ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ Βρυξέλλες, 16.4.2018 COM(2018) 189 final ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ για την εφαρμογή του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 913/2010, σύμφωνα με το άρθρο 23 αυτού {SWD(2018) 101 final} EL EL
ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ για την εφαρμογή του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 913/2010, σύμφωνα με το άρθρο 23 αυτού Ο κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 913/2010 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 22ας Σεπτεμβρίου 2010, σχετικά με το ευρωπαϊκό σιδηροδρομικό δίκτυο για ανταγωνιστικές εμπορευματικές μεταφορές 1 («ο κανονισμός») άρχισε να ισχύει τον Νοέμβριο του 2010. Η έκδοσή του πρέπει να ενταχθεί στο ευρύτερο πλαίσιο της μακροπρόθεσμης πολιτικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης για αύξηση της βιωσιμότητας των μεταφορών, ιδίως με τον περιορισμό των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου και την απαλλαγή του τομέα από τις ανθρακούχες εκπομπές. Πράγματι, οι σιδηροδρομικές εμπορευματικές μεταφορές θα διαδραματίσουν καίριο ρόλο στο μοντέλο μεταφορών του μέλλοντος. Η υπουργική δήλωση του Ρότερνταμ 2 και η δήλωση του Ρότερνταμ για τον σιδηροδρομικό τομέα 3 που εγκρίθηκαν το 2016 έχουν δημιουργήσει νέα δυναμική για τον τομέα. Ο κανονισμός ορίζει κανόνες σχετικούς με τον καθορισμό και την οργάνωση διεθνών σιδηροδρομικών διαδρόμων (σιδηροδρομικοί εμπορευματικοί διάδρομοι - ΣΕΔ) με σκοπό την ανάπτυξη ευρωπαϊκού σιδηροδρομικού δικτύου ανταγωνιστικών εμπορευματικών μεταφορών. Ο κανονισμός προάγει τη συνεργασία μεταξύ των βασικών ενδιαφερόμενων μερών του τομέα των σιδηροδρομικών εμπορευματικών μεταφορών (που είναι πρωτίστως οι αρχές των κρατών μελών αρμόδιες για τις σιδηροδρομικές μεταφορές και οι διαχειριστές σιδηροδρομικών υποδομών, αλλά και οι σιδηροδρομικές επιχειρήσεις και οι φορείς εκμετάλλευσης τερματικών σταθμών). Προάγει τον συντονισμό ιδίως σε θέματα προσφοράς μεταφορικής ικανότητας, διαχείρισης της κυκλοφορίας, έργων υποδομής και προγραμματισμού των επενδύσεων. Οι εννέα αρχικοί ΣΕΔ που ορίσθηκαν στον κανονισμό έχουν καθορισθεί (έξι ΣΕΔ καθορίσθηκαν τον Νοέμβριο του 2013 και οι τρεις τελευταίοι τον Νοέμβριο του 2015) και είναι πλέον σε πλήρη λειτουργία. Πρόκειται να καθορισθεί ένας («περαιτέρω») ΣΕΔ και ένας άλλος προτάθηκε από τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη και τη Σερβία. Σύμφωνα με το άρθρο 23 του κανονισμού, η Επιτροπή εξετάζει περιοδικά την εφαρμογή του παρόντος κανονισμού. Υποβάλλει έκθεση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, για πρώτη φορά μέχρι τις 10 Νοεμβρίου 2015, και στη συνέχεια ανά τριετία. Η παρούσα είναι η πρώτη έκθεση της Επιτροπής προς το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο. Η παρούσα έκθεση υποβάλλεται κάπως καθυστερημένα, διότι η Επιτροπή επιθυμούσε να αποτυπώσει πλήρως τις παρατηρήσεις που έλαβε από τους ΣΕΔ που καθορίσθηκαν τελικά στα τέλη του 2015 και επειδή είχε αποφασιστεί η διεξαγωγή ευρείας διαβούλευσης με τους ενδιαφερόμενους (πρόσκληση υποβολής εγγράφων θέσης και ανοικτή δημόσια διαβούλευση) σχετικά με τους ΣΕΔ το 2016. Το ποσοστό συμμετοχής στην εν λόγω διαβούλευση ήταν ιδιαιτέρως ενθαρρυντικό, καθώς προκάλεσε έντονο ενδιαφέρον και παρείχε ουσιώδη σχόλια σχετικά με 1 2 3 ΕΕ L 276 της 20.10.2010, σ. 22. Υπουργική δήλωση «Σιδηροδρομικοί εμπορευματικοί διάδρομοι για την τόνωση των διεθνών εμπορευματικών μεταφορών» (Rail Freight Corridors to boost international rail freight): https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/themes/infrastructure/news/doc/2016-06-20-ten-t-days-2016/rfcdeclaration.pdf Δήλωση του Ρότερνταμ για τον σιδηροδρομικό τομέα «Τόνωση των διεθνών εμπορευματικών μεταφορών» (Sector Statement on Rail Freight Corridors: «Boosting International Rail Freight») https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/themes/infrastructure/news/doc/2016-06-20-ten-t-days-2016/corridorsector-statement.pdf 1
την εφαρμογή του κανονισμού. Ορισμένες παρατηρήσεις συμπεριλήφθηκαν στην παρούσα έκθεση. Η παρούσα έκθεση παρουσιάζει τα βασικά συμπεράσματα από την εφαρμογή του κανονισμού μέχρι σήμερα. Σκοπός είναι να αναδειχθούν οι κυριότερες θετικές επιπτώσεις που απορρέουν από τον κανονισμό, καθώς και οι βασικές προκλήσεις και προβλήματα. Το έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής που συνοδεύει την παρούσα έκθεση περιέχει λεπτομερέστερη ανάλυση της υλοποίησης των ΣΕΔ. Τόσο η έκθεση όσο και η λεπτομερής ανάλυση βασίζονται επίσης στα σχόλια που συγκέντρωσαν απευθείας οι υπηρεσίες της Επιτροπής, ιδίως από τη συμμετοχή τους σε συνεδριάσεις των ΣΕΔ, αλλά και στα διάφορα έγγραφα και τις εκθέσεις για τους ΣΕΔ, καθώς και στις συζητήσεις που διεξήχθησαν στο πλαίσιο των εξαμηνιαίων συνεδριάσεων της ομάδας εργασίας της επιτροπής Ενιαίου Ευρωπαϊκού Σιδηροδρομικού Χώρου για τους ΣΕΔ. Συνολικά, η υλοποίηση των ΣΕΔ συνέβαλε στην ενίσχυση της διασυνοριακής συνεργασίας, η οποία δεν υπήρχε στον τομέα των σιδηροδρομικών εμπορευματικών μεταφορών πριν από την έναρξη ισχύος του κανονισμού, ιδίως όσον αφορά την επιχειρησιακή διαχείριση της υποδομής. Η έκδοση του κανονισμού συνιστά ένα φιλόδοξο βήμα για την κάλυψη των ελλείψεων στον διασυνοριακό συντονισμό. Οι μηχανισμοί συνεργασίας που προβλέπονται στον κανονισμό επέφεραν, επίσης, έμμεσα αποτελέσματα π.χ. διευκόλυνση των επιχειρησιακών επαφών σε διεθνές επίπεδο, ακόμη και σε θέματα που δεν αφορούν τις σιδηροδρομικές εμπορευματικές μεταφορές, ή παροχή κινήτρων για την ανάπτυξη διαδικασιών συντονισμού και εργαλείων ΤΠ, π.χ. στο δίκτυο RailNetEurope 4. Πρόκειται για σημαντική επιτυχία. Ωστόσο, τα αποτελέσματα σε ορισμένα πεδία είναι ανάμεικτα ή μέτρια, για παράδειγμα όσον αφορά την καθορισμένη μεταφορική ικανότητα των ΣΕΔ, τον συντονισμό των έργων ή τον συντονισμό της διαχείρισης της κυκλοφορίας. Πρόκειται για νευραλγικά πεδία στα οποία πρέπει να επιτευχθεί πρόοδος προκειμένου να βελτιωθεί η ποιότητα και η αξιοπιστία των διασυνοριακών υπηρεσιών σιδηροδρομικών εμπορευματικών μεταφορών, κάτι που αποτελεί προϋπόθεση για την ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας των σιδηροδρομικών εμπορευματικών μεταφορών και, σε τελική ανάλυση, για τη στροφή σε άλλους τρόπους μεταφοράς. Στην πράξη, μια αμαξοστοιχία συχνά δεν διέρχεται μόνον από έναν διάδρομο, αλλά περνά και από έναν ΣΕΔ σε άλλον. Συνέπεια αυτού δρομολογήθηκε συνεργασία μεταξύ των διαδρόμων σε διάφορα επίπεδα (κράτη μέλη, διαχειριστές υποδομών, σιδηροδρομικές επιχειρήσεις) εντός του υφιστάμενου νομικού πλαισίου, η οποία αναδεικνύει ότι υπάρχει η τάση να ενισχυθεί η προσέγγιση δικτύου για ανταγωνιστικές εμπορευματικές μεταφορές. Οι υπηρεσίες και τα προϊόντα μεταφορικής ικανότητας που προσφέρουν οι ΣΕΔ συνάδουν με το πνεύμα του κανονισμού, αλλά από τα σχόλια των ενδιαφερομένων ή την περιορισμένη αποδοχή τους από την αγορά προκύπτει ότι δεν είναι επαρκώς προσαρμοσμένοι στις ανάγκες των πελατών των σιδηροδρομικών εμπορευματικών μεταφορών. Επιπλέον, ο εθνικός χαρακτήρας των κανόνων και των διαδικασιών εξακολουθεί να παρεμποδίζει εν γένει την επίτευξη πιο αποτελεσματικής και ομαλής διεθνούς εμπορευματικής κυκλοφορίας. Πολλές πρωτοβουλίες του τομέα κινούνται προς τη σωστή κατεύθυνση και επί του παρόντος τίθενται σε δοκιμή πολλές ενδιαφέρουσες προδραστικές προσεγγίσεις, όπως πιλοτικά προϊόντα μεταφορικής ικανότητας για ad hoc κυκλοφορία ή η ενίσχυση της συμμετοχής των 4 Το RailNetEurope (RNE) είναι μια ένωση που έχει συσταθεί από την πλειονότητα των Ευρωπαίων διαχειριστών σιδηροδρομικής υποδομής και φορέων κατανομής με στόχο τη διευκόλυνση της διεθνούς κυκλοφορίας στις ευρωπαϊκές σιδηροδρομικές υποδομές http://www.rne.eu/ 2
τελικών πελατών μέσω συνεδριάσεων σε θέματα στρατηγικής. Η δυναμική που δημιουργήθηκε για τις σιδηροδρομικές εμπορευματικές μεταφορές χάρη στην υπουργική δήλωση του Ρότερνταμ, στην εκπόνηση της οποίας συμμετείχε ενεργά η Επιτροπή, καθώς και χάρη στη δήλωση του Ρότερνταμ για τον σιδηροδρομικό τομέα, η οποία εγκρίθηκε στην εκδήλωση «Ημέρες ΔΕΔ-Μ 2016», έχει συμβάλει αναμφίβολα σε αυτές τις εξελίξεις. Πρέπει σίγουρα να αποκτηθεί περισσότερη πείρα σε διάφορα θέματα, όπως για παράδειγμα στον συντονισμό των έργων και τη διασυνοριακή διαχείριση της μεταφορικής ικανότητας. Οι διαδικασίες και τα εργαλεία στα πεδία αυτά βρίσκονται ακόμη σε στάδιο ανάπτυξης ή προγραμματισμού. Πράγματι, οι ΣΕΔ βρίσκονται ακόμη στα σπάργανα, σε στάδιο εμπειρικής μάθησης και πειραματισμού. Είναι επίσης σημαντικό να ληφθούν υπόψη οι περιφερειακές διαφορές όσον αφορά π.χ. τις προσδοκίες της αγοράς ή τη διαθέσιμη μεταφορική ικανότητα της υποδομής. Ως εκ τούτου, για τη φιλόδοξη υλοποίηση των ΣΕΔ δεν μπορούν να γίνουν γενικεύσεις και δεν μπορεί να εφαρμοστεί η προσέγγιση της «ενιαίας αντιμετώπισης». Επιπλέον, πολλά αποτελέσματά τους είναι άυλα και, ως εκ τούτου, είναι δύσκολο να προσδιοριστούν ποσοτικά (π.χ. αλλαγή του εθνοκεντρικού τρόπου σκέψης σε πιο ευρωπαϊκό ή βελτίωση της επικοινωνίας). Τα εμπλεκόμενα μέρη έχουν γενικώς την τάση να συμμορφώνονται με τον κανονισμό μόνον εφόσον απαιτείται τυπικά και να περιορίζονται αυστηρά στο πεδίο εφαρμογής του. Υπάρχουν διαφορετικοί περισσότερο ή λιγότερο φιλόδοξοι τρόποι εφαρμογής των διαφόρων διατάξεων του κανονισμού, γεγονός που έχει αντίκτυπο στην επίτευξη των γενικών στόχων του. Ταυτόχρονα, ορισμένα παραδείγματα επεκτάσεων των ΣΕΔ και ο καθορισμός δύο ακόμη ΣΕΔ απέδειξαν το έντονο ενδιαφέρον και τη γενική υποστήριξη που υπάρχει για την υλοποίησή τους. Ο κανονισμός προβλέπει ειδικό μηχανισμό διακυβέρνησης, με βάση τον οποίο τα ενδιαφερόμενα μέρη έχουν τη δυνατότητα να υπερβαίνουν τα ελάχιστα καθήκοντα και τις αρμοδιότητες τους. Στην πράξη, κάθε ΣΕΔ είναι μια ολοκληρωμένη επιχειρησιακή δομή και μπορεί να χρησιμοποιηθεί για διάφορους και συχνά συμπληρωματικούς σκοπούς. Ως «εργαλείο της αγοράς», οι ΣΕΔ μπορούν να παρέχουν ποιοτικές και ανταγωνιστικές υπηρεσίες σε άμεσους και τελικούς πελάτες. Ως «εργαλείο πολιτικής/συνεργασίας», ο ρόλος τους συνίσταται στη βελτίωση των επιχειρησιακών συνθηκών σε όλο το μήκος του διαδρόμου, μεταξύ άλλων με συντονισμό/εναρμόνιση των εθνικών πρακτικών σε πολλά πεδία, αλλά και με την αντιμετώπιση ποικίλων άλλων ζητημάτων διαφορετικής φύσης που παρακωλύουν τις σιδηροδρομικές εμπορευματικές μεταφορές, όπως τα διασυνοριακά προβλήματα και τα προβλήματα διαλειτουργικότητας. Ο βαθμός στον οποίο χρησιμοποιείται η κάθε προσέγγιση ποικίλλει ανάλογα με τον ΣΕΔ. Οι ΣΕΔ βασίζονται στη διακυβερνητική και την τομεακή συνεργασία. Η μέχρι τώρα πείρα έχει δείξει ότι η επιτυχία τους εξαρτάται πρωτίστως από το επίπεδο φιλοδοξίας των αρχών των κρατών μελών (εκτελεστικές επιτροπές) και των διαχειριστών υποδομής (διοικητικά συμβούλια), ιδίως σε υψηλό επίπεδο. Επιπλέον, σε ορισμένους ΣΕΔ ο κανονισμός θεωρήθηκε ως ελάχιστη απαίτηση και μόνον όταν οι ενδιαφερόμενοι υπερέβησαν αυτή την ελάχιστη απαίτηση προσέγγισαν περισσότερο τον στόχο του κανονισμού, που είναι η αύξηση της ανταγωνιστικότητας των σιδηροδρομικών εμπορευματικών μεταφορών. Με λίγα λόγια, η αξιολόγηση της Επιτροπής στο παρόν στάδιο είναι ότι οι ΣΕΔ έχουν σημειώσει σημαντικές επιτυχίες, π.χ. όσον αφορά την καθιέρωση μηχανισμών συνεργασίας, και ότι οι δυνατότητές τους είναι τεράστιες. Ωστόσο, οι δυνατότητες αυτές μπορούν να αξιοποιηθούν πλήρως μόνον εάν τα διάφορα ενδιαφερόμενα μέρη επιδείξουν ισχυρή δέσμευση σε υψηλό επίπεδο, με σαφή στόχο να μεταβάλουν την κατάσταση, ιδίως αλλάζοντας τρόπο σκέψης και τον εθνικό χαρακτήρα των διαδικασιών. 3
Είναι σημαντικό να επισημανθεί ότι, μολονότι οι ΣΕΔ εξακολουθούν να αποτελούν βασικό στοιχείο της πολιτικής της Επιτροπής για την προώθηση των σιδηροδρομικών εμπορευματικών μεταφορών, δεν μπορούν να επιλύσουν από μόνοι τους όλα τα προβλήματα που εμποδίζουν την ανάπτυξη αυτού του τομέα. Το έργο των σιδηροδρομικών εμπορευματικών διαδρόμων δρα συμπληρωματικά ιδίως προς τη μακροχρόνια πολιτική της Επιτροπής για την επίτευξη διαλειτουργικότητας και του ανοίγματος της αγοράς, και κυρίως προς την εφαρμογή τόσο του τεχνικού πυλώνα όσο και του πυλώνα της αγοράς της 4ης δέσμης μέτρων για τους σιδηροδρόμους, την ανάπτυξη υποδομής μέσω των πολιτικών για το ΔΕΔ-Μ και για τον μηχανισμό «Συνδέοντας την Ευρώπη», καθώς και την καινοτομία και την ψηφιοποίηση βάσει της πρωτοβουλίας Shift2Rail και τις προσπάθειες που καταβάλλονται σε σχετικούς τομείς πολιτικής για την αποκατάσταση των ανταγωνιστικών πλεονεκτημάτων των διατροπικών μεταφορών. Τέλος, εξίσου σημαντικό είναι να αναφερθεί ότι η ανταγωνιστικότητα των σιδηροδρομικών εμπορευματικών μεταφορών επηρεάζεται επίσης από εξωγενείς παράγοντες, όπως η κατάσταση της ευρύτερης οικονομίας, η διάρθρωση του κλάδου, η κατάσταση της υποδομής και των συναφών επενδύσεων, ο βαθμός θεμιτού ανταγωνισμού μεταξύ τρόπων μεταφοράς, το επίπεδο φιλοδοξίας των εθνικών πολιτικών για τις σιδηροδρομικές εμπορευματικές μεταφορές, κλπ. Εν κατακλείδι, η εφαρμογή του κανονισμού έχει δημιουργήσει σαφώς μια δυναμική για την ανάπτυξη των διεθνών σιδηροδρομικών εμπορευματικών μεταφορών. Η αποτελεσματικότητα των ΣΕΔ εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τη δέσμευση των συμμετεχόντων μερών στην αποτελεσματική υλοποίησή τους, με τη στήριξη ενδεχομένως υψηλού επιπέδου όπου χρειάζεται. Η κατάσταση των σιδηροδρομικών εμπορευματικών μεταφορών στην Ευρώπη παραμένει επισφαλής. Το 2019 θα πραγματοποιηθεί επίσημη αξιολόγηση του κανονισμού από την Επιτροπή, στην οποία θα ληφθούν πλήρως υπόψη οι τελευταίες εξελίξεις και οι πρωτοβουλίες που έχει αναλάβει ο τομέας για την υλοποίηση της δήλωσης του Ρότερνταμ για τον σιδηροδρομικό τομέα. 4