Ανοικτά Ακαδημαϊκά Μαθήματα στο ΤΕΙ Ιονίων Νήσων Οργάνωση & Διοίκηση Δημοσίων Επιχειρήσεων & Οργανισμών Ενότητα 1: Εισαγωγή Το περιεχόμενο του μαθήματος διατίθεται με άδεια Creative Commons εκτός και αν αναφέρεται διαφορετικά Το έργο υλοποιείται στο πλαίσιο του Επιχειρησιακού Προγράμματος «Εκπαίδευση και Δια Βίου Μάθηση» και συγχρηματοδοτείται από την Ευρωπαϊκή Ένωση (Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο) και από εθνικούς πόρους.
ΔΗΜΟΣΙΑ ΔΙΟΙΚΗΣΗ Μάθημα 1ο Εισαγωγή στη Δημόσια Διοίκηση 1. Συγκρότηση Τυπικών Οργανώσεων Η συνεργασία ενός συνόλου ατόμων οδηγεί στη δημιουργία μιας μορφής οργάνωσης. Μια οργάνωση θεωρείται τυπική (ή επίσημη), όταν οι ενέργειες δύο ή περισσότερων ατόμων συντονίζονται ενσυνείδητα για την πραγματοποίηση των στόχων που έχουν καθοριστεί. Σύμφωνα με την άποψη αυτή μια τυπική οργάνωση διακρίνεται από μια μη τυπική οργάνωση με βάση δύο κριτήρια: την ενσυνείδητη συνεργασία των μελών της και την ύπαρξη συγκεκριμένου στόχου. Βασικός στόχος μιας οργάνωσης είναι η επιβίωση Κατά μία άλλη αντίληψη, η επίσημη οργάνωση είναι «μια διοικητική σχεδίαση που προϋποθέτει σκοπούς, πολιτική και, χωρίς να αναφέρονται σε συγκεκριμένα άτομα». Από τον ορισμό αυτό προκύπτει πως τα σχολεία, τα νοσοκομεία, οι επιχειρήσεις και γενικά όλοι οι δημόσιοι οργανισμοί είναι τυπικές οργανώσεις, επειδή δρουν μέσα στον κοινωνικό χώρο. Επιδιώκουν συγκεκριμένους στόχους και βασίζονται σε ένα σύνολο αρχών και κανονισμών. Υπάρχουν, επίσης, και συγγραφείς που υποστηρίζουν ότι οι τυπικές οργανώσεις δεν είναι τίποτε άλλο παρά «συστήματα στα οποία άνθρωποι και κεφάλαιο συνδυάζονται σκόπιμα για την επίτευξη ρητού σκοπού». Αλλά τι είναι αυτό που κάνει τους ανθρώπους να προβαίνουν στη συγκρότηση τυπικών οργανώσεων; Επειδή, οι διαθέσιμοι πόροι είναι περιορισμένοι και η ειδίκευση της εργασίας, η συνδυασμένη δράση και οι συλλογικές αποφάσεις είναι τρόποι που θα συμβάλουν στην αύξηση της παραγωγικότητας, γίνονται φανεροί οι λόγοι σύστασης τυπικών οργανώσεων. Από οργανωτική πλευρά τα διοικητικά στελέχη πρέπει να αποφύγουν σφάλματα όπως: τον κακό σχεδιασμό-προγραμματισμό, την αποτυχία να αποσαφηνίσουν τις σχέσεις μεταξύ των διαφόρων επιπέδων διοίκησης,
την αποτυχία εκχώρησης εξουσίας στα κατώτερα επίπεδα του οργανισμού, την εκχώρηση ευθύνης χωρίς εξουσία, τη διατήρηση υπερβολικών γραφειοκρατικών διαδικασιών που προκύπτουν από τη δημιουργία πολλών επιπέδων διοίκησης και την ανεπαρκή εκχώρηση αρμοδιοτήτων σε κατώτερα ιεραρχικά κλιμάκια. Η «γραφειοκρατία» είναι ένας όρος που χαρακτηρίζεται από πολυπλοκότητα κι αυτό λόγω της ποικιλίας των στοιχείων που τον συνθέτουν. Η τυποποίηση των εργασιών, η υπέρμετρη ισχύς και επιρροή των ανωτέρων στελεχών, η κακή εφαρμογή της εξουσίας, η απροσωποληψία στις κοινωνικές σχέσεις και η ιεραρχική δομή της εξουσίας είναι ορισμένα από τα στοιχεία που την χαρακτηρίζουν. Κατά μία γενική άποψη «γραφειοκρατία» καλείται ο τύπος της οργάνωσης που έχει σχεδιαστεί, για να επιτελεί διοικητικό έργο μεγάλης κλίμακας συντονίζοντας συστηματικά την εργασία πολλών ατόμων. 2. Συγκρότηση Άτυπων Οργανώσεων Οι άνθρωποι σχηματίζουν μικρές ομάδες και αναπτύσσουν κοινωνικές σχέσεις, για να ικανοποιήσουν ανάγκες και επιθυμίες τους. Αυτό είναι γνωστό ως άτυπη οργάνωση και υπάρχει, σε μεγαλύτερη ή μικρότερη έκταση, εντός κάθε τυπικής οργάνωσης. Οι κοινωνικές ομάδες αναπτύσσουν μοντέλα συμπεριφοράς, πεποιθήσεις και στόχους, οι οποίοι είναι διαφορετικοί και, καμιά φορά, αντίθετοι από τις απαιτήσεις της τυπικής οργάνωσης. Η άτυπη οργάνωση, σε αντίθεση προς την τυπική, δε διαθέτει δομή ούτε κανόνες και κανονισμούς λειτουργίας. Η ύπαρξη της στηρίζεται στο αυθόρμητο συναισθηματικό στοιχείο και η δραστηριότητα της καθοδηγείται από «άτυπους» κανόνες καθήκοντα και υποχρεώσεις. Η διάρκειά της δεν είναι σταθερή και η ύπαρξη της εξαρτάται από το χρόνο πραγματοποίησης των στόχων, για τους οποίους συστήθηκε. Η ανεπίσημη οργάνωση έχει ως πλαίσιο δράσης τον εργασιακό χώρο και δρα παράλληλα και ταυτόχρονα με την τυπική οργάνωση. Αποτελείται από μικρές ομάδες που συγκροτούνται, για να καλύψουν ανάγκες τους όπως είναι οι φιλίες, οι «κλίκες» και οι εκδηλώσεις αλληλοβοήθειας.
Τα βασικά αίτια σύνδεσης ενός μέλους μιας τυπικής οργάνωσης με μια ανεπίσημη ομάδα είναι: Η ικανοποίηση του κοινωνικού αισθήματος.. Οι κοινοί στόχοι. Η ταύτιση αντιλήψεων. Η άτυπη οργάνωση μπορεί να συμβάλει θετικά ή αρνητικά στο έργο της επίσημης οργάνωσης και ειδικότερα: στην αποδοτικότητα, επειδή το αυθόρμητο και το συναισθηματικό στοιχείο μπορεί να επηρεάσει, θετικά ή αρνητικά, την απόδοση. στις αλλαγές που θέλει να εισαγάγει η διοίκηση του οργανισμού. στη διοίκηση, επειδή οι ηγέτες των άτυπων ομάδων έχουν την ευχέρεια, να υποκινούν ανάλογα τα μέλη των ομάδων. Για τους προαναφερόμενους λόγους η διοίκηση μιας τυπικής οργάνωσης οφείλει να δίνει ιδιαίτερη προσοχή στα αιτήματα και τις ανάγκες μεταξύ της τυπικής οργάνωσης και των άτυπων σχέσεων που αναπτύσσονται. Επίσης, δεν πρέπει να παραβλέπουμε το γεγονός ότι οι δύο τύποι οργάνωσης αλληλοσυμπληρώνονται και αλληλοβοηθούνται με αποτέλεσμα να πραγματοποιούνται οι συγκεκριμένοι στόχοι του οργανισμού. Με άλλα λόγια, οι δύο μορφές οργάνωσης συνθέτουν τη δομή και τη δράση κάθε ομαδικής δραστηριότητας. Συνεπώς, είναι ζωτικής σημασίας να προσπαθεί το ηγετικό στέλεχος να εκμεταλλευτεί τις ευεργετικές πλευρές των άτυπων οργανώσεων και να εξασφαλίσει τη βεβαιότητα ότι η τυπική οργάνωση συναντά, όσο το δυνατό πιο πολύ, τις ανάγκες των μελών της. Αν αυτό δε γίνεται, οι άνθρωποι θα προσέχουν και θα πιστεύουν περισσότερο την άτυπη οργάνωση με μία συνακόλουθη μείωση της αποδοτικότητας στην τυπική οργάνωση. 3. Διαφορές Τυπικών και Άτυπων Οργανώσεων Η τυπική οργάνωση διαθέτει χαρακτηριστικά στοιχεία, όπως ρητούς σκοπούς, κανόνες, κανονισμούς, επίσημη δομή και όρια, τα οποία δε συναντούμε στην άτυπη οργάνωση.
Η ανεπίσημη οργάνωση δημιουργείται και δραστηριοποιείται εκεί που οι άνθρωποι ζουν μαζί. Το αντίστροφο δεν μπορεί να γίνει, δηλαδή μια τυπική οργάνωση να δημιουργηθεί και να λειτουργήσει στο πλαίσιο μιας άτυπης οργάνωσης. Οι δύο μορφές οργάνωσης επιχειρούν να ρυθμίσουν βάσει κανόνων τη συμπεριφορά των μελών τους. Όμως, ενώ οι κανόνες της άτυπης οργάνωσης στηρίζονται στα ήθη, στο συναίσθημα και στις κοινές αντιλήψεις των μελών της, στην περίπτωση της τυπικής οργάνωσης οι κανόνες αυτοί ανακύπτουν από νομοθετικές διατάξεις και οδηγούν αναγκαστικά σε μια «τυπική» ρύθμιση της συμπεριφοράς των μελών της. Σχετικά με τον τρόπο επιβολής κυρώσεων παρατηρούμε ότι στην επίσημη οργάνωση ακολουθείται τυπική διαδικασία και το είδος της ποινής που επιβάλλεται εξαρτάται από τις ισχύουσες διατάξεις. Αντίθετα, στην άτυπη οργάνωση δεν τηρείται επίσημη διαδικασία και τα μέλη που παραβαίνουν τους άτυπους κανόνες της τιμωρούνται συνήθως με κοινωνική απομόνωση από την υπόλοιπη ομάδα. 4. Γραφειοκρατικό Μοντέλο Διοίκησης Η λέξη «γραφειοκρατία» είναι γαλλικής προέλευσης και πρωτοχρησιμοποιήθηκε το 18ο αιώνα, για να δηλώσει εκείνους που ασκούσαν την κρατική εξουσία. Δηλαδή, η παραδοσιακή χρήση του όρου δίνει μια πολιτική χροιά στην έννοια της γραφειοκρατίας και συγκεκριμένα δηλώνει τη διακυβέρνηση μιας πολιτείας μέσω γραφείων-υπηρεσιών, τμημάτων που είναι στελεχωμένα με διορισμένους υπαλλήλους που διαθέτουν ειδικές δεξιότητες. Λίγο αργότερα, το 19ο αιώνα, η γραφειοκρατία συνδέθηκε με τα ελαττώματα, που υπήρχαν στην οργάνωση των κρατικών υπηρεσιών, στη νοοτροπία των κρατικών οργάνων σχετικά με την αύξηση της έγγραφης διεξαγωγής της διοικητικής εργασίας και της προσήλωση στους διαδικαστικούς τύπους. Ανεξάρτητα από τη θεωρητική προσέγγιση των ερευνητών πάνω στο θέμα της γραφειοκρατίας, στην πράξη βλέπουμε τη γραφειοκρατική οργάνωση να έχει επικρατήσει στις σύγχρονες κοινωνίες και να αποτελεί χαρακτηριστικό στοιχείο όλων σχεδόν των χωρών του πλανήτη μας Τα χαρακτηριστικά της γραφειοκρατικής θεωρίας μπορούν να συνοψιστούν στα εξής βασικά σημεία:
1. Στο σαφή καταμερισμό της εργασίας. Όπως είναι γνωστό, ο καταμερισμός της εργασίας παρέχει τη δυνατότητα να απασχολούνται οι κατάλληλοι άνθρωποι στις κατάλληλες θέσεις και να καθίσταται καθένας από αυτούς υπεύθυνος για την αποτελεσματική εκτέλεση των καθηκόντων του. 2. Στην ιεραρχία της εξουσίας. Μέσα σ' έναν οργανισμό η ιεραρχική δομή εξουσίας έχει συνήθως σχήμα πυραμίδας, όπου κάθε στέλεχος είναι υπεύθυνο στους προϊσταμένους του τόσο για τις δικές του αποφάσεις και πράξεις όσο και για τις ενέργειες των υφισταμένων του. Στο σημείο αυτό πρέπει να αναφέρουμε ότι ο Ανεβεί όρισε την εξουσία ως «την πιθανότητα υπακοής σε μια δεδομένη εντολή με συγκεκριμένο περιεχόμενο από μια δεδομένη ομάδα ατόμων» (νυεβεγ 1947:152) και αναλύοντας τη διέκρινε: α) στην παραδοσιακή εξουσία, που βρίσκει την έκφραση της στο απαραβίαστο της παράδοσης, όπως στην περίπτωση της κυριαρχίας των βασιλιάδων, β) στη χαρισματική εξουσία, όπου το χάρισμα αποτελεί μια εξαιρετική ιδιότητα ενός ανθρώπου - μια ιδιότητα που κάνει τα μέλη μιας ομάδας να υπακούουν θεληματικά στην εντολή του ηγέτη τους και γ) στη «νόμιμη» εξουσία, που στηρίζεται στην πίστη ότι ο νόμος έχει κυριαρχική ισχύ. 3. Στην ενότητα διοίκησης, σύμφωνα με την οποία κάθε υφιστάμενος λαμβάνει καθορισμένες αρμοδιότητες από έναν προϊστάμενο μόνο και αναφέρεται σ' αυτόν. 4. Στην ομοιομορφία για την εκτέλεση κάθε έργου. Στην περίπτωση αυτή όλες οι ενέργειες διέπονται από ένα σύστημα κανόνων και κανονισμών. Ως γνωστό οι κανονισμοί εξασφαλίζουν την ομοιομορφία *των ενεργειών και μαζί με τη διάρθρωση της εξουσίας καθιστούν δυνατή τη συνεργασία των επιμέρους δραστηριοτήτων. 5. Στην απροσωποληψία στις κοινωνικές σχέσεις. Σύμφωνα με την αρχή αυτή τα διοικητικά στελέχη έχουν έναν απρόσωπο προσανατολισμό στις επαφές τους με τους πελάτες (ή πολίτες) και με τα άλλα στελέχη του οργανισμού. Ο αποκλεισμός των προσωπικών εκτιμήσεων από την υπηρεσιακή δραστηριότητα αποτελεί, κατά τον ^εβει, βασική προϋπόθεση για την ύπαρξη αμεροληψίας στον τρόπο διοίκησης και στην αύξηση της αποδοτικότητας. 6. Στην αξιολόγηση τον προσωπικού βάσει αντικειμενικών κριτηρίων. Η αρχή αυτή εξασφαλίζει μια ομοιογένεια στα στελέχη του αυτού επιπέδου κι αυτό γιατί η επιλογή των στελεχών γίνεται με αντικειμενικά κριτήρια και προσόντα.
Το γραφειοκρατικό μοντέλο έχει ορισμένα πλεονεκτήματα, όπως η ορθολογική κατανομή του έργου, το σύστημα κανόνων και προτύπων λειτουργίας και η αξιοκρατική επιλογή του ανθρώπινου δυναμικού, που συμβάλλουν θετικά στην αποτελεσματικότητα του οργανισμού. Παρόλα αυτά, η γραφειοκρατία έχει και αρκετά βασικά μειονεκτήματα, όπως η τυπολατρία και οι κανόνες και κανονισμοί εργασίας, που καθιστούν έναν οργανισμό δύσκαμπτο και αναποτελεσματικό.
Σημείωμα Αδειοδότησης Το παρόν υλικό διατίθεται με τους όρους της άδειας χρήσης Creative Commons Αναφορά, Μη Εμπορική Χρήση Παρόμοια Διανομή 4.0 [1] ή μεταγενέστερη, Διεθνής Έκδοση. Εξαιρούνται τα αυτοτελή έργα τρίτων π.χ. φωτογραφίες, διαγράμματα κ.λ.π., τα οποία εμπεριέχονται σε αυτό. Οι όροι χρήσης των έργων τρίτων επεξηγούνται στη διαφάνεια «Επεξήγηση όρων χρήσης έργων τρίτων». Τα έργα για τα οποία έχει ζητηθεί άδεια αναφέρονται στο «Σημείωμα Χρήσης Έργων Τρίτων». [1] http://creativecommons.org/licenses/από-nc-sa/4.0/ Ως Μη Εμπορική ορίζεται η χρήση: που δεν περιλαμβάνει άμεσο ή έμμεσο οικονομικό όφελος από την χρήση του έργου, για το διανομέα του έργου και αδειοδόχο που δεν περιλαμβάνει οικονομική συναλλαγή ως προϋπόθεση για τη χρήση ή πρόσβαση στο έργο που δεν προσπορίζει στο διανομέα του έργου και αδειοδόχο έμμεσο οικονομικό όφελος (π.χ. διαφημίσεις) από την προβολή του έργου σε διαδικτυακό τόπο Ο δικαιούχος μπορεί να παρέχει στον αδειοδόχο ξεχωριστή άδεια να χρησιμοποιεί το έργο για εμπορική χρήση, εφόσον αυτό του ζητηθεί.
Επεξήγηση όρων χρήσης έργων τρίτων διαθέσιμο με άδεια CC-BY CC-BY-SA CC-BY-ND CC-BY-NC CC-BY-NC-SA CC-BY-NC-ND CC0 Public Domain διαθέσιμο ως κοινό κτήμα χωρίς σήμανση Δεν επιτρέπεται η επαναχρησιμοποίηση του έργου, παρά μόνο εάν ζητηθεί εκ νέου άδεια από το δημιουργό. Επιτρέπεται η επαναχρησιμοποίηση του έργου και η δημιουργία παραγώγων αυτού με απλή αναφορά του δημιουργού. Επιτρέπεται η επαναχρησιμοποίηση του έργου με αναφορά του δημιουργού, και διάθεση του έργου ή του παράγωγου αυτού με την ίδια άδεια. Επιτρέπεται η επαναχρησιμοποίηση του έργου με αναφορά του δημιουργού. Δεν επιτρέπεται η δημιουργία παραγώγων του έργου. Επιτρέπεται η επαναχρησιμοποίηση του έργου με αναφορά του δημιουργού. Δεν επιτρέπεται η εμπορική χρήση του έργου. Επιτρέπεται η επαναχρησιμοποίηση του έργου με αναφορά του δημιουργού και διάθεση του έργου ή του παράγωγου αυτού με την ίδια άδεια. Δεν επιτρέπεται η εμπορική χρήση του έργου. Επιτρέπεται η επαναχρησιμοποίηση του έργου με αναφορά του δημιουργού. Δεν επιτρέπεται η εμπορική χρήση του έργου και η δημιουργία παραγώγων του. Επιτρέπεται η επαναχρησιμοποίηση του έργου, η δημιουργία παραγώγων αυτού και η εμπορική του χρήση, χωρίς αναφορά του δημιουργού. Επιτρέπεται η επαναχρησιμοποίηση του έργου, η δημιουργία παραγώγων αυτού και η εμπορική του χρήση, χωρίς αναφορά του δημιουργού. Συνήθως δεν επιτρέπεται η επαναχρησιμοποίηση του έργου.
Διατήρηση Σημειωμάτων Οποιαδήποτε αναπαραγωγή ή διασκευή του υλικού θα πρέπει να συμπεριλαμβάνει: το Σημείωμα Αναφοράς το Σημείωμα Αδειοδότησης τη δήλωση Διατήρησης Σημειωμάτων το Σημείωμα Χρήσης Έργων Τρίτων (εφόσον υπάρχει) μαζί με τους συνοδευόμενους υπερσυνδέσμους.
Χρηματοδότηση Το παρόν εκπαιδευτικό υλικό έχει αναπτυχθεί στα πλαίσια του εκπαιδευτικού έργου του διδάσκοντα. Το έργο «Ανοικτά Ακαδημαϊκά Μαθήματα στο ΤΕΙ Ιονίων Νήσων» έχει χρηματοδοτήσει μόνο την αναδιαμόρφωση του εκπαιδευτικού υλικού. Το έργο υλοποιείται στο πλαίσιο του Επιχειρησιακού Προγράμματος «Εκπαίδευση και Δια Βίου Μάθηση» και συγχρηματοδοτείται από την Ευρωπαϊκή Ένωση (Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο) και από εθνικούς πόρους.