ΕΘΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ

ΕΘΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΙΙΙ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΤΜΗΜΑ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗΣ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗΣ ΤΕΛΙΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΗ ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΣΗ- ΠΡΟΟΠΤΙΚΕΣ ΚΑΙ ΔΥΣΚΟΛΙΕΣ ΕΝΟΨΕΙ ΤΗΣ ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΗΣ ΚΑΙ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗΣ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ ΚΑΙ ΤΗΣ ΕΜΠΕΙΡΙΑΣ ΑΠΟ ΑΛΛΟΔΑΠΑ ΣΥΣΤΗΜΑΤΑ ΣΠΟΥΔΑΣΤΡΙΑ: ΜΑΡΟΥΛΗ ΡΕΓΓΙΝΑ ΕΠΙΒΛΕΠΟΥΣΑ ΚΑΘΗΓΗΤΡΙΑ: ΣΑΒΒΑΪΔΟΥ ΚΑΤΕΡΙΝΑ ΑΘΗΝΑ 2010

2

ΠΕΡΙΛΗΨΗ Σύμφωνα με το άρθρο 101 και 102 του Συντάγματος και το άρθρο 9 του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας η εξασφάλιση της οικονομικής αυτοτέλειας της τοπικής αυτοδιοίκησης αποτελεί υποχρέωση του Ελληνικού Κράτους. Παρά ταύτα, η φορολογική αυτονομία των ελληνικών ΟΤΑ μπορεί να χαρακτηριστεί ως ιδιαίτερα χαμηλή, λόγω κυρίως του ιδιαίτερα πολύπλοκου συστήματος χρηματοδότησης, του υψηλού βαθμού εξάρτησης των ΟΤΑ από τις κρατικές επιχορηγήσεις και της ελάχιστης συμμετοχής των τοπικών φορολογικών εσόδων στα συνολικά τοπικά έσοδα. Στο παραπάνω πλαίσιο, η επικείμενη διοικητική μεταρρύθμιση για να επιφέρει τα μέγιστα αποτελέσματα, επιβάλλεται να συνδυαστεί με την εκχώρηση περισσότερης φορολογικής εξουσίας στην ελληνική τοπική αυτοδιοίκηση. Η οικονομική βιωσιμότητα των περιφερειακών αυτοδιοικήσεων και των νέων και ισχυρότερων πρωτοβάθμιων ΟΤΑ εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό, από τη μεταφορά επαρκών οικονομικών πόρων σε αυτούς. Συνεπώς η υλοποίηση της φορολογικής αποκέντρωσης στη χώρα μας, στη δύσκολη οικονομική συγκυρία που διανύουμε, μπορεί να χαρακτηριστεί ως μονόδρομος. Παράλληλα η ελαχιστοποίηση των συγκεντρωτικών στοιχείων του Ελληνικού Κράτους και η απλοποίηση του τοπικού φορολογικού μας συστήματος, επιτάσσεται από τα ευρωπαϊκά δρώμενα, καθώς η Ελλάδα κατέχει μία από τις χαμηλότερες θέσεις των ευρωπαϊκών τοπικών αυτοδιοικήσεων, από άποψη ποσοστού συμμετοχής των ιδίων εσόδων στα συνολικά έσοδα., ενώ καλείται να συμμετάσχει ισότιμα σε θεσμούς όπως η Επιτροπή των Περιφερειών. Ως εκ τούτου, κρίνεται αναγκαία η παρακολούθηση των ευρωπαϊκών τάσεων όσον αφορά το θέμα της φορολογικής αποκέντρωσης και η άντληση στοιχείων από την πλούσια ευρωπαϊκή εμπειρία, καθώς χώρες όπως η Φιλανδία και η Ιταλία που εξετάζονται στην παρούσα εργασία μπορούν να αποτελέσουν πηγή ιδεών για την αναμόρφωση του τοπικού φορολογικού μας συστήματος. 3

ABSTRACT According to articles 101 and 102 of the Greek Constitution and article 9 of the European Charter of Local Self-Government, the guarantee of the financial independence of local government is a legal obligation of the Greek Government. However tax autonomy of the local authorities is believed to be inefficient, mainly due to an immensely complicated system of financing, the great dependence of local authorities from intergovernmental grants and the minimum sub-national tax revenues as a percentage of total sub-national revenues. In terms of what has been referred above, in order for the Greek Government to achieve the best results, is important that it combine the upcoming administrative reform with giving more taxing power to the local authorities. The financial viability of the region and of new and more powerful first grade local authorities highly depends on the transfer of adequate financial resources to them. Consequently, the concretization of the fiscal decentralization in our country, at this difficult economic situation we are experiencing, can only be defined as a one-way road. At the same time, the minimization of the centralized elements of the Greek State and the simplification of our local tax system are forced by the European standards, as Greece has one of the lowest positions through European local authorities concerning the sub-national revenues as a percentage of total revenues, whereas it is vital that it participate on same terms, in institutions like The Committee of Regions. As a result, the need to follow the European trends, as it concerns fiscal decentralization, and information processing from European practices, is necessary, as countries like Finland and Italy, which are being examined in detail at this paper, can be used as a model for the reform of our local tax system. 4

ΠΙΝΑΚΑΣ ΣΥΝΤΜΗΣΕΩΝ ΣΥΝΤΟΜΕΥΣΕΩΝ ΑΕΠ= Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊόν ΔΟΥ= Δημόσια Οικονομική Υπηρεσία ΔΝΤ = Διεθνές Νομισματικό Ταμείο εδ.= εδάφιο ΕΕ= Ευρωπαϊκή Ένωση ΕΤΑΚ= Ενιαίο Τέλος Ακινήτων ΕΤΕΡΠΣ = Ειδικό Ταμείο Εφαρμογής Ρυθμιστικών Πολεοδομικών Σχεδίων ΕΧΤΑ= Ευρωπαϊκός Χάρτης Τοπικής Αυτονομίας ΙΤΑ= Ινστιτούτο Τοπικής Αυτοδιοίκησης ΚΑΠ= Κεντρικοί Αυτοτελής Πόροι ΚΒΣ= Κώδικας Βιβλίων και Στοιχείων ΚΕΔΚΕ= Κεντρική Ένωση Δήμων και Κοινοτήτων Ελλάδος κ-μ= κράτη μέλη ΚΥΑ= Κοινή Υπουργική Απόφαση ΝΠΔΔ= Νομικά Πρόσωπα Δημοσίου Δικαίου ΟΟΣΑ= Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης ΟΤΑ= Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης παρ.= παράγραφος ΠΔ= Προεδρικό Διάταγμα ΠΔΕ= Προϋπολογισμός Δημοσίων Επενδύσεων ΠΕΚΑ= Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής (Υπουργείο) ΣΑΤΑ= Συλλογική Απόφαση Τοπικής Αυτοδιοίκησης ΣΣΑ= Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης ΣτΕ= Συμβούλιο της Επικρατείας ΤΑ= Τοπική Αυτοδιοίκηση Τ.Π.&Δ.=Ταμείο Παρακαταθηκών και Δανείων ΤΑΠ = Τέλος Ακίνητης Περιουσίας τ.μ.= τετραγωνικό μέτρο ΦΕΦΝΠ= Φόρος Εισοδήματος Φυσικών και Νομικών Προσώπων ΦΠΑ= Φόρος Προστιθέμενης Αξίας 5

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΠΕΡΙΛΗΨΗ............... 3 ABSTRACT............... 4 ΠΙΝΑΚΑΣ ΣΥΝΤΜΗΣΕΩΝ ΣΥΝΤΟΜΕΥΣΕΩΝ......... 5 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 0 ΕΙΣΑΓΩΓΗ............ 8 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1 - ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΗ ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΣΗ......... 10 1.1 ΕΝΝΟΙΑ ΤΗΣ ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΗΣ ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΣΗΣ...... 10 1.2 ΠΛΕΟΝΕΚΤΗΜΑΤΑ ΑΠΟ ΤΗΝ ΕΝΙΣΧΥΣΗ ΤΗΣ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗΣ ΑΥΤΟΤΕΛΕΙΑΣ ΤΩΝ ΟΤΑ............... 12 1.3 ΑΡΧΕΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΦΟΡΟΛΟΓΙΑΣ......... 13 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2 - ΕΣΟΔΑ ΤΩΝ ΟΤΑ Ά ΒΑΘΜΟΥ ΣΥΜΦΩΝΑ ΜΕ ΤΟ ΙΣΧΥΟΝ ΚΑΘΕΣΤΩΣ............... 15 2.1. ΙΔΙΑ ΕΣΟΔΑ ΤΩΝ ΟΤΑ Ά ΒΑΘΜΟΥ......... 15 2.1.1. ΑΝΤΑΠΟΔΟΤΙΚΑ ΤΕΛΗ............ 16 2.1.1.1 ΥΠΟΧΡΕΩΤΙΚΑ ΤΕΛΗ............ 16 2.1.1.2. ΠΡΟΑΙΡΕΤΙΚΑ ΤΕΛΗ............ 19 2.1.2. ΤΟΠΙΚΟΙ ΦΟΡΟΙ............ 21 2.1.2.1. ΦΟΡΟΣ ΗΛΕΚΤΡΟΔΟΤΟΥΜΕΝΩΝ ΑΚΙΝΗΤΩΝ...... 21 2.1.2.2. ΦΟΡΟΣ ΖΥΘΟΥ............ 21 2.1.2.3. ΔΗΜΟΤΙΚΟΣ ΦΟΡΟΣ ΔΩΔΕΚΑΝΗΣΟΥ......... 21 2.1.2.4. ΦΟΡΟΣ ΑΚΑΛΥΠΤΩΝ ΧΩΡΩΝ......... 22 2.2. ΚΡΑΤΙΚΕΣ ΕΠΙΧΟΡΗΓΗΣΕΙΣ ΠΡΟΣ ΤΟΥΣ ΠΡΩΤΟΒΑΘΜΙΟΥΣ ΟΤΑ... 22 2.2.1 ΕΠΙΧΟΡΗΓΗΣΕΙΣ ΓΙΑ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΚΕΣ ΔΑΠΑΝΕΣ...... 23 2.2.2. ΕΠΙΧΟΡΗΓΗΣΕΙΣ ΓΙΑ ΕΠΕΝΔΥΤΙΚΕΣ ΔΑΠΑΝΕΣ...... 25 2.2.3. ΚΡΙΤΗΡΙΑ ΚΑΤΑΝΟΜΗΣ ΤΩΝ ΚΑΠ......... 25 2.2.4. ΚΡΙΤΗΡΙΑ ΚΑΤΑΝΟΜΗΣ ΤΗΣ ΣΑΤΑ......... 26 2.3. ΔΑΝΕΙΣΜΟΣ............ 27 2.4. ΣΤΑΤΙΣΤΙΚΑ ΔΕΔΟΜΕΝΑ ΕΣΟΔΩΝ ΟΤΑ......... 28 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 3 - ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ «ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗΣ»......... 32 3.1 ΑΛΛΑΓΕΣ ΣΕ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΕΠΙΠΕΔΟ ΠΟΥ ΕΠΙΦΕΡΕΙ Η ΕΠΙΚΕΙΜΕΝΗ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗ............ 32 3.1.1. ΟΡΓΑΝΑ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ......... 34 3.1.2. ΑΠΟ ΤΗ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗ ΣΤΗΝ ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΗ ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΣΗ... 35 3.2 ΑΛΛΑΓΕΣ ΣΕ ΣΧΕΣΗ ΜΕ ΤΑ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΑ ΤΩΝ ΟΤΑ ΠΟΥ ΕΠΙΦΕΡΕΙ Η ΕΠΙΚΕΙΜΕΝΗ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗ........... 36 6

3.2.1. ΟΙ ΚΕΝΤΡΙΚΟΙ ΑΥΤΟΤΕΛΗΣ ΠΟΡΟΙ ΣΥΜΦΩΝΑ ΜΕ ΤΟΝ ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗ... 36 3.2.2. ΚΡΙΤΗΡΙΑ ΚΑΤΑΝΟΜΗΣ ΤΩΝ ΚΑΠ......... 38 3.2.3. ΔΙΑΦΟΡΕΣ ΣΕ ΣΧΕΣΗ ΜΕ ΤΟ ΙΣΧΥΟΝ ΚΑΘΕΣΤΩΣ ΤΩΝ ΚΡΑΤΙΚΩΝ ΕΠΙΧΟΡΗΓΗΣΕΩΝ............... 40 3.2.4. ΔΑΝΕΙΣΜΟΣ ΤΩΝ ΟΤΑ ΣΥΜΦΩΝΑ ΜΕ ΤΟ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗΣ... 41 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 4 - ΕΣΟΔΑ ΤΩΝ ΟΤΑ ΣΕ ΠΑΓΚΟΣΜΙΟ ΚΑΙ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΠΙΠΕΔΟ... 42 4.1. Η ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ ΣΕ ΠΑΓΚΟΣΜΙΟ ΕΠΙΠΕΔΟ...... 42 4.2. Η ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ ΣΕ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΠΙΠΕΔΟ...... 44 4.3. Η ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ ΣΕ ΣΧΕΣΗ ΜΕ ΤΗΝ ΕΥΡΩΠΗ... 48 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 5 - Η ΠΕΡΙΠΤΩΣΗ ΤΗΣ ΦΙΛΑΝΔΙΑΣ......... 50 5.1. ΔΗΜΟΤΙΚΑ ΟΡΓΑΝΑ............ 51 5.2. ΕΣΟΔΑ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ......... 54 5.2.1. ΤΟΠΙΚΟΙ ΦΟΡΟΙ............ 54 5.2.2. ΤΕΛΗ ΚΑΙ ΕΙΣΦΟΡΕΣ............ 56 5.2.3. ΚΡΑΤΙΚΕΣ ΕΠΙΧΟΡΗΓΗΣΕΙΣ........... 57 5.2.4. ΔΑΝΕΙΣΜΟΣ............ 59 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 6 - Η ΠΕΡΙΠΤΩΣΗ ΤΗΣ ΙΤΑΛΙΑΣ......... 60 6.1. ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΔΙΑΡΘΡΩΣΗ............ 61 6.2. ΕΣΟΔΑ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ......... 62 6.2.1 ΤΟΠΙΚΟΙ ΦΟΡΟΙ............ 62 6.2.1.1. ΦΟΡΟΙ ΠΟΥ ΕΠΙΒΑΛΛΟΝΤΑΙ ΑΠΌ ΤΙΣ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΕΣ...... 62 6.2.1.2. ΦΟΡΟΙ ΠΟΥ ΕΠΙΒΑΛΛΟΝΤΑΙ ΑΠΟ ΤΙΣ ΕΠΑΡΧΙΕΣ...... 63 6.2.1.3. ΦΟΡΟΙ ΠΟΥ ΕΠΙΒΑΛΛΟΝΤΑΙ ΑΠΟ ΤΟΥΣ ΔΗΜΟΥΣ...... 63 6.2.2. ΚΡΑΤΙΚΕΣ ΕΠΙΧΟΡΗΓΗΣΕΙΣ........... 64 6.2.3. ΔΑΝΕΙΣΜΟΣ............ 65 6.3. ΙΣΤΟΡΙΚΗ ΑΝΑΔΡΟΜΗ ΚΑΙ ΤΑΣΕΙΣ......... 66 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 7 -ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΑ -ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ-ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ...... 69 7.1. ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΑ ΤΗΣ ΕΛΛΗΝΙΚΗΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ... 70 7.2. ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΑΝΑΜΌΡΦΩΣΗΣ ΤΟΥ ΤΟΠΙΚΟY ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΟΥ ΣΥΣΤΉΜΑΤΟΣ... 73 7.3. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ............ 79 ΠΙΝΑΚΑΣ ΕΙΚΟΝΟΓΡΑΦΗΣΗΣ............ 81 ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ.............. 82 ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ............... 92 ΛΕΞΙΚΟ............... 92 ΚΑΤΑΛΟΓΟΣ ΠΙΝΑΚΩΝ-ΓΡΑΦΗΜΑΤΩΝ......... 95 7

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 0 ΕΙΣΑΓΩΓΗ Η παρούσα εργασία πραγματεύεται την έννοια της φορολογικής αποκέντρωσης και τον βαθμό της φορολογικής αυτονομίας από την οποία διέπεται η ελληνική τοπική αυτοδιοίκηση. Ο όρος φορολογική αυτονομία, μπορεί να περιγράφει ως «οι διάφορες όψεις της φορολογικής ελευθερίας, την οποία διαθέτουν οι τοπικές αρχές και αναφέρεται σε περιπτώσεις, όπως το δικαίωμα των ΟΤΑ να θεσμοθετούν ή να καταργούν φόρους, να διαμορφώνουν φορολογικούς συντελεστές και να καθορίζουν τη φορολογική βάση», ενώ ο όρος φορολογική αποκέντρωση μπορεί εν συντομία να οριστεί ως «η μεταβίβαση φορολογικής εξουσίας από το κράτος προς τους ΟΤΑ». Οι προοπτικές και οι δυσκολίες της φορολογικής αποκέντρωσης στη χώρα μας επιχειρούνται να εξεταστούν σε 3 στάδια. Αρχικά αναλύεται η σημερινή οικονομική κατάσταση των ΟΤΑ και παρουσιάζονται οι διάφορες πηγές χρηματοδότησης των δήμων και των κοινοτικών. Έπειτα, αναζητούνται οι αλλαγές που πρόκειται να επιφέρει η επικείμενη διοικητική μεταρρύθμιση στη χώρα μας και κατά πόσον, οι νέοι αυτοδιοικητικοί θεσμοί μπορούν να προδιαγράψουν τους όρους και τις προϋποθέσεις για την ενίσχυση της οικονομικής αυτοτέλειας της τοπικής αυτοδιοίκησης. Τέλος, επιχειρείται η παρουσίαση των βασικών χαρακτηριστικών της ευρωπαϊκής τοπικής αυτοδιοίκησης και η ανάλυση των τάσεων της φορολογικής αποκέντρωσης σε ευρωπαϊκό επίπεδο, κυρίως μέσα τις μελέτες περιπτώσεων δύο χωρών της Φιλανδίας και της Ιταλίας. Συνεπώς, ο σκοπός της συγκεκριμένης εργασίας μπορεί να συνοψισθεί στην αναζήτηση 1) των μεταρρυθμίσεων που θα μπορούσαν να πραγματοποιηθούν στο τοπικό φορολογικό σύστημα και 2) των πιθανών πηγών χρηματοδότησης των νέων ΟΤΑ, ώστε να ελαχιστοποιηθούν τα συγκεντρωτικά στοιχεία του ελληνικού κράτους και να αξιοποιηθούν τα πλεονεκτήματα από την εκχώρηση φορολογικής εξουσίας στην τοπική αυτοδιοίκηση. Επιπλέον αξίζει να σημειωθεί ότι, η παραπάνω ανάλυση πραγματοποιεί ται, όχι έχοντας ως στόχο την επιβάρυνση του πολίτη με νέα φορολογικά βάρη, αλλά επιδιώκοντας την μερική ανακατανομή φορολογικών βαρών από κεντρικό σε τοπικό επίπεδο. Στο παραπάνω πλαίσιο η υπόθεση της παρούσης εργασίας μπορεί να θεωρηθεί, ή με άλλα λόγια επιδιώκεται να αποδειχθεί, η χαμηλή οικονομική αυτοτέλεια της ελληνικής τοπικής αυτοδιοίκησης σε σχέση την ευρωπαϊκή και η ανάγκη εναρμόνισης των ελληνικών ΟΤΑ με την ευρωπαϊκή πραγματικότητα. Επίσης επιδιώκεται να αποδειχθεί ότι η φορολογική 8

μεταρρύθμιση συνάδει με την διοικητική, διότι η βιωσιμότητα των νέων ΟΤΑ εξαρτάται από την εκχώρηση επαρκών οικονομικών πόρων. Η μεθοδολογία που ακολουθήθηκε για την εκπόνηση της συγκεκριμένης εργασίας, συνοψίζεται στη βιβλιογραφική ανασκόπηση των σχετικών με το θέμα συγγραμμάτων και στην άντληση στοιχείων από το διαδίκτυο, ιδίως από μη ελληνικούς διαδικτυακούς τόπους, καθώς οι προοπτικές της φορολογικής αποκέντρωσης στην Ελλάδα σε σχέση με την Ευρώπη, δεν έχουν τύχει ιδιαίτερου επιστημονικού ενδιαφέροντος στη χώρα μας. Παράλληλα μεταφράστηκαν διάφορες μελέτες και άρθρα με στόχο τη σύγκριση του ελληνικού τοπικού φορολογικού συστήματος με το αντίστοιχο άλλων ευρωπαϊκών χωρών (Φιλανδία, Ιταλία). Επιπρόσθετα, επιχειρήθηκε η ορθή χρήση στατιστικών στοιχείων από βάσεις δε δομένων του ΟΟΣΑ, του ΔΝΤ και της ΕΣΥΕ και έπειτα η εξαγωγή δεικτών και συμπερασμάτων σχετικών με την οικονομική αυτοτέλεια των ΟΤΑ. Συμπερασματικά, όλα τα παραπάνω αναλύονται σε εφτά κεφάλαια: Στο πρώτο κεφάλαιο προσεγγίζονται οι έννοιες της διοικητικής και φορολογικής αποκέντρωσης, αναφέρονται τα πλεονεκτήματα από τη μεταβίβαση φορολογικών πόρων στους ΟΤΑ και οι αρχές που πρέπει να τηρούνται. Στο δεύτερο κεφάλαιο παρουσιάζονται τα έσοδα των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ και αναλύεται η σύνθεση τους καθώς και τα βασικά χαρακτηριστικά του ελληνικού τοπικού φορολογικού συστήματος. Στο τρίτο παρουσιάζονται οι αλλαγές που πρόκειται να επιφέρει ο Καλλικράτης. Στο τέταρτο κεφάλαιο γίνεται περιγραφή των εσόδων της τοπικής αυτοδιοίκησης σε παγκόσμιο και ευρωπαϊκό επίπεδο και της κατάστασης της Ελλάδας συγκριτικά με άλλες ευρωπαϊκές χώρες. Ενώ στο πέμπτο και έκτο κεφάλαιο αναλύεται η περίπτωση της Φιλανδίας και της Ιταλίας. Τέλος στο έβδομο κεφάλαιο αναφέρονται, τα προβλήματα σχετικά με την οικονομική αυτοτέλεια των ΟΤΑ, ορισμένες προτάσεις βελτίωσης και τα τελικά συμπεράσματα. 9

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1 - ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΗ ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΣΗ 1.1 ΕΝΝΟΙΑ ΤΗΣ ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΗΣ ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΣΗΣ Το άρθρο 101 του Συντάγματος αναφέρει ότι «η διοίκηση του κράτους οργανώνεται σύμφωνα με το αποκεντρωτικό σύστημα». Η έννοια όμως της αποκέντρωσης μπορεί να θεωρηθεί, έννοια πολυδιάστατη, που το περιεχόμενο της διαφοροποιείται, ανάλογα με την οπτική γωνία από την οποία εξετάζεται. Αν παρά ταύτα, επιχειρηθεί να δοθεί ένας σύντομος ορισμός, ως αποκέντρωση νοείται η μεταβίβαση αποφασιστικών αρμοδιοτήτων από την κεντρική διοίκηση στην τοπική αυτοδιοίκηση. Με άλλα λόγια μπορεί να υποστηριχθεί ότι αποκέντρωση ονομάζεται η παροχή τοπικών δημοσίων αγαθών, όπως η παροχή νερού, φωτισμού, καθαριότητας, από την τοπική αυτοδιοίκηση στους πολίτες. Το ποια και πόσα δημόσια αγαθά θα παράσχουν οι ΟΤΑ, εξαρτάται από τον βαθμό της αποκέντρωσης σε κάθε χώρα 1. Πρακτικά θα μπορούσε να ειπωθεί ότι όσες περισσότερες αρμοδιότητες μεταβιβάζονται στην τοπική αυτοδιοίκηση, τόσο υψηλότερος ο βαθμός της διοικητικής αποκέντρωσης. Οι λόγοι για τους οποίους κρίνεται απαραίτητη η μεταβίβαση αρμοδιοτήτων από το κράτος στους ΟΤΑ, είναι τουλάχιστον δύο. Πρώτον, μειώνεται η γραφειοκρατία και η σπατάλη του δημοσίου χρήματος, διότι η τοπική αυτοδιοίκηση δύναται να αντιμετωπίσει αποτελεσματικότερα διάφορες τοπικές ανάγκες, λόγω της εγγύτητας της σχέσης της με τους πολίτες. Δεύτερον, αποσυμφορίζεται το έργο της κεντρικής διοίκησης, διότι η μεταβίβαση αρμοδιοτήτων συνάδει με την ενίσχυση του επιτελικού της ρόλου. Προϋπόθεση για να ασκήσει αποτελεσματικά η τοπική αυτοδιοίκηση τις μεταβιβαζόμενες αρμοδιότητες, είναι να διαθέτει τους απαραίτητους οικονομικούς πόρους, δηλαδή να διαθέτει οικονομική αυτοτέλεια (Τάτσος Ν., 2004, σελ 15-30). Η οικονομική αυτοτέλεια των ΟΤΑ κατοχυρώνεται από το άρθρο 102 του Συντάγματος αλλά και από το άρθρο 9 του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας (ΕΧΤΑ) που κυρώθηκε στη χώρα μας 1 Συνήθως τα δημόσια αγαθά που αναλαμβάνουν οι ΟΤΑ να προσφέρουν στους πολίτες, κατόπιν εξουσιοδότησης του κράτους, είναι εκείνα που η διαχείριση τους είναι αποτελεσματικότερη σε τοπικό επίπεδο και τα οφέλη τους δε διαχέονται σε ολόκληρη τη χώρα, αλλά σε συγκεκριμένη γεωγραφική ενότητα. π.χ. από την καθαριότητα και των φωτισμό των δρόμων σε ένα δήμο, ωφελούνται κυρίως οι δημότες μια περιοχής και για αυτό το λόγο επιβάλλονται τέλη καθαριότητας και φωτισμού για τη συγκεκριμένη υπηρεσία και όχι κάποιος κεντρικά επιβαλλόμενος φόρος. 10

με το νόμο 1850/1989 (ΦΕΚ 144 Α ). Ειδικότερα προβλέπεται ότι «το Κράτος λαμβάνει τα νομοθετικά, κανονιστικά και δημοσιονομικά μέτρα που απαιτούνται για την εξασφάλιση της οικονομικής αυτοτέλειας και των πόρων που είναι αναγκαίοι για την εκπλήρωση της αποστολής και την άσκηση των αρμοδιοτήτων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης με ταυτόχρονη διασφάλιση της διαφάνειας κατά τη διαχείριση των πόρων αυτών.» (εδ. ά, παρ. 5, άρθρο 102 του Συντάγματος) ενώ σύμφωνα με τον με την παρ. 1 και 2 του άρθρου 9 του ΕΧΤΑ προβλέπεται ότι «οι χρηματοδοτικοί πόροι των ΟΤΑ θα πρέπει να είναι ανάλογοι με τις αρμοδιότητες που προβλέπονται από το Σύνταγμα ή το νόμο» και ότι «οι ΟΤΑ έχουν δικαίωμα σε επαρκείς ιδίους πόρους, τους οποίους μπορούν να διαθέτουν ελεύθερα κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους.» Εν συνεχεία στην παράγραφο 3 του ίδιου άρθρου αναφέρεται ότι «ένα μέρος τουλάχιστον των οικονομικών πόρων των ΟΤΑ πρέπει να προέρχεται από τοπικούς φόρους και τέλη, το ύψος των οποίων έχουν δικαίωμα να καθορίζουν μέσα στα όρια του νόμου». Από τα παραπάνω προκύπτει ότι, η εξασφάλιση της οικονομικής αυτοδυναμίας της τοπικής αυτοδιοίκησης αποτελεί υποχρέωση του κράτους. Δηλαδή, το κράτος οφείλει να θεσμοθετεί επαρκείς οικονομικούς πόρους που θα καλύπτουν τις δαπάνες των ΟΤΑ, μέρος των οποίων, πρέπει να προέρχεται από τοπικά επιβαλλόμενους φόρους και τέλη. Το ερώτημα όμως που τίθεται στην προκειμένη περίπτωση είναι, πότε η τοπική αυτοδιοίκηση μιας χώρας διέπεται από πραγματική οικονομική αυτοτέλεια. Επί παραδείγματι, οι ελληνικοί ΟΤΑ διαθέτουν θεσμοθετημένους πόρους που προορίζονται για την κάλυψη των δαπανών τους αλλά, όπως προκύπτει και από τα στοιχεία που παρατίθενται στη συνέχεια αυτής της εργασίας, η οικονομική αυτοδυναμία της ελληνικής τοπικής αυτοδιοίκησης χαρακτηρίζεται ως χαμηλή. Εν κατακλείδι, για να αναλύσουμε την έννοια της οικονομικής αυτοτέλειας των ΟΤΑ ή αλλιώς τον βαθμό της φορολογικής αποκέντρωσης που χαρακτηρίζει μία χώρα, πρέπει να εξετάσουμε την φορολογική εξουσία που διαθέτουν οι αυτοδιοικητικοί θεσμοί της. Δηλαδή, πρέπει να αναλύσουμε καταρχήν τις πηγές χρηματοδότησης των ΟΤΑ και έπειτα να συνεκτιμήσουμε μια σειρά από άλλους παράγοντες όπως, το ύψος των κρατικών επιχορηγήσεων, τη σύνθεση των συνολικών εσόδων, το ποσοστό συμμετοχής των τοπικών φόρων και τελών και τη δυνατότητα των ΟΤΑ να επιβάλλουν προαιρετικά ή να καθορίζουν τους φορολογικούς συντελεστές ορισμένων τελών, μέσα στα όρια που τίθονται πάντα από τον νόμο. Επιπλέον πρέπει να συνυπολογιστεί, εάν η κεντρική διοίκηση προβαίνει σε συχνές παρεμβάσεις σε σχέση με τα οικονομικά των ΟΤΑ, ανάλογα με την εκάστοτε φορολογική πολιτική της χώρας, όπως μειώσεις φορολογικών συντελεστών καθώς και αν διαχρονικά με 11

τη μεταβίβαση επιπρόσθετων αρμοδιοτήτων, μεταβιβάζονται και οι αντίστοιχοι πόροι. Προς αυτή την κατεύθυνση και προτού παρουσιαστεί το τι ισχύει σήμερα στην Ελλάδα, παρουσιάζονται τα βασικά πλεονεκτήματα της φορολογικής αποκέντρωσης αλλά και οι αρχές από τις οποίες πρέπει να διέπεται η μεταβίβαση πόρων από το κράτος στην τοπική αυτοδιοίκηση. 1.2 ΠΛΕΟΝΕΚΤΗΜΑΤΑ ΑΠΟ ΤΗΝ ΕΝΙΣΧΥΣΗ ΤΗΣ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗΣ ΑΥΤΟΤΕΛΕΙΑΣ ΤΩΝ ΟΤΑ Η ενίσχυση της οικονομικής ανεξαρτησίας των ΟΤΑ, αποτελεί χρόνια απαίτηση του συνόλου της τοπικής αυτοδιοίκησης και τελευταία παρουσιάζεται ως αναγκαιότητα. Ο κυριότερος λόγος είναι, ότι σε μια δύσκολη οικονομική συγκυρία, όπως αυτή που διανύει σήμερα η Ελλάδα, τα πλεονεκτήματα που μπορεί να προκύψουν από την φορολογική αποκέντρωση είναι πολλά. Ενδεικτικά αναφέρονται παρακάτω τα κυριότερα (Τάτσος Ν., 2004, σελ 30-32): Η δημιουργία αποτελεσματικών και ισχυρών θεσμών τοπικής αυτοδιοίκησης, ικανών να αντιμετωπίσουν τις τοπικές ανάγκες μιας κοινωνίας, προϋποθέτει οι ΟΤΑ να μπορούν να ελέγχουν και να προγραμματίζουν τα έσοδα τους, σε μακροπρόθεσμο ορίζοντα. H έντονη εξάρτηση από τις κρατικές επιχορηγήσεις και η αβεβαιότητα για την εξέλιξη των εσόδων τους επιφέρει ακριβώς το αντίθετο αποτέλεσμα. Η χαμηλή συμμετοχή των τοπικών φόρων και τελών στα συνολικά έσοδα σημαίνει ότι οι δαπάνες που πραγματοποιούνται για μια περιοχή, υλοποιούνται με έσοδα που προέρχονται από το κράτος. Συνεπώς, μια ενδεχόμενη αύξηση των δαπανών, δεν συνοδεύεται από αντίστοιχη αύξηση των φορολογικών βαρών των κατοίκων της περιοχής, ώστε να επωμίζονται οι αιρετοί το ανάλογο πολιτικό κόστος. Ως αποτέλεσμα, εκλείπει το στοιχείο της υπευθυνότητας και του απολογισμού προς τους πολίτες. Η διαχείριση ορισμένων φόρων με τοπικά χαρακτηριστικά ε ίναι ευκολότερη και οικονομικότερη για τους ΟΤΑ, σε σχέση με την κεντρική διοίκηση. Κατά συνέπεια, η μη εκχώρηση της διαχείρισης τους, σε περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο, συνεπάγεται αυτόματα αύξηση του κόστους λειτουργίας του κράτους. Μία ενδεχόμενη μείωση των κρατικών επιχορηγήσεων, συνεπάγεται μείωση των συνολικών εσόδων των ΟΤΑ.Όμως για την αποφυγή δημιουργίας ελλειμμάτων θα 12

έπρεπε οι ΟΤΑ να μειώσουν παράλληλα και τις δαπάνες τους, κάτι που συνήθως είναι ανέφικτο, γιατί η πλειοψηφία των δαπανών της τοπι κής αυτοδιοίκησης χαρακτηρίζονται ως ανελαστικές δαπάνες 2. Δηλαδή, αν οι κρατικές επιχορηγήσεις μειωθούν, λόγω πχ της μείωσης των εσόδων του ΦΕΦΝΠ, οι ΟΤΑ δεν θα είναι σε θέση να μειώσουν τα έξοδα τους, κλείνοντας για παράδειγμα ένα βρεφονηπιακό σταθμό. Τέλος ένα από τα κυριότερα πλεονεκτήματα είναι ότι μέσω της φορολογικής αποκέντρωσης, αυξάνεται η κοινωνική συναίνεση, διότι οι πολίτες συνειδητοποιούν για ποιες υπηρεσίες φορολογούνται ή τον τρόπο με τον οποίο αξιοποιούνται τα χρήματα τους. Αυτό επιφέρει μικρότερη φοροδιαφυγή, σε περίπτωση αποτελεσματικής διαχείρισης των φορολογικών εσόδων ή λειτουργεί ως μέσο πίεσης των αιρετών της τοπικής αυτοδιοίκησης, σε περίπτωση αναποτελεσματικής διαχείρισης των ιδίων πόρων. 1.3 ΑΡΧΕΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΦΟΡΟΛΟΓΙΑΣ Η εκχώρηση φορολογικών εσόδων στους ΟΤΑ, εκτός από τα παραπάνω πλεονεκτήματα που επιφέρει, οφείλει να στηρίζεται σε συγκεκριμένες αρχές. Στη συνέχεια και εφόσον ο σκοπός της παρούσης εργασίας είναι η αναζήτηση των πιθανών πηγών χρηματοδότησης της τοπικής αυτοδιοίκησης, παρουσιάζονται οι αρχές της τοπικής φορολογίας από τις οποίες πρέπει να διέπεται η μεταβίβαση φορολογικής εξουσίας στους ΟΤΑ ( Σαββαΐδου Κ., 2009, σελ. 113-116): Η αρχή της επάρκειας των εσόδων, η οποία σημαίνει ότι το σύνολο των εσόδων των ΟΤΑ πρέπει να επαρκούν για να καλύψουν των σύνολο των δαπανών. Η αρχή της εισοδηματικής ελαστικότητας των εσόδων 3, η οποία σημαίνει ότι οι φόροι ή τα τέλη που επιβάλλονται από την τοπική αυτοδιοίκηση θα πρέπει να συναρτώνται θετικά με την οικονομική δραστηριότητα. Δηλαδή, μία ενδεχόμενη αύξηση του εισοδήματος των πολιτών να συνεπάγεται κ παράλληλη αύξηση του τοπικών εσόδων. Τέτοιοι φόροι είναι πχ ο ΦΕΦΝΠ και ο ΦΠΑ 2 Βάση της οικονομικής θεωρίας, ανελαστικές δαπάνες, είναι αυτές που η εισοδηματική τους ελαστικότητα είναι μικρότερη της μονάδας. Πρακτικά αυτό σημαίνει ότι μία μείωση του εισοδήματος ή των εσόδων των ΟΤΑ στην προκειμένη περίπτωση, κατά μία 1 ποσο στιαία μονάδα, δεν επιφέρει αντίστοιχη μείωση των δαπανών. 3 Η αλλιώς τα έσοδα των ΟΤΑ πρέπει να έχουν θετική εισοδηματική ελαστικότητα 13

Η αρχή του περιορισμού του φορολογικού ανταγωνισμού, η οποία σημαίνει ότι φόροι που επιβάλλονται προαιρετικά ή οι φόροι για τους οποίους οι ΟΤΑ έχουν αυξημένη φορολογική ανεξαρτησία θα πρέπει να είναι τέτοιοι ώστε να μη δημιουργείται φορολογικός ανταγωνισμός μεταξύ των θεσμών της τοπικής αυτοδιοίκησης. Δηλαδή, δε θα πρέπει οι επιβαλλόμενοι φόροι να αποτελούν κριτήριο του τόπου εγκατάστασης των επιχειρήσεων. Η αρχή της φορολογικής δικαιοσύνης, η οποία σημαίνει ότι μέσα από τη επιβολή των κατάλληλων φόρων πρέπει να επιδιώκεται η άμβλυνση των ανισοτήτων είτε των δήμων, είτε των περιφερειών που δημιουργούνται κατά βάση λόγω γεωγραφικής θέσης. Η αρχή του κόστους διαχείρισης, η οποία σημαίνει τα έσοδα που προκύπτουν από την επιβολή ενός φόρου ή τέλους πρέπει να είναι μεγαλύτερα από τις πραγματοποιηθείσες δαπάνες που απαιτούνται για τη διαχείριση του. Η συγκεκριμένη αρχή είναι πολύ σημαντική για τους ελληνικούς ΟΤΑ, διότι μέχρι σήμερα και ενδεχομένως και μετά την υλοποίηση του προγράμματος Καλλικράτη, η Ελλάδα σε σχέση με την Ευρώπη, διαθέτει ΟΤΑ μικρούς σε μέγεθος, ιδίως λόγω των πολλών νησιωτικών περιοχών. Συνεπώς, ακόμη και αν τα έσοδα που επιφέρει ένας φόρος είναι υψηλά, θα πρέπει να εξετάζεται παράλληλα το κόστος που απαιτείται για την είσπραξη του. Η αρχή της εντοπιότητας, η οποία σημαίνει ότι είναι προτιμότερο σε τοπικό επίπεδο να επιβάλλονται φόροι που σχετίζονται έστω και έμμεσα με την περιοχή. Για παράδειγμα, το τέλος παρεπιδημούντων επιβαρύνει ξενοδοχεία που βρίσκονται στην εδαφική επικράτεια ενός δήμου και είναι λογικό να εισπράττεται σε τοπικό και όχι κεντρικό επίπεδο, όπως συμβαίνει με τον ειδικό φόρο κατανάλωσης που επιβάλλεται στα ποτά Η αρχή της μακροοικονομικής ανάλυσης των φόρων, η οποία σημαίνει ότι τα επιβαλλόμενα τέλη ή φόροι θα πρέπει να καλύπτουν τις εισοδηματικές ανάγκες των ΟΤΑ σε μακροπρόθεσμο ορίζοντα. Αν για παράδειγμα ένας δήμος αναμένει αυξημένη τουριστική δραστηριότητα εντός της επόμενης πενταετίας, κατά τη διαδικασία της επιλογής των τελών που θα επιβάλλει θα πρέπει να συνεκτιμάται και ο παραπάνω παράγοντας. 14

ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2 - ΕΣΟΔΑ ΤΩΝ ΟΤΑ Ά ΒΑΘΜΟΥ ΣΥΜΦΩΝΑ ΜΕ ΤΟ ΙΣΧΥΟΝ ΚΑΘΕΣΤΩΣ 2.1. ΙΔΙΑ ΕΣΟΔΑ ΤΩΝ ΟΤΑ Ά ΒΑΘΜΟΥ Τα δημοτικά και κοινοτικά έσοδα διακρίνονται σε τακτικά και έκτακτα έσοδα. Στα τακτικά έσοδα περιλαμβάνονται: οι πρόσοδοι από ακίνητη περιουσία, τα έσοδα από κινητή περιουσία, τα έσοδα από ανταποδοτικά τέλη και δικαιώματα, τα έσοδα από λοιπά τέλη, δικαιώματα και παροχή υπηρεσιών, οι φόροι, οι εισφορές και οι επιχορηγήσεις για λειτουργικές δαπάνες. Ενώ στα έκτακτα έσοδα περιλαμβάνονται: τα έσοδα από εκποίηση κινητής και ακίνητης περιουσίας, τα έσοδα από έκτακτες επιχορηγήσεις για κάλ υψη λειτουργικών δαπανών, τα έσοδα από επιχορηγήσεις για επενδύσεις, τα πρόστιμα, τα παράβολα, οι δωρεές, κληρονομιές, κληροδοσίες και π ροσαυξήσεις και τα λοιπά έκτακτα έσοδα. ( Σαββαΐδου Κ., 2009, σελ 19-21) Σε αυτό το κεφάλαιο θα εξεταστούν οι κυριότερες πηγές εσόδων των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ 4, δηλαδή τα ανταποδοτικά τέλη, οι φόροι 5, οι κρατικές επιχορηγήσεις για λειτουργικές και επενδυτικές δαπάνες και ο δανεισμός. Οι παραπάνω πηγές χρηματοδότησης, συναντώνται στις περισσότερες χώρες τις ΕΕ και εν όψει φορολογικής αποκέντρωσης μπορούν ενδεχομένως να τροποποιηθούν. 4 Η παραπάνω ανάλυση περιορίζεται στα έσοδα των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ, καθώς οι ΟΤΑ Β βαθμού πρόκειται να καταργηθούν. 5 Ως φόρος ορίζεται η αναγκαστική χρηματική παροχή που καταβάλλουν οι ιδιώτες στο κράτος ή στους ΟΤΑ, χωρίς ειδική αντιπαροχή, με σκοπό την κάλυψη των δημοσίων βαρών, ανάλογα με την φοροδοτική ικανότητα κάθε υπόχρεου, ενώ ως τέλος ορίζεται η χρηματική παροχή που καταβάλλεται από τους υπόχρεους έναντι ειδικού ανταλλάγματος, το οποίο συνίσταται στη χρησιμοποίηση ορισμένου δημοτικού ή κοινοτικού έργου ή υπηρεσίας. 15

2.1.1. ΑΝΤΑΠΟΔΟΤΙΚΑ ΤΕΛΗ 2.1.1.1 ΥΠΟΧΡΕΩΤΙΚΑ ΤΕΛΗ 2.1.1.1.1 ΔΗΜΟΤΙΚΑ ΤΕΛΗ ΚΑΘΑΡΙΟΤΗΤΑΣ ΚΑΙ ΦΩΤΙΣΜΟΥ Τα τέλη καθαριότητας και φωτισμού αποτελούν ενιαίο ανταποδοτικό τέλος που επιβάλλεται με απόφαση δημοτικού συμβουλίου για τον ηλεκτροφωτισμό, την καθαριότητα, περισυλλογή και αποκομιδή απορριμμάτων των κοινόχρηστων χώρων. Με τα συγκεκριμένα τέλη βαρύνεται κάθε στεγασμένος ή μη ηλεκτροδοτούμενος χώρος και υπόχρεος είναι ο οφειλέτης του λογαριασμού ηλεκτρικού ρεύματος. Η ΔΕΗ λειτουργεί ως απλό εισπρακτικό όργανο και αποδίδει τα τέλη στον δικαιούχο δήμο, εντός διμήνου. Το ύψος των συγκεκριμένων τελών προκύπτει από τον πολλαπλασιασμό των τ.μ. της επιφάνειας του ακινήτου επί τον αντίστοιχο συντελεστή. Οι συντελεστές είναι 7 κατηγοριών που διαφοροποιούνται ανάλογα με τη χρήση του ακινήτου, αλλά στην ΔΕΗ γνωστοποιούνται μόνο έως 2 κατηγορίες. Για τον παραπάνω λόγο συχνά τα τέλη καθαριότητας και φωτισμού υπολογίζονται με βάση το πλασματικό εμβαδόν 6. ( Νικολόπουλος Κ., 2006, σελ 107-111) 2.1.1.1.2. ΤΕΛΟΣ ΑΚΙΝΗΤΗΣ ΠΕΡΙΟΥΣΙΑΣ ( ΤΑΠ ) Το τέλος ακίνητης περιουσίας, όπως έχει κριθεί από τη νομολογία δεν αποτελεί τέλος αλλά φόρο. Αφορά πάσης φύσεως ακίνητα που βρίσκονται εντός της διοικητικής περιφέρειας ενός δήμου, επιβάλλεται υποχρεωτικά, εισπράττεται από τη ΔΕΗ, αλλά βαρύνει τον ιδιοκτήτη του ακινήτου και όχι τον ενοικιαστή. Όσον αφορά τα μη ηλεκτροδοτούμενα ακίνητα μπορεί να εισπράττεται απευθείας από το δήμο. Το ύψος του ΤΑΠ καθορίζεται με απόφαση δημοτικού συμβουλίου και κυμαίνεται μεταξύ 0,025% και 0,035% της αξίας του ακινήτου. Ποσοστό 15% των εισπράξεων του ΤΑΠ κατατίθεται στο Ταμείο Παρακαταθηκών και Δανείων(Τ.Π.&Δ.) και κατανέμεται στους ΟΤΑ μέσω των ΚΑΠ. (Θεοδώρου Ι, 2007, σελ 34-43) 6 πχ ηλεκτροδοτούμενος χώρος με εμβαδόν 65τ.μ. ανήκει στην κατηγορία με συντελεστή 1,20%, αλλά επειδή στη ΔΕΗ δε γνωστοποιείται η ανάλογη κατηγορία, υπολογίζεται με το συντελεστή της ΔΕΗ, έστω 1,35%, επί το πλασματικό εμβαδόν. Το πλασματικό εμβαδόν στην προκειμένη περίπτωση είναι 58 τ.μ., αφού (65τ.μ. *1,20%)= (58τ.μ.* 1,35%) = 78 ευρώ 16

2.1.1.1.3. ΤΕΛΟΣ ΧΡΗΣΗΣ ΚΟΙΝΟΧΡΗΣΤΩΝ ΧΩΡΩΝ Το συγκεκριμένο τέλος επιβάλλεται σε όσους κάνουν μόνιμη ή προσωρινή χρήση, της επιφάνειας και του υπεδάφους κοινόχρηστων χώρων. Ως κοινόχρηστος χώρος νοούνται, τα πεζοδρόμια, οι οδοί, οι πλατείες καθώς το υπέδαφος αυτών. Στην πρώτη περίπτωση η τιμή του τέλους υπολογίζεται ανά τ.μ., ενώ στη δεύτερη το ύψος του ορίζεται από το δημοτικό συμβούλιο. Επιπλέον το δημοτικό συμβούλιο καθορίζει το χρονικό διάστημα επιβολής του τέλους, την περιοχή, το ύψος του τέλους ανά τ.μ. καθώς και το είδος χρήσης του κοινόχρηστου χώρου. ( Νικολόπουλος Κ., 2006, σελ 116-126) 2.1.1.1.4. ΤΕΛΗ ΥΔΡΕΥΣΗΣ, ΑΡΔΕΥΣΗΣ ΚΑΙ ΑΠΟΧΕΤΕΥΣΗΣ Τα τέλη ύδρευσης, άρδευσης και αποχέτευσης επιβάλλονται υποχρεωτικά από τους πρωτοβάθμιους ΟΤΑ σε όσους αποκλειστικά κάνουν χρήση των υπηρεσιών ύδρευσης, άρδευσης και αποχέτευσης. Το ύψος των εν λόγω τελών καθορίζεται με απόφαση του δημοτικού συμβουλίου και είναι ανάλογο των δαπανών που πραγματοποιούνται για τις συγκεκριμένες υπηρεσίες. ( Σαββαΐδου Κ., 2009, σελ 60-62 ) 2.1.1.1.5. ΤΕΛΟΣ ΔΙΑΦΗΜΙΣΗΣ Το τέλος διαφήμισης επιβάλλεται υπέρ των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ για κάθε είδους διαφήμιση που διενεργείται εντός της διοικητικής τους περιφέρειας. Το ύψος του τέλους καθορίζεται ανά περιοχή και ανά κατηγορία με απόφαση δημοτικού συμβουλίου μεταξύ των ορίων που καθορίζονται με νόμο. Οι κατηγορίες διαφήμισης είναι τέσσερις και το δημοτικό συμβούλιο δύναται να αναπροσαρμόσει τα τέλη διαφήμισης έως 15%. Επιπλέον η έκπτωση των διαφημιστικών δαπανών από τα ακαθάριστα έσοδα της διαφημιζόμενης επιχείρησης, προϋποθέτει την καταβολή του συγκεκριμένου τέλους. ( Νικολόπουλος Κ., 2006, σελ 132-133 και 146) 2.1.1.1.6. ΤΕΛΟΣ ΟΙΚΟΔΟΜΙΚΩΝ ΑΔΕΙΩΝ Το τέλος οικοδομικών αδειών έχει καθαρά ανταποδοτικό χαρακτήρα, καθώς οι εισπράξεις από το εν λόγω τέλος, προορίζονται αποκλειστικά για τεχνικά έργα που επωφελούν τους πολίτες. Επιβάλλεται για κάθε οικοδομική άδεια ανέγερσης, συμπλήρωσης, προσθήκης, επέκτασης ή διαρρύθμισης οικοδομών σε ΟΤΑ με εγκεκριμένο σχέδιο πόλης. Καταβάλλεται από τον υπόχρεο στην αρμόδια ΔΟΥ, η οποία υποχρεούται να αποδώσει το τέλος, μέσα σε ένα μήνα, στον δικαιούχο δήμο. Επιπλέον δίχως το διπλότυπο είσπραξης από τη ΔΟΥ του τέλους οικοδομικών αδειών, δεν χορηγείται οικοδομική άδεια. ( Νικολόπουλος Κ., 2006, σελ 158) 17

2.1.1.1.7. ΕΙΔΙΚΟ ΤΕΛΟΣ ΑΝΑΝΕΩΣΙΜΩΝ ΠΗΓΩΝ ΕΝΕΡΓΕΙΑΣ Τα έσοδα από το συγκεκριμένο τέλος προορίζονται αποκλειστικά για την υλοποίηση έργων τοπικής σημασίας, αλλά όπως έχει κριθεί από τη νομολογία 7, δε συνιστά τέλος αλλά φόρο καθώς δεν υφίσταται ανταποδοτικότητα, αφού δεν επωφελούνται οι υπόχρεοι από την πληρωμή του αλλά αόριστος κύκλος προσώπων. Υπόχρεος του ειδικού τέλους ανανεώσιμων πηγών ενέργειας είναι κάθε παραγωγός ηλεκτρικής ενέργειας με χρήση ανανεώσιμων πηγών ενέργειας. Το τέλος αποδίδονταν από τη ΔΕΗ, πλέον αποδίδεται από το δικαιούχο διαχειριστή του συστήματος, στον δικαιούχο δήμο. Το ύψος του τέλους υπολογίζεται βάσει της αγοραζόμενης ηλεκτρικής ενέργειας από το διαχειριστή του συστήματος. ( Σαββαΐδου Κ., 2009, σελ 75) 2.1.1.1.8. ΕΙΔΙΚΟ ΤΕΛΟΣ ΛΑΤΟΜΙΚΩΝ ΠΡΟΪΟΝΤΩΝ Το ειδικό τέλος λατομικών προϊόντων επιβάλλεται σε λατομεία που ανήκουν στο δημόσιο, σε ΝΠΔΔ ή και ιδιώτες λόγω εκμετάλλευσης βιομηχανικών ορυκτών και αδρανών υλικών. Το ύψος του ανέρχεται σε 2% της τιμής πώλησης ακατέργαστων λατομικών προϊόντων και σε 5% της τιμής πώλησης κατεργασμένων λατομικών προϊόντων Εισπράττεται απευθείας από την ταμειακή υπηρεσία του δικαιούχου δήμου ή από την αντίστοιχη ΔΟΥ και τα συνολικά έσοδα από το συγκεκριμένο τέλους προορίζονται για την υλοποίηση έργων που αφορούν περιβαλλοντικούς ή κοινωφελείς σκοπούς. ( Σαββαΐδου Κ., 2009, σελ 76) 2.1.1.1.9. ΤΕΛΟΣ ΕΛΕΓΧΟΜΕΝΗΣ ΣΤΑΘΜΕΥΣΗΣ Το συγκεκριμένο τέλος καθορίζεται με απόφαση δημοτικού συμβουλίου σε περιπτώσεις εφαρμογής του συστήματος ελεγχόμενης στάθμευσης, δηλαδή σε πολυσύχναστους δρόμους που επιδιώκεται η ολιγόωρη στάθμευση, ώστε να εξυπηρετείται μεγαλύτερος αριθμός οχημάτων. Ο χαρακτήρας του είναι απόλυτα ανταποδοτικός, καθώς τα έσοδα από το συγκεκριμένο τέλος προορίζονται για την υλοποίηση έργων σχετικά με τις κυκλοφοριακές συνθήκες του εκάστοτε δήμου και η είσπραξη του πραγματοποιείται με την τοποθέτηση παρκόμετρων ή με τη φυσική παρουσία δημοτικού υπ αλλήλου. ( Καλλιαντάσης Γ., 2009, σελ 104-105) 2.1.1.1.10. ΤΕΛΟΣ ΕΠΙ ΤΩΝ ΑΚΑΘΑΡΙΣΤΩΝ ΕΣΟΔΩΝ ΚΕΝΤΡΩΝ ΔΙΑΣΚΕΔΑΣΗΣ ΚΑΙ ΣΥΝΑΦΩΝ ΚΑΤΑΣΤΗΜΑΤΩΝ Το παραπάνω τέλος επιβάλλεται υποχρεωτικά από τους πρωτοβάθμιους ΟΤΑ στα διαφόρων ειδών καταστήματα και κέντρα που υπάγονται στη διοικητική τους περιφέρειας σε περίπτωση που ισχύει το σύστημα αντικειμενικών αξιών. Σε αντίθετη περίπτωση, 7 ΣτΕ 3046/2003 ΔΦΝ 2004,140, ΣτΕ 611/2004, Δήμος 2005,61, ΣτΕ 612/2004, ΝΟΜΟΣ 18

επιβάλλεται προαιρετικά με απόφαση δημοτικού συμβουλίου. Έχει κριθεί από τη νομολογία 8 ότι, στην πραγματικότητα δε συνιστά τέλος αλλά φόρο, καθώς τα έσοδα από τις συνολικές εισπράξεις μπορούν να χρησιμοποιηθούν για την κάλυψη λειτουργικών δαπανών των δήμων ή των κοινοτήτων αντίστοιχα. Το συγκεκριμένο τέλος βαρύνει τον πελάτη, εισπράττεται από τα κέντρα διασκέδασης ή τα καταστήματα και αποδίδεται στο δήμο. Ανάλογα με τον επιτηδευματία το ύψος του διαφοροποιείται. Επί παραδείγματι, ανέρχεται σε 0,5% 9 για καφετέριες, εστιατόρια, ζαχαροπλαστεία, ενώ σε 5% για νυχτερινά κέντρα, αίθουσες χορού κλπ. Υπολογίζεται επί των ακαθάριστων εσόδων των προαναφερθέντων επιχειρήσεων, δηλαδή επί του συνόλου των πωλήσεων ή παρεχόμενων υπηρεσιών, εξαιρουμένης της επιβάρυνσης του ΦΠΑ. ( Σαββαΐδου Κ., 2009, σελ 46-51) 2.1.1.2. ΠΡΟΑΙΡΕΤΙΚΑ ΤΕΛΗ 2.1.1.2.1 ΤΕΛΗ ΚΑΙ ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΑ ΧΡΗΣΗΣ ΚΤΗΜΑΤΩΝ, ΕΡΓΩΝ ΚΑΙ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ Με απόφαση δημοτικού συμβουλίου προβλέπεται η προαιρετική επιβολή τελών ή δικαιωμάτων σε όσους χρησιμοποιούν κτήματα, έργα ή υπηρεσίες που ανήκουν στην κυριότητα του δήμου. Με απόφαση δημοτικού συμβουλίου επιπλέον καθορίζεται το ύψος στο οποίο θα ανέρχονται τα παραπάνω, σε περίπτωση επιβολής τους. Ακόμα, προβλέπεται η επιβολή τέλους σε όσους καταλαμβάνουν αυθαίρετα κτήμα ή έργο ενός ΟΤΑ και σε όσους κάνουν παράνομη χρήση δημοτικών ή κοινοτικών κτημάτων, έργων και υπηρεσιών. Στην τελευταία περίπτωση το επιβαλλόμενο τέλος είναι διπλάσιο σε σχέση με το προβλεπόμενο. ( Σαββαΐδου Κ., 2009, σελ 78-79) 2.1.1.2.2. ΤΕΛΟΣ ΔΙΑΜΟΝΗΣ ΠΑΡΕΠΙΔΗΜΟΥΝΤΩΝ Το τέλος διαμονής παρεπιδημούντων επιβάλλεται προαιρετικά από δήμους ή κοινότητες που α) εντός των διοικητικών τους ορίων υπάρχουν αυτοτελείς οικισμοί λουτροπόλεων διαρκούς ή αυτοτελούς λειτουργίας καθώς και λειτουργίας ιαματικών πηγών τουριστικού ή τοπικού ενδιαφέροντος, β) αναφέρονται ρητά στην διάταξη του αρθ. 2 του Ν.339/1976, γ) είναι νόμιμα χαρακτηρισμένοι ως λουτροπόλεις, οργανωμένοι αρχαιολογικοί 8 ΣτΕ 2817/2000 9 Έως το 2009 ο συντελεστής ήταν 2% αντί για 0,5%. 19

χώροι ή τουριστικοί τόποι ή τόποι θερινής διαμονής 10. Το ύψος του τέλους ορίζεται στο 0,5% του επιβαλλόμενου μισθώματος, βαρύνει τον πελάτη και προορίζεται αποκλειστικά για δαπάνες που προσκλήθηκαν στο δήμο λόγω αυξημένης τουριστικής κίνησης. Εισπράττεται από κάθε τύπου ξενοδοχεία, ενοικιαζόμενα διαμερίσματα ή δωμάτια, ξενώνες και κατασκηνώσεις και αποδίδεται στους ΟΤΑ την περίοδο απόδοσης του ΦΠΑ. ( Σαββαΐδου Κ., 2009, σελ 44-46) 2.1.1.2.3. ΤΕΛΟΣ ΑΝΑΠΑΡΑΓΩΓΗΣ ΕΓΓΡΑΦΩΝ ΤΕΥΧΩΝ ΔΗΜΟΠΡΑΣΙΩΝ Το τέλος αναπαραγωγής εγγράφων και το τέλος χορήγησης τευχών δημοπρασιών επιβάλλονται προαιρετικά με απόφαση δημοτικού συμβουλίου και το ύψος τους καθορίζεται από την οικεία απόφαση. Υπόχρεοι των παραπάνω τελών, σε περίπτωση που επιβληθούν, είναι όσοι αιτηθούν αναπαραγωγή διοικητικού εγγράφου ή χορήγηση τεύχους δημοπρασιών έργων και προμηθειών. ( Σαββαΐδου Κ., 2009, σελ 81) 2.1.1.2.4. ΤΟΠΙΚΑ ΔΥΝΗΤΙΚΑ ΤΕΛΗ Με απόφαση δημοτικού συμβουλίου προβλέπεται ότι μπορούν να επιβληθούν ανταποδοτικά τέλη ή εισφορές, προκειμένου να υλοποιηθούν έργα τοπικής σημασίας, έργα δηλαδή που συμβάλουν στην τοπική ανάπτυξη, στη βελτίωση της ποιότητας ζωής των πολιτών ή στην καλύτερη εξυπηρέτηση τους. Τα συγκεκριμένα τέλη είναι προαιρετικά, υπό την έννοια ότι επαφίεται στη διακριτική ευχέρεια των δήμων να τα επιβάλλουν εφόσον το επιθυμούν. Πρέπει δε, να παρέχουν ειδική αντιπαροχή στους υπόχρεους και το ύψος τους να βρίσκεται σε αναλογία των πραγματοποιηθέντων δαπανών για την υλοποίηση των σχετικών τοπικών έργων. Ακόμα, τίθεται περιορισμός ως προς τους συντελεστές των παρ απάνω τελών, αφού οποιαδήποτε μονάδα μέτρησης και αν χρησιμοποιείται, ο τελευταίος συντελεστής δε μπορεί να είναι περισσότερο από είκοσι φορές μεγαλύτερος του πρώτου. ( Νικολόπουλος Κ., 2006, σελ 153-155) 10 Το νομοθετικό πλαίσιο για το ποιοι δήμοι ή κοινότητες υπάγονται στο τέλος διαμονής παρεπιδημούντων είναι : αρθ. 2 Ν 339/76, αρθ. 2 ΠΔ 896/76, ΠΔ 664/1977 20