«Ο προληπτικός έλεγχος του Ελεγκτικού Συνεδρίου»

ΑΡΙΣΤΟΤΕΛΕΙΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΘΕΣΣΑΛΟΝΙΚΗΣ ΣΧΟΛΗ ΝΟΜΙΚΩΝ, ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΕΠΙΣΤΗΜΩΝ ΤΜΗΜΑ ΝΟΜΙΚΗΣ ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΟ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΕΠΙΣΤΗΜΩΝ (ΔΙΠΛΩΜΑΤΙΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ) ΜΑΘΗΜΑ: ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΟ ΔΙΚΑΙΟ ΥΠΕΥΘΥΝΟΣ ΚΑΘΗΓΗΤΗΣ: ΜΠΑΡΜΠΑΣ ΝΙΚΟΛΑΟΣ ΘΕΜΑ ΔΙΠΛΩΜΑΤΙΚΗΣ ΕΡΓΑΣΙΑΣ «Ο προληπτικός έλεγχος του Ελεγκτικού Συνεδρίου» ΕΚΠΟΝΟΥΣΑ ΤΗΝ ΕΡΓΑΣΙΑ: ΑΠΟΣΤΟΛΙΔΟΥ ΧΡΙΣΤΙΝΑ Θεσσαλονίκη 2008

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ Κυριότερες συντομογραφίες... V ΕΙΣΑΓΩΓΗ Ι. Γενικές παρατηρήσεις... 1 ΙΙ. Αντικείμενο της μελέτης... 2 ΙΙΙ. Τρόπος προσέγγισης του θέματος... 2 ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΟ ΚΑΘΕΣΤΩΣ ΚΑΙ ΦΥΣΗ ΤΟΥ ΠΡΟΛΗΠΤΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ Ο ελεγκτικός ρόλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου Ι. Αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου... 5 ΙΙ. Νομική φύση του Ελεγκτικού Συνεδρίου... 6 ΙΙΙ. Ελληνικό και Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο... 10 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ Νομοθετικό καθεστώς προληπτικού ελέγχου Ι. Βασικά νομοθετικά κείμενα... 14 ΙΙ. Συνταγματική κατοχύρωση... 16 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΡΙΤΟ Νομική φύση του προληπτικού ελέγχου Ι. Φύση και ιδιαιτερότητες του προληπτικού ελέγχου... 21 ΙΙ. Σύγκριση προληπτικού με κατασταλτικό έλεγχο... 23 ΙΙΙ. Προληπτικός διοικητικός και δικαστικός έλεγχος... 25 ΜΕΡΟΣ ΔΕΥΤΕΡΟ ΠΡΟΛΗΠΤΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΔΑΠΑΝΩΝ ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΤΕΤΑΡΤΟ Αντικείμενο προληπτικού ελέγχου Ι. Δαπάνες υπαγόμενες στον προληπτικό έλεγχο... 33 ΙΙ. Δαπάνες μη υπαγόμενες στον προληπτικό έλεγχο... 38 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΕΜΠΤΟ II

Διαδικασία άσκησης ελέγχου Ι. Αρμόδιο όργανο... 40 ΙΙ. Χρόνος διενέργειας ελέγχου... 44 ΙΙΙ. Περιεχόμενο και έκταση ελέγχου... 45 1...Τυπι κός έλεγχος... 45 α) έλεγχος νομιμότητας... 46 β) έλεγχος κανονικότητας... 49 2. Ουσιαστικός έλεγχος... 51 α) ουσιαστικό μέρος της δαπάνης... 51 β) έλεγχος σκοπιμότητας... 53 γ) ποινικά κολάσιμες πράξεις... 55 3. Παρεμπίπτων έλεγχος νομιμότητας διοικητικών πράξεων... 56 α) τεκμήριο νομιμότητας... 56 β) δέσμευση από δεδικασμένο... 62 4. Διαφωνία του Επίτροπου... 65 α) επίλυση της διαφωνίας από το Τμήμα... 65 β) νομική φύση πράξης του Τμήματος... 68 γ) αίτηση ανάκλησης... 72 5. Προληπτικός έλεγχος και προστασία περιβάλλοντος... 76 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΕΚΤΟ Αποτελέσματα ελέγχου Ι. Θεώρηση εντάλματος... 79 ΙΙ. Άρνηση θεώρησης εντάλματος... 80 ΙΙΙ. Θεώρηση εντάλματος με ευθύνη Υπουργού... 82 ΜΕΡΟΣ ΤΡΙΤΟ ΠΡΟΛΗΠΤΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΕΒΔΟΜΟ Νομοθετικό καθεστώς και αντικείμενο προσυμβατικού ελέγχου Ι. Νομοθετικό καθεστώς... 86 ΙΙ. Αντικείμενο του ελέγχου... 90 1...Πριν την αναθεώρηση του Συντάγματος το 2001... 90 III

2...Μετ ά την αναθεώρηση του Συντάγματος το 2001... 92 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΟΓΔΟΟ Διαδικασία και αποτελέσματα άσκησης ελέγχου Ι. Αρμόδιο όργανο... 97 ΙΙ. Χρόνος διενέργειας ελέγχου... 98 ΙΙΙ. Περιεχόμενο και έκταση ελέγχου...100 1...Έλεγ χος νομιμότητας...100 2...Πράξ η του Κλιμακίου...106 3...Αίτη ση ανάκλησης...108 4...Αίτη ση άρσης αμφισβήτησης...113 5...Πράξ η του Τμήματος...114 IV. Αποτελέσματα ελέγχου...117 Τελικές παρατηρήσεις... 119 ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ & ΑΡΘΡΟΓΡΑΦΙΑ... 121 IV

ΚΥΡΙΟΤΕΡΕΣ ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ ΑΕΔ ΑΚ α.ν. ΑΠ απ. άρθρ. αρ. Αρμεν ΑρχΝ βλ. ΓΔΔΕ Γνμδ Δ ΔΚΚ ΔΕΚ ΔιΔικ εδαφ. έκδ. ΕλΔνη ΕΕΕυρΔ ΕλΣ επ. επιμ. ΕΔΚΑ ΕΔΔΔ ΕΔΔ ΕΕ ΕΕΝ ΕΕΑΝ ΕΚ ΕΣΔΑ Κλιμ. ΚΔΚ Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο Αστικός Κώδικας αναγκαστικός νόμος Άρειος Πάγος απόφαση (ή αποφάσεις) άρθρο αριθμός Αρμενόπουλος (περιοδικό) Αρχείο Νομολογίας (περιοδικό) βλέπε Γενική Διεύθυνση Δημοσιονομικών Ελέγχων Γνωμοδότηση Δίκη (περιοδικό) Δημοτικός και Κοινοτικός Κώδικας Δικαστήριο Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων Διοικητική Δίκη (περιοδικό) εδάφιο έκδοση Ελληνική Δικαιοσύνη (περιοδικό) Ελληνική Επιθεώρηση Ευρωπαϊκού Δικαίου (περιοδικό) Ελεγκτικό Συνέδριο επόμενα επιμέλεια Επιθεώρηση Δικαίου Κοινωνικής Ασφάλισης (περιοδικό) Επιθεώρηση Δημοσίου και Διοικητικού Δικαίου (περιοδικό) Εφημερίδα Διοικητικού Δικαίου (περιοδικό) Ευρωπαϊκή Ένωση Εφημερίδα Ελλήνων Νομικών (περιοδικό) Εφημερίδα Ελληνικής και Αλλοδαπής Νομολογίας (περιοδικό) Ευρωπαϊκή Κοινότητα Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου Κλιμάκιο Κώδικας Δήμων και Κοινοτήτων V

ΚΔΔμιας Κώδικας Διοικητικής Δικονομίας ΚΔΔσιας Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας κ.λ.π. και λοιπά ΚΠολΔ Κώδικας Πολιτικής Δικονομίας ν. νόμος ν.δ. νομοθετικό διάταγμα ΝΠΔΔ Νομικό Πρόσωπο Δημοσίου Δικαίου ΝΠΙΔ Νομικό Πρόσωπο Ιδιωτικού Δικαίου ΝοΒ Νομικό Βήμα (περιοδικό) ΝΣΚ Νομικό Συμβούλιο του Κράτους ό.π. όπου παραπάνω ΟλΣτΕ Ολομέλεια Συμβουλίου της Επικρατείας ΟΤΑ Οργανισμός Τοπικής Αυτοδιοίκησης παρ. παράγραφος π.δ. προεδρικό διάταγμα ΠΚ Ποινικός Κώδικας πρακτ. πρακτικά πραξ. πράξη πρ. πράξη ΠολΠρΑθ Πολυμελής Πρωτοδικείο Αθηνών RDP Revue du droit publique et de la science politique Σ Σύνταγμα σελ. σελίδα ΣτΕ Συμβούλιο της Επικρατείας ΣυνθΕΕ Συνθήκη Ευρωπαϊκής Ένωσης σχετ. σχετικά τεύχ. τεύχος Τμ. Τμήμα τόμ. τόμος ΤοΣ Το Σύνταγμα (περιοδικό) υποσημ. υποσημείωση ΥΔΕ Υπηρεσία Δημοσιονομικού Ελέγχου ΦΕΚ Φύλλο «Εφημερίδος της Κυβερνήσεως της Ελληνικής Δημοκρατίας» VI

ΕΙΣΑΓΩΓΗ Ι. Γενικές παρατηρήσεις Το Ελεγκτικό Συνέδριο με την αδιάλειπτη παρουσία του στην επιτήρηση και στον έλεγχο των δημοσίων οικονομικών του Ελληνικού Κράτους αποτελεί ένα θεσμό, που διατήρησε συνειδητά χαμηλούς τόνους και που κατά καιρούς χαρακτηρίστηκε ως «θεσμική αντιπολίτευση», ως «ελέγχουσα εξουσία» προκαλώντας μοιραία την κριτική και πολλές φορές την επικριτική διάθεση των ελεγχομένων 1. Κατά την αναθεώρηση του Συντάγματος το έτος 2001 το άρθρο 98, που αφορά το Ελεγκτικό Συνέδριο και τη λειτουργία του, βρέθηκε μέσα σε μια δέσμη πέντε διατάξεων, την «πεντάδα της διαφάνειας», όπως αυτή ορίστηκε στα άρθρα 14 και 15, στο άρθρο 29, στο άρθρο 101 Α, στα άρθρα 57 και τελικά 98 του Συντάγματος 2, σε μια προσπάθεια πάταξης της διαφθοράς 3 και της διαπλοκής στην Ελλάδα 4 και κατοχύρωσης της αρχής της διαφάνειας ως συνταγματικά προστατευόμενου σκοπού 5. Το Ελεγκτικό Συνέδριο σ αυτήν την προσπάθεια εμφανίστηκε ως ο εγγυητής της διαφάνειας αναλαμβάνοντας ρόλο βασικού σωματοφύλακά της, με αποτέλεσμα να θεωρηθεί η οργανωτική προμετωπίδα στη διασφάλισή της έναντι της επιφυλακτικότητας, με την οποία αντιμετώπισε ο συνταγματικός νομοθέτης την εκτελεστική εξουσία 6. Ιδιαίτερη μέριμνα δόθηκε στον προληπτικό έλεγχο που διενεργείται από το Ελεγκτικό Συνέδριο με την διεύρυνση της αρμοδιότητάς του μέσω του ιδιόρρυθμου ελέγχου νομιμότητας, τον οποίο πρέπει να ασκεί κατά την σύναψη δημοσίων συμβάσεων 7. 1 Βλ. σχετικώς Μηλιώνη Ν., Ο θεσμικός ρόλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου (2002), σελ. 491 επ. 2 Βλ. την εισήγηση του γενικού εισηγητή της Πλειοψηφίας Ευάγγελου Βενιζέλου σε Τροβά Ελ. Εξουσίες και Διαφάνεια (2005), σελ. 118 επ. (υποσημ. 113). 3 Βλ. για την διαφθορά ενδεικτικά σε Δημόπουλο Χ., Η διαφθορά (2005), σελ. 1 επ., Κάρκαλη Ι. Αντιδιαφθορά και Ελεγκτικό Συνέδριο (2005), τομ. Ι., σελ. 1 επ., Λάζο Γ., Διαφθορά και Αντιδιαφθορά (2005), σελ. 26 επ., Ράικο Δ., Δημόσια Διοίκηση και διαφθορά (2οο6), σελ. 13 επ. (ειδικά ως προς το ρόλο του Ελεγκτικού Συνεδρίου για την πάταξη της διαφθοράς βλ. ιδίως σελ. 485 επ.), Τροβά Ελ., ό.π., σελ. 215 επ. Βλ. και www.transparency.gr. 4 Ο όρος «διαπλοκή» άλλοτε εμφανίζεται συνοδοιπόρος της διαφθοράς και άλλοτε αντίθετη έννοια της διαφάνειας, με αποτέλεσμα να δημιουργείται μια σύγχυση και αμηχανία. Βλ. για την έννοια της διαπλοκής σε Τροβά Ελ., ό.π., σελ. 137 επ. 5 Βλ. για το φαινόμενο της διαφάνειας αναλυτικά σε Ράικο Δ., ό.π., σελ. 483 επ., Τροβά Ελ., ό.π., σελ. 19 επ. 6 Βλ. σχετικά με το ρόλο του Ελεγκτικού Συνεδρίου ως εγγυητή της διαφάνειας σε Τροβά Ελ., ό.π., σελ. 320 επ. 7 Βλ. Ράικο Δ., ό.π., σελ. 485 επ., Τροβά Ελ., ό.π., σελ. 320 επ. 1

ΙΙ. Αντικείμενο της μελέτης Αντικείμενο της εργασίας αυτής αποτελεί η διερεύνηση και κατά το δυνατό ανάλυση της έννοιας και του περιεχομένου του προληπτικού ελέγχου που ασκείται από το Ελεγκτικό Συνέδριο στα πλαίσια των ελεγκτικών του αρμοδιοτήτων τόσο επί των δημοσίων δαπανών όσο και επί των δημοσίων συμβάσεων μεγάλης οικονομικής αξίας. Δεδομένου ότι το επίμαχο ζήτημα για μια ακόμη φορά εμφανίζεται στο προσκήνιο ενόψει του ν. 3492/2006 «Οργάνωση συστήματος ελέγχου για τη διασφάλιση της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του Κρατικού Προϋπολογισμού και των εκτός του Κρατικού Προϋπολογισμού φορέων και άλλες διατάξεις» 8 κρίνεται αναγκαίο να επισημανθεί εν συντομία η σχέση του προληπτικού ελέγχου του Ελεγκτικού Συνεδρίου με τον διοικητικό έλεγχο, στον οποίο προβαίνουν συστηματικά και τα αρμόδια διοικητικά όργανα με στόχο τη διασφάλιση του κρατικού πλούτου. ΙΙΙ. Τρόπος προσέγγισης του θέματος Το εγχείρημα μιας επιτυχούς διερεύνησης ενός τόσο πολύπλοκου ζητήματος όπως αυτό του προληπτικού ελέγχου που διενεργείται από το Ελεγκτικό Συνέδριο δημιουργεί την υποχρέωση προσέγγισής του κατά πρώτο λόγο μέσα από τη γενικότερη προβληματική λειτουργίας του Συνεδρίου. Με βάση τη σκέψη αυτή η μελέτη ξεκινάει στο πρώτο μέρος της με μια σύντομη κατά το δυνατό παρουσίαση του ελεγκτικού ρόλου του Ελεγκτικού Συνεδρίου (Κεφάλαιο πρώτο), του νομοθετικού περιπετειώδους καθεστώτος που διέπει τον προληπτικό έλεγχο εν γένει (Κεφάλαιο δεύτερο), της νομικής φύσης του ελέγχου αυτού μέσα από μια σύγκριση του με τον κατασταλτικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, μα και τον έλεγχο που ασκούν τα διοικητικά όργανα (Κεφάλαιο τρίτο). Το δεύτερο μέρος της εργασίας είναι αφιερωμένο αποκλειστικά στον προληπτικό έλεγχο των δημοσίων δαπανών με έμφαση στο αντικείμενο του ελέγχου αυτού (Κεφάλαιο τέταρτο), στη διαδικασία άσκησής του (Κεφάλαιο πέμπτο) και στα αποτελέσματα διενέργειάς του (Κεφάλαιο έκτο), ενώ το τρίτο μέρος αφορά ειδικά 8 Βλ. ΦΕΚ Α 210/5.10.2006. 2

τον προληπτικό έλεγχο δημοσίων συμβάσεων με ανάλυση και πάλι του αντικειμένου (Κεφάλαιο έβδομο), της διαδικασίας και των αποτελεσμάτων ασκήσεώς του (Κεφάλαιο όγδοο). Η εργασία αξιοποιώντας τις σκέψεις και την προβληματική των επιμέρους ενοτήτων και κεφαλαίων καταλήγει σε τελικές παρατηρήσεις ως προς την υπάρχουσα κατάσταση και σε προτεινόμενες λύσεις. 3

ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΟ ΚΑΘΕΣΤΩΣ ΚΑΙ ΦΥΣΗ ΤΟΥ ΠΡΟΛΗΠΤΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ Είναι γεγονός ότι κύριος σκοπός της δράσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου είναι η εμπέδωση στους πολίτες της πεποιθήσεως ότι οι δαπάνες του Κράτους διενεργούνται δημοσιονομικά με άψογο και έντιμο τρόπο, κάτι που αποτελεί την ουσία του ελεγκτικού ρόλου του Συνεδρίου και δη του προληπτικού ελέγχου, που ασκείται από το Ελεγκτικό Συνέδριο βάσει ενός πλέγματος ποικίλων νομοθετημάτων και συνταγματικών κειμένων, τα οποία, μεταξύ άλλων, διασαφηνίζουν τη νομική φύση του ελέγχου αυτού, η οποία διαφοροποιείται τόσο από τον κατασταλτικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου όσο και από τον έλεγχο που διενεργούν τα αρμόδια διοικητικά όργανα στα πλαίσια εύρυθμης και νόμιμης λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης. 4

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ Ο ελεγκτικός ρόλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου Ι. Αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου Σύμφωνα με το άρθρο 98 του Συντάγματος οι αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου 9 διακρίνονται σε ελεγκτικές, σε γνωμοδοτικές και σε δικαστικές 10. Ειδικότερα, το Ελεγκτικό Συνέδριο είναι αρμόδιο για τον έλεγχο των δαπανών του Κράτους, των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλων νομικών προσώπων 11, που υπάγονται με ειδική διάταξη νόμου στο καθεστώς αυτό 12, για τον έλεγχο συμβάσεων μεγάλης οικονομικής αξίας, στις οποίες αντισυμβαλλόμενος είναι το Δημόσιο ή άλλο νομικό πρόσωπο που εξομοιώνεται με το Δημόσιο από την άποψη αυτή, όπως νόμος ορίζει, όπως επίσης και για τον έλεγχο των λογαριασμών των δημοσίων υπολόγων και των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλων νομικών προσώπων 13, που 9 Βλ. αναλυτικά για τις αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου σε Γέροντα Απ. - Ψάλτη Αθ., Δημοσιονομικό Δίκαιο (1998), σελ. 170 επ., Γκουζή Αθ., Δημόσιο Λογιστικό (1991), σελ. 236 επ., Κοκκίδου Αλ., Οι αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου κατά το αναθεωρημένο άρθρο 98 του Συντάγματος (2004), σελ. 11 επ., Κόρσο Δ., Δημοσιονομικόν Δίκαιον (1980), σελ. 44 επ., Μηλιώνη Ν., Ο θεσμικός ρόλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου (2002), σελ. 258 επ., Μπάρμπα Ν., Στοιχεία Δημοσιονομικού Δικαίου (2002), σελ. 124 επ., Σαρμά Ι., Κράτος και δικαιοσύνη (2003), τομ. 3, σελ. 403 επ., Σολδάτο Δ., Δημόσιο Λογιστικό (2001), σελ. 521 επ., Σπηλιωτόπουλο Επ., Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου (2001), σελ. 597 επ., Τάχο Α., Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο (2003), σελ. 482 επ. 10 Η απαρίθμηση στο Σύνταγμα των αρμοδιοτήτων του Ελεγκτικού Συνεδρίου είναι ενδεικτική. Ως εκ τούτου ο νομοθέτης μπορεί να αναθέσει στο Συνέδριο και άλλες αρμοδιότητες, εκτός από αυτές που ρητώς κατονομάζονται, αρκεί αυτές να προσιδιάζουν στην φύση του Συνεδρίου (ΣτΕ 5066/1995, ΕλΔνη 37, σελ. 808), δεν συγχωρείται όμως αφαίρεση αρμοδιοτήτων από το ΣτΕ ή τα διοικητικά δικαστήρια και υπαγωγή τους στο Ελεγκτικό Συνέδριο υπό τη μορφή δικαστικού ή διοικητικού ελέγχου (ΣτΕ 3813/1997, ΕΔΔΔ 1998, σελ. 53). 11 Κατά το άρθρο 98 του Συντάγματος του 1975 το Ελεγκτικό Συνέδριο ήταν αρμόδιο για τον «έλεγχο των δαπανών του Κράτους ή άλλων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου». Με την αναθεώρηση του Συντάγματος το 2001 ο έλεγχος του Συνεδρίου διευρύνθηκε στις δαπάνες και άλλων νομικών προσώπων, που υπάγονται με ειδική διάταξη νόμου στο καθεστώς αυτό. Βλ. αναλυτικά σε Κάρκαλη Ι., ό.π., σελ. 76 επ. 12 Όπως προκύπτει από την εκ αντιδιαστολής ερμηνείας των διατάξεων του άρθρου 98 του Συντάγματος (εδ. α και γ ) ως έλεγχος δαπανών νοείται ο έλεγχος που ασκείται προτού τακτοποιηθεί η οικεία εντολή, ενώ ως έλεγχος λογαριασμών των δημοσίων υπολόγων νοείται ο έλεγχος νομιμότητας και κανονικότητας των διενεργηθεισών εκταμιεύσεων που ασκείται μετά την διάθεση του δημοσίου χρήματος (Πραξ. IV Τμ. ΕλΣ 133/1995, για την οποία περισσότερα σε Σαρμά Ι., Η συνταγματική νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου (1997), σελ. 82 επ.). 13 Κατά το άρθρο 98 του Συντάγματος του 1975 το Ελεγκτικό Συνέδριο ήταν αρμόδιο για τον «έλεγχο των λογαριασμών των δημοσίων υπολόγων και νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου». Πλέον με την αναθεωρητική πρωτοβουλία του 2001 και ο κατασταλτικός έλεγχος διευρύνθηκε στις δαπάνες και άλλων νομικών προσώπων, που υπάγονται στον προβλεπόμενο προληπτικό έλεγχο κατά το άρθρο 98 παρ. 1, α του Συντάγματος. Βλ. για περισσότερα σε Μηλιώνη Ν., ό.π., σελ. 326 επ. 5

υπάγονται στον προβλεπόμενο από το εδάφιο α, παρ. 1 του άρθρου 98 του Συντάγματος 14 έλεγχο. Το Ελληνικό Ελεγκτικό Συνέδριο απευθύνει κάθε χρόνο έκθεση στη Βουλή για τον απολογισμό και ισολογισμό του Κράτους 15, ενώ η σχετική γνωμοδότησή του είναι απαραίτητη για τους νόμους που αφορούν συντάξεις ή αναγνώριση υπηρεσίας για την παροχή δικαιώματος σύνταξης κατά το άρθρο 73 παράγραφος 2 του Συντάγματος, καθώς και για κάθε άλλο θέμα που ορίζει ο νόμος 16. Τέλος, στο Ελεγκτικό Συνέδριο υπάγεται η εκδίκαση διαφορών σχετικά με την απονομή συντάξεων και τον κατασταλτικό έλεγχο 17, όπως επίσης η εκδίκαση υποθέσεων που αναφέρονται στην ευθύνη των πολιτικών ή στρατιωτικών δημόσιων υπαλλήλων, καθώς και των υπαλλήλων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και των άλλων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου για κάθε ζημία που από δόλο ή αμέλεια προκλήθηκε στο Κράτος, τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης ή σε άλλα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου 18. Οι αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου ρυθμίζονται και ασκούνται, όπως νόμος ορίζει, οι δε αποφάσεις του δεν υπόκεινται στο έλεγχο του Συμβουλίου της Επικρατείας 19. ΙΙ. Νομική φύση του Ελεγκτικού Συνεδρίου 14 Σημειωτέον ότι κατά την ενάσκηση των ελεγκτικών του αρμοδιοτήτων δεν εφαρμόζονται οι διατάξεις της παρ. 2 του άρθρου 93 του Συντάγματος για τη δημοσιότητα των συνεδριάσεων των δικαστηρίων και οι διατάξεις της παρ. 3 του ίδιου άρθρου για την ειδική και εμπεριστατωμένη αιτιολογία των δικαστικών αποφάσεων. 15 Στη έκθεση αυτή, που καταρτίζεται από την Ολομέλεια του Ελεγκτικού Συνεδρίου και που δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, εκτίθενται: (α) το αποτέλεσμα των εργασιών του Συνεδρίου, (β) οι παρατηρήσεις του Συνεδρίου από την παραβολή των εσόδων και εξόδων προς τους σχετικούς νόμους και από την άσκηση γενικά των καθηκόντων του και (γ) οι σκέψεις του Συνεδρίου σχετικά με τις μεταρρυθμίσεις και βελτιώσεις (νομοθεσίας κλπ.) που κρίνει αναγκαίες. Βλ. περαιτέρω σε Κοκκίδου Αλ., ό.π., σελ. 69 επ., Μηλιώνη Ν., ό.π., σελ. 461 επ. 16 Σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 15 παρ. 10 του π.δ. 774/1980 το Ελεγκτικό Συνέδριο γνωμοδοτεί επί των παρά των Υπουργών τιθεμένων θεμάτων, εφ όσον δεν θεωρηθεί κατά την κρίση του ότι η γνώμη, που ζητείται, αποτελεί πρόκριμα των πράξεων ή των δικαστικών του αποφάσεων. Το Ελεγκτικό Συνέδριο δεν γνωμοδοτεί σε ερωτήματα που υπογράφονται από το Δ/ντή Υπουργείου με εντολή Υπουργού ή από άλλο εξουσιοδοτημένο υπηρεσιακό όργανο (Βλ. Σολδάτο Δ., ό.π., σελ. 523, υποσημ. 13 που παραπέμπει σε πρακτικό της 16 ης Συν./22-4-85 θέμα Α της Ολομέλειας του ΕλΣ). 17 Για τις δικαστικές αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου βλ. αναλυτικά σε Κοκκίδου Αλ., ό.π., σελ. 79 επ., Μηλιώνη Ν., ό.π., σελ. 396 επ., Σολδάτο Δ., ό.π., σελ. 653 επ. 18 Οι υποθέσεις που σχετίζονται με την ευθύνη των δημοσίων υπαλλήλων και των υπαλλήλων ΟΤΑ ερευνώνται από το Ελεγκτικό Συνέδριο κατά το νόμο και κατά την ουσία με αίτηση του Γενικού Επιτρόπου της Επικρατείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο ύστερα από εντολή του αρμόδιου Υπουργού ή οίκοθεν αν η ευθύνη προκύπτει από τα στοιχεία που έχει υπόψη του το ΕλΣ (άρθρο 46 π.δ. 774/1980). Βλ. περαιτέρω ενδεικτικά σε Κοκκίδου Αλ., ό.π., σελ. 120 επ., Σπηλιωτόπουλο Επ., ό.π., σελ. 601. Δεν υπάγεται στη δικαιοδοσία του ΕλΣ η εκδίκαση ευθύνης των αιρετών οργάνων των ΟΤΑ α βαθμού για τη ζημιά που προξένησαν στους ΟΤΑ, μα στη δικαιοδοσία τριμελούς ειδικής ελεγκτικής επιτροπής (άρθρο 141 νέου Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων, για το οποίο βλ. Τάχο Α., Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων ν. 3463/2006 (2006), σελ. 295 επ.). 19 Βλ. ενδεικτικά αποφ. ΣτΕ 696/1998, ΔιΔικ 11, σελ. 308, όπου επισημαίνεται ότι εξαιρούνται από τον έλεγχο του Συμβουλίου της Επικρατείας τόσο οι αποφάσεις του ΕλΣ που αποφαίνονται επί ενδίκων μέσων ασκουμένων κατά των πράξεων αυτών όσο και οι πράξεις των οργάνων του Ελληνικού Δημοσίου με αντικείμενο τον κανονισμό πολιτικών και στρατιωτικών συντάξεων. 6

Η νομική ιδιαιτερότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου με την επιβάρυνση της δικαστηριακής του φύσης με σωρεία ανατιθέμενων σ αυτό μη δικαστικών αρμοδιοτήτων οδήγησε στην επίμονη αναζήτηση της αληθινής νομικής φύσης του Συνεδρίου, η οποία πέρα από το αναμφισβήτητο θεωρητικό ενδιαφέρον έχει και πρακτική σημασία, καθώς συνδέεται άμεσα με τον καθορισμό της υπηρεσιακής κατάστασης των υπαλλήλων και των εγγυήσεων της απαιτούμενης ανεξαρτησίας τους 20. Οι εκπρόσωποι της επιστήμης του διοικητικού δικαίου με δεδομένο ότι οι διατάξεις των προηγούμενων Συνταγμάτων μέχρι και το Σύνταγμα του 1952 δεν συγκατέλεγαν το Ελεγκτικό Συνέδριο ανάμεσα στα Ανώτατα Δικαστήρια της χώρας αντιμετώπισαν το Σώμα ως όργανο διφυούς χαρακτήρα με διπλή αρμοδιότητα, διοικητικής και δικαστικής φύσεως, που αποτελεί ακολούθως Ανώτατη Διοικητική Αρχή και Ανώτατη Δικαστική Αρχή συγχρόνως 21. Η αντιμετώπιση αυτή συντηρείται και από το Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο, το οποίο ακολουθεί την παραδοσιακή άποψη της «διφυούς υπόστασης» του Ελεγκτικού Συνεδρίου θεωρώντας το αναμφισβήτητα δικαστική αρχή, μα ταυτόχρονα και διοικητικό όργανο της Πολιτείας, καθώς σ αυτό υπάγεται ο έλεγχος της νομιμότητας των δαπανών του Κράτους και κάποιων Νομικών Προσώπων Δημοσίου Δικαίου ή Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοικήσεως, η έκθεση προς τη Βουλή επί του απολογισμού και του ισολογισμού του Κράτους, οι γνωμοδοτήσεις επί συνταξιοδοτικών νόμων και ο έλεγχος των λογαριασμών δημοσίων υπολόγων 22. Σε αντίθεση με την έννοια του «διφυούς οργάνου» που υποστηρίχθηκε από το Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο, το Συμβούλιο της Επικρατείας προσανατολίζεται προς 20 Βλ. Σαρμά Ι., Η συνταγματική νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ό.π., σελ. 29 επ., τον ίδιο, Κράτος και δικαιοσύνη, ό.π., σελ. 16 επ. 21 Βλ. αναλυτικά σε Κούρτη Γ., Η δίκη ενώπιον του Ελεγκτικού Συνεδρίου Δικαιοδοσία και άλλα δικονομικά θέματα, ΝοΒ 1997, σελ. 561 επ., Μηλιώνη Ν., ό.π., σελ. 186 επ., που παραπέμπουν στους υποστηρικτές της άποψης αυτής και ειδικότερα σε Δαγτόγλου Π.Δ., Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, 4 η έκδοση (1997), σελ. 537, Δασκαλάκη Γ.Δ., Η νομική φύσις του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Συμβολή εις την έρευναν της σχέσεως νομικής φύσεως και αρμοδιότητος των πολιτειακών οργάνων, Ε.Ε.Α.Ν., Νο 63(1944), σελ. 122 επ., Κόρσο Δ., Διοικητικόν Δίκαιον, Γενικό Μέρος (1992), σελ. 252, Κυριακόπουλο Ηλ., Ελληνικόν Διοικητικόν Δίκαιον, τομ., Γ (1959), σελ. 71επ., Παπανικολαϊδη Δ., Εισαγωγή εις το Διοικητικόν Δικονομικόν Δίκαιον (1977), σελ. 120, 136, Σαρίπολο Ν. Ι., Πραγματεία του Συνταγματικού Δικαίου, έκδ. Β, τομ. 3 ος (1874), σελ. 239 επ. 22 Βλ. ΑΕΔ 16/1979 (κατά παραπομπή από Σαρμά Ι., Η συνταγματική νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ό.π., σελ. 29 επ., ΦΕΚ 3/22-11-1979, τ. ΑΕΔ). Βλ. και ΑΕΔ 35/1995, ΔιΔικ 1995, σελ. 1121 επ. = ΕΔΔΔ 1997, σελ. 61 επ. που αναφέρει ότι «το Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε περί της αρμοδιότητας του Παρέδρου του Ελεγκτικού Συνεδρίου ή Επιτρόπου ως διοικητικού οργάνου που ασκεί τον προληπτικό έλεγχο των δαπανών του κράτους κλπ. και όχι περί της αρμοδιότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ως δικαστηρίου». Βλ. και Μηλιώνη Ν., ό.π., σελ. 209 επ., που παραπέμπει και σε αποφ. ΑΕΔ 16/1979 (ΦΕΚ 1/18-1-1980, τ. ΑΕΔ), 6/1980 (ΦΕΚ 4/19-8-1980, τ. ΑΕΔ), 26/1985 (ΦΕΚ 4/17-5-1985, τ. ΑΕΔ). 7

την κατεύθυνση του «διφυούς έργου» του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ήτοι ενός δικαστηρίου με έργο δικαιοδοτικό και διοικητικό 23. Το έργο αυτό έχει ανατεθεί στο Ελεγκτικό Συνέδριο ακριβώς λόγω του χαρακτήρα του ως δικαστήριο και των συνδεόμενων με αυτό συνταγματικών εγγυήσεων 24. Ακόμη και το μη δικαστικό προσωπικό του, το οποίο συμβάλλει στην διεκπεραίωση των διοικητικών καθηκόντων του Συνεδρίου, έχει στο σύνολό του χαρακτήρα δικαστικών υπάλληλων, που παρέχουν τις εγγυήσεις του Συντάγματος (άρθρο 92 Σ) 25. Η ανάθεση διοικητικών αρμοδιοτήτων στο Ελεγκτικό Συνέδριο γίνεται προς όφελος της αποτελεσματικής λειτουργίας του διοικητικού έργου, που έχει αναλάβει κατά καιρούς, και όχι σε βάρος της θεσμικής υπόστασής του ως δικαστικού οργάνου. Στους κόλπους του ίδιου του Ελεγκτικού Συνεδρίου όσον αφορά τη νομική φύση του θεσμού τα πράγματα έχουν ξεκαθαρίσει με τον καθηγητή Λουκά Θεοχαρόπουλο να υποστηρίζει με πειστικά επιχειρήματα την αμιγή δικαστική φύση του Ελεγκτικού Συνεδρίου 26. Όσον αφορά, όμως, τις πράξεις του Συνεδρίου στα πλαίσια των ελεγκτικών και γνωμοδοτικών του αρμοδιοτήτων η κατάσταση περιπλέκεται. Πιο συγκεκριμένα, ορισμένες συνθέσεις χαρακτηρίζουν τις πράξεις των Τμημάτων που εκδίδονται για την επίλυση των διαφωνιών Παρέδρων ή Επιτρόπων σχετικά με τη θεώρηση ενταλμάτων διοικητικές, ενώ άλλες τις θεωρούν δικαστικές που επιλύουν δημοσιονομικές διαφορές 27. Η πραγματικότητα είναι ότι κατά τη διαδικασία του προληπτικού ελέγχου ο έλεγχος των δαπανών με τη θεώρηση ή μη των χρηματικών ενταλμάτων και η επίλυση των διαφωνιών δημοσιονομικής φύσης μεταξύ των εντεταλμένων οργάνων του Συνεδρίου και των αρμόδιων διατακτών γίνεται από όργανα του δικαστηρίου, τα οποία κατά συνταγματική απαίτηση πρέπει να έχουν δικαστική σύνθεση, με αποτέλεσμα οι πράξεις που εκδίδουν να είναι πράξεις δικαστικές κατά το τυπικό, μα και κατά το λειτουργικό ή ουσιαστικό κριτήριο 28. Κατά τον προληπτικό έλεγχο των κρατικών δαπανών, το 23 Βλ. αποφ. ΣτΕ 2908/1986, ΝοΒ 35, σελ. 427, ΣτΕ 2909/1986, Αρμ 1986, σελ. 917. 24 Βλ. αναλυτικά και σε Κούρτη Γ., ό.π., ΝοΒ 1977, σελ. 562, Μηλιώνη Ν., ό.π., σελ. 211 επ. 25 Έτσι έκρινε χαρακτηριστικά η αποφ. ΣτΕ 2908/1986, ΝοΒ 35, σελ. 427. 26 Βλ. Θεοχαρόπουλο Λ., Η δικαστηριακή φύση του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στον τόμο: Ιστορική εξέλιξις του θεσμού του Ελεγκτικού Συνεδρίου Ελλάδος και Γαλλίας, Πρακτικά (εισηγήσεις διημέρου αφιερωμένο στην ιστορική εξέλιξη του θεσμού των Ελεγκτικών Συνεδρίων Ελλάδος και Γαλλίας, Εθνικό Τυπογραφείο, 1992, σελ. 125 επ., και γαλλική μετάφρασις στη σελ. 257 του ίδιου τόμου = ΝοΒ 1993, σελ. 966 επ., καθώς επίσης και Théocharopoulos L., La nature juridictionnelle de la Cour des comptes hellenique, RDP 1993, σελ. 447 επ. (κατά παραπομπή από Μηλιώνη Ν., ό.π., σελ. 197, υποσημ. 22). Για την δικαστική φύση του θεσμού βλ. ενδεικτικά και Κούρτη Γ., Διαδικασία και δικονομικά προβλήματα ενώπιον του Κλιμακίου του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ΔιΔικη 2001, σελ. 856 επ. 27 Βλ. Σαρμά Ι., Η συνταγματική νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ό.π., σελ 30. 28 Βλ. Κούρτη Γ., ό.π., ΝοΒ 1997, σελ. 563, τον ίδιο, ό.π., ΔιΔικη 2001, σελ. 858. Βλ. όμως και Σαρμά Ι., Η συνταγματική νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ό.π., σελ. 34 επ., που επισημαίνει ότι οι πράξεις του 8

Σώμα δεν εντέλλεται τη δημόσια δαπάνη, έργο που ανατίθεται σε διοικητικά όργανα μα ελέγχει, αφού εκδοθεί το χρηματικό ένταλμα, ως δικαστικό όργανο τη νομιμότητα της ήδη εντελλομένης από τη διοίκηση δαπάνης, κάτι που από τη φύση του αποτελεί έργο δικαστικό. Η θεώρηση ή η άρνηση θεώρησης του χρηματικού εντάλματος πληρωμής από το αρμόδιο όργανο του Ελεγκτικού Συνεδρίου δεν συνιστά επιμέρους στάδιο της διοικητικής διαδικασίας εκδόσεως ενός χρηματικού εντάλματος, μα μια πράξη κατ ουσίαν δικαστική, πράξη δικαστικού ελέγχου νομιμότητας της δημοσιονομικής δράσης της διοίκησης. Η ιδιαιτερότητα του ως άνω δικαστικού προληπτικού ελέγχου δικαιολογεί και την παρέκκλιση, που μνημονεύει η διάταξη του άρθρου 98 παρ. 2 του Συντάγματος σχετικά με τη μη τήρηση του κανόνα περί δημοσιότητας των συζητήσεων 29, της εμπεριστατωμένης αιτιολογίας των αποφάσεων και την απαγγελίας αυτών σε δημόσια συνεδρίαση, που προβλέπουν οι διατάξεις των παραγράφων 2 και 3 του άρθρου 93 του Συντάγματος για τις δικαστικές αποφάσεις 30. Μάλιστα, βάσει της παραγράφου 2 του άρθρου 95 του Συντάγματος το ίδιο περιεχόμενο της επίμαχης διάταξης ισχύει αντιστοίχως και για το Συμβούλιο της Επικρατείας αναφορικά με την επεξεργασία των διαταγμάτων που έχουν κανονιστικό χαρακτήρα χωρίς στην προκειμένη περίπτωση να αμφισβητείται η φύση του ως δικαστηρίου. Εξάλλου, ο δικαιοδοτικός χαρακτήρας του Ελεγκτικού Συνεδρίου επισφραγίζεται και από την αναιρετική του αρμοδιότητα κατά τη διάταξη του άρθρου 98 παράγραφος 3 του Συντάγματος, βάσει της οποίας οι αποφάσεις του δεν υπόκεινται στον έλεγχο του Συμβουλίου της Επικρατείας, δεδομένου ότι ο αναιρετικός έλεγχος ασκείται από το ίδιο το Ελεγκτικό Συνέδριο. Ενόψει της διάταξης του άρθρου 93 παράγραφος 1 του Συντάγματος που διακρίνει τα δικαστήρια σε διοικητικά, πολιτικά και ποινικά ο προβληματισμός για τη νομική φύση του θεσμού του Ελεγκτικού Συνεδρίου επεκτείνεται περαιτέρω και στο ζήτημα αν το Σώμα είναι διοικητικό ή δημοσιονομικό δικαστήριο 31. Στους κόλπους του διοικητικού δικαίου κυριαρχεί η άποψη ότι το Ελεγκτικό Συνέδριο είναι Ελεγκτικού Συνεδρίου που εκδίδονται κατά την υπό του Δικαστηρίου άσκηση των ελεγκτικών και γνωμοδοτικών του αρμοδιοτήτων δεν είναι ούτε δικαιοδοτικές, υπό την τυπική έννοια, ούτε διοικητικές, υφ οιανδήποτε έννοια, ούτε βεβαίως νομοθετικές, μα είναι εντελώς απλά ελεγκτικές και γνωμοδοτικές πράξεις. Η αμφισβήτηση για τη φύση των πράξεων του Συνεδρίου προκύπτει διότι κάποιοι δεν μπορούν να συλλάβουν άλλη κατηγορία πράξεων πέρα από τις νομοθετικές, δικαιοδοτικές, γνωμοδοτικές. 29 Βλ. Θεοχαρόπουλο Λ., Η δικαστηριακή φύση του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στον τόμο, ό.π., σελ. 130. 30 Βλ. Κούρτη Γ., ό.π., ΔιΔικ 2001, σελ. 858 επ. 31 Για τον προβληματισμό αυτό βλ. αναλυτικά σε Κούρτη Γ., ό.π., ΝοΒ 1997, σελ. 563, Μηλιώνη Ν., ό.π., σελ. 231 επ. 9

ειδικό ή ειδικής δικαιοδοσίας διοικητικό δικαστήριο 32, οι αρμοδιότητες του οποίου καθορίζονται απευθείας από το Σύνταγμα, ενώ στα πλαίσια του δημοσιονομικού δικαίου υποστηρίζεται ότι το Συνέδριο είναι ανώτατο τακτικό δημοσιονομικό δικαστήριο 33. Πράγματι το Σώμα, όπως αυτό οργανώνεται από τις οικείες συνταγματικές και νομοθετικές διατάξεις, συγκροτείται από ιδιαίτερο σώμα επαγγελματιών δικαστών, που έχουν εξειδικευθεί στο αντικείμενο της δικαιοδοσίας του Ελεγκτικού Συνεδρίου, κάτι που προσδίδει σ αυτό τον χαρακτήρα κατ αρχήν του τακτικού δικαστηρίου και όχι του ειδικού. Από την άλλη, το Ελεγκτικό Συνέδριο δεν συνιστά διοικητικό δικαστήριο, καθώς σύμφωνα με πολυάριθμες νομολογιακές αποφάσεις, το Συνέδριο αποτελεί «αυτοτελή δικαιοδοτικό κλάδο» 34, διαφορετικό από εκείνο των διοικητικών δικαστηρίων. Η δικαιοδοσία του είναι δημοσιονομική και όχι διοικητική 35, δεδομένου ότι αναφέρεται στον δικαστικό έλεγχο νομιμότητας της εκτέλεσης του κρατικού προϋπολογισμού, η οποία δεν συνδέεται αναγκαστικά με τη διοικητική νομιμότητα ούτε και με τη νομιμότητα που ισχύει στο ιδιωτικό δίκαιο, μα αφορά άμεσα στην προστασία του δημόσιου χρήματος 36. ΙΙΙ. Ελληνικό και Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο 32 Βλ. σχετικώς Δάγτογλου Π.Δ., Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, 2 η έκδοση (1994), σελ. 205, ο οποίος θεωρεί το Ελεγκτικό Συνέδριο «ειδικό διοικητικό δικαστήριο, γιατί εκδικάζει ορισμένες διοικητικές διαφορές ουσίας», Τάχο Α., Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο (2003), σελ. 481, ο οποίος το χαρακτηρίζει «ανώτατο ειδικό διοικητικό δικαστήριο ή αλλιώς ως ανώτατο δημοσιονομικό δικαστήριο». Βλ. και Σπηλιωτόπουλο Επ., ό.π., σελ. 601, ο οποίος θεωρεί το Ελεγκτικό Συνέδριο ως ανώτατο «τακτικό» διοικητικό δικαστήριο με «ειδική δικαιοδοσία», που καθορίζεται απευθείας από το Σύνταγμα (άρθρο 98), αποφεύγοντάς να το χαρακτηρίσει ειδικό διοικητικό δικαστήριο και αντιμετωπίζοντας το ως «ειδικευμένο» διοικητικό δικαστήριο. 33 Βλ. Στασινόπουλο Μ., Δίκαιον των Διοικητικών Διαφορών (1974), σελ. 276. Βλ. και Κόρσο Δ., Διοικητικό Δίκαιον, Γενικό μέρος (1992), σελ. 252, ο οποίος σωρευτικά χρησιμοποίησε τους όρους «διοικητικό» και «δημοσιονομικό» δικαστήριο, άποψη που υποστηρίζει παραλλαγμένη και ο Ρίζος Μ., Η νομική φύση των πράξεων του Ελληνικού Ελεγκτικού Συνεδρίου, στον τόμο: Η ιστορική εξέλιξη του θεσμού των Ελεγκτικών Συνεδρίων Ελλάδος και Γαλλίας, Αθήνα, 1993, σελ. 145 (κατά παραπομπή από Μηλιώνη Ν., ό.π., σελ. 234, υποσημ. 119), ο οποίος ορίζει το Ελεγκτικό Συνέδριο ως «τακτικό με την ευρεία έννοια διοικητικό δημοσιολογιστικό ανώτατο δικαστήριο». Βλ. και τη σαφή θέση του καθηγητή Θεοχαρόπουλου Λ., παρέμβαση στο χρονικό της εκδήλωσης: Επιστημονική συνάντηση για τα 150 χρόνια του Ελεγκτικού Συνεδρίου - με επιμέλεια του ίδιου -, Αρμ 1984, σελ. 519, την οποία δέχεται και ο Κούρτης Γ., ό.π., ΝοΒ 1997, σελ. 561 επ., σύμφωνα με την οποία το Ελεγκτικό Συνέδριο είναι σαφώς «τακτικό δημοσιονομικό δικαστήριο» με τη στενή έννοια του όρου, καθώς στις αρμοδιότητές του δεν περιλαμβάνονται οι φορολογικές διαφορές. 34 Βλ. Μηλιώνη Ν. ό.π., σελ. 238, που παραπέμπει μεταξύ άλλων σε αποφ. ΕλΣ 399/1997, 784/1997, 1002/1999. 35 Βλ. Θεοχαρόπουλο Λ., Η δικαστηριακή φύση του ελληνικού Ελεγκτικού Συνεδρίου, στον τόμο ό.π., σελ. 132 επ. 36 Και στη Γαλλία ανέκυψε σχετικός προβληματισμός με τη νομική φύση της Cour des comptes, δεδομένου ότι αποτελεί μεν δικαστικό όργανο, έχει όμως κοινά οργανωτικά και λειτουργικά στοιχεία τόσο με τα διοικητικά όσο και με τα πολιτικά δικαστήρια. Η κρατούσα άποψη υποστηρίζει ότι ο δικαστής των λογαριασμών είναι ειδικός (με την έννοια του ειδικευμένου) διοικητικός δικαστής (juge admimistratif specialize). Βλ. σχετικώς με λεπτομέρειες σε Μηλιώνη Ν., ό.π., σελ. 240 επ., που παραπέμπει και σε Magnet J., La Cour des comptes est elle une jurisdiction administrative?, RDP 1978, σελ. 1537 επ. για την άποψη ότι η Cour des comptes αποτελεί δικαιοδοσία δημοσίου δικαίου διακεκριμένη από την διοικητική δικαιοδοσία. 10

Το Ελληνικό Ελεγκτικό Συνέδριο κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων του και μάλιστα κυρίως κατά την εκπλήρωση των ελεγκτικών του υποχρεώσεων συζητά και συνεργάζεται στενά με το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο 37 συμμετέχοντας με τα αντίστοιχα Ανώτατα Δημοσιονομικά Ελεγκτικά Όργανα των κρατών μελών στις δραστηριότητες και εκδηλώσεις που μνημονεύονται στις διατάξεις του άρθρου 248 ΣυνθΕΚ και οργανώνονται από το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο 38. Και το Ελληνικό και το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο στην ουσία ελέγχουν έξοδα βάσει των δαπανών που αναλήφθηκαν και τις πληρωμές που πραγματοποιήθηκαν 39. Στελεχώνονται από ανεξάρτητους οργανικά και λειτουργικά ανώτατους λειτουργούς 40, απευθύνονται μέσω των εκθέσεών τους στα νομοθετικά όργανα 41 και είναι εγγυητές της δημοσιονομικής νομιμότητας και πειθαρχίας 42. Στις περιπτώσεις που χρησιμοποιούνται κονδύλια από τον κοινοτικό προϋπολογισμό μέσω των Ταμείων για την συγχρηματοδότηση έργων ή πολιτικών, που υλοποιούνται από τα κράτη μέλη, τα κονδύλια αυτά υπόκεινται στον έλεγχο του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 248 παρ. 3 ΣυνθΕΚ σε συνεργασία όμως με τα εθνικά ελεγκτικά όργανα και τις αρμόδιες εθνικές υπηρεσίες, δεδομένου ότι τα κονδύλια αυτά αποτελούν έσοδα και δαπάνες και του εθνικού προϋπολογισμού στα πλαίσια κλίματος συνεργασίας και εμπιστοσύνης 43. Κατά τη 37 Βλ. ενδεικτικά για το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο σε Κανελλόπουλο Π., Το Ευρωπαϊκό Συνέδριο στην κοινοτική έννομη τάξη, σε τιμ. τόμ. για τα 170 χρόνια του Ελεγκτικού Συνεδρίου «Διαφάνεια και ανεξαρτησία στον έλεγχο του δημοσίου χρήματος», σελ. 281 επ., Μηλιώνη Ν., Το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο ό.π., σελ. 35 επ., Μπάρμπα Ν., ό.π., σελ. 180 επ., Τροβά Ελ., ό.π., σελ. 246 επ. 38 Η συνεργασία ανάμεσα στο Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο και στα αντίστοιχα εθνικά ελεγκτικά όργανα επιτυγχάνεται κυρίως σε δυο επίπεδα: α) σε επίπεδο κορυφής με την οργάνωση της Συνδιάσκεψης των Προέδρων όλων των Ελεγκτικών Οργάνων στο Λουξεμβούργο μια φορά κάθε χρόνο και τον επόμενο χρόνο στην έδρα του αντίστοιχου Ελεγκτικού Οργάνου ενός κράτους μέλους, β) σε επίπεδο εκπροσώπων συνδέσμων των Ευρωπαϊκών Ανωτάτων Ελεγκτικών Οργάνων, που συναντώνται κατά περιόδους κάθε χρόνο στο Λουξεμβούργο ή σε άλλη πρωτεύουσα κράτους μέλους. Στις συναντήσεις αυτές μπαίνουν στο στόχαστρο διάφορα ελεγκτικά θέματα, ανταλλάσσονται απόψεις για την επίτευξη καλύτερης συνεργασίας ελέγχου μεταξύ των Εθνικών Ελεγκτικών Οργάνων και του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου, συγκροτούνται ομάδες εργασίας για την πραγματοποίηση κοινών ελέγχων, για την επεξεργασία σχεδίων ελεγκτικών προτύπων και μεθόδων με στόχο την εναρμόνιση των διαφορετικών ελεγκτικών μηχανισμών των κρατών μελών. Βλ. σχετικώς Μπάρμπα Ν., ό.π., σελ. 188 επ. Για το πλαίσιο συνεργασίας του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου με τα κράτη μέλη βλ. αναλυτικά σε Μηλιώνη Ν., Το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο, όπ., σελ. 123 επ. 39 Έτσι Μπάρμπας Ν., ό.π., σελ. 186. 40 Βλ. Σαρμά Ι., Κράτος και δικαιοσύνη, ό.π., σελ. 662. Βέβαια στα πλαίσια της λειτουργίας του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου η επιλογή των μελών του δεν γίνεται μόνο ανάμεσα σε προσωπικότητες με ιδιότητα δικαστικού λειτουργού μα μεταξύ προσώπων που υπηρετούν ή έχουν υπηρετήσει στα αντίστοιχα όργανα εξωτερικού ελέγχου των κρατών μελών ή διαθέτουν ειδικά προσόντα για το λειτούργημα αυτό. Πρέπει, όμως, να παρέχουν εχέγγυα πλήρους ανεξαρτησίας (άρθρο 247 παρ. 1-3 ΣυνθΕΚ). Βλ. σχετικώς Μηλιώνη Ν., Το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο, ό.π., σελ. 36επ., Μπάρμπα Ν., ό.π., σελ. 180, Τροβά Ελ., ό.π., σελ. 247. 41 Βλ. Σαρμά Ι., Κράτος και δικαιοσύνη, ό.π., σελ. 662. 42 Έτσι Σαρμάς Ι., Κράτος και δικαιοσύνη, ό.π., σελ. 662. Βλ. για το Ελεγκτικό Συνέδριο ως εγγυητή της διαφάνειας σε Τροβά Ελ., ό.π., σελ. 320 επ. 43 Έτσι Μπάρμπας Ν., ό.π., σελ. 187 επ. 11

σύνταξη της Δήλωσης Αξιοπιστίας από το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο 44 είναι δυνατό να συμπεριληφθούν πορίσματα στα οποία κατέληξε το Ελληνικό Ελεγκτικό Συνέδριο με την προϋπόθεση ότι αυτά είναι επίκαιρα και αφορούν το ελεγχόμενο από το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο οικονομικό έτος 45. Παρά τα ως άνω κοινά σημεία του Ελληνικού και Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου εντοπίζονται και σημαντικές διαφορές μεταξύ τους 46. Πράγματι, κατά πρώτο λόγο το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο αποτελεί ανώτατη αρχή της Ευρωπαϊκής Ενώσεως μη διαθέτοντας δικαστική φύση ή δικαιοδοτικές αρμοδιότητες όπως συμβαίνει με το Ελληνικό Ελεγκτικό Συνέδριο. Επίσης, οι έλεγχοι του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου, που διεξάγονται πάντοτε μετά τη διενέργεια της δαπάνης, οδηγούν στη σύνταξη εκθέσεων, καθώς το Ευρωπαϊκό όργανο δεν έχει τα νομικά μέσα για τη δίωξη των παραβάσεων και την επιβολή αποτελεσματικού ελέγχου. Αντίθετα, ο προληπτικός έλεγχος του Ελληνικού Ελεγκτικού Συνεδρίου μπορεί να καταλήξει στην κήρυξη ανενεργού ενός τίτλου πληρωμής, ο δε κατασταλτικός έλεγχος του ίδιου οργάνου είναι δυνατό να οδηγήσει στη διαπίστωση ελλείμματος και στην επιβολή κυρώσεων. Οι έλεγχοι του Ελληνικού Ελεγκτικού Συνεδρίου πραγματοποιούνται πριν και μετά την διενέργεια μιας δαπάνης. Το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο εκτός από τη νομιμότητα και κανονικότητα των λογαριασμών ελέγχει και την ορθή δημοσιονομική διαχείριση 47, σημείο στο οποίο υστερεί το Ελληνικό Ελεγκτικό Συνέδριο, με αποτέλεσμα η έλλειψη του να θεωρείται η κύρια αιτία για την καταγγελλόμενη ή έστω διερευνούμενη αναποτελεσματική λειτουργία των δημοσίων υπηρεσιών ή για την ανεπιτυχή εκτέλεση δραστηριοτήτων του Κράτους 48. Πράγματι, τα δεδομένα του συγκριτικού 44 Για τη Δήλωση Αξιοπιστίας βλ. αναλυτικά σε Μηλιώνη Ν., Το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο, ό.π., σελ. 112επ. 45 Έτσι Μπάρμπας Ν., ό.π., σελ. 187, που επισημαίνει ότι η παροχή των πορισμάτων αυτών στα πλαίσια συνεργασίας Ελληνικού και Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου συνδέεται άμεσα με την αρχή της επικουρικότητας που διέπει τη δράση της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σύμφωνα με την οποία η Κοινότητα παρεμβαίνει μόνο στο βαθμό που οι στόχοι της προβλεπόμενης δράσης είναι αδύνατον να επιτευχθούν από τα κράτη-μέλη. Για προσπάθειες καλύτερης συνεργασίας μεταξύ Ευρωπαϊκού και Εθνικών Ελεγκτικών Συνεδρίων βλ. Mavrommati A., Redefining the boundaries between the European Court of Auditors, the other European Institution and the National Supreme Audit Institutions, σε τιμ. τομ. για τα 170 χρόνια του Ελεγκτικού Συνεδρίου «Διαφάνεια και Ανεξαρτησία στον έλεγχο του δημοσίου χρήματος», σελ. 597 επ. (ιδίως σελ. 601 επ.). 46 Βλ. σχετικώς Μπάρμπα Ν., ό.π., σελ. 186 επ., Σαρμά Ι., Κράτος και δικαιοσύνη, ό.π., σελ. 662. 47 Στην Ευρωπαϊκή Ένωση η «εξακρίβωση της καλής δημοσιονομικής διαχείρισης» (άρθρο 188 Γ παρ. 2 της Συνθ Ε.Ε.) αποτελεί σημαντική θεσμική ελεγκτική αποστολή του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου, οι παρατηρήσεις του οποίου όσον αφορά την εκτίμηση της καλής χρήσης και πρόσφορης εκτίμησης πιστώσεων και μέσων, σχεδίων και ειδικών μέτρων, προγραμμάτων, διαδικασιών ελέγχου παρουσιάζονται στις ετήσιες και ειδικές εκθέσεις του Σώματος. Βλ. λεπτομερώς σε Μηλιώνη Ν., Το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο, ό.π., σελ. 97 επ., τον ίδιο, Ο θεσμικός ρόλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ό.π., σελ. 429 επ. 48 Βλ. σχετικώς Σαρμά Ι., Κράτος και δικαιοσύνη, ό.π., σελ. 668 επ. 12

δικαίου επιβεβαιώνουν ότι ο έλεγχος της ορθής δημοσιονομικής διαχείρισης 49, που συμπληρώνει τον κλασικό λογιστικό έλεγχο ως την κύρια αρμοδιότητα των ελεγκτικών οργάνων, πρέπει να θεσμοθετηθεί και στη χώρα μας με την έννομη τάξη να επαναπροσδιορίζει την αποστολή του Ελληνικού Ελεγκτικού Συνεδρίου 50. Προσπάθειες ξεκίνησαν με την ψήφιση του νέου δημοσιονομικού νόμου 3492/2006 51 στα πλαίσια του διοικητικού έλεγχου των δαπανών 52. 49 Σύμφωνα με τον ισχύοντα Δημοσιονομικό Κανονισμό [Κανονισμός (ΕΚ, Ευρατόμ) 1605/2002 του Συμβουλίου της 25-6-2002], ο οποίος εξειδικεύει τις δημοσιονομικές διατάξεις της Συνθ ΕΚ (άρθρα 268 επ.), αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης των πιστώσεων του προϋπολογισμού είναι συνισταμένη της αρχής της οικονομίας, σύμφωνα με την οποία «τα μέσα που χρησιμοποιούνται από το όργανο για την υλοποίηση των δραστηριοτήτων του καθίστανται εγκαίρως διαθέσιμα, στην ενδεδειγμένη ποσότητα και ποιότητα και στην καλύτερη τιμή», της αρχής της αποδοτικότητας, που αφορά «την καλύτερη σχέση μεταξύ χρησιμοποιηθέντων μέσων και επιτευχθέντων αποτελεσμάτων», της αρχής της αποτελεσματικότητας, που αναφέρεται «στην εκπλήρωση των ειδικών στόχων που έχουν ορισθεί και στην επίτευξη των αναμενόμενων αποτελεσμάτων» (βλ. άρθρο 27 του Κανονισμού και Σκουρή Β., Ερμηνεία Συνθηκών για την Ευρωπαϊκή Ένωση και την Ευρωπαϊκή Κοινότητα, Κέντρο Διεθνούς και Ευρωπαϊκού Οικονομικού Δικαίου (2003), άρθρο 274 ΣυνθΕΚ, σελ. 1579 επ.). 50 Στην Μεγάλη Βρετανία, το National Audit Office, ασχολείται με την νομιμότητα και κανονικότητα των λογαριασμών (Financial management), μα και με τον έλεγχο της δημοσιονομικής διαχείρισης (value for money), αρμοδιότητα που προβλέπεται από το νομοθετικό πλαίσιο της ελεγκτικής διαδικασίας της Comptroller και Audiotor General (Amendement) Act της 8 ης Νοεμβρίου 1983, τμήμα (section) 6, παράγραφος 1. Βλ. σχετικώς Μηλιώνη Ν., Ο θεσμικός ρόλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ό.π., σελ. 430, που παραπέμπει σε πλούσια αλλοδαπή βιβλιογραφία. Βλ. και Μαυρομμάτη Α., Επανασχεδιάζοντας τον έλεγχο των δημοσίων δαπανών στην Ελλάδα: ο έλεγχος απόδοσης παρουσίαση του αγγλοσαξονικού μοντέλου, ΔιΔικη 2005, σελ. 52 επ. Στη Γαλλία αντί του όρου «έλεγχος της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης» χρησιμοποιείται ο όρος «αξιολόγηση των δημοσίων πολιτικών» (evaluation des politiques publiques), σύμφωνα με την οποία η Cour des comptes επιχειρεί πέρα από την επαλήθευση της κανονικότητας των εσόδων και εξόδων να διαβεβαιώσει την καλή χρήση των πιστώσεων (bon emploi des credits), ήτοι να εκτιμήσει τη σχέση ανάμεσα στους στόχους, τα μέσα και τα αποτελέσματα μιας δημοσιονομικής πράξης. Βλ. αναλυτικά σε Μηλιώνη Ν., Ο θεσμικός ρόλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ό.π., σελ. 434 επ. 51 ΦΕΚ 210/5.10.2006 (τεύχ. Α ): «Οργάνωση συστήματος ελέγχου για τη διασφάλιση της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του Κρατικού Προϋπολογισμού και των εκτός του Κρατικού Προϋπολογισμού φορέων και φορολογικές ρυθμίσεις». Σύμφωνα με το άρθρο 1 παρ. 2 ν. 3492/2006 στόχος του νέου νομοθετήματος είναι η διασφάλιση της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του Κρατικού Προϋπολογισμού και του προϋπολογισμού των φορέων που καθορίζονται με τη διαδικασία του άρθρου 3 του εν λόγου νόμου. Βάσει, δε, του άρθρου 4 παρ. 6 του ίδιου νόμου «Αρχή χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης είναι η δημοσιονομική διαχείριση σύμφωνα με τις αρχές της οικονομίας, της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας». Βλ. επίσης την έκθεση επί του αντίστοιχου νομοσχεδίου και την αιτιολογική έκθεση του επίμαχου σχεδίου νόμου σε www.parliament.gr. 52 Βλ. Μαυρομμάτη Α., Επανασχεδιάζοντας τον έλεγχο των δημοσίων δαπανών στην Ελλάδα Μέρος ΙΙ: Ο έλεγχος απόδοσης, ένα παράδειγμα δημοσιονομικής πολιτικής, ΔιΔικ 2006, σελ. 572 επ. Μπάρμπα Ν. Μια πρώτη προσέγγιση του νέου συστήματος ελέγχου των δημοσίων δαπανών, ΕΔΔ 2006, σελ. 560 επ. (ιδίως το σχόλιο για το 3492/2006 σελ. 567 επ.). 13

ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΔΕΥΤΕΡΟ Νομοθετικό καθεστώς προληπτικού ελέγχου Ι. Βασικά νομοθετικά κείμενα Το έτος 1852 με το ν. ΣΙΒ /1852 «Περί Διοικήσεως των δημοσίων εσόδων και εξόδων και περί Δημοσίου Λογιστικού του Κράτους» 53 τέθηκε η βάση για την καθιέρωση του προληπτικού έλεγχου των δημοσίων δαπανών, αν και το ως άνω νομοθέτημα δεν αναφερόταν ρητά σε αυτόν 54. Πιο συγκεκριμένα, κατά το άρθρο 37 του νόμου αυτού «τα προς πληρωμήν των δημοσίων εξόδων εντάλματα πρέπει να στηρίζωνται εις πίστωσιν κατά τας νομίμους διατυπώσεις χορηγειθείσαν και μην υπερβαίνωσιν το κατά τας μηνιαίας διανομάς διαθέσιμο ποσόν», ενώ κατά το άρθρο 10 του ίδιου νόμου οριζόταν ότι «οι υπουργοί δεν δύνανται, επί προσωπική αυτών ευθύνη, να εξοδεύωσιν επέκεινα των χορηγηθεισών αυτών πιστώσεων». Με τα άρθρα αυτά καθιερώθηκε για πρώτη φορά η αναγκαστική συνάρτηση της δημόσιας δαπάνης από την έννοια της πίστωσης, η οποία έχει προηγηθεί και χορηγηθεί σύμφωνα με τη νόμιμη διαδικασία, κάτι που ισχύει έως και σήμερα, όπως επίσης και η προσωπική ευθύνη των Υπουργών σε περίπτωση υπέρβασης της πίστωσης. Ωστόσο, ο προληπτικός έλεγχος των δαπανών διενεργείτο ακόμη μόνο από το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους, το οποίο άνηκε στην εκτελεστική εξουσία 55. Η επιλογή του νομοθέτη να απεξαρτήσει τον προληπτικό έλεγχο των δημοσίων δαπανών από την εκτελεστική εξουσία και να τον αναθέσει στο Ελεγκτικό Συνέδριο αποτυπώθηκε στο νόμο ΑΥΟΖ /1887 56, ένα νόμο-σταθμό για την ιστορική εξέλιξη του Ελεγκτικού Συνεδρίου, με τον οποίο ορίστηκε και ο τρόπος ασκήσεως του ελέγχου αυτού 57. Ειδικότερα, το άρθρο 3 του ως άνω νομοθετήματος όρισε ότι «τα προς πληρωμήν δημοσίων εξόδων ( ) εκδιδόμενα χρηματικά εντάλματα, καθίστανται πληρωτέα, αφού μετά προηγούμενην εξέλεγξιν θεωρηθώσιν υπό του προέδρου του Ελεγκτικού Συνεδρίου προς βεβαίωσιν ότι υπάρχει νομίμως κεχορηγημένη ανάλογος πίστωσις και ότι κατά την αναγνώρισιν της εντελλόμενης 53 ΦΕΚ Α 60/1852. 54 Βλ. σχετικώς Κάρκαλη Ι., ό.π., σελ. 30 επ., Μηλιώνη Ν., Ο θεσμικός ρόλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ό.π., σελ. 257. 55 Βλ. Κάρκαλη Ι., ό.π., σελ. 33, Μηλιώνη Ν., Ο θεσμικό ρόλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ό.π., σελ. 257. 56 ΦΕΚ Α 136/3.6.1887. 57 Βλ. περισσότερες λεπτομέρειες σε Κάρκαλη Ι., ό.π., σελ. 32 επ., Μηλιώνη Ν., Ο θεσμικός ρόλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ό.π., σελ. 257 επ. 14

δαπάνης ετηρήθησαν οι όροι των άρθρων 26-42 του δημοσίου λογιστικού και παντός άλλου σχετικού νόμου και διατάγματος. Εν ελλείψει πιστώσεως, ή εν περιπτώσει παραβάσεως σχετικής τινός διατάξεως, το Ελεγκτικόν Συνέδριον αρνείται την θεώρησιν του σχετικού εντάλματος και σημείοι επ αυτού τον λόγον συντόμως ( )». Ακολούθησαν διάφορα νομοθετήματα αναφορικά με τις αρμοδιότητες και τη σύνθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου ως προς τον προληπτικό έλεγχο των δημοσίων δαπανών 58. Αρκεί να αναφέρουμε εν συντομία το νόμο 1635/1919, βάσει του οποίου συμπεριλήφθηκε στην αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου ο έλεγχος των δημοσίων απολογισμών, το νόμο 1937/1920 59, με τον οποίο σημειώθηκε αύξηση των θέσεων των Πάρεδρων του Ελεγκτικού Συνεδρίου με την επισήμανση ότι εφεξής ο έλεγχος θα ασκούνταν από αυτούς, καθώς μέχρι τότε συγκαταλέγονταν στις αρμοδιότητες του Προέδρου του 60, το ν.δ. 4-7-1923 «Περί Οργανισμού του Ελεγκτικού Συνεδρίου» 61 και το β.δ. της 15-10-1923 62, τα οποία αφορούσαν την ανασυγκρότηση των δικαστικών σχηματισμών του Ελεγκτικού Συνεδρίου με την μετονομασία των ελεγκτών σε συμβούλους, την επακριβή οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων τους και τον σαφή καθορισμό του τρόπου ασκήσεώς τους ειδικά όσον αφορά τις αναφερόμενες σε ελεγκτικά και συνταξιοδοτικά θέματα, την καθιέρωση της δικαστικής δικαιοδοσίας και της δικονομίας του Σώματος 63. Ακολούθησαν και πάλι πολλαπλά τροποποιητικά νομοθετικά κείμενα 64, ενώ με το ν.δ. 2712/1953 το Ελεγκτικό Συνέδριο απέκτησε δική του αναιρετική διαδικασία. Με τη δημοσίευση του β.δ. 29/31.12.1954 κωδικοποιήθηκαν όλες οι ισχύουσες διατάξεις σε σχέση με το Ελεγκτικό Συνέδριο 65 και με το ν.δ. 321/1969 «Περί Κώδικος Δημοσίου Λογιστικού» 66 επιτυγχάνθηκε αποκέντρωση του Ελεγκτικού Συνεδρίου με τον προληπτικό έλεγχο να διενεργείτο από τα Κλιμάκια του Συνεδρίου, τα οποία είχαν πλέον ως έδρα τις πρωτεύουσες των νομών 67. 58 Βλ. αναλυτικά σε Κάρκαλη Ι., ό.π., σελ. 37 επ., Ρίζο Κ., Μια ματιά στο παρελθόν, μια προοπτική για το μέλλον (αντί προλόγου) σε τιμ. τόμο για τα 170 χρόνια του Ελεγκτικού Συνεδρίου. «Διαφάνεια και Ανεξαρτησία στον Έλεγχο του Δημοσίου Χρήματος» (2004), σελ. XIV επ. 59 ΦΕΚ Α, 20 «Περί του τρόπου ενέργειας του προληπτικού ελέγχου επί των εξόδων του κράτους». 60 Βλ. για περισσότερα σε Κάρκαλη Ι., ό.π., σελ. 38. 61 ΦΕΚ Α, 184. 62 ΦΕΚ Α 291 «Περί εκτελέσεως του από 4 Ιουλίου 1923 Ν. Διατάγματος περί Οργανισμού του Ελεγκτικού Συνεδρίου ως μεταγενεστέρως ετροποποιήθη και συνεπληρώθη. 63 Βλ. για περισσότερα σε Κάρκαλη Ι., ό.π., σελ. 39 επ. 64 Βλ. ενδεικτικά τα β.δ. της 30 ης Νοεμβρίου 1925 (ΦΕΚ Α 26/1926), β.δ. της 8 ης Φεβρουαρίου 1827 (ΦΕΚ Α 22), β.δ. της 4 ης Σεπτεμβρίου 1930 (ΦΕΚ Α 314), β.δ. της 25 ης Νοεμβρίου 1930 (ΦΕΚ Α 13), β.δ. της 16 ης Ιανουαρίου 1931 (ΦΕΚ Α 13), β.δ. της 23 ης Ιουνίου 1932 (ΦΕΚ Α 208), β.δ. της 16 ης Αυγούστου 1933 (ΦΕΚ Α 245). 65 ΦΕΚ Α 317 «Περί κωδικοποιήσεως των περί Ελεγκτικού Συνεδρίου ισχυουσών διατάξεων». 66 ΦΕΚ Α 205. 67 Βλ. περαιτέρω σε Κάρκαλη Ι., ό.π., σελ. 41 επ. 15

Η δεκαετία του 80 ανανεώνει τον θεσμό του Ελεγκτικού Συνεδρίου με το π.δ. 774/1980 68 να περιλαμβάνει την τελευταία κωδικοποίηση των διατάξεων που αφορούσαν το Ελεγκτικό Συνέδριο και το π.δ. 1225/1981 69 να προβλέπει τα σχετικά με την δικονομία του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Τα νομοθετήματα, που ήρθαν στη συνέχεια στο φως, αναφέρονταν σε ζητήματα σύνθεσης και στελέχωσης του Συνεδρίου 70, ενώ με τους νόμους 1892/1990 και 1943/1991 σημειώθηκε διεύρυνση των αρμοδιοτήτων του Ελεγκτικού Συνεδρίου και στις δημόσιες υπηρεσίες. Η δεκαετία του 90 εμφανίζει στο προσκήνιο και το θέμα του ελέγχου από το Συνέδριο της νομιμότητας των δημοσίων συμβάσεων μεγάλου οικονομικού μεγέθους για εκτέλεση έργων, προμηθειών, παροχή υπηρεσιών πριν την υπογραφή τους μέσω των νόμων 2145/1993 (άρθρο 15) 71, ν. 1892/1990 (άρθρο 85), ν. 1943/1991 (άρθρο 77), ν. 2702/1999 (άρθρο 14 παρ. 2) 72, ν. 2741/1999 (άρθρο 8) 73, ν. 2947/2001 (άρθρα 6 και 7), ν. 3060/2002 (άρθρο 2) 74. Τέλος, ο ν. 3202/2003 75 θέτει όλους τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης πρώτου βαθμού, άνω των 5.000 κατοίκων, υπό τον έλεγχο προληπτικού χαρακτήρα του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ενώ υπάγει όλους τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης, πρώτου και δευτέρου βαθμού, σε επιτόπιο δειγματοληπτικό κατασταλτικό έλεγχο 76. ΙΙ. Συνταγματική κατοχύρωση Με το βασιλικό διάταγμα της 27 ης Σεπτεμβρίου / 9 ης Οκτωβρίου 1833 ενόψει της επείγουσας ανάγκης ελέγχου του δημοσίου πλούτου την χρονική περίοδο μετά την απελευθέρωση της Ελλάδας από τους Τούρκους ιδρύθηκε το Ελεγκτικό Συνέδριο 68 «Περί κωδικοποιήσεως εις ενιαίον κείμενον των περί Ελεγκτικού Συνεδρίου ισχυουσών διατάξεων υπό τον τίτλον Οργανισμός Ελεγκτικού Συνεδρίου». 69 ΦΕΚ Α 304/16.10.1981 «περί εκτελέσεως των περί Ελεγκτικού Συνεδρίου διατάξεων». 70 Βλ. περισσότερα σε Ρίζο Κ., ό.π., σελ. XVI επ. 71 ΦΕΚ Α 88 «Ρύθμιση θεμάτων εκτελέσεως ποινών, επιταχύνσεως και εκσυγχρονισμού των διαδικασιών απονομής της δικαιοσύνης και άλλων θεμάτων». 72 ΦΕΚ Α 70 «Διάφορες ρυθμίσεις θεμάτων αρμοδιότητας Υπουργείου Ανάπτυξης και άλλες διατάξεις». 73 ΦΕΚ Α 199 «Ενιαίος Φορέας Ελέγχου Τροφίμων, άλλες ρυθμίσεις θεμάτων αρμοδιότητας του Υπουργείου Ανάπτυξης και άλλες διατάξεις». 74 Βλ. αναλυτικά για την ιστορική αναδρομή της αρμοδιότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου για τον προσυμβατικό προληπτικό έλεγχο σε Κάρκαλη Ι., ό.π., σελ. 137 επ., Ρίζο Κ., ό.π., σελ. XX επ. 75 ΦΕΚ Α 284 «Εκλογικές δαπάνες κατά τις νομαρχιακές και δημοτικές εκλογές, οικονομική διαχείριση και διαχείριση των Ο.Τ.Α., θέματα αλλοδαπών και άλλες διατάξεις». 76 Κατά το άρθρο 11 ν. 3250/2004 (ΦΕΚ Α 124) «Μερική απασχόληση σε Δημόσιο, στους Ο.Τ.Α. και στα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου» μετατέθηκε στην 1 η Ιανουαρίου 2005 η έναρξη ισχύος της διάταξης του άρθρου 23 παρ. 1 ν. 3202/2003 περί υπαγωγής των ΟΤΑ α βαθμού στον προληπτικό έλεγχο από την 1 η Ιουλίου 2004. Σημειωτέον, πάντως, ότι στον προληπτικό έλεγχο των δαπανών τους από το Ελεγκτικό Συνέδριο είχαν ήδη υπαχθεί οι Δήμοι Αθηνών, Πειραιώς, Θεσσαλονίκης, Περιστερίου και Ηλιουπόλεως. Βλ. σχετικώς π.δ. 133/2001 «Προληπτικός έλεγχος δαπανών Δήμων Ηλιούπολης Περιστερίου» (ΦΕΚ Α 118). 16