ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ 2004 Επιτροπή Νομικών Θεμάτων 2009 15.4.2009 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ σχετικά με τα δικαιώματα των καταναλωτών Επιτροπή Νομικών Θεμάτων Εισηγήτρια: Diana Wallis DT\780948.doc PE423.804v01-00
Εισαγωγή Η πρόταση της Επιτροπής της 8ης Οκτωβρίου 2008 για μια οδηγία πλαίσιο για τα (συμβατικά) δικαιώματα των καταναλωτών παρουσιάζει εξαιρετικό ενδιαφέρον για την Επιτροπή Νομικών Θεμάτων, δεδομένου ότι είναι αρμόδια για «τις κοινοτικές πράξεις που αφορούν το νομικό καθεστώς των κρατών μελών (...) στους τομείς του αστικού δικαίου (...)», και για το έργο της ομάδας εργασίας για το ευρωπαϊκό δίκαιο των συμβάσεων. Σύμφωνα με το άρθρο 47 του Κανονισμού, η Επιτροπή Νομικών Θεμάτων συνεργάζεται στενά με την Επιτροπή Εσωτερικής Αγοράς και Προστασίας των Καταναλωτών και ήδη συμμετείχε σε μια κοινή ακρόαση σχετικά με την πρόταση, η οποία διεξήχθη στις 2 Απριλίου 2009. Η πρόταση καλύπτει βασικές πτυχές των συμβάσεων που συνάπτουν οι επιχειρήσεις με τους καταναλωτές και πρέπει να εξεταστεί στο ευρύτερο πλαίσιο της συνεχιζόμενης συζήτησης σχετικά με ένα κοινό πλαίσιο αναφοράς για το ευρωπαϊκό δίκαιο των συμβάσεων. Το σχέδιο αυτό βέβαια δρομολογήθηκε αρχικά από τη ΓΔ Sanco η οποία υπογράμμισε με αυτόν τον τρόπο τη στενή σχέση και σύνδεσή τους. Οι γενικές διατάξεις σχετικά με το δίκαιο των καταναλωτικών συμβάσεων βρίσκονται στο επίκεντρο του ευρωπαϊκού δικαίου των συμβάσεων και θα έχουν επιπτώσεις στα εθνικά συστήματα δικαίου των συμβάσεων. Η Επιτροπή Νομικών Θεμάτων αποφάσισε, συνεπώς, να υποβάλει το δικό της έγγραφο εργασίας με σκοπό να επισημάνει τα κύρια νομικά ζητήματα τα οποία προκύπτουν από την πρόταση και τα οποία θα πρέπει να εξεταστούν προσεκτικότερα κατά τη διάρκεια των μελλοντικών εργασιών της επιτροπής. 1. Η πρόταση της Επιτροπής και τα κύρια χαρακτηριστικά της: Η πρόταση οδηγίας της Επιτροπής για τα δικαιώματα των καταναλωτών, η οποία υποβλήθηκε έχοντας ως νομική βάση το άρθρο 95 της Συνθήκης ΕΚ, είναι απόρροια της επανεξέτασης του κοινοτικού κεκτημένου για τους καταναλωτές, που άρχισε το 2004 με στόχο την απλούστευση και την συμπλήρωση του υφιστάμενου κανονιστικού πλαισίου. Η πρόταση συγχωνεύει τις ακόλουθες τέσσερις οδηγίες (και όχι τις οκτώ οδηγίες που προέβλεπε αρχικά το Πράσινο Βιβλίο) οι οποίες όλες καλύπτουν τα συμβατικά δικαιώματα των καταναλωτών, σε μια ενιαία οριζόντια νομοθετική πράξη: 1 Οδηγία 85/577/ΕΟΚ για τη σύναψη συμβάσεων εκτός εμπορικού καταστήματος, 2 Οδηγία 93/13/ ΕΟΚ σχετικά με τις καταχρηστικές ρήτρες των συμβάσεων που συνάπτονται με καταναλωτές, 3 Οδηγία 97/7/ΕΚ για τις εξ αποστάσεως συμβάσεις, 4 Οδηγία 1999/44/ ΕΚ σχετικά με την πώληση και τις εγγυήσεις καταναλωτικών αγαθών. Αποσκοπεί στη ρύθμιση των κοινών πτυχών κατά συστηματικό τρόπο, απλουστεύοντας και επικαιροποιώντας τους υφιστάμενους κανόνες, αίροντας τις ασυνέπειες και καλύπτοντας τα κενά. Η επιλογή αυτών των συγκεκριμένων τεσσάρων οδηγιών επισημαίνει τον χαρακτήρα αυτής της πρότασης που αφορά αμιγώς το δίκαιο των συμβάσεων. Η πρόταση έχει δύο σημαντικά χαρακτηριστικά: Πρώτον, σε αντίθεση με την ειδική ανά τομέα προσέγγιση που ακολουθείτο έως τώρα στο πλαίσιο του κοινοτικού δικαίου των καταναλωτικών συμβάσεων, η πρόταση υιοθετεί μια οριζόντια προσέγγιση (παρόλο που περιορίζεται στις τέσσερις υπό εξέταση οδηγίες). PE423.804v01-00 2/6 DT\780948.doc
Δεύτερον, απομακρύνεται από την προσέγγιση της ελάχιστης εναρμόνισης που ακολουθήθηκε στις τέσσερις υπό εξέταση οδηγίες (δηλαδή τα κράτη μέλη μπορούν να διατηρούν ή να εγκρίνουν αυστηρότερους εθνικούς κανόνες από εκείνους που ορίζονται στην οδηγία) και ακολουθεί την προσέγγιση πλήρους εναρμόνισης (δηλαδή τα κράτη μέλη δεν μπορούν να διατηρούν ή να εγκρίνουν διατάξεις που να αποκλίνουν από εκείνες που ορίζονται στην οδηγία, είτε είναι περισσότερο είτε λιγότερο αυστηρές βλ. άρθρο 4 της πρότασης). 2. Η πρόταση και το σχέδιο κοινού πλαισίου αναφοράς (ΣΚΠΑ) Στο σχέδιο δράσης της του 2003 για ένα συνεκτικότερο ευρωπαϊκό δίκαιο των συμβάσεων, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή πρότεινε έναν συνδυασμό μη κανονιστικών και κανονιστικών μέτρων στον τομέα του δικαίου των συμβάσεων. Το κοινό πλαίσιο αναφοράς είχε ως στόχο να παράσχει βέλτιστες λύσεις σε επίπεδο κοινής ορολογίας και κανόνων και, κατά συνέπεια, να χρησιμεύσει ως «εργαλειοθήκη» για τον κοινοτικό νομοθέτη, προκειμένου να εντοπιστούν οι ασυνέπειες, να απλουστευθούν και να διασαφηνιστούν οι ισχύουσες διατάξεις και να καλυφθούν τα κενά στην κοινοτική νομοθεσία. Ο δεύτερος στόχος του κοινού πλαισίου αναφοράς ήταν να αποτελέσει τη βάση για περαιτέρω εξέταση ενός προαιρετικού μέσου στον τομέα του ευρωπαϊκού δικαίου των συμβάσεων. Το 2005 η Επιτροπή ανακοίνωσε ότι θα δοθεί προτεραιότητα σε θέματα του δικαίου των καταναλωτικών συμβάσεων και έκτοτε το σχέδιο του ΚΠΑ και η επανεξέταση του κοινοτικού κεκτημένου για τους καταναλωτές φαίνεται ότι δεν συνδέονται μεταξύ τους. Στο Πράσινο Βιβλίο σχετικά με την επανεξέταση του κοινοτικού κεκτημένου για την προστασία των καταναλωτών (COM (2006) 744 τελικό) της 8ης Φεβρουαρίου 2007 δεν αναφέρεται το ΚΠΑ. Σύμφωνα με αυτή την προσέγγιση, παρόλο που το σχέδιο κοινού πλαισίου αναφοράς (προσωρινή συνοπτική έκδοση του ΣΚΠΑ) δημοσιεύθηκε στις αρχές του 2008, η πρόταση οδηγίας της Επιτροπής για τα δικαιώματα των καταναλωτών δεν περιέχει καμία αναφορά στο ΣΚΠΑ. Όπως έχει επισημανθεί, αυτό είναι παράδοξο, δεδομένου ότι ο όλος σκοπός του κοινού πλαισίου αναφοράς ήταν να χρησιμεύσει ως «εργαλειοθήκη» για την Επιτροπή κατά την αναθεώρηση του κοινοτικού κεκτημένου στον τομέα του δικαίου των συμβάσεων. Επιπλέον, η πρόταση δεν εξηγεί για ποιον λόγο δεν ελήφθησαν προφανώς υπόψη οι λύσεις που προτείνονται στο ΣΚΠΑ. Δεδομένου ότι προετοιμάστηκαν και διατυπώθηκαν με προσεκτικό και περιεκτικό τρόπο, πιθανόν θα προσαρμόζονταν καλύτερα στο πλαίσιο των εθνικών συστημάτων αστικού δικαίου. Είναι σκόπιμη μια προσεκτικότερη εξέταση των διαφορών μεταξύ των λύσεων που περιλαμβάνονται στην προτεινόμενη οδηγία πλαίσιο και στο ΣΚΠΑ, προκειμένου να γίνει η επανασύνδεση των δύο διαδικασιών και να διασφαλισθεί η συνέπεια μεταξύ των δύο σχεδίων. 3. Προς έναν ευρωπαϊκό κώδικα καταναλωτών ή ένα προαιρετικό μέσο; DT\780948.doc 3/6 PE423.804v01-00
Όπως έχει επισημανθεί 1, η προτεινόμενη οδηγία για τα δικαιώματα των καταναλωτών έχει ορισμένα χαρακτηριστικά τα οποία θα απομακρύνουν περαιτέρω το κοινοτικό δίκαιο των καταναλωτικών συμβάσεων από το δίκαιο των γενικών συμβάσεων και θα το προσαρμόσουν πολύ κατάλληλα σε ένα σενάριο που θα μπορούσε να οδηγήσει σε έναν ευρωπαϊκό κώδικα καταναλωτών. Ένα τέτοιο σενάριο θα μετατοπίσει το καταναλωτικό δίκαιο σχεδόν εξ ολοκλήρου από το εθνικό στο ευρωπαϊκό επίπεδο και, επίσης, θα οδηγήσει αποτελεσματικά σε μια σαφέστερη διάκριση των συμβάσεων μεταξύ επιχειρήσεων και καταναλωτών και των συμβάσεων μεταξύ επιχειρήσεων (και των συμβάσεων μεταξύ καταναλωτών). Αυτή η προσέγγιση μπορεί να δικαιολογείται πολιτικά όμως μια τόσο μεγαλόπνοη πολιτική επιλογή με σκοπό τη δημιουργία ενός ευρωπαϊκού κώδικα καταναλωτών πρέπει να γίνει συνειδητά και με διαφάνεια, και θα πρέπει να κληθεί η Επιτροπή να κοινοποιήσει τα σχέδιά της για το μέλλον και να διευκρινίσει ποια θέση έχει η τρέχουσα πρόταση σε αυτά τα σχέδια. Επίσης, παραμένει το ερώτημα αν μπορεί να βρεθεί μια απλούστερη λύση (που να επεμβαίνει λιγότερο στο εθνικό δίκαιο) μέσω της θέσπισης ενός «προαιρετικού μέσου». Αυτό θα επιτρέψει στις επιχειρήσεις να προσφέρουν στους καταναλωτές τη δυνατότητα οι αγορές τους να διέπονται από το ευρωπαϊκό δίκαιο των συμβάσεων και πωλήσεων, και συνεπώς να καλύπτονται από τα σχετικά μέτρα για την προστασία των καταναλωτών. Ο καταναλωτής θα μπορούσε να προβεί σε αυτή την επιλογή κάνοντας απλώς κλικ σε ένα «γαλάζιο κουμπί». Το σύστημα αυτό θα έχει το πλεονέκτημα ότι μπορεί να επεκταθεί και πέρα από τις συμβάσεις που συνάπτουν οι επιχειρήσεις με τους καταναλωτές, ενώ θα υπάρχει και η δυνατότητα να αξιοποιείται πλήρως το ΚΠΑ. 4. Τα προβλήματα που προκύπτουν από τη γενική νομοθετική προσέγγιση της πρότασης: Μέγιστη εναρμόνιση και άρθρο 95 της ΣΕΚ Σύμφωνα με τη νομολογία του ΔΕΚ, τα μέτρα εναρμόνισης στο πλαίσιο του άρθρου 95 της ΣΕΚ πρέπει πραγματικά να συμβάλουν στην εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, εξαλείφοντας είτε τους φραγμούς στην ελεύθερη κυκλοφορία είτε τις στρεβλώσεις του ανταγωνισμού. Συνεπώς, απλώς και μόνο η ύπαρξη διαφορών στην εθνική νομοθεσία δεν συνιστά λόγο που να δικαιολογεί επαρκώς τη θέσπιση κοινοτικής νομοθεσίας. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η αποφυγή του κατακερματισμού που προκαλείται από την ισχύουσα ρύθμιση των εθνικών αγορών με την πλήρη εναρμόνιση σε ευρωπαϊκό επίπεδο θα οδηγήσει σε περισσότερες επιλογές για τους καταναλωτές και ότι η ενίσχυση του ανταγωνισμού στις καταναλωτικές αγορές θα οδηγήσει στην αύξηση της ευημερίας των καταναλωτών. Ωστόσο, η εκτίμηση των επιπτώσεων που διενήργησε η Επιτροπή, στα παραρτήματα 2 και 3, δεν παρέχει επαρκή στοιχεία για να αξιολογηθεί αν οι διαφορές στο εθνικό δίκαιο των καταναλωτικών συμβάσεων δημιουργούν φραγμούς στο διασυνοριακό 1 Ενημερωτικό σημείωμα για την Επιτροπή Νομικών Θεμάτων του Φεβρουαρίου 2009 - PE 410.674: The consumer rights directive and the CFR: Two worlds apart?, καθηγητής Martijn Hesselink, Πανεπιστήμιο του Άμστερνταμ, διαθέσιμο στη διεύθυνση: http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies.do?language=en. PE423.804v01-00 4/6 DT\780948.doc
εμπόριο και σημαντικές στρεβλώσεις του ανταγωνισμού, έτσι ώστε να δικαιολογείται η πλήρης εναρμόνιση. Επιπλέον, δεν είναι καθόλου σαφές αν η πλήρης εναρμόνιση, όπως παρουσιάζεται στην πρόταση, θα οδηγήσει πραγματικά σε ενοποίηση των νομικών συστημάτων σε εθνικό επίπεδο. Σε μεγάλο βαθμό, η νομική ανασφάλεια θα παραμείνει ή ακόμη θα δημιουργηθεί εκ νέου. Επιπλέον, το κόστος αυτής της εναρμόνισης, η οποία θα αποδιοργανώσει τη σταθερή νομική διάρθρωση των κρατών μελών, πρέπει να εξεταστεί προσεκτικά. Μέγιστη εναρμόνιση και οι αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας Η μετατόπιση από την ελάχιστη στη μέγιστη εναρμόνιση στην προτεινόμενη οριζόντια νομοθετική πράξη εγείρει αμφιβολίες όσον αφορά την αρχή της επικουρικότητας. Η αρχή της επικουρικότητας ορίζεται στη δεύτερη παράγραφο του άρθρου 5 της ΣΕΚ, σύμφωνα με την οποία, στους τομείς που δεν υπάγονται στην αποκλειστική της αρμοδιότητα, η Κοινότητα δρα μόνον εάν και στο βαθμό που οι στόχοι της προβλεπόμενης δράσης είναι αδύνατον να επιτευχθούν επαρκώς από τα κράτη μέλη και δύνανται συνεπώς, λόγω των διαστάσεων ή των αποτελεσμάτων της προβλεπόμενης δράσης, να επιτευχθούν καλύτερα σε κοινοτικό επίπεδο. Η προτεινόμενη νομοθετική πράξη οριζόντιας οδηγίας με βάση τη μέγιστη εναρμόνιση θα έχει πρακτικά την ισχύ κανονιστικής ρύθμισης. Οι κανόνες του εθνικού δικαίου των συμβάσεων θα καταστούν ανεφάρμοστοι στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων μέγιστης εναρμόνισης. Τα κράτη μέλη, ως αποτέλεσμα της πλήρους εναρμόνισης, δεν θα έχουν κανένα περιθώριο διακριτικής ευχέρειας όσον αφορά τη ρύθμιση στον τομέα αυτόν. Θα πρέπει συνεπώς να εξετασθεί αν, και κατά πόσον, θα ήταν πιο ενδεδειγμένη μια πιο στοχοθετημένη πλήρης εναρμόνιση σε συγκεκριμένα ζητήματα. Οι επιπτώσεις στο επίπεδο προστασίας των καταναλωτών Εκφράζονται διάφορες ανησυχίες ότι η πλήρης εναρμόνιση όπως παρουσιάζεται στην πρόταση ενδέχεται να οδηγήσει σε μείωση του υφιστάμενου επιπέδου προστασίας των καταναλωτών στα κράτη μέλη. Το άρθρο 95, παράγραφος 3, της ΣΕΚ υποχρεώνει τα θεσμικά όργανα της ΕΕ να λαμβάνουν ως βάση ένα υψηλό επίπεδο προστασίας, όταν προτείνουν μέτρα εναρμόνισης σχετικά με την προστασία των καταναλωτών. Επιπλέον, το άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο τ), της ΣΕΚ ορίζει ότι οι δραστηριότητες της Κοινότητας περιλαμβάνουν τη συμβολή στην ενίσχυση της προστασίας των καταναλωτών. Βάσει των ανωτέρω, θα ήταν αναμενόμενο η Επιτροπή να είχε εξηγήσει λεπτομερώς σε τι διαφέρουν οι προτεινόμενες διατάξεις από τα ελάχιστα πρότυπα που ορίζονται στις υπό εξέταση οδηγίες και κατά πόσον τα κράτη μέλη διατήρησαν τους κανόνες στον τομέα αυτόν ή θέσπισαν πιο ευνοϊκούς κανόνες. Αυτές οι διαφορές μεταξύ των προτεινόμενων διατάξεων και του κοινοτικού κεκτημένου και του εθνικού δικαίου θα πρέπει να εξεταστούν προσεκτικότερα για καθεμιά από τις προτεινόμενες λύσεις της οδηγίας με βάση την κοινοτική υποχρέωση για ένα υψηλό επίπεδο προστασίας των καταναλωτών. Οι επιπτώσεις στο εθνικό δίκαιο DT\780948.doc 5/6 PE423.804v01-00
Θα πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι το δίκαιο των καταναλωτικών συμβάσεων περιλαμβάνεται τόσο στο δίκαιο των συμβάσεων όσο και στο ιδιωτικό δίκαιο, και ότι η μέγιστη εναρμόνιση σημαντικών τμημάτων του δικαίου των καταναλωτικών συμβάσεων που συνδέονται με ένα μη εναρμονισμένο δίκαιο γενικών συμβάσεων θα έχει ως αποτέλεσμα διάφορα δύσκολα νομικά ζητήματα στα σημεία που διασταυρώνονται και όπου είναι απαραίτητη η παραπομπή στη σφαίρα του εθνικού δικαίου των συμβάσεων. Αυτό θα οδηγήσει στο παράδοξο αποτέλεσμα ότι οι πλήρως εναρμονισμένες διατάξεις του δικαίου των καταναλωτικών συμβάσεων θα έρχονται σε αντίθεση με άλλες μη πλήρως εναρμονισμένες διατάξεις του δικαίου των συμβάσεων μεταξύ επιχειρήσεων και καταναλωτών και των συμβάσεων μεταξύ επιχειρήσεων σε εθνικό επίπεδο και επίσης με την εθνική νομολογία στον τομέα αυτόν. Ο κατακερματισμός των κανόνων σε εθνικό επίπεδο και οι ασυνέπειες θα αυξηθούν. Επειδή το πεδίο εφαρμογής της πρότασης δεν είναι σαφές, ιδίως όσον αφορά τις επιπτώσεις της στα ένδικα μέσα του εθνικού αστικού δικαίου, και λόγω των συναφών προβλημάτων οριοθέτησης, οι πρακτικές επιπτώσεις της πρότασης παραμένουν σε μεγάλο βαθμό άγνωστες. Ως εκ τούτου, το ΔΕΚ θα πρέπει ολοένα και περισσότερο να αποφαίνεται για προδικαστικά ερωτήματα σχετικά με την ερμηνεία του δικαίου των καταναλωτικών συμβάσεων. Συνεκτικότητα με άλλες κοινοτικές νομοθετικές πράξεις Δεδομένου ότι η πρόταση καλύπτει μόνο τέσσερις οδηγίες του κοινοτικού κεκτημένου για τους καταναλωτές, θα πρέπει επίσης να εξεταστεί περαιτέρω η σχέση της με άλλες ισχύουσες κοινοτικές νομοθετικές πράξεις, ειδικότερα με την οδηγία για το ηλεκτρονικό εμπόριο, την οδηγία για τις αθέμιτες εμπορικές πρακτικές, την οδηγία για τις υπηρεσίες και τον κανονισμό Ρώμη I. PE423.804v01-00 6/6 DT\780948.doc