοιχεία διοικητικής οργάνωσης, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2012, σελ. 621 2. Ομοίως, σελ 622 4

Ως συνέπεια των διάφορων νομοθετικών ρυθμίσεων και μεταβολών, ο δημόσιος τομέας οριοθετήθηκε με το άρθρο 1 παρ. 6 του ν. 1256/1982(το οποίο ερμήνευσε αυθεντικά το άρθρο 9 του ν. 1232/1982), και περιλαμβάνει: Α) τις κρατικές ή δημόσιες υπηρεσίες, όπως εκπροσωπούνται από το νομικό πρόσωπο του δημοσίου, Β) τους κρατικούς ή δημόσιους οργανισμούς ως κρατικά νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου (3), Γ) τις κρατικές ή δημόσιες και παραχωρηθείσες επιχειρήσεις όπως η Δημόσια Επιχείρηση Ηλεκτρισμού, ο Οργανισμός Τηλεπικοινωνιών Ελλάδος, η Ελληνική Ραδιοφωνία-Τηλεόραση κτλ., Δ)τα κοινωφελή ιδρύματα του ΑΚ που περιήλθαν στο Δημόσιο και χρηματοδοτούνται ή επιχορηγούνται από αυτό, Ε) τις τραπεζικές και άλλες ανώνυμες εταιρίες στις οποίες είτε τα κατά τις προηγούμενες περιπτώσεις νομικά πρόσωπα έχουν το σύνολο ή την πλειοψηφία των μετοχών του εταιρικού κεφαλαίου είτε έχουν κρατικό προνόμιο ή κρατική επιχορήγηση, όπως η Τράπεζα της Ελλάδος, η Αγροτική Τράπεζα, η Εθνική Τράπεζα, η Κτηματική Τράπεζα, η Εμπορική Τράπεζα κτλ, ΣΤ) τα κρατικά νομικά πρόσωπα που έχουν χαρακτηριστεί από το νόμο ή τα δικαστήρια ως νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, όπως ο Οργανισμός Συγκοινωνιών Ελλάδος, ο Αυτόνομος Σταφιδικός Οργανισμός κτλ που χρηματοδοτούνται ή επιχορηγούνται από οποιοδήποτε από τα προαναφερόμενα νομικά πρόσωπα και Ζ) τις θυγατρικές ανώνυμες εταιρίες των πιο πάνω νομικών προσώπων των εδαφίων Α -ΣΤ αυτής της παραγράφου που ελέγχονται άμεσα ή έμμεσα από αυτά. Ο ν. 1892/1990, επαναοριοθέτησε την έννοια του δημοσίου τομέα με πρόθεση να τον περιορίσει. Χαρακτηριστικό είναι ότι ο νόμος αυτός δεν χρησιμοποιεί το επίθετο «κρατικός/ά» για τον προσδιορισμό των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου και έτσι φαίνεται, κατά το σημείο αυτό, να απηχεί μια ευρύτερη αντίληψη για το δημόσιο τομέα, για τον οποίο όρισε ότι περιλαμβάνει μόνο: α) τις κάθε είδους δημόσιες υπηρεσίες, που υπάγονται στο νομικό πρόσωπο του δημοσίου και εκπροσωπούνται από αυτό, β) τα κάθε είδους νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, εξαιρουμένων των Χρηματιστηρίων Αξιών και της Επιτροπής Κεφαλαιαγοράς(4), είτε αυτά αποτελούν οργανισμούς κατά τόπο είτε καθ ύλην αυτοδιοίκησης, 3. Ο ν. 1586/1986, άρθρο 19 παρ 5, διευκρίνισε ότι περιλαμβάνονται στην περίπτωση αυτή και οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης. 4. Την Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς υπήγαγε στο δημόσιο τομέα ο ν. 2198/1994. 5

γ) τις κάθε είδους κρατικές ή δημόσιες και παραχωρηθείσες επιχειρήσεις και οργανισμούς, καθώς και τα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου δημοσίου χαρακτήρα που επιδιώκουν κοινωφελείς ή άλλους δημόσιους σκοπούς(5), δ) τις τράπεζες που ανήκουν στο νομικό πρόσωπο του Δημοσίου, είτε στο σύνολό τους είτε κατά πλειοψηφία, και ε) τις κάθε είδους θυγατρικές εταιρίες των νομικών προσώπων που αναφέρονται στις περιπτώσεις β και γ αυτού του άρθρου, εκτός από τις επιχειρήσεις των ΟΤΑ. Συνεπώς, όπως προκύπτει από τη νέα οριοθέτηση, ο δημόσιος τομέας υπό νομική έννοια περιλαμβάνει το Δημόσιο, τους ΟΤΑ, τα δημόσια πρόσωπα ειδικών σκοπών που διέπονται κατ αρχήν από το διοικητικό δίκαιο, καθώς και εκείνα που διέπονται κατ αρχήν από το ιδιωτικό δίκαιο, τις δημόσιες υπηρεσίες, τις τράπεζες που ανήκουν στο Δημόσιο είτε στο σύνολό τους είτε κατά πλειοψηφία και τους ανάδοχους δημόσιας υπηρεσίας. 1.2 «ΔΗΜΟΣΙΕΣ ΟΡΓΑΝΩΣΕΙΣ» (ΔΗΜΟΣΙΑ ΝΟΜΙΚΑ ΠΡΟΣΩΠΑ) Από ουσιαστικής πλευράς, στον δημόσιο τομέα ανήκουν κατά βάση οι οργανισμοί («δημόσιες οργανώσεις»), οι οποίες συγκεντρώνουν αναφορικά προς τη σύσταση, διάρθρωση και λειτουργία τους, ένα η περισσότερα από τα εξής κριτήρια: i. «έχουν συσταθεί έπειτα από νομοθετική πρωτοβουλία με πράξη δημόσιας εξουσίας(νόμο ή διάταγμα), που διέπει σε γενικές γραμμές την οργάνωση και λειτουργία τους, προσδιορίζει την από μέρους τους εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος (δημόσιοι σκοποί) και τους θέτει υπό την εποπτεία του κράτους, ii. ο ιδιοκτησιακός τους έλεγχος και η διαχείριση της περιουσίας τους ανήκουν στο κράτος ή σε άλλα δημόσια νομικά πρόσωπα iii. (δημόσιος χαρακτήρας της περιουσίας τους), το κράτος ή άλλοι δημόσιοι οργανισμοί ασκούν σε αυτούς αποφασιστική επιρροή, είτε μέσω του διορισμού των οργάνων διοίκησης τους είτε μέσω χρηματοδότησής τους».(6) Στη γενική κατηγορία των «δημόσιων οργανώσεων» (ή δημόσιων νομικών πρόσωπων), ανήκουν κατά βάση: α) το κράτος, υπό τη στενή του όρου έννοια β) τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου (Ν.Π.Δ.Δ.), που έχουν ιδρυθεί από το κράτος και επιτελούν ειδικούς σκοπούς δημοσίου συμφέροντος (οργανισμοί της καθ ύλην αυτοδιοίκησης) 6. Μακρυδημήτρης Α., Πραβίτα Μ.-Η., Δημόσια Διοίκηση-Στοιχεία διοικητικής οργάνωσης, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2012, σελ.626 6

γ) οι ΟΤΑ (α και β βαθμού) δ) τα δημόσια νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου (Δ.Ν.Π.Ι.Δ), που έχουν μεν ιδρυθεί ή ελέγχονται ως προς τη διοίκηση ή τη διαχείριση της περιουσίας τους από το κράτος ή άλλο δημόσιο οργανισμό, αλλά η δράση τους διέπεται από το ιδιωτικό δίκαιο και αυτά δραστηριοποιούνται στον ιδιωτικό ή ανταγωνιστικό τομέα της οικονομίας της αγοράς. Τα δημόσια νομικά πρόσωπα που περιλαμβάνονται στα Ν.Π.Ι.Δ μπορούν να λάβουν τη μορφή δημοσίων επιχειρήσεων, οι οποίες διέπονται από το ιδιωτικό δίκαιο, αλλά η δράση τους κατατείνει σε σκοπούς και ανάγκες δημοσίου συμφέροντος (π.χ η διασφάλιση της παροχής ηλεκτρικού ρεύματος από τη Δ.Ε.Η.). Επιπλέον, μπορούν να λάβουν τη μορφή ανώνυμης εταιρίας, στο κεφάλαιο της οποίας μετέχουν το Κράτος (υπό την ευρεία έννοια) και ιδιώτες (όπως π.χ η Εθνική Τράπεζα). Τέλος, μπορεί να έχουν διφυή χαρακτήρα, δηλαδή να είναι νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου αλλά να μην ασκούν κερδοσκοπική ή επιχειρηματική δράση (όπως π.χ διάφορα Ερευνητικά-Επιστημονικά Ινστιτούτα). Συμπερασματικά, αντικείμενο λειτουργίας των δημόσιων νομικών προσώπων μπορεί να είναι η ρυθμιστική, παραγωγική ή και επιχειρηματική δραστηριότητα. Ρυθμιστικό έργο επιτελούν, ενδεικτικά, οι ΟΤΑ. Παραγωγική δραστηριότητα παρέχουν οργανισμοί όπως τα πανεπιστήμια ή τα δημόσια νοσοκομεία, με αγαθά και υπηρεσίες προς το κοινωνικό σύνολο χωρίς το στοιχείο ή το κριτήριο του κέρδους στην οργάνωση και λειτουργία τους. Το κριτήριο της οικονομικής βιωσιμότητας διαδραματίζει βαρύνοντα ρόλο στη λειτουργία των δημοσίων επιχειρήσεων και οργανισμών (Δ.Ε.Η.). 1.3. ΚΑΘ ΥΛΗΝ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ Επί τη βάση της αρχής της κα ύλη ή κατά υπηρεσίες ή ειδικής υπόστασης έχουν συσταθεί δημόσια νομικά πρόσωπα που είναι αρμόδια για την επιδίωξη κάποιου ειδικού σκοπού. Για αυτά χρησιμοποιείται ενίοτε ο όρος «δημόσιοι οργανισμοί». Σε κάθε περίπτωση όμως πρόκειται για «δημόσιες οργανώσεις», υπό την παραπάνω αναλυτική έννοια. Η βασική διαφορά της καθ ύλη από την τοπική αυτοδιοίκηση είναι, ότι η πρώτη χαρακτηρίζεται από την ειδική φύση της αρμοδιότητάς της είτε αυτή είναι τοπικά οριοθετημένη (π.χ Πανεπιστήμιο Αθηνών κλπ), είτε όχι(π.χ Ι.Κ.Α.), ενώ η δεύτερη διαθέτει τη γενική αρμοδιότητα για τη διοίκηση των υποθέσεων σε ένα συγκεκριμένο τόπο ή διοικητική διαίρεση της χώρας (π.χ στο δήμο). 7

Κατά δεύτερο λόγο, η τοπική αυτοδιοίκηση λαμβάνει πάντα τη μορφή ενός νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου, ενώ η καθ ύλη μπορεί να εκδηλώνεται και με άλλες θεσμικές μορφές. Ένα από τα βασικά χαρακτηριστικά των δημόσιων νομικών προσώπων ειδικού σκοπού είναι η διοικητική τους αυτοτέλεια, η δυνατότητα δηλαδή που τους παρέχουν αντίστοιχα νομοθετικά κείμενα, ώστε τα αρμόδια όργανα των δημοσίων αυτών νομικών προσώπων να αποφασίζουν αυτοτελώς επί ζητημάτων που έχουν σχέση με το σύνολο της δραστηριότητάς τους. Αξίζει να σημειωθεί ότι ανάλογα με το βαθμό εποπτείας που ασκείται επί του νομικού προσώπου και της απουσίας κομματικής εξάρτησης των οργάνων διοίκησής του, η διοικητική αυτοτέλεια μπορεί να εξελιχθεί σε διοικητική ανεξαρτησία του νομικού προσώπου. Ωστόσο αυτή η ανεξαρτησία δεν φτάνει μέχρι του σημείου της πλήρους αυτονομίας του δημόσιου νομικού προσώπου από το Κράτος, εφόσον αυτό παραμένει βασικός μέτοχος ή ιδιοκτήτης του. Το δεύτερο χαρακτηριστικό τους είναι η οικονομική ή δημοσιονομική αυτοτέλεια. Τα Ν.Π.Δ.Δ. διαθέτουν τη δική τους περιουσία, την οποία διαχειρίζονται με πράξεις των οργάνων διοίκησής τους, καταρτίζοντας ξεχωριστό προϋπολογισμό και εφαρμόζοντας λογιστικές μεθόδους που ισχύουν και για τις λοιπές επιχειρήσεις του ιδιωτικού τομέα της οικονομίας. Αυτό το κάνουν για να εξυπηρετήσουν τους ειδικούς σκοπούς, όπως αυτοί προσδιορίζονται στην πράξη σύστασης των νομικών προσώπων. Στην περίπτωση που η περιουσία του δημόσιου νομικού προσώπου αρκεί για την κάλυψη του συνόλου των δαπανών λειτουργίας του, τότε μπορεί να γίνει λόγος όχι μόνο για οικονομική αυτοτέλεια αλλά ακόμη και για οικονομική αυτονομία. 1.4. ΕΛΕΓΧΟΣ ΤΩΝ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΝΟΜΙΚΩΝ ΠΡΟΣΩΠΩΝ Η δραστηριότητα των δημόσιων νομικών προσώπων υπόκειται σε έλεγχο, που μπορεί να συνίσταται: «στην εξακρίβωση της ορθής τήρησης των λογαριασμών και της νομιμότητας της διαχείρισης(λογιστικός έλεγχος), στη διαπίστωση της εξασφάλισης εκείνων των παραγόντων που συντελούν στην επίτευξη του καλύτερου δυνατού αποτελέσματος με το μικρότερο δυνατό κόστος (οικονομικός έλεγχος),ή στην αξιολόγηση της δραστηριότητας του νομικού προσώπου, δεδομένων των σκοπών, για την επιδίωξη των οποίων έχει ιδρυθεί (έλεγχος σκοπιμότητας)». (7) 7. Μακρυδημήτρης Α., Πραβίτα Μ.-Η., Δημόσια Διοίκηση-Στοιχεία διοικητικής οργάνωσης, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2012, σελ.631-632 8

Ο έλεγχος επί των δημοσίων νομικών προσώπων μπορεί αν είναι διαρκής ή κατά περίπτωση (τακτικός, αν πραγματοποιείται σε συγκεκριμένες χρονικές περιόδους ή έκτακτος, εάν ασκείται τότε μόνον, όταν θεωρείται απαραίτητος). Επιπλέον, διακρίνεται σε προληπτικό και κατασταλτικό. Ο πρώτος λαμβάνει χώρα πριν διενεργηθούν οι διαχειριστικές πράξεις, ενώ ο δεύτερος αφότου ολοκληρωθεί το σύνολο των δραστηριοτήτων του νομικού προσώπου για ένα ορισμένο χρονικό διάστημα. Την άσκηση του ελέγχου αναλαμβάνουν τα προβλεπόμενα από τις αντίστοιχες διατάξεις όργανα, τα οποία μπορεί να έχουν είτε γενική είτε ειδική αρμοδιότητα. Ένα από τα σημαντικότερα όργανα ελέγχου γενικής αρμοδιότητας, δηλαδή αρμοδιότητας που καλύπτει όχι μόνο κάποιο συγκεκριμένο δημόσιο νομικό πρόσωπο, αλλά ορισμένες κατηγορίες δημοσίων νομικών προσώπων, είναι το Ελεγκτικό Συνέδριο. 9

2. ΔΙΑΚΡΙΣΕΙΣ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΝΟΜΙΚΩΝ ΠΡΟΣΩΠΩΝ 2.1.ΝΟΜΙΚΑ ΠΡΟΣΩΠΑ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ Νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου είναι εκείνα που η σύσταση τους γίνεται με νόμο ή κανονιστική πράξη της Διοίκησης και τα όργανά τους ασκούν δημόσια εξουσία, ανεξαρτήτως αν χαρακτηρίζονται ρητά ως τέτοια από τις σχετικές διατάξεις ή όχι.(8) Διέπονται από το διοικητικό δίκαιο, οι κανόνες του οποίου ρυθμίζουν θέματα που άπτονται της κατάστασης των μελών και των οργάνων της διοίκησης τους, της εσωτερικής οργάνωσης και κατανομής των αρμοδιοτήτων τους, της κατάστασης του προσωπικού τους, τις σχέσεις τους με τους πολίτες και τα ζητήματα που αφορούν στη διαχείριση των περιουσιακών τους στοιχείων. Τα Ν.Π.Δ.Δ. μπορεί να είναι ιδρυματικής φύσεως, οπότε πρόκειται δια δημόσια ιδρύματα (π.χ νοσοκομεία) με σκοπό την παροχή υπηρεσιών ή αγαθών προς το κοινωνικό σύνολο.(9) Από την άλλη πλευρά, μπορεί να είναι σωματειακής φύσεως, οπότε και θα πρόκειται για δημόσιους συλλόγους (ή δημόσιες ενώνεις), που αποσκοπούν στην οργάνωση ενός επαγγέλματος, την εφαρμογή κανόνων δεοντολογίας και πειθαρχίας και τον έλεγχο των μελών τους. Θα πρέπει να επισημανθεί σε αυτό το σημείο ότι τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου είναι διακριτά από το νομικό πρόσωπο του Κράτους και δεν ταυτίζονται σε καμία περίπτωση με αυτό. Η σχέση τους προς το Κράτος διαμορφώνεται ως καθοριστική επιρροή του τελευταίου επ αυτών, με το αν διέπονται άμεσα και ουσιαστικά από το κανονιστικό πλαίσιο που θέτει το Δημόσιο. 8. Μακρυδημήτρης Α., Πραβίτα Μ.-Η., Δημόσια Διοίκηση-Στοιχεία διοικητικής οργάνωσης, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2012, σελ.633 9. Τα δημόσια ιδρύματα δεν θα πρέπει να συγχέονται με τα κοινωφελή ιδρύματα. Τα τελευταία αποτελούν νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, μολονότι ιδρύονται με διάταγμα. Σκοπός τους είναι η διαχείριση περιουσιακών στοιχείων, τα οποία έχουν ταχθεί υπέρ του Δημοσίου ή υπέρ κάποιου κοινωφελούς σκοπού με διάταξη τελευταίας βούλησης ή δωρεάς. 10

2.2. ΕΚΚΛΗΣΙΑΣΤΙΚΑ ΝΟΜΙΚΑ ΠΡΟΣΩΠΑ Η Εκκλησία της Ελλάδος, οι μητροπόλεις, οι ενορίες, οι εκκλησιαστικές σχολές, τα εκκλησιαστικά ιδρύματα, κ.ο.κ., παρ ότι χαρακτηρίζονται ως Ν.Π.Δ.Δ., δεν αποτελούν πραγματικά δημόσια πρόσωπα που έχουν συσταθεί κατ εφαρμογή της αρχής της καθ ύλη αυτοδιοίκησης. Αυτό διότι η εκκλησιαστική δραστηριότητα, η οποία ασκείται από ποικίλους θρησκευτικούς οργανισμούς, δεν περιλαμβάνεται στους ειδικούς σκοπούς της δημόσιας διοίκησης. Έτσι, τεκμαίρεται πως ο χαρακτηρισμός των εκκλησιαστικών νομικών πρόσωπων ως δημοσίου δικαίου αποσκοπεί στην προστασία τους από το Κράτος ως αποτέλεσμα του ιδιαίτερου δεσμού ανάμεσα στο ελληνικό έθνος και τη συνταγματικά κατοχυρωμένη (άρθρο 3 παρ. 1 εδ. α ) ως επικρατούσα θρησκεία Ανατολική Ορθόδοξη του Χριστού Εκκλησία. Συνεπώς, ερμηνεύεται για παράδειγμα, η παροχή δυνατότητας στα όργανα των εν λόγω νομικών προσώπων να ασκούν δημόσια εξουσία ή η μη άσκηση εποπτείας από τα όργανα του Κράτους στα όργανα των νομικών αυτών προσώπων. Ουσιαστικά, λοιπόν, τα εκκλησιαστικά νομικά πρόσωπα έχουν σχεδόν πλήρη αυτονομία απέναντι στη δημόσια διοίκηση. 2.3.ΔΗΜΟΣΙΑ ΝΟΜΙΚΑ ΠΡΟΣΩΠΑ ΙΔΙΩΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ Σε αυτή την κατηγορία εντάσσονται τα δημόσια νομικά πρόσωπα, τα οποία δημιουργούνται από περιουσιακά στοιχεία του Δημοσίου και τα οποία δραστηριοποιούνται παραγωγικά ή επιχειρηματικά, προκειμένου για την επίτευξη σκοπών δημοσίου συμφέροντος (παραγωγή αγαθών ή παροχή υπηρεσιών στους πολίτες). Σε αυτά εφαρμόζεται το ιδιωτικό δίκαιο κατ αρχήν, ωστόσο μπορεί αν έχουν εφαρμογή και διατάξεις του διοικητικού δικαίου, όταν πρόκειται π.χ., για τη ρύθμιση της κατάστασης των μελών των διοικούντων οργάνων, ενίοτε της εσωτερικής τους οργάνωσης κ.α. Τα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου μπορεί να έχουν επιχειρηματικό χαρακτήρα, οπότε θα πρόκειται για τις λεγόμενες δημόσιες επιχειρήσεις, οι οποίες αναγνωρίζονται συνταγματικώς σε διάφορα άρθρα όπως στο 17 παρ. 7, 29 παρ. 3, 56 παρ. 1, 73 παρ.4 και 106 παρ. 3 Σ. Επιπροσθέτως, μπορεί τα Ν.Π.Ι.Δ. να λάβουν τη μορφή ιδρύματος, οπότε θα ασκούν παραγωγικές δραστηριότητες ή σωματείου, όποτε είναι αρμόδια να ρυθμίζουν ορισμένη επαγγελματική δράση. 11

2.4.ΔΗΜΟΣΙΕΣ ΕΤΑΙΡΙΕΣ Τα δημόσια νομικά πρόσωπα που ασκούν κατά αποκλειστικότητα επιχειρηματικές δραστηριότητες μπορούν να λάβουν τη μορφή εμπορικής εταιρίας και μάλιστα ανώνυμης. Σκοπός είναι η αποφυγή εφαρμογής του διοικητικού δικαίου απέναντι στο φορέα που ασκεί τέτοιου είδους δραστηριότητες. Έτσι, οι εταιρίες αυτές διέπονται κατά κύριο λόγο από κανόνες του ιδιωτικού δικαίου. Αυτό που αποτελεί στόχο της ίδρυσης δημοσίων εταιριών, είναι η όσο το δυνατόν μεγαλύτερη δυνατή εξομοίωση του τρόπου οργάνωσης και λειτουργίας των νομικών αυτών προσώπων, που ανήκουν στο κράτος, με την οργάνωση και λειτουργία συναφούς μορφής ιδιωτικών επιχειρήσεων. Με αυτό τον τρόπο γίνεται δυνατή και η ιδιωτικοποίηση του κεφαλαίου αυτών των δημόσιων νομικών προσώπων. Όσον αφορά τον τρόπο ίδρυσης των δημοσίων εταιριών, αυτός προϋποθέτει ειδική νομοθετική διάταξη ή νομοθετική εξουσιοδότηση για έκδοση κανονιστικής πράξης. Επιπροσθέτως, δυνατή είναι η ίδρυσή τους και με βάσει διατάξεις του εμπορικού δικαίου. Σε κάθε περίπτωση, το Δημόσιο ή οι Ο.Τ.Α. ή οποιοδήποτε άλλον δημόσιο νομικό πρόσωπο ειδικών σκοπών αποτελούν μετόχους ή εταίρους τους. Τέλος, αναφορικά προς την οργάνωση και τη λειτουργία τους, ισχύουν με μικρές αποκλίσεις, οι κανόνες του ιδιωτικού δικαίου και συγκεκριμένα των ανωνύμων εταιριών. 2.5.ΔΗΜΟΣΙΕΣ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΕΙΣ ΚΑΙ ΟΡΓΑΝΙΣΜΟΙ Η εξέταση παραδειγμάτων χωρών, όπως η Μεγάλη Βρετανία, η Γαλλία, η Γερμανία, επιτρέπει τη συναγωγή συμπερασμάτων σε ότι αφορά την εξέλιξη της δημόσιας επιχειρηματικής δραστηριότητας στον δυτικό-ευρωπαϊκό χώρο. Το δυτικό-ευρωπαϊκό πρότυπο που επαληθεύεται και στην ελληνική περίπτωση, χαρακτηρίζεται από τη σταδιακή ανάπτυξη ενός σημαντικού δημοσίου επιχειρηματικού τομέα που συμβιώνει με τον ιδιωτικό τομέα της οικονομίας και συμβάλλει στον σχηματισμό ενός πολυμορφικού οικονομικού συστήματος, γνωστού ως συστήματος «μικτής οικονομίας». (10). Από την άλλη πλευρά, στις Η.Π.Α, η δημόσια επιχειρηματική δραστηριότητα υπήρξε ανέκαθεν περιορισμένη, ενώ στο σοβιετικό μοντέλο η κρατικοποίηση και η κοινωνικοποίηση της οικονομίας είναι σχεδόν ολική. 10. Αναστασόπουλος Ι., Οι δημόσιες επιχειρήσεις:νομική-θεσμική θεώρηση, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 1987, σελ 3 12

Η δημόσια επιχείρηση αποτελεί εκδήλωση άμεσης παρέμβασης του κράτους στην παραγωγή. Το κράτος ιδρύει δημόσιες επιχειρήσεις σε βασικούς τομείς της εθνικής οικονομίας, με σκοπό να επηρεάσει την κατανομή των οικονομικών πόρων προς την επιθυμητή κατεύθυνση.(11) Είναι «δημόσιες» διότι ανήκουν στο Δημόσιο ή ελέγχονται από αυτό προκειμένου να εξυπηρετηθούν από τη δράση και λειτουργία τους σκοποί δημοσίου συμφέροντος.(12) Παράλληλα, είναι «επιχειρήσεις», γιατί εκδηλώνουν τη δραστηριότητά τους στον ιδιωτικό ή ανταγωνιστικό τομέα της οικονομίας συχνά με κριτήρια ανάλογα με αυτά που ισχύουν για τις λοιπές (μη δημόσιες) επιχειρήσεις.(13) Με βάση σχετική απόφαση του Α.Ε.Δ.(14), η δημόσια επιχείρηση αποτελεί οργανισμό που ιδρύθηκε από το Κράτος «για την άσκηση επιχείρησης με τη μορφή της έναντι ανταλλάγματος προσφοράς υπηρεσιών και παραγωγής αγαθών για χάρη του δημοσίου συμφέροντος».(15) Χαρακτηριστικά παραδείγματα δημοσίων επιχειρήσεων στην Ελλάδα, αποτελούν ο Οργανισμός Τηλεπικοινωνιών Ελλάδος και η Δημόσια Επιχείρηση Ηλεκτρισμού. Σε αυτές τις δύο περιπτώσεις, όπως και σε άλλες παρόμοιες, επρόκειτο για ανώνυμες εταιρίες κρατικής ιδιοκτησίας με αποστολή την παροχή δημόσιου αγαθού ή υπηρεσίας και επομένως, την εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος. Για την αποτελεσματικότερη και αποδοτικότερη οργάνωση και διοίκησή τους θα λειτουργούσαν σύμφωνα με τους κανόνες του ιδιωτικού δικαίου και με τα κριτήρια της ιδιωτικής οικονομίας. 11. Δελλής Κ., Κριτήρια αποτελεσματικής διαχείρισης της δημόσιας επιχείρησης, Εκδόσεις Παπαζήση, Αθήνα, 1976, σελ 42 12. Μακρυδημήτρης Α., Πραβίτα Μ.-Η., Δημόσια Διοίκηση-Στοιχεία διοικητικής οργάνωσης, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2012, σελ.635 13. Ομοίως, σελ 636 14. Απ. ΑΕΔ 61/1997 15. Σύμφωνα με άλλη σχετική απόφαση του ΑΕΔ (89/1997) : «δημόσια επιχείρηση είναι εκείνη για την οποία νόμος, είτε ιδρυτικός της είτε άλλος ή κανονιστική πράξη, βάσει νόμου, προβλέπει ότι λειτουργεί χάριν του δημοσίου συμφέροντος και η οποία, περαιτέρω, οργανωμένη σε νομικό πρόσωπο, επί του οποίου το κράτος ασκεί αποφασιστική επιρροή, λειτουργεί με κριτήρια επιδίωξης οικονομικού αποτελέσματος, με την έννοια όχι της κερδοσκοπίας, η οποία δεν αποτελεί απαραίτητο στοιχείο για τη δραστηριότητά της, αλλά της δημιουργίας των οικονομικών δυνατοτήτων για την επίτευξη των παραπάνω αναφερόμενων βασικών σκοπών αυτής, των οποίων η πραγματοποίηση μπορεί να γίνει και με την επιδίωξη μείωσης του κόστους των παρεχόμενων υπηρεσιών ή αγαθών» 13

Κατά τον κλασσικό ορισμό του Επ. Π. Σπηλιωτόπουλου, η δημόσια επιχείρηση αποτελεί «νέον είδος νομικού προσώπου, το οποίον συνιστάται υπό του κράτους δια την άσκησιν βιομηχανικής ή εμπορικής επιχειρήσεως κατά τους κανόνας της ιδιωτικής οικονομίας προς χάριν του δημοσίου συμφέροντος, έχει ευρείαν διοικητικήν ανεξαρτησίαν, διέπεται κατ αρχήν υπό του ιδιωτικού δικαίου και υπόκειται εις τον δημόσιον έλεγχον». (16) Ωστόσο, έχει ασκηθεί κριτική απέναντι σε αυτό το είδος δημοσίων νομικών προσώπων, η οποία αφορά τη ζημιογόνα τάση και ροπή τους κατά τη λειτουργία τους υπό το καθεστώς της κρατικής προστασίας στον καθαρά ανταγωνιστικό ή επιχειρηματικό τομέα της οικονομίας. Ενδεικτικά, ως λόγοι κακοδιαχείρισης και υποβάθμισης της ποιότητας των παρεχόμενων υπηρεσιών, αναφέρονται η έλλειψη κατάλληλου διευθυντικού προσωπικού, οι πολιτικές παρεμβάσεις που είχαν σαν αποτέλεσμα να καταστήσουν τις εν λόγω επιχειρήσεις φορείς απορρόφησης ανέργων, η πολιτική δανεισμού, η οποία πολλές φορές αφορούσε σε ανεπαρκώς μελετημένα έργα κλπ. Ο ν. 3429/2005 «Δημόσιες Επιχειρήσεις και Οργανισμοί (Δ.Ε.Κ.Ο.)», ορίζει στο άρθρο 1 παρ. 1 ως δημόσια επιχείρηση «κάθε ανώνυμη εταιρία, στην οποία το ελληνικό Δημόσιο δύναται να ασκεί άμεσα ή έμμεσα αποφασιστική επιρροή, λόγω της συμμετοχής του στο μετοχικό κεφάλαιο ή της χρηματοοικονομικής συμμετοχής του ή των κανόνων που τη διέπουν». Στην παράγραφο 2 του αυτού άρθρου, ο κοινός νομοθέτης προσδιορίζει την έννοια της «αποφασιστικής επιρροής». Πρόκειται για τις περιπτώσεις που το Δημόσιο (και τα λοιπά δημόσια νομικά πρόσωπα που ανήκουν στη δημόσια διοίκηση με την ευρεία του όρου έννοια): είναι κύριος μετοχών που εκπροσωπούν την απόλυτη πλειοψηφία του καταβεβλημένου μετοχικού κεφαλαίου της ανώνυμης εταιρίας, ελέγχει την πλειοψηφία των δικαιωμάτων ψήφου στη γενική της συνέλευση, δύναται να διορίζει το ήμισυ πλέον ενός των μελών του διοικητικού της συμβουλίου, ή χρηματοδοτεί την ετήσια δραστηριότητά της σε ποσοστό άνω του 50%. (17) 16. Σπηλιωτόπουλος Επ. Π., Η Δημόσια Επιχείρησις, Β Έκδοση, Διοίκηση και Κοινωνία 4, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2010, 48 επ. 17. Κατά την Οδηγία 80/723/ ΕΟΚ (άρθρο 2), η αποφασιστική επιρροή του Δημοσίου σε κάποιας μορφής επιχειρηματική δραστηριότητα τεκμαίρεται ότι υπάρχει όταν αυτό διαθέτει την πλειοψηφία του σχετικού κεφαλαίου ή/ και των δικαιωμάτων ψήφο, που συνδέονται με τα μερίδια σε αυτήν, ή/και μπορεί να διορίζει την πλειοψηφία των μελών των οργάνων διοίκησης, διεύθυνσης ή εποπτείας αυτής. 14

Όπως ορίζει το άρθρο 1 παρ.3 του ίδιου νόμου, δημόσια επιχείρηση μπορεί να χαρακτηριστεί και κάθε ανώνυμη εταιρία που είναι συνδεδεμένη με άλλη δημόσια επιχείρηση. Ως «συνδεδεμένες επιχειρήσεις» νοούνται κατ εξοχήν εκείνες, ανάμεσα στις οποίες έχει αναπτυχθεί σχέση μητρικής προς θυγατρική επιχείρηση, δηλαδή, όταν πληρούνται οι προϋποθέσεις που θέτει το άρθρο 42 Ε παρ. 5 του ν. 2190/1920 «Περί Ανωνύμων Εταιριών». Οι δημόσιες επιχειρήσεις διοικούνται από διοικητικό συμβούλιο, τα μέλη του οποίου διορίζονται και παύονται αζημίως με κοινή απόφαση του Υπουργού Οικονομικών και του εποπτεύοντος τη δημόσια επιχείρηση υπουργού. Τα ο διοικητικό συμβούλιο διαμορφώνει τη στρατηγική και την πολιτική ανάπτυξης της εταιρίας, ενώ ασκεί τα καθοριζόμενα στην κείμενη νομοθεσία καθήκοντα.(18) Σύμφωνα με το άρθρο 10 του ν. 3429/2005, προβλέπεται η σύσταση Διυπουργικής Επιτροπής Δημοσίων Επιχειρήσεων και Οργανισμών (Δ.Ε.Δ.Ε.Κ.Ο), όπου προεδρεύει ο Υπουργός Οικονομικών. Στην Δ.Ε.Δ.Ε.Κ.Ο. υποβάλλονται, διαμέσου του εποπτεύοντος υπουργού, το επιχειρησιακό και στρατηγικό σχέδιο που πρέπει να καταρτίζει κάθε δημόσια επιχείρηση (19), ενώ με απόφασή της ελέγχεται, μεταξύ άλλων, η από μέρους κάθε δημόσιας επιχείρησης εφαρμογή της οικονομικής πολιτικής και διαμορφώνεται η πολιτική προσλήψεων κάθε δημόσιας επιχείρησης. 18. Άρθρο 3 ν. 3429/2006, καθώς και άρθρα 14 επ. του ν.3965/2011 19. Άρθρα 5 και 6 του ν. 3429/2005 15

3. Η ΣΗΜΑΣΙΑ ΤΗΣ ΟΡΙΟΘΕΤΗΣΗΣ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΤΟΜΕΑ Η λειτουργία που επιτελεί η έννοια του δημοσίου τομέα δεν είναι απαλλαγμένη από ορισμένες αντιφάσεις. Από τη μια πλευρά, καθίσταται σαφές ότι η έννοια του δημοσίου τομέα αφενός διευκολύνει την εισαγωγή του ιδιωτικού δικαίου στο χώρο της διοίκησης, αφετέρου επιτρέπει σημαντικές διαφοροποιήσεις ως προς τη λειτουργία και τον έλεγχο της δημόσιας δράσης. Από την άλλη πλευρά, δεν μπορεί να μην αναφερθεί ότι η έννοια του δημοσίου τομέα συνιστά μια έκφανση κρατικού συγκεντρωτισμού και εκφράζει ναι γενικευμένη ελεγκτική τάση. Ευτυχώς, οι κοινοτικές κατοχυρώσεις της ιδιωτικής πρωτοβουλίας ανακόπτουν σημαντικά αυτόν τον κρατικό επεκτατισμό. Μπορεί κανείς να διερωτηθεί εάν τελικά με τη νομοθετική εισαγωγή της έννοιας του δημοσίου τομέα επιτυγχάνονται τα ευεργετικά εκείνα αποτελέσματα, τα οποία θα δικαιολογούσαν την εισαγωγή και γενίκευση της.(20) Ή μήπως, στην πραγματικότητα, η εισαγωγή της έννοιας αυτής καθιστά τη δημόσια διοίκηση πολυπλοκότερη αντί να την απλουστεύει, διότι, ενώ υποτίθεται ότι η υπαγωγή στη γενική έννοια του δημοσίου τομέα θα επέλυε κατά τρόπο ενιαίο την αντιμετώπιση ζητημάτων κοινών, ανεξάρτητα από το αν οι κρατικοί φορείς για τους οποίους πρόκειται τελούν υπό καθεστώς δημοσίου ή ιδιωτικού ή μικτού δικαίου.(21) Έτσι, σχετικά με το ζήτημα της συνταγματικής κατοχύρωσης των ατομικών δικαιωμάτων, αυτή παρουσιάζεται πλήρης απέναντι στους υπό δημόσιο καθεστώς φορείς, ενώ απέναντι στους υπόλοιπους λειτουργεί περιορισμένα κατά τρόπο αδικαιολόγητο, κυρίως μέσω της τριτενέργειας. Ειδικότερα σχετικά με την άσκηση του ιδιαίτερου ατομικού δικαιώματος της αίτησης ακύρωσης, εξ αιτίας της αυστηρής νομολογιακής εφαρμογής του συνδυασμένου οργανικού-λειτουργικού κριτηρίου, οι μεν πράξεις των φορέων υπό καθεστώς δημοσίου δικαίου αναγνωρίζονται ως διοικητικές, ενώ οι πράξεις των υπολοίπων ως ιδιωτικές, με συνακόλουθη διαφοροποίηση της παρεχόμενης δικαστικής προστασίας, περιλαμβανομένου και του ζητήματος της αστικής ευθύνης. (22) Επίσης, στο πεδίο των εργασιακών σχέσεων, η κοινή υπαγωγή στην έννοια του δημοσίου τομέα απέτυχε να συντελέσει στη διαμόρφωση ενός κοινού καθεστώτος, αντίθετα μάλιστα συντέλεσε σε αδικαιολόγητη διαφοροποίηση από το δημοσιοϋπαλληλικό δίκαιο και την εγκαθίδρυση ενός μικτού, εν μέρει δημοσίου και εν μέρει ιδιωτικού, εργασιακού δικαίου στο πλαίσιο των κρατικών νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου.(23) 20.21.22.23. Φορτσάκης Θ., Ο δημόσιος τομέας: περιεχόμενο, όρια ιδιωτικοποιήσεις, σε: Σπηλιωτόπουλος Επ., Μακρυδημήτρης Αντ. (επιμ.), Η Δημόσια Διοίκηση στην Ελλάδα, Ελληνικό Ινστιτούτο Διοικητικών Επιστημών, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2001, σελ 152-153 16

4. ΣΥΝΑΦΕΙΣ ΕΝΝΟΙΕΣ Ο όρος «δημόσιος τομέας», σε διάφορες άλλες διατάξεις(24), πέραν των νόμων 1256/1982(για την οριοθέτησή του) και 1892/1990 (για την επαναοριοθέτησή του),εμφανίζεται ως «ευρύτερος δημόσιος τομέας» ή «δημόσιες γενικά υπηρεσίες». Έτσι, ο ν. 2000/1991, άρθρο 1 παρ.2, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 29 του ν. 2843/2000, προβλέπει ότι με απόφαση της Διυπουργικής Επιτροπής Αποκρατικοποιήσεων επιτρέπεται να υπάγονται στις διατάξεις του και άλλοι φορείς του «ευρύτερου δημόσιου τομέα». Σε αυτόν, κατά ρητή πρόβλεψη της ίδιας διάταξης, περιλαμβάνονται ο «δημόσιος τομέας» του ν. 1256/1982, άρθρο 1 παρ. 6 και επιπλέον, οι δημόσιες επιχειρήσεις που αναφέρονται στο άρθρο 1 παρ. 1 του νόμου 2414/1996 όπως αυτό αρχικά ίσχυε, καθώς και αυτές που έχουν υπαχθεί ή θα υπαχθούν στις διατάξεις του νόμου αυτού σύμφωνα με την παρ. 2 του παραπάνω άρθρου, καθώς και τα πιστωτικά ιδρύματα των οποίων την απόλυτη πλειοψηφία του μετοχικού κεφαλαίου (51%) έχει το Δημόσιο. Ρητά εξαιρούνται από την εφαρμογή του νόμου αυτού οι θυγατρικές τους επιχειρήσεις και λοιπές εταιρικές συμμετοχές των παραπάνω δημοσίων επιχειρήσεων και πιστωτικών ιδρυμάτων. Σύμφωνα με την παρ. 3 του ίδιου άρθρου ως «φορείς του Δημοσίου» νοούνται για την εφαρμογή του νόμου αυτού οι φορείς του ευρύτερου δημοσίου τομέα όπως αυτός προσδιορίστηκε ανωτέρω. Από όσα αναφέρθηκαν προκύπτει ότι η έννοια του «δημοσίου τομέα», απαντά στο νόμο κατά τρόπο διάσπαρτο και αποσπασματικό. Μάλιστα, βρίσκεται ενταγμένη σε κείμενα τα οποία δεν αφορούν άμεσα την οργάνωση της δημόσιας διοίκησης, αλλά ζητήματα διάφορα μη συνδεόμενα μεταξύ τους, έτσι ώστε δεν μπορεί να εξαχθεί ασφαλές συμπέρασμα για ενιαία νομοθετική αντίληψη του περιεχομένου της. 24. Για παράδειγμα: ο ν. 1512/1985 ως προς την πλήρωση των θέσεων ειδικών γραμματέων(άρθρο 10 παρ.2), καθώς και ως προς τις αποδοχές των αποσπώμενων του δημοσίου τομέα (άρθρο 10 παρ. 6), ο ν. 1566/1985, άρθρο 94 παρ. 3, ως προς ζητήματα εκπαίδευσης ορισμένων κατηγοριών μαθητών, ο ν. 1586/1985, άρθρο 16 παρ. 15, ως προς ζητήματα αναρρωτικής άδειας υπαλλήλων, ο ν.1735/1987, άρθρο 20 παρ.12, ως προς ζητήματα μεταφοράς προσωπικού σε φορείς του δημοσίου τομέα, ο ν.1882/1990, άρθρο 39 παρ. 1, ως προς ζητήματα αυτοκινήτων του δημοσίου τομέα, ο ν. 1914, άρθρο 30 και ο ν.1943/1991, άρθρα 89-90, ως προς ζητήματα πρόσληψης προσωπικού, ο ν. 1947/1991, άρθρο 22, ως προς ζητήματα εξόδου φορέων από το δημόσιο τομέα, ο ν. 1943/1991, άρθρο 42 παρ2, ως προς ζητήματα ανωνύμων εταιριών που ανήκουν σε φορείς του δημοσίου τομέα, ο ν. 2042/1992, άρθρο 1 παρ. 4, ως προς ζητήματα αύξησης σε συνταξιούχους του δημοσίου τομέα, ο ν. 2194/1994, άρθρο 8 παρ. 6, ως προς ζητήματα αμοιβών των ανώτατων στελεχών νομικών προσώπων του Υπουργείου Υγείας, Πρόνοιας και Κοινωνικών ασφαλίσεων. 17

Πάντως, η έννοια του δημοσίου τομέα, ως νομική έννοια, αποτελεί ένα είδος νομικού νεωτερισμού.(25) Συνταγματικώς δεν προκύπτει κατοχύρωσή της, αφού δεν απαντάται σε κάποια διάταξη του Συντάγματος expressis verbis, ούτε υπονοείται από αυτό. Ωστόσο, θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι προκύπτει έμμεσα η αναγνώρισή της από το άρθρο 106 παρ.3 του Σ, που αναφέρεται στην έννοια του «δημοσίου φορέα». Το ίδιο συμβαίνει και σχετικά με την αναφορά του Συντάγματος, στις δημόσιες επιχειρήσεις ή στους οργανισμούς κοινής ωφέλειας(26), καθώς και την αναφορά στην έννοια των οργανισμών δημοσίου ενδιαφέροντος(27). Ακόμη και αν υποτεθεί όμως, ότι υπάρχει συνταγματικό υπόβαθρο για την αναγνώριση της έννοιας του δημοσίου τομέα, η αναγνώριση αυτή δεν φαίνεται να επιτρέπει συναγωγή συμπερασμάτων σχετικά με ζητήματα διοικητικής οργάνωσης. Ένα δεύτερο ζήτημα που ανακύπτει, είναι η σχέση μεταξύ του όρου «δημόσιες γενικά υπηρεσίες» και του όρου «δημόσιος τομέας». Πιο συγκεκριμένα στο Σύνταγμα(82 παρ. 2 Σ) ορίζεται ότι ο Πρωθυπουργός εξασφαλίζει την ενότητα της Κυβέρνησης και κατευθύνει τις ενέργείες της, καθώς και των «δημοσίων γενικά υπηρεσιών». Αυτή η κατεύθυνση αποσκοπεί στην εφαρμογή της κυβερνητικής πολιτικής. Στο άρθρο 10 παρ. 1 στ. α και στ του ν. 1558/1985, ορίζεται πως ο Πρωθυπουργός εποπτεύει τις «υπηρεσίες του δημοσίου τομέα». Σε αυτή την περίπτωση η εποπτεία αποσκοπεί στην εφαρμογή των νόμων και στη λειτουργία των υπηρεσιών προς το συμφέρον του κράτους και των πολιτών. Μπορεί συνεπώς να εξαχθεί το συμπέρασμα ότι εννοιολογικά οι όροι «δημόσιος τομέας» και «δημόσιες γενικά υπηρεσίες» ταυτίζονται, με την εξαίρεση των ΟΤΑ και των ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, ενώ αντίθετα ο όρος «υπηρεσίες του δημοσίου τομέα», δεν φαίνεται να ταυτίζεται, όσον αφορά την άσκηση «εποπτείας» από τον Πρωθυπουργό μέσω των Υπουργών, με την έννοια του «δημόσιου τομέα», καθόσον αναφέρεται και στους ΟΤΑ και στα ανώτατα εκπαιδευτικά ιδρύματα. (28) 25. Φορτσάκης Θ., Ο δημόσιος τομέας: περιεχόμενο, όρια ιδιωτικοποιήσεις, σε: Σπηλιωτόπουλος Επ., Μακρυδημήτρης Αντ. (επιμ.), Η Δημόσια Διοίκηση στην Ελλάδα, Ελληνικό Ινστιτούτο Διοικητικών Επιστημών, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2001, σελ 151 26. Άρθρα 56 και 104 παρ. 1 και 2 Σ 27. Άρθρο 73 παρ. 4 Σ 28. Τάχος Α., Διοικητικό Οικονομικό Δίκαιο, 7 η έκδ., Σάκκουλας, Θεσσαλονίκη, 1992, σελ. 361 18

Σχετικά με αυτά τα τελευταία έχει εύλογα υποστηριχθεί ότι η νομοθετική υπαγωγή τους στην έννοια του δημοσίου τομέα είναι αντίθετη με το Σύνταγμα, με τη σκέψη ότι δεδομένης της κατά ρητή συνταγματική επιταγή πλήρους αυτοδιοίκησης και διοικητικής αυτοτέλειάς τους αντίστοιχα, συνάγεται ότι ο συνταγματικός νομοθέτης σκοπεί στην αποσύνδεση της αποστολής τους από το κράτος.(29) 29. Τάχος Α., Διοικητικό Οικονομικό Δίκαιο, 7 η έκδ., Σάκκουλας, Θεσσαλονίκη, 1992, σελ. 363 19

5. ΑΠΟΚΡΑΤΙΚΟΠΟΙΗΣΗ Σύμφωνα με το άρθρο 106 του Σ, προβλέπεται η μερική ή ολική κρατικοποίηση ιδιωτικών επιχειρήσεων με συνέπεια η πρόβλεψη αυτή να μην οδηγεί σε απαγόρευση του αντιθέτου, δηλαδή της αποκρατικοποίησης επιχειρήσεων του Δημοσίου. Ως αποκρατικοποίηση, υπό τη γενικότερη σημασία του όρου μπορεί να νοηθεί «η διαδικασία αποχώρησης του κράτους από πεδία που μέχρι τότε κατείχε» και ιδίως η μείωση της κρατικής παρέμβασης στις επιχειρηματικές δραστηριότητες, οι οποίες από τη φύση τους πραγματοποιούνται ευχερέστερα και αποτελεσματικότερα από ιδιωτικούς ή πάντως μη κρατικούς παρά από κρατικούς φορείς και οργανώσεις.(30) Στη διαδικασία αυτή εντάσσεται αφενός μεν η κατάργηση, συγχώνευση ή εκκαθάριση φορέων ή οργανισμών του Δημοσίου, αφετέρου δε η μεταβίβαση σ ιδιώτες με ανάλογες διαδικασίες και ανταλλάγματα φορέων του Δημοσίου ή περιουσιακών τους στοιχείων, αλλά και η αποδέσμευσή τους από κρατικές ρυθμίσεις και επιταγές. Η αποκρατικοποίηση, ως γενική έννοια των διαδικασιών μείωσης της κρατικής παρέμβασης στην οικονομική και επιχειρηματική δράση, περιλαμβάνει και εκδηλώνεται με ποικίλες επιμέρους μορφές, όπως ιδίως η μετατροπή νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου σε ανάλογα του ιδιωτικού δικαίου, η περιστολή των κρατικών ρυθμίσεων της λειτουργίας τους και, φυσικά, η υποχώρηση έως κατάργηση των ιδιοκτησιακών δικαιωμάτων του Δημοσίου σε καθαρά επιχειρηματικές δράσεις στον ανταγωνιστικό τομέα της οικονομίας.(31) Από ταξινομικής άποψης, η ειδικότερη διαδικασία των ιδιωτικοποιήσεων μπορεί να προσλάβει τις ακόλουθες μορφές: α) πώληση δημόσιας επιχειρηματικής δραστηριότητας σε ιδιώτες (πλήρης ή καθαρή ιδιωτικοποίηση), β) φιλελευθεροποίηση της αγοράς με την έκθεση των κρατικών μονοπωλίων στον ανταγωνισμό, γ) ανάθεση σε ιδιώτες της παραγωγής ή προσφοράς αγαθών και υπηρεσιών δημοσίου χαρακτήρα με διαγωνισμό, δ) παροχή οικονομικών πόρων σε καταναλωτές, ώστε να προμηθευτούν οι ίδιοι αγαθά ή υπηρεσίες από τον ανταγωνιστικό τομέα της οικονομίας (επιδοτήσεις στον χρήστη). 30. Μακρυδημήτρης Α., Πραβίτα Μ.-Η., Δημόσια Διοίκηση-Στοιχεία διοικητικής οργάνωσης, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2012, σελ.643 31. Ομοίως, σελ. 643-644 20

5.1. ΕΞΟΔΟΣ ΑΠΟ ΤΟ ΔΗΜΟΣΙΟ ΤΟΜΕΑ Ο ν.2000/1991 σε πρώτη φάση και ο ν. 3049/2002 στη συνέχεια, προέβλεψαν την δυνατότητα εφάπαξ ή σταδιακής εξόδου των επιχειρήσεων του Δημοσίου από τον έλεγχό του. (32) Στο άρθρο 4 του ν.3049/2002, αναφέρθηκαν ενδεικτικές μορφές αποκρατικοποίησης όπως : α) πώληση του συνόλου της επιχείρησης του Δημοσίου ή περιουσιακών στοιχείων ή τμημάτων ή κλάδων αυτής, β) εισαγωγή της επιχείρησης σε Χρηματιστήριο Αξιών ή σε άλλη οργανωμένη αγορά, γ) πώληση του συνόλου ή μέρους των μετοχών της επιχείρησης-με ή χωρίς ταυτόχρονη σύναψη συμφωνίας μετόχων- και περαιτέρω μεταβίβαση μετοχών της επιχείρησης, δ) παραχώρηση αδειών ή δικαιωμάτων εκμετάλλευσης της επιχείρησης, και ε) ανάθεση σε τρίτον της διαχείρισης της επιχείρησης. Την χάραξη της κυβερνητικής πολιτικής για την αποκρατικοποίηση επιχειρήσεων του Δημοσίου αναλαμβάνει η Διυπουργική Επιτροπή Αναδιαρθρώσεων και Αποκρατικοποιήσεων (Δ.Ε.Α.Α.), η οποία προσδιορίζει ποιες επιχειρήσεις θα αποκρατικοποιηθούν. Το όλο έργο της αποκρατικοποίησης εποπτεύεται από τον Υπουργό Οικονομικών (άρθρο 3 του ν. 3049/2002). Πάντως, πρόσφατα (ν. 3986/2011) συστάθηκε η ανώνυμη εταιρία με την επωνυμία «ΤΑΜΕΙΟ ΑΞΙΟΠΟΙΗΣΗΣ ΙΔΙΩΤΙΚΗΣ ΠΕΡΙΟΥΣΙΑΣ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΥ Α.Ε.» με αποκλειστικό σκοπό την αξιοποίηση περιουσιακών στοιχείων της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου, νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου ή δημόσιων επιχειρήσεων των οποίων το μετοχικό κεφάλαιο ανήκει εξ ολοκλήρου, άμεσα ή έμμεσα, στο Δημόσιο ή σε Ν.Π.Δ.Δ.(33) Το ΣτΕ (Ε Τμήμα), ήδη από το 1992, με αφορμή την επεξεργασία ορισμένων προεδρικών διαταγμάτων για την έξοδο κάποιων ΔΕΚΟ από το δημόσιο τομέα (αφορμή υπήρξε η έξοδος της Δημόσιας Επιχείρησης Πετρελαίου), υιοθέτησε μια σειρά συνταγματικών αρχών, η τήρηση των οποίων οδηγούσε, κατά την κρίση του, στη θεμελίωση της εξόδου των δημοσίων επιχειρήσεων από το δημόσιο τομέα. Χαρακτηριστικά παρατίθενται οι εξής διατάξεις: άρθρο 23 παρ. 2 Σ άρθρο 29 παρ.3 Σ και άρθρο 106 παρ. 3 32. Μακρυδημήτρης Α., Πραβίτα Μ.-Η., Δημόσια Διοίκηση-Στοιχεία διοικητικής οργάνωσης, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2012, σελ.645 33. Ομοίως, σελ 646 21

Από το συνδυασμό των εν λόγω διατάξεων, το ΣτΕ συνήγαγε ορισμένα συμπεράσματα τα οποία δεν επαληθεύονται από το Σύνταγμα, καθώς οι διατάξεις αυτές, που αναφέρονται στα Πρακτικά, δεν αφορούν ζητήματα εξόδου των δημοσίων επιχειρήσεων από το δημόσιο τομέα, αλλά οι μεν δυο πρώτες θεσπίζουν ορισμένους περιορισμούς κατά την άσκηση των θεμελιωδών δικαιωμάτων στα οποία αναφέρονται, η δε τρίτη προβλέπει τη δυνατότητα κρατικής συμμετοχής σε ορισμένες κατηγορίες επιχειρήσεων, δηλαδή ενδιαφέρει όχι την έξοδο μιας επιχείρησης στο δημόσιο τομέα, αλλά, αντιθέτως, στην είσοδό της σε αυτόν.(34) Η εθνικοποίηση, η κρατικοποίηση είναι μια μορφή απαλλοτρίωσης που διαφέρει ουσιωδώς από την ιδιωτικοποίηση, διότι θίγει την ατομική περιουσία. Το Σύνταγμα δεν φαίνεται να θεσπίζει περιορισμούς σχετικά με τις ιδιωτικοποιήσεις, αλλά περιέχει μόνον ορισμένες διατάξεις οι οποίες περιορίζουν το ακριβώς αντίστροφο. (35)Το Σύνταγμα από την άποψη αυτή είναι πολιτικά ουδέτερο. Δεν περιορίζει τις ιδιωτικοποιήσεις, δεν τις επιβάλλει και δεν λαμβάνει θέση επί του κατά πόσο μια επιχείρηση πρέπει να είναι ιδιωτική ή δημόσια με μόνο περιορισμό ότι επιτρέπεται να καταστεί δημόσια μια δημόσια ιδιωτική επιχείρηση εφόσον πληρούνται οι τιθέμενες προϋποθέσεις. (36) 5.2 ΣΥΜΠΡΑΞΗ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΚΑΙ ΙΔΙΩΤΙΚΟΥ ΤΟΜΕΑ Η συνεργασία μεταξύ δημοσίου και ιδιωτικού φορέα μπορεί πλέον να επιτευχθεί με τη μορφή της οργανωμένης «σύμπραξης», η οποία συστήνεται ως ανώνυμη εταιρία ειδικού σκοπού για την εκτέλεση δημοσίου έργου ή την παροχή υπηρεσίας με δαπάνες του ιδιώτη, οι οποίες αποπληρώνονται μακροπρόθεσμα. Ο ιδιώτης θα μπορεί στ συνέχεια να εκμεταλλεύεται το έργο, μέσω της α.ε. ειδικού σκοπού, υπό την εποπτεία του δημοσίου φορέα, εισπράττοντας ανταποδοτικά τέλη (π.χ διόδια) που θα καταβάλλονται από τους χρήστες του έργου. Οι συμπράξεις αυτές οργανώνονται με βάση το ν. 3389/2005, και συμβάλλουν στην βελτίωση των παρεχόμενων υπηρεσιών προς τους πολίτες, την αξιοποίηση της τεχνογνωσίας του ιδιωτικού τομέα της οικονομίας, την ενίσχυση των επενδύσεων και τη δημιουργία νέων θέσεων εργασίας χωρίς να επιβαρύνονται οι δημόσιες δαπάνες. 34. Φορτσάκης Θ., Ο δημόσιος τομέας: περιεχόμενο, όρια ιδιωτικοποιήσεις, σε: Σπηλιωτόπουλος Επ., Μακρυδημήτρης Αντ. (επιμ.), Η Δημόσια Διοίκηση στην Ελλάδα, Ελληνικό Ινστιτούτο Διοικητικών Επιστημών, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2001, σελ 156-157 35.36. Ομοίως, σελ 162 22

Προφανώς το όλο σύστημα δεν μπορεί παρά να αποσκοπεί στην εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος. Για τον σκοπό αυτό τα κριτήρια επιλογής έργων ή των υπηρεσιών που προσφέρονται με τη μορφή της συνεργασίας μεταξύ δημοσίων και ιδιωτικών φορέων περιλαμβάνουν την εκτίμηση για την αναγκαιότητα και τη σημασία τους για το κοινωνικό σύνολο, τη διασφάλιση της διαρκούς και ποιοτικής παροχής τους προς αυτό, τη βιωσιμότητα και τον συμπληρωματικό τους χαρακτήρα, καθώς και την προστασία του φυσικού, οικιστικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος στη Χώρα και στις κατά τόπους περιοχές εκτέλεσής τους.(37) 37. Μακρυδημήτρης Α., Πραβίτα Μ.-Η., Δημόσια Διοίκηση-Στοιχεία διοικητικής οργάνωσης, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2012, σελ.652 23

6. ΝΟΜΟΛΟΓΙΑ Σύμφωνα με πρόσφατη απόφαση του ΑΠ (19/2013), η Τράπεζα της Ελλάδος δεν ανήκει στον ευρύτερο δημόσιο τομέα, με το σκεπτικό ότι από τις διατάξεις του άρθρου 103 παρ. 7 και 8 του Συντάγματος, ο ευρύτερος δημόσιος τομέας προσδιορίζεται κάθε φορά με νόμο. Από τον συνδυασμό των διατάξεων του άρθρου 9 παρ. 1 ν.1232/1982, 1 παρ. 6 του ν. 1256/1982, και 51 του ν. 1892/1990 συμπεραίνεται ότι η ΤτΕ δεν περιλαμβάνεται στον δημόσιο τομέα, αφού δεν ανήκει στο νομικό πρόσωπο του Δημοσίου, στο σύνολό της ή κατά πλειοψηφία, έχει συσταθεί ως ανώνυμη εταιρία και συνιστά από τη φύση της νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου, στο οποίο το Δημόσιο και οι δημόσιες επιχειρήσεις, δεν μπορούσαν να κατέχουν αμέσως ή εμμέσως μετοχές αυτής κατά ποσό που υπερβαίνει στο σύνολο το 1/10 του ονομαστικού κεφαλαίου της. Όμως, η ΤτΕ, λόγω των αρμοδιοτήτων που τις έχουν ανατεθεί και των προνομίων που της έχουν παραχωρηθεί, έχει ιδιότυπο διφυή χαρακτήρα, νομικού μεν προσώπου ιδιωτικού δικαίου, ως προς την άσκηση από μέρους της των τραπεζικών εργασιών και τις σχέσεις της με το προσωπικό της και τους πελάτες της, δημοσίου δε δικαίου ως προς τη διαχείριση του εξωτερικού συναλλάγματος ή την άσκηση του εκδοτικού προνομίου της, ως προς τις οποίες ασκεί δημόσια εξουσία. Το αυτό φαίνεται και στο σκεπτικό της απόφασης 1425/2004 ΑΠ, ότι δηλαδή η Τράπεζα της Ελλάδος, ως προς τη μορφή της δεν αποτελεί καθορά νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου, και έτσι το δικαστήριο παρέπεμψε στην ολομέλεια το ζήτημα της υπαγωγής της ΤτΕ στον ευρύτερο δημόσιο τομέα κατά τον κρίσιμο χρόνο της υπό κρίση περίπτωσης. Ακόμη, σε άλλη απόφαση του Αρείου Πάγου (1014/2008), ερμηνεύεται η έννοια του δημοσίου τομέα, στην οποία το Ανώτατο Δικαστήριο θεωρεί ότι υπάγονται όλοι οι κρατικοί φορείς, ανεξάρτητα από το καθεστώς δημοσίου ή ιδιωτικού ή μικτού δικαίου, που τους διέπει, δηλαδή και οι κρατικοί ή δημόσιοι οργανισμοί ως κρατικά νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου. 24

7. ΒΑΣΙΚΑ ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ Αποτελεί κοινό τόπο ότι ο «δημόσιος τομέας» στην Ελλάδα, αποτελεί ένα τεράστιο-σε όγκο, κόστος, νομικές ρυθμίσεις και προσωπικόπολιτικοδιοικητικό μόρφωμα, του οποίου η παραγωγικότητα ποικίλλει και η οργάνωση είναι η ετερόκλητη και αντιφατική. Πολλά δημόσια νομικά πρόσωπα εξακολουθούν να επιδιώκουν σκοπούς, των οποίων το αντικείμενο έχει εκλείψει ή ξεπεραστεί από τις κοινωνικές εξελίξεις, αλλά ιδρύονταν έως προσφάτως, χωρίς ιδιαίτερη μελέτη σκοπιμότητας. Η συνέπεια είναι ότι η απορρόφηση και η σπατάλη δημοσίου χρήματος καθίστανται σχεδόν ανεξέλεγκτες, ενώ ο όρος «δημόσιος τομέας», έχει καταλήξει να αποτελεί μια έννοια ασαφή. Για τους λόγους αυτούς δεν είναι περιττή, αλλά απαραίτητη, μια νέα οριοθέτηση του δημοσίου τομέα, η κατανομή του έργου μεταξύ δημόσιας και ιδιωτικής-επιχειρηματικής σφαίρας της οικονομίας, ο προσδιορισμός του ρυθμιστικού, ελεγκτικού, εποπτικού και εγγυητικού ρόλου του Κράτους, καθώς και του θεσμικού πλαισίου λειτουργίας των κοινωφελών επιχειρήσεων και οργανισμών. Το κρίσιμο στοιχείο αφορά εν προκειμένω στην επανατοποθέτηση με τρόπο σαφή και αδιαμφισβήτητο του ρόλου και των αρμοδιοτήτων του Κράτους απέναντι στις οικονομικές δράσεις. Συνεπώς, εμφανίζεται αναγκαία η ταξινόμηση των λειτουργιών και των δραστηριοτήτων του Κράτους καθώς και ο επακριβής προσδιορισμός εκείνων που επιβάλλεται από το Σύνταγμα να μένουν σε αυτό, εκείνων για τις οποίες το Κράτος διατηρεί έναν πρωτευόντως εγγυητικό και ρυθμιστικό ρόλο, και εκείνων που υπάρχει η δυνατότητα να μεταβιβαστούν στον ιδιωτικό τομέα της οικονομίας, για την αποτελεσματικότερη και αποδοτικότερη παροχή τους προς τον πολίτη και την κοινωνία. Πέραν της ανάδειξης του ρυθμιστικού ρόλου του Κράτους απέναντι σε διάφορες σχέσεις και πτυχές της οικονομικής και κοινωνικής ζωής ένα δεύτερο συμπέρασμα που αφορά στην κρατικοποίηση, είναι ότι η κριτική που ασκήθηκε παραπάνω σχετικά με την μη ορθή χρήση των συνταγματικών διατάξεων (23 παρ. 2, 29 παρ.3 και 106 παρ.3 Σ) περί θεμελίωσης περιορισμών από το ίδιο το Σύνταγμα, δεν συνεπάγεται παντελή απουσία συνταγματικών ορίων για τις ιδιωτικοποιήσεις. Ωστόσο, τα όρια αυτά θα πρέπει να αναζητηθούν στην επιτέλεση των πραγματικών λειτουργιών που ασκεί το Κράτος σήμερα, δηλαδή αφενός στη ρυθμιστική (νομοθετική-κανονιστική) λειτουργία του, αφετέρου στην ελεγκτική. Νομοθέτης και Διοίκηση δρουν σήμερα ο καθένας άλλοτε στο πλαίσιο της μιας και άλλοτε στο πλαίσιο της άλλης από τις δύο αυτές λειτουργίες. Ο δικαστής από την άλλη, καλείται να επιτελέσει το δικό του ρόλο τοποθετούμενος και αυτός, ανάλογα την περίπτωση, 25

στο πλαίσιο μιας από τις δύο αυτές λειτουργίες. Όσο περισσότερο ο Νομοθέτης και η Διοίκηση υπολείπονται κατά την επιτέλεση του ρόλου τους στα πλαίσια των δύο αυτών λειτουργιών, τόσο αυξάνει η υποχρέωση του δικαστή να τα υπεραναπληρώσει. Συμπερασματικά, κρίνεται ότι η έννοια του δημοσίου τομέα με την οριοθέτηση και την επαναοριοθέτησή του, μέσα από τους σχετικούς νόμους, έχει υποστεί αρκετές τροποποιήσεις, ωστόσο το μείζον ζήτημα είναι, η έμφαση που πρέπει να δοθεί στην κανονιστική ή ρυθμιστική παρά στην άμεσα παρεμβατική ή παραγωγική δράση του Κράτους, ώστε να συντελέσει στη διαμόρφωση ενός νέου προτύπου οργάνωσης και λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης στην σύγχρονη ζωή. Ρύθμιση δεν σημαίνει, απλά και μόνο θέσπιση ενός νόμου ή άλλου τύπου κανονιστικής ρήτρας, αλλά μάλλον τη συστηματική και μεθοδική αντιμετώπιση δημοσίων προβλημάτων μέσω αντίστοιχων προγραμμάτων δημόσιας πολιτικής. 26

ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ 1. Αναστασόπουλος Ι., Οι δημόσιες επιχειρήσεις:νομική-θεσμική θεώρηση, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 1987 2. Δαγτόγλου Π.Δ., Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, 6 η Έκδοση, Σάκκουλας, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2012 3. Δημητρόπουλος Ανδρ., Συστήματα Συνταγματικού Δικαίου, Β Έκδοση, Σάκκουλας, Αθήνα Θεσσαλονίκη, 2011 4. Δελλής Κ. Γ., Κριτήρια Αποτελεσματικής Διαχείρισης της Δημόσιας Επιχείρησης, Εκδόσεις Παπαζήση, Αθήνα, 1976 5. Ευστρατίου Παύλος-Μιχαήλ Ε., Συστηματικά Θεμέλια του Ελληνικού Διοικητικού Δικαίου- Ουσιαστικού και Δικονομικού, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2013 6. Μακρυδημήτρης Αντ.-Πραβίτα Μ.-Ηλιάνα, Δημόσια Διοίκηση- Στοιχεία διοικητικής οργάνωσης, Ε Έκδοση, Σάκκουλας, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2012 7. Σπηλιωτόπουλος Επ. Π., Η Δημόσια Επιχείρησις, Β Έκδοση, Διοίκηση και Κοινωνία 4, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα- Θεσσαλονίκη, 2010 8. Τάχος Α., Διοικητικό Οικονομικό Δίκαιο, 7 η έκδ., Σάκκουλας, Θεσσαλονίκη, 1992 9. Φλογαϊτης Σ., Το ελληνικό διοικητικό σύστημα, Εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 1987 10. Φορτσάκης Θ., Ο δημόσιος τομέας: περιεχόμενο, όρια ιδιωτικοποιήσεις, σε: Σπηλιωτόπουλος Επ., Μακρυδημήτρης Αντ. (επιμ.), Η Δημόσια Διοίκηση στην Ελλάδα, Ελληνικό Ινστιτούτο Διοικητικών Επιστημών, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2001 11. Χρυσανθάκης Χ., Σπανού Κ., Ντουχάνης Χ., Κτιστάκη Σ., Η πρόσφατη διοικητική μεταρρύθμιση, Σάκκουλας, 2011 σε: Κτιστάκη Σ., Η πρόσφατη οργανωτική αναδιάρθρωση της δημόσιας διοίκησης. 12. http://www.dsanet.gr ΑΠΟΦΑΣΕΙΣ ΑΠ 13/2013 Προσωπικό Αγροτικής Τράπεζας-Διαδοχικές συμβάσεις ορισμένου χρόνου-αγροτική Τράπεζα και δημόσιος τομέας, ΑΠ 743/2009 Έκταση δημοσίου τομέα, ΑΠ 1014/2008 27