Εισαγωγή 19 1 Εισαγωγή Καταγράφοντας τις τελευταίες σκέψεις του πριν εγκαταλείψει τη θέση του στις Βρυξέλλες τον Ιούλιο του 2010, ο αρθρογράφος μιας δημοφιλούς στήλης στο The Economist περιγράφει αρκετά εκτεταμένα την «ελίτ των Βρυξελλών» ως μια μοναδική ομάδα που αποτελείται από άτομα που συμμερίζονται την έντονη πίστη στην αξία της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Για τους Ευρωκράτες, όπως αποκαλεί τους αξιωματούχους της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, «η Ευρώπη είναι ένα έργο που βασίζεται στην πίστη» και «ο εθνικισμός είναι το μέγιστο κακό». Εκπρόσωποι πολλών εθνικοτήτων, πολύγλωσσοι και κοσμοπολίτες, οι Ευρωπαίοι γραφειοκράτες έχουν επιλέξει να υπηρετούν «το όνειρο μιας ενωμένης Ευρώπης» αντί να επιδιώξουν μια σταδιοδρομία παρόμοια με αυτή των συμπατριωτών τους, σε μια εθνική πρωτεύουσα. Γράφοντας μεσούσης της κρίσης χρέους της Ευρωζώνης, αυτός ο στενός παρατηρητής της Επιτροπής σημειώνει ότι οι Ευρωπαίοι γραφειοκράτες θεωρούν την Ευρώπη κάποιο είδος υψηλού ιδανικού και, επομένως, απορρίπτουν κατά κάποιο τρόπο μη δημοκρατικά εκείνους που επικρίνουν την αποστολή τους για βαθύτερη ολοκλήρωση. 1 Η εικόνα των γραφειοκρατών των Βρυξελλών ως μιας αρκετά συνεκτικής ομάδας που υπηρετεί το ιδανικό της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης έρχεται σε έντονη αντιδιαστολή με τις ακαδημαϊκές αναλύσεις για την Επιτροπή. Οι ακαδημαϊκοί παρατηρητές της ευρωπαϊκής γραφειοκρατίας συχνά την περιγράφουν ως έναν κατακερματισμένο οργανισμό με φυγόκεντρες 1. Charlemagne, Before the Alter of Europe: Some Parting Reflections from this Columnist on the Faith and Folly of the Brussels Elite, The Economist, 1 Ιουλίου, 2010.
20 Ευρωπαϊκή Επιτροπή και Γραφειοκρατική Αυτονομία τάσεις που περιορίζουν την ικανότητά της να δρα με συνοχή. Σε κάποιο βαθμό, αυτός ο κατακερματισμός είναι τυπικό χαρακτηριστικό των γραφειοκρατιών: Οι δημόσιες υπηρεσίες τείνουν να διχάζονται από διατμηματικούς ανταγωνισμούς, εντάσεις για τους προϋπολογισμούς και πολιτικές διαμάχες για διοικητικά ζητήματα. Ωστόσο, οι Ευρωπαίοι γραφειοκράτες έχουν πολύ περισσότερα να τους χωρίζουν από ό,τι οι διοικητικοί υπάλληλοι στις εθνικές γραφειοκρατίες. Προέρχονται από είκοσι επτά χώρες με ξεχωριστές κουλτούρες και παραδόσεις και διαφορετικές διοικητικές πρακτικές. Μορφώθηκαν σε διαφορετικά εκπαιδευτικά συστήματα, εκπαιδεύτηκαν σε ποικίλους επαγγελματικούς τομείς και είχαν διαφορετικές επαγγελματικές εμπειρίες πριν εργαστούν στην Επιτροπή. Πιο σημαντικό είναι ότι οι Ευρωπαίοι γραφειοκράτες θεωρείται ότι παραμένουν πιστοί στην κυβέρνηση της πατρίδας τους, εν μέρει επειδή οι κυβερνήσεις βοηθούν τους αξιωματούχους να προαχθούν στα ανώτατα κλιμάκια της Επιτροπής. Από τη στιγμή που φτάνουν εκεί, οι ανώτεροι αξιωματούχοι θεωρείται ότι ενεργούν ως αντιπρόσωποι των χωρών τους, αντί να υπηρετούν το ιδεώδες μιας υπερεθνικής Ευρώπης ένα ιδεώδες που κάποιες από τις κυβερνήσεις των χωρών τους, βέβαια, δεν το συμμερίζονται απαραίτητα. Επομένως, είναι η Επιτροπή μια γραφειοκρατία τύπου «Βαβέλ», που δεν διαθέτει συνοχή, ή αποτελεί ένα θερμοκήπιο υπερεθνισμού που συγκροτείται από θιασώτες της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης; Αυτό είναι το κρίσιμο ερώτημα που πρέπει να απαντηθεί αν κάποιος πρόκειται να αξιολογήσει με ακρίβεια ένα από τα στοιχεία που χαρακτηρίζουν τις δημόσιες γραφειοκρατίες: την αυτονομία τους από την πολιτική σφαίρα. Η ενότητα ή ο κατακερματισμός ενός οργανισμού μπορεί να είναι πηγή ισχύος ή αδυναμίας, ανεξάρτητα από το επίσημο θεσμικό κύρος του. Η ευρωπαϊκή γραφειοκρατία συχνά θεωρείται μία από τις πιο ισχυρές γραφειοκρατίες στον κόσμο. Μπορεί να προτείνει νόμους, να ελέγξει τη συμμόρφωση σε αυτούς και να ρυθμίσει τον ανταγωνισμό, με τρόπους που επηρεάζουν τις ζωές 500 εκατομμυρίων Ευρωπαίων. Οι συνθήκες που συνήφθησαν από την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ) παρέχουν στην Επιτροπή πολύ περισσότερη επίσημη αυτονομία από την πολιτική σφαίρα από την αυτονομία που έ- χουν συνήθως οι περισσότερες δημόσιες γραφειοκρατίες τόσο οι εθνικές όσο και οι διεθνείς. Η υποτιθέμενη δύναμη της Επιτροπής αποτελεί ένα
Εισαγωγή 21 μόνιμο ζήτημα έντασης με τους επικριτές της, οι οποίοι τη θεωρούν έναν αφανή, αργοκίνητο και αδιαφανή οργανισμό με ασυνήθιστη εξουσία στα ζητήματα των κρατών-μελών. Ο ισχυρός ρόλος της Επιτροπής στις πολιτικές της ΕΕ όχι μόνο προέρχεται από τις συνθήκες της ΕΕ, αλλά επίσης ο- φείλεται στη θεσμική διάταξη της Ένωσης. Αντίθετα με τις περισσότερες δημόσιες γραφειοκρατίες, η Επιτροπή λογοδοτεί σε πολλές πολιτικές αρχές. Όπως στην περίπτωση της αμερικανικής γραφειοκρατίας, η πολυκέφαλη δομή πολιτικού ελέγχου της Επιτροπής περιπλέκει τις προσπάθειες χαλιναγώγησης της συμπεριφοράς της και επομένως ενισχύει την ικανότητά της για αυτόνομη συμπεριφορά. Ωστόσο, ο θεσμικός «χώρος» που διαθέτει η Επιτροπή προκειμένου να ασκήσει την εξουσία της εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από την ικανότητά της να δρα ως ένας συνεκτικός οργανισμός και σύμφωνα με την αποστολή της. Ο βαθμός οργανωσιακής ενότητας, επομένως, αποτελεί σημαντικό συστατικό της δύναμης που διαθέτει η ευρωπαϊκή γραφειοκρατία να επηρεάζει τις ζωές των Ευρωπαίων πολιτών. Σήμερα, είναι ακόμα πιο σημαντικό να εξεταστεί το ζήτημα της οργανωσιακής ενότητας ή του κατακερματισμού, εξαιτίας του πολιτικού περιβάλλοντος στο οποίο λειτουργεί η ευρωπαϊκή γραφειοκρατία. Κατά τις προηγούμενες δεκαετίες, η ΕΕ κλονίστηκε από την ενεργή αντίθεση, την αυξανόμενη δυσπιστία ή απλώς την αδιαφορία των Ευρωπαίων πολιτών προς το έργο της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Οι Ευρωπαίοι πολίτες, οι δημοσιογράφοι και οι πολιτικοί εστίασαν τις ανησυχίες τους σχετικά με την κατεύθυνση της ολοκλήρωσης στη γραφειοκρατία, αμφισβητώντας την αυτονομία της και την πολιτική νομιμότητά της. Αντιμέτωποι με μια ευρύτερη κρίση πολιτικής νομιμότητας της ευρωπαϊκής πολιτείας, οι πολιτικοί άρχοντες της ΕΕ δεν δίστασαν να επιτεθούν στην Επιτροπή για να ενισχύσουν τη δική τους νομιμότητα. Η Επιτροπή βρέθηκε, επομένως, σε ένα ο- λοένα και πιο εχθρικό πολιτικό περιβάλλον και υπό πολιτικές κατηγορίες για προσπάθεια αποφυγής του ελέγχου και της λογοδοσίας. Επιπλέον, η ευρωπαϊκή γραφειοκρατία λειτουργεί σε ένα πιο ρευστό πολιτικό περιβάλλον. Η χρηματοοικονομική κρίση και η κρίση χρέους έχουν αναδείξει έντονες διαφορές μεταξύ των μεγάλων ευρωπαϊκών χωρών σχετικά με τη θεσμική αρχιτεκτονική της ευρωπαϊκής πολιτείας και, πιο σημαντικό, σχετικά με το μέλλον της ΕΕ. Πώς αυτό το εχθρικό και ρευστό πολιτικό περιβάλ-
22 Ευρωπαϊκή Επιτροπή και Γραφειοκρατική Αυτονομία λον επηρέασε τη συνοχή της ευρωπαϊκής γραφειοκρατίας; Ενίσχυσε τις φυγόκεντρες τάσεις που κάποιοι βλέπουν στον οργανισμό; Κλόνισε την πίστη που θεωρείται ότι έχουν οι Ευρωπαίοι γραφειοκράτες στην ευρωπαϊκή ολοκλήρωση; Αυτό το βιβλίο εξετάζει τη μεγάλη προσπάθεια της ευρωπαϊκής γραφειοκρατίας να διατηρήσει την αυτονομία της σε ένα ολοένα και πιο σύνθετο θεσμικό περιβάλλον και σε ένα ολοένα και πιο αντίξοο πολιτικό περιβάλλον ένα περιβάλλον που αμφισβητεί την πολιτική της νομιμότητα. Διεξαγάγαμε έρευνα απευθυνόμενοι σε 200 περίπου ανώτερους Ευρωπαίους αξιωματούχους κυρίως γενικούς διευθυντές, αναπληρωτές γενικούς διευθυντές και διευθυντές η οποία υποστηρίζει ότι η Επιτροπή παραμένει ένας αρκετά συνεκτικός οργανισμός που μοιράζεται μια κοινή κουλτούρα υπερεθνισμού. Η πολυκέφαλη δομή της πολιτικής αρχής στην ΕΕ περιορίζει την ικανότητα των Ευρωπαίων πολιτικών να χαλιναγωγήσουν την αυτονομία της Επιτροπής, αλλά τείνει να υπονομεύει τη νομιμότητα του οργανισμού, που δέχεται διαρκείς πολιτικές επιθέσεις. Αυτές οι επιθέσεις α- κούσια βοηθούν τον οργανισμό να ενισχύσει τις άμυνες που βασίζονται στην κουλτούρα του έναντι των εξωτερικών απειλών και πυροδοτούν εσωτερικές διαδικασίες νομιμοποίησης που ενισχύουν την αφοσίωση των εργαζομένων στη θεσμική του αποστολή. Αντί να χαλιναγωγήσει την αυτονομία του οργανισμού, το αντίξοο περιβάλλον βοηθά τους γραφειοκράτες να πυκνώσουν τις τάξεις του και, επομένως, βοηθά τη γραφειοκρατία να υπερασπιστεί την αποστολή της. Για να κατανοήσουμε τον αγώνα της ευρωπαϊκής γραφειοκρατίας να διατηρήσει την αυτονομία της, στο Κεφάλαιο 2 συγκεντρώνουμε έναν α- ριθμό διαφορετικών θεωρητικών προσεγγίσεων, για να προσδιορίσουμε τους βασικούς παράγοντες που επηρεάζουν την γραφειοκρατική αυτονομία. Εκτός από την επίσημη θεσμική εντολή μιας δημόσιας γραφειοκρατίας, το κεφάλαιο συζητά τρεις άλλες διαστάσεις: τον βαθμό κατακερματισμού του συστήματος, την πολιτική νομιμότητα του γραφειοκρατικού οργανισμού και τον βαθμό συνοχής της οργανωσιακής κουλτούρας. Αρχικά εξετάζει τον καθένα από τους τρεις παράγοντες σε εθνικό επίπεδο και έ- πειτα εξετάζει πώς επηρεάζουν την αυτονομία των διεθνών γραφειοκρατιών. Το ίδιο πλαίσιο εφαρμόζεται έπειτα στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Σε
Εισαγωγή 23 ό,τι αφορά στην αυτονομία, η Επιτροπή ωφελείται από την κατακερματισμένη δομή πολιτικού ελέγχου, αλλά πάσχει από τις αμφισβητήσεις της νομιμότητάς της που δημιουργεί αυτή η δομή. Ο βαθμός συνοχής της κουλτούρας της γίνεται, επομένως, ο πιο κρίσιμος παράγοντας που επηρεάζει την αυτονομία της. Το Κεφάλαιο 3 περιγράφει τη μεθοδολογία της έρευνάς μας, συζητά το πολιτικό πλαίσιο στο οποίο λαμβάνει χώρα και σκιαγραφεί το προφίλ των ερωτώμενων, δίνοντας έμφαση στη διαφορετική τους προέλευση, την εκπαίδευση και την πείρα τους. Το Κεφάλαιο 4 εξετάζει την αυτονομία αυτών των ανώτερων γραφειοκρατών, ζητώντας τους να περιγράψουν τον ρόλο τους στο σύνολο των πολιτικών που προωθεί η ΕΕ, τις πηγές πληροφόρησής τους, τις σχέσεις τους με τους πολιτικούς προϊσταμένους τους και τη σχέση τους με τις ομάδες συμφερόντων. Το Κεφάλαιο 5 εξετάζει μιαν από τις πιο σημαντικές προσπάθειες να χαλιναγωγηθεί η αυτονομία των Ευρωπαίων γραφειοκρατών, αξιολογώντας τις συνέπειες των μεταρρυθμίσεων του πρώην αντιπροέδρου της Επιτροπής Neil Kinnock. Το Κεφάλαιο 6 αναφέρει τα ευρήματα της έρευνάς μας σχετικά με την κουλτούρα της Επιτροπής και το Κεφάλαιο 7 αναλύει τις εσωτερικές διαδικασίες νομιμοποίησης της Επιτροπής. Το Κεφάλαιο 8 αναφέρει τις απόψεις των ανώτερων αξιωματούχων της Επιτροπής σχετικά με τις πιο επίμαχες πολιτικές πρωτοβουλίες της ΕΕ. Το Κεφάλαιο 9 καταλήγει συνοψίζοντας και συζητώντας τα βασικά ευρήματα του βιβλίου και θέτει τα πλαίσια για μελλοντική έρευνα. Προτείνει ότι το υπερεθνικό ήθος της Επιτροπής θα της επιτρέψει να εκμεταλλευτεί τους διχασμούς που προκαλούνται από την κρίση χρέους της Ευρωζώνης, για να ασκήσει πίεση για βαθύτερη ολοκλήρωση.
24 Τα Μέσα Ενημέρωσης και η Άκρα Δεξιά στη Δυτική Ευρώπη