ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ. Όγδοη εξαμηνιαία έκθεση για τη λειτουργία του χώρου Σένγκεν

ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ Στρασβούργο, 15.12.2015 COM(2015) 675 final ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ Όγδοη εξαμηνιαία έκθεση για τη λειτουργία του χώρου Σένγκεν 1η Μαΐου - 10 Δεκεμβρίου 2015 EL EL

1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ Από το 2011 η Επιτροπή καταρτίζει εξαμηνιαίες εκθέσεις προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο για τη λειτουργία του χώρου Σένγκεν. Αυτό το σύστημα υποβολής εκθέσεων καθιερώθηκε για να συμβάλει στην ενίσχυση της συνεργασίας στον χώρο Σένγκεν και παρέχει τη βάση για διάλογο και λήψη αποφάσεων, όπως αναφέρεται στην ανακοίνωση της Επιτροπής του Σεπτεμβρίου 2011 για τη διακυβέρνηση του Σένγκεν 1 στην οποία προτάθηκε, υποστηρίχθηκε δε από το Συμβούλιο στις 8 Μαρτίου 2012. Προκειμένου να ληφθούν υπόψη τα τραγικά γεγονότα του Παρισιού στις 13 Νοεμβρίου και άλλες σημαντικές εξελίξεις, η περίοδος αναφοράς της παρούσας όγδοης έκθεσης έχει παραταθεί έως τις 10 Δεκεμβρίου 2015. Οι εξαμηνιαίες εκθέσεις που έχουν δημοσιευθεί μέχρι σήμερα παρέχουν την ευρύτερη δυνατή επισκόπηση των εξελίξεων του χώρου Σένγκεν και καλύπτουν όλες τις πτυχές της λειτουργίας του. Ωστόσο, στο πλαίσιο της τρέχουσας μεταναστευτικής κρίσης, η Επιτροπή θα ήθελε να εστιάσει στις εξελίξεις που είχαν τον σημαντικότερο αντίκτυπο στη λειτουργία του χώρου Σένγκεν. Όπως αναφέρεται στα συμπεράσματα του Συμβουλίου της 9 Νοεμβρίου 2015, η έκθεση θα αποτελέσει τη βάση διεξοδικής συζήτησης σχετικά με το θέμα αυτό και με τα διδάγματα που αντλήθηκαν από την προσωρινή επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα. Θα πρέπει επίσης να εξετάσει τον τρόπο με τον οποίο τα πραγματικά περιστατικά που αναφέρονται στην έκθεση επηρεάζουν τον χώρο Σένγκεν και τη λειτουργία του, καθώς και, κατά περίπτωση, τον τρόπο αντιμετώπισης της κατάστασης που προκύπτει. Τα σημαντικότερα θέματα προς συζήτηση της εν λόγω περιόδου αναφοράς είναι τα εξής: τα μέτρα που έλαβαν τα κράτη μέλη στα εσωτερικά και εξωτερικά σύνορά τους με βάση: 1) τον πρωτοφανή αριθμό των αφίξεων μεταναστών στον χώρο Σένγκεν και τις μεταγενέστερες δευτερογενείς μετακινήσεις τους και 2) τις πολλαπλές τρομοκρατικές επιθέσεις στο Παρίσι στις 13 Νοεμβρίου 2015 και την απόπειρα τρομοκρατικής επίθεσης στην αμαξοστοιχία Thalys στη διαδρομή Άμστερνταμ - Παρίσι, στις 21 Αυγούστου 2015. Οι ενότητες που ακολουθούν περιέχουν λεπτομερή ανάλυση των ανωτέρω σημείων. Επιπλέον, η έκθεση αντικατοπτρίζει επίσης την πείρα που αποκτήθηκε από την εφαρμογή του νέου μηχανισμού αξιολόγησης του Σένγκεν. 2. ΠΡΩΤΟΦΑΝΕΙΣ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΤΙΚΕΣ ΠΙΕΣΕΙΣ 2.1. Μεταναστευτικές ροές στα εξωτερικά σύνορα Ο αριθμός των αφικνούμενων παράτυπων μεταναστών και αιτούντων διεθνή προστασία στην ΕΕ αυξήθηκε θεαματικά. Ο αριθμός των παράτυπων συνοριακών διελεύσεων που διαπιστώθηκαν μέχρι στιγμής το 2015 (1 553 614) 2 υπερβαίνει σημαντικά τον συνολικό 1 2 COM(2011) 561 final. Τα στοιχεία για το διάστημα Ιανουαρίου - Οκτωβρίου 2015 (1 284 549) διατίθενται από το δίκτυο ανάλυσης κινδύνων του FRONTEX (FRAN) και καλύπτουν τον χώρο Σένγκεν καθώς και τις υποψήφιες χώρες Σένγκεν. Τα δεδομένα αναφέρονται μόνο στους υπηκόους τρίτων χωρών που εντοπίστηκαν στα εξωτερικά σύνορα (με εξαίρεση τα προσωρινά εξωτερικά σύνορα) κατά την είσοδο ή την απόπειρα παράτυπης εισόδου μεταξύ των σημείων διέλευσης των συνόρων. Τα στοιχεία του Νοεμβρίου προέρχονται από την εφαρμογή πληροφόρησης σχετικά με τις κοινές επιχειρήσεις (Joint Operations Reporting Application, JORA) και το Κροατικό Υπουργείο Εσωτερικών 2

αριθμό των παράτυπων συνοριακών διελεύσεων της περιόδου 2009-2014 (813 044). Οι μετανάστες εισέρχονται μέσω των τριών κύριων διαδρομών στις οποίες διαπιστώθηκε η απόλυτη πλειοψηφία όλων των παράτυπων συνοριακών διελεύσεων της ΕΕ στο διάστημα Ιανουαρίου- Νοεμβρίου 2015: της ανατολικής Μεσογείου (716 202 περιπτώσεις), των Δυτικών Βαλκανίων (667 147) και της κεντρικής Μεσογείου (144 300). Θα πρέπει να σημειωθεί ωστόσο ότι ένα μέρος των παράτυπων μεταναστών που εντοπίζονται στην διαδρομή των Δυτικών Βαλκανίων έχουν ήδη συμπεριληφθεί στους αριθμούς μεταναστών της διαδρομής της ανατολικής Μεσογείου που διέρχεται από την Ελλάδα. Πολλά από τα πρόσωπα που φθάνουν στην ΕΕ έχουν αφήσει πεδία συγκρούσεων στην περιοχή τους και ζητούν επομένως διεθνή προστασία. Αν και η νομοθεσία περί ασύλου δεν αποτελεί μέρος του κεκτημένου του Σένγκεν, είναι προφανές ότι οι συνέπειες της προσφυγικής κρίσης είναι σημαντικές για την κατάσταση στα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ και εντός του χώρου Σένγκεν. Εξαιτίας της θεαματικής αύξησης του αριθμού των αφίξεων, τα συστήματα συνοριακού ελέγχου και ασύλου των ενδιαφερόμενων χωρών υφίστανται ασφυκτικές πιέσεις. Για την αντιμετώπιση της κατάστασης αυτής, η Επιτροπή εισήγαγε την προσέγγιση των «κομβικών σημείων», η οποία παρέχει μια πλατφόρμα που επιτρέπει στους οργανισμούς της ΕΕ να συνδράμουν τα κράτη μέλη πρώτης γραμμής στην καταγραφή, τον έλεγχο και την ενημέρωση των εισερχόμενων μεταναστών ταχέως, να βοηθούν στις διαδικασίες ασύλου, καθώς και να συντονίζουν τις επιχειρήσεις επιστροφής. Η Ιταλία και η Ελλάδα είναι τα πρώτα δύο κράτη μέλη στα οποία υλοποιείται η εν λόγω προσέγγιση 3. Η Επιτροπή έχει επίσης αποστείλει δικούς της υπαλλήλους σε αμφότερα τα κράτη μέλη για την παροχή συντονισμού και στήριξης στην πράξη. Οι ομάδες υποστήριξης της διαχείρισης της μετανάστευσης που δραστηριοποιούνται στα «κομβικά σημεία» βασίζονται στις συνεισφορές των κρατών μελών σε εμπειρογνώμονες και εξοπλισμό μέσω των κατάλληλων προσκλήσεων του FRONTEX και της EASO. Με βάση τις προτάσεις της Επιτροπής, το Συμβούλιο, τον Σεπτέμβριο, συμφώνησε για τη μετεγκατάσταση 160 000 αιτούντων με σαφή ανάγκη διεθνούς προστασίας από την Ιταλία, την Ελλάδα και, ενδεχομένως, άλλα κράτη μέλη που πλήττονται άμεσα από την προσφυγική κρίση 4. Η πλήρης εφαρμογή του μηχανισμού μετεγκατάστασης, παράλληλα με την ανάπτυξη των «κομβικών σημείων», αναμένεται να μειώσει την πίεση που ασκείται σε αυτές τις χώρες. Εκτός από τις τρέχουσες κοινές επιχειρήσεις του FRONTEX επιχείρηση Triton (που οργανώνεται από την Ιταλία) και θαλάσσια επιχείρηση Ποσειδών (που οργανώνεται από την Ελλάδα), για τις οποίες η χρηματοδότηση έχει τριπλασιαστεί προκειμένου να καταστεί δυνατή η ενίσχυση των ικανοτήτων εποπτείας και διάσωσης η ΕΕ δρομολόγησε επιχείρηση στο πλαίσιο της Κοινής Πολιτικής Ασφάλειας και Άμυνας στη νότια κεντρική 3 4 (http://www.mup.hr/219696.aspx) για διαδρομές για τις οποίες δεν υπήρχαν ακόμη στοιχεία, χρησιμοποιήθηκαν εκτιμήσεις. Βλ. εκθέσεις προόδου για την υλοποίηση των κομβικών σημείων στην Ελλάδα (COM(2015) 678 final) και στην Ιταλία (COM(2015) 679 final). Αποφάσεις του Συμβουλίου (ΕΕ) 2015/1523 (ΕΕ L 239 της 15.9.2015, σ. 146) και (ΕΕ) 2015/1601 (ΕΕ L 248 της 24.9.2015, σ. 80). 3

Μεσόγειο στις 22 Ιουνίου. Η επιχείρηση αποσκοπεί ειδικότερα στην αποδιοργάνωση του επιχειρηματικού μοντέλου των δικτύων σωματεμπόρων και διακινητών. Επιπλέον, τα κράτη μέλη που αντιμετωπίζουν κατάσταση επείγουσας και έκτακτης πίεσης, μπορούν να ζητήσουν τη συνδρομή των ομάδων ταχείας επέμβασης στα σύνορα (RABIT) που προβλέπονται στον κανονισμό FRONTEX. Στις 3 Δεκεμβρίου η Ελλάδα υπέβαλε παρόμοιο επίσημο αίτημα στον FRONTEX για την ανάπτυξη Ομάδας ταχείας επέμβασης στα σύνορα, με στόχο την άμεση στήριξη της συνοριοφυλακής στα εξωτερικά σύνορα της Ελλάδας στα νησιά του Αιγαίου. Στις 10 Δεκεμβρίου ο FRONTEX έλαβε τις αναγκαίες αποφάσεις για την έναρξη αυτής της επιχείρησης και την άμεση συμφωνία με τις ελληνικές αρχές για το επιχειρησιακό σχέδιο στην ίδια γεωγραφική περιοχή της θαλάσσιας επιχείρησης «Ποσειδών». Η Ουγγαρία έχει κατασκευάσει φράκτη κατά μήκος των εξωτερικών συνόρων της με τη Σερβία. Η τοποθέτηση φρακτών για σκοπούς συνοριακού ελέγχου του δεν αντιβαίνει καθαυτή στο δίκαιο της ΕΕ. Ωστόσο, τα ισχύοντα μέτρα πρέπει να είναι αναλογικά και σύμφωνα με τον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων και των δικαιωμάτων που απορρέουν από το κεκτημένο της ΕΕ για το άσυλο, ιδίως με την αρχή της μη επαναπροώθησης. Η Επιτροπή εξακολουθεί να παρακολουθεί το ζήτημα, ώστε η εγκατάσταση του φράκτη να μην θίγει τα δικαιώματα αυτά, ιδίως το δικαίωμα αποτελεσματικής πρόσβασης στη διαδικασία ασύλου στα σημεία διέλευσης των συνόρων. Επίσης, η Ουγγαρία έχει ανεγείρει φράχτη στα σύνορα της χώρας με άλλο κράτος μέλος της ΕΕ που πρόκειται να προσχωρήσει στον χώρο Σένγκεν, συγκεκριμένα την Κροατία. Παρόμοια εγκατάσταση κατασκευάζεται σε ορισμένα τμήματα των συνόρων Σλοβενίας- Κροατίας. Αν και το δίκαιο της ΕΕ δεν απαγορεύει ρητά την ανέγερση φράκτη σε σημεία τα οποία στο μεταξύ εξακολουθούν να αποτελούν εξωτερικά σύνορα του χώρου Σένγκεν, η Επιτροπή ωστόσο σημειώνει ότι παρόμοιες κατασκευές δεν συνάδουν με τον στόχο της μελλοντικής προσχώρησης της Κροατίας στον χώρο Σένγκεν. Η Επιτροπή εξακολουθεί επίσης να υποστηρίζει πλήρως την προσχώρηση της Βουλγαρίας και της Ρουμανίας, όπως εξηγείται στην 7 η εξαμηνιαία έκθεση 5. Είναι εξαιρετικά σημαντικό κάθε πρόσωπο που διέρχεται τα εξωτερικά σύνορα να ελέγχεται σύμφωνα με την ισχύουσα νομοθεσία. Τα πρόσωπα που διέρχονται τα σύνορα παράτυπα θα πρέπει να καταγράφονται δεόντως και να παραπέμπονται σε διαδικασία ασύλου ή επιστροφής, ανάλογα με την περίπτωση. Επί του παρόντος, δεν τηρείται πάντοτε η υποχρέωση λήψης δακτυλικών αποτυπωμάτων που επιβάλλεται με τον κανονισμό EURODAC 6. Η αναλογία των περιπτώσεων όπου λαμβάνονται δακτυλικά αποτυπώματα σε περιπτώσεις παράτυπης διέλευσης των συνόρων (σύμφωνα με το άρθρο 14 του κανονισμού EURODAC) προς τον αριθμό των διελεύσεων αυτών εκτιμάται περίπου στο 23% 7, και 5 6 7 COM(2015) 236 final. Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 606/2013 (ΕΕ L 180 της 29.06.2013, σ. 1). Στοιχεία της περιόδου Ιανουαρίου-Οκτωβρίου 2015 για τα μέλη της Συμφωνίας του Σένγκεν και τις υποψήφιες χώρες Σένγκεν που αναφέρουν τουλάχιστον μία περίπτωση παράτυπης διέλευσης των συνόρων. Δεν μπορεί να γίνει ακριβής σύγκριση μεταξύ των στοιχείων EURODAC (συνολικά στοιχεία δακτυλικών αποτυπωμάτων κατηγορίας 2 χωρίς σφάλμα που περιλαμβάνουν όλα τα είδη εξωτερικών συνόρων) και των στοιχείων FRAN (παράνομες συνοριακές διελεύσεις μόνο στα εξωτερικά χερσαία 4

ποικίλλει σε μεγάλο βαθμό μεταξύ των κρατών μελών. Η Επιτροπή λαμβάνει μέτρα για να διασφαλίσει την πλήρη συμμόρφωση με το δίκαιο της ΕΕ στον τομέα αυτό 8. Τούτο, καθώς και οι διαδικασίες ελέγχου του προγράμματος των «κομβικών σημείων» και της μετεγκατάστασης, είναι ουσιαστικής σημασίας για τον περιορισμό των κινδύνων ασφαλείας που σχετίζονται με το γεγονός ότι μεγάλος αριθμός προσώπων διασχίζουν παράτυπα τα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ. Τα πρόσωπα που δεν μπορούν να τύχουν του καθεστώτος διεθνούς προστασίας θα πρέπει να υποβάλλονται γρήγορα σε διαδικασία επιστροφής και να μην τους επιτρέπεται να μεταβούν στη συνέχεια σε άλλη χώρα. Το 2014 λιγότερο από το 40% των παράτυπων μεταναστών που υποχρεώθηκαν να εγκαταλείψουν την ΕΕ, το έχουν πράγματι πράξει αν και η οικειοθελής επιστροφή είναι η προτιμητέα επιλογή όπου είναι δυνατόν, η επιτυχία της εξαρτάται από το πόσο αξιόπιστη είναι η προοπτική μιας αναγκαστικής επιστροφής. Τον Σεπτέμβριο του 2015 η Επιτροπή υπέβαλε σχέδιο δράσης της ΕΕ σχετικά με την επιστροφή 9 και παρουσίασε το Εγχειρίδιο επιστροφής 10, το οποίο καθορίζει μέτρα που θα μπορούσαν να θεσπιστούν για τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας του ενωσιακού συστήματος επιστροφής. Επιπλέον, η Επιτροπή έχει στείλει επιστολές σε δέκα κράτη μέλη ζητώντας διευκρινίσεις σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας για την επιστροφή, ιδίως όσον αφορά την έκδοση των αποφάσεων επιστροφής και την επιβολή τους. Πρέπει να τονιστεί ότι η τρέχουσα κρίση έχει επίσης αντίκτυπο σε άλλες αρχές επιβολής του νόμου που ενέχονται στη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων. Η ικανότητα των τελωνειακών υπαλλήλων να διενεργούν τους δέοντες τελωνειακούς εμπορευματικούς ελέγχους επηρεάζεται αρνητικά από το γεγονός ότι συνδράμουν άλλες αρχές για τη διαχείριση της κρίσης (ανάλογα με τις εθνικές οργανωτικές δομές και την ένταση του προβλήματος ανά χώρα). 2.2. Η κατάσταση στα εσωτερικά σύνορα Αποτέλεσμα της προσφυγικής κρίσης δεν είναι μόνο οι μαζικές αφίξεις στα εξωτερικά σύνορα αλλά και σημαντικές δευτερογενείς μετακινήσεις εντός του χώρου Σένγκεν, δεδομένου ότι οι αιτούντες διεθνή προστασία συνέχισαν τη μετακίνησή τους προς τα κράτη μέλη της προτίμησής τους αντί να υποβάλουν τις αιτήσεις τους στα αρμόδια κράτη μέλη βάσει των κανόνων του Δουβλίνου. Για να αποφεύγεται κάτι τέτοιο, τα κράτη μέλη πρώτης εισόδου στην ΕΕ πρέπει να καταγράφουν δεόντως τους αιτούντες και να διαθέτουν συνθήκες υποδοχής σύμφωνες με το δίκαιο της ΕΕ και τα θεμελιώδη δικαιώματα, ώστε οι αιτούντες να 8 9 10 και θαλάσσια σύνορα). Για τους σκοπούς του κανονισμού EURODAC λαμβάνονται μόνο τα δακτυλικά αποτυπώματα προσώπων ηλικίας άνω των 14 ετών που δεν έχουν επιστραφεί ούτε κρατούνται καθ όλο το διάστημα από τη σύλληψη μέχρι την απομάκρυνσή τους (βλ. άρθρο 14 για λεπτομέρειες), ενώ τα στοιχεία FRAN καλύπτουν τις παράτυπες συνοριακές διελεύσεις όλων των υπηκόων τρίτων χωρών όπως αναφέρεται στην υποσημείωση 2. Κατά την περίοδο που καλύπτει η παρούσα έκθεση, η Επιτροπή απέστειλε τέσσερις αιτιολογημένες γνώμες, 42 προειδοποιητικές επιστολές και οκτώ διοικητικές επιστολές στον τομέα του ασύλου, σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού EURODAC, καθώς και τη μεταφορά και τη συμμόρφωση με τις αναδιατυπωμένες οδηγίες περί διαδικασιών ασύλου και περί των όρων υποδοχής. COM(2015) 453 final. Σύσταση της Επιτροπής C(2015) 6250 final της 1.10.2015. 5

μπορούν να επιστραφούν σύμφωνα με το καθεστώς του Δουβλίνου 11. Κατά την εξέταση της αίτησης παροχής ασύλου, θα πρέπει να περιορίζεται η παροχή κινήτρων για μετάβαση σε άλλα κράτη μέλη, όπως και η έκδοση ταξιδιωτικών εγγράφων για τη διευκόλυνση αυτής της μετάβασης, εκτός εάν συντρέχουν σοβαροί ανθρωπιστικοί λόγοι. Εν προκειμένω πρέπει επίσης να αναφερθεί η κατάσταση στο Calais, όπου άτομα παραμένουν παράτυπα στον χώρο Σένγκεν προσπαθώντας να εισχωρήσουν στη σήραγγα της Μάγχης για να μεταβούν στο Ηνωμένο Βασίλειο. Οι προαναφερόμενες ελλείψεις στην εφαρμογή του κεκτημένου της ΕΕ οδήγησαν σε προσωρινή επαναφορά των ελέγχων στα γερμανικά, αυστριακά, σλοβενικά, ουγγρικά, σουηδικά και νορβηγικά εσωτερικά σύνορα. Σημειωτέον ότι πρόκειται για έσχατο μέτρο που προβλέπεται ρητά από τον κώδικα συνόρων του Σένγκεν (ΚΣΣ) προκειμένου να χρησιμοποιηθεί σε περίπτωση σοβαρής απειλής για τη δημόσια τάξη και την εσωτερική ασφάλεια, σε περιπτώσεις που απαιτούν άμεση δράση καθώς και σε προβλέψιμα συμβάντα. Πρόκειται για μέτρο χρονικά περιορισμένο και πρέπει να παραμείνει αναλογικό προς τη σοβαρή απειλή που καλείται να αντιμετωπίσει. Η απόφαση για την επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα αποτελεί αρμοδιότητα των κρατών μελών, τα οποία έχουν την υποχρέωση να αξιολογήσουν τον βαθμό στον οποίο το μέτρο αυτό είναι πιθανό να αντιμετωπίσει αποτελεσματικά την απειλή για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλεια, καθώς και την αναλογικότητα του μέτρου σε σχέση με την εν λόγω απειλή. Κατά τη δεύτερη εκτίμηση, θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι πιθανές συνέπειες τυχόν απειλών για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλεια και οι πιθανές συνέπειες που θα έχει το μέτρο στην ελεύθερη κυκλοφορία προσώπων εντός ενός χώρου χωρίς ελέγχους στα εσωτερικά σύνορα. Η Επιτροπή μπορεί να διατυπώσει γνώμη σχετικά με την αναγκαιότητα και την αναλογικότητα των μέτρων και το έπραξε στις 23 Οκτωβρίου 2015 12 όσον αφορά την Αυστρία και τη Γερμανία 13, καταλήγοντας στο συμπέρασμα ότι η αρχική επαναφορά, καθώς και οι παρατάσεις της, ήταν αναγκαία και ανάλογη προς τις διαπιστωθείσες σοβαρές απειλές για την εσωτερική ασφάλεια και τη δημόσια τάξη και, ως εκ τούτου, σύμφωνη με τον κώδικα συνόρων του Σένγκεν. Μολονότι το 2013 οι νομοθέτες συμφώνησαν ότι οι μεταναστευτικές ροές καθαυτές δεν μπορούν να αιτιολογήσουν την επαναφορά ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα, η Επιτροπή είναι της άποψης ότι η ανεξέλεγκτη εισροή μεγάλου αριθμού προσώπων χωρίς ή με ελλιπή 11 12 13 Από το 2011, σε συνέχεια των αποφάσεων του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, οι μεταφορές στην Ελλάδα βάσει του καθεστώτος του Δουβλίνου έχουν ανασταλεί δεδομένου ότι λόγω των συνεχιζόμενων αδυναμιών του ελληνικού συστήματος ασύλου, οι μεταφορές συνιστούν παραβίαση των θεμελιωδών δικαιωμάτων του ατόμου. Η Επιτροπή έχει διαθέσει σημαντικούς πόρους για να συνδράμει την Ελλάδα στην αντιμετώπιση αυτών των αδυναμιών. Εάν πληρούνται όλες οι προϋποθέσεις, θα προτείνει στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο να επιβεβαιώσει την επαναφορά των μεταφορών βάσει των κανόνων του Δουβλίνου. Γνώμη της Επιτροπής C(2015) 7100 final της 23.10.2015. Η Σλοβενία ήρε τους ελέγχους στα εσωτερικά σύνορα πριν από τη διατύπωση της γνώμης. Η Ουγγαρία επέβαλε συνοριακούς ελέγχους για 10 ημέρες στις 17 Οκτωβρίου 2015. Η Σουηδία επανέφερε τους συνοριακούς ελέγχους στις 12 Νοεμβρίου για αρχικό διάστημα 10 ημερών και, όπως κοινοποιήθηκε με την ευκαιρία της τελευταίας παράτασης, η διεξαγωγή των ελέγχων θα συνεχιστεί τουλάχιστον μέχρι τις 20 Δεκεμβρίου. Η Νορβηγία αρχικά επανέφερε τους ελέγχους στα σύνορα μεταξύ της 26ης Νοεμβρίου και της 6ης Δεκεμβρίου ενώ τους παρέτεινε έως τις 26 Δεκεμβρίου. 6

επίσημα έγγραφα, που δεν έχουν καταγραφεί κατά την πρώτη είσοδό τους στην ΕΕ, μπορεί να συνιστά σοβαρή απειλή για τη δημόσια τάξη και την εσωτερική ασφάλεια και, ως εκ τούτου, μπορεί να δικαιολογήσει την εφαρμογή αυτού του έκτακτου μέτρου βάσει του κώδικα συνόρων του Σένγκεν. Ενώ σε όλες τις προαναφερθείσες περιπτώσεις επανήλθαν οι συνοριακοί έλεγχοι (και στη συνέχεια παρατάθηκαν) βάσει του άρθρου 25 του ΚΣΣ (περιπτώσεις που χρήζουν άμεσης δράσης μέγιστης διάρκειας δύο μηνών), η Γερμανία και η Αυστρία κοινοποίησαν στην Επιτροπή ότι θα παρατείνουν τους ελέγχους στα σύνορα για τρεις μήνες, σύμφωνα με το άρθρο 23 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν. Επίσης, η Σουηδία ανακοίνωσε σε πρόσφατη κοινοποίηση της παράτασης μέχρι τις 20 Δεκεμβρίου 2015, βάσει του άρθρου 25 του ΚΣΣ, ότι θα παρατείνει ακόμη περισσότερο τους ελέγχους στα σύνορα βάσει του άρθρου 23 του ΚΣΣ, εάν δεν βελτιωθεί η κατάσταση. Η διαδοχική χρήση των άρθρων 25 και 23 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν είναι δυνατή, υπό τον όρο ότι το κράτος μέλος αποδεικνύει ότι οι έλεγχοι που επιβάλλονται ή παρατείνονται είναι αναγκαίοι, επαρκείς και αναλογικοί για την αντιμετώπιση της σοβαρής απειλής για τη δημόσια τάξη ή την εσωτερική ασφάλεια. Το άρθρο 23 του ΚΣΣ επιτρέπει, για προβλέψιμα γεγονότα, τη διενέργεια ελέγχων για διάστημα μέχρι 30 ημερών ή για την προβλεπόμενη διάρκεια της σοβαρής απειλής, και για μέγιστο χρονικό διάστημα έξι μηνών συνολικά. Η διάταξη αυτή χρησιμοποιήθηκε κατά την περίοδο αναφοράς αρκετές φορές, π.χ. από τη Γερμανία (μεταξύ 16 Μαΐου και 15 Ιουνίου 2015) λόγω της διάσκεψης κορυφής της Ομάδας G7, τη Μάλτα (μεταξύ 9 και 29 Νοεμβρίου 2015) λόγω της διάσκεψης της Βαλέτα για τη μετανάστευση και της συνόδου των Αρχηγών Κρατών και Κυβερνήσεων της Κοινοπολιτείας, καθώς και τη Γαλλία ενόψει της COP21. Στις 9 Δεκεμβρίου 2015, η Γαλλία κοινοποίησε στην Επιτροπή ότι, στο πλαίσιο της κατάστασης έκτακτης ανάγκης που κηρύχθηκε στη Γαλλία και λόγω της σοβαρής απειλής για την εσωτερική ασφάλεια, θα επανέλθουν οι έλεγχοι στα εσωτερικά σύνορα της Γαλλίας για το διάστημα από τις 14 Δεκεμβρίου 2015 έως τις 26 Φεβρουαρίου 2016. Στις 25 Νοεμβρίου, η Μάλτα κοινοποίησε την πρόθεσή της να διατηρήσει τους συνοριακούς ελέγχους στα εσωτερικά σύνορά της, εξαιτίας της παγκόσμιας τρομοκρατικής απειλής και ενόψει του γεγονότος ότι βρίσκεται σε διαδικασία αντιμετώπισης δικτύου λαθρεμπόρων που την θεωρούν προορισμό παράτυπων μεταναστών που μετακινούνται από άλλες χώρες της ζώνης Σένγκεν. Η Επιτροπή ζήτησε λεπτομερή πραγματικά περιστατικά και στοιχεία που να αποδεικνύουν την αναγκαιότητα και αναλογικότητα της απόφασης. Η Επιτροπή θα παρακολουθεί εκ του σύνεγγυς κατά πόσον εξακολουθεί να αιτιολογείται η επαναφορά και παράταση των προσωρινών συνοριακών ελέγχων στο πλαίσιο όλων των διατάξεων του ΚΣΣ. Η Επιτροπή αναμένει από τα κράτη μέλη να αξιολογούν τακτικά εάν εξακολουθούν να πληρούνται οι προϋποθέσεις επαναφοράς, διαφορετικά να αίρουν τους ελέγχους αμέσως. Εάν χρειαστεί, η Επιτροπή θα εκδώσει σχετική γνώμη. Από το 2013, το άρθρο 26 του ΚΣΣ προβλέπει επίσης τη δυνατότητα επαναφοράς των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα στην περίπτωση που διακυβεύεται η συνολική λειτουργία του χώρου Σένγκεν. Το Συμβούλιο, κατόπιν πρότασης της Επιτροπής, εξέδωσε σύσταση προς ένα ή περισσότερα κράτη μέλη. Η διάταξη αυτή μπορεί να ενεργοποιηθεί μόνο σε περίπτωση 7

παρατεινόμενων σοβαρών ελλείψεων στον έλεγχο των εξωτερικών συνόρων, όπως επιβεβαιώθηκε στο πλαίσιο διαδικασίας αξιολόγησης του Σένγκεν. Οι εγκαταστάσεις που έχουν τοποθετήσει οι αυστριακές αρχές στα σύνορα Αυστρίας- Σλοβενίας δεν έχουν σχεδιαστεί για την αποτροπή των συνοριακών διελεύσεων, αλλά για την ομαλή διοχέτευση των αφικνούμενων ώστε να είναι δυνατή η παροχή ιατρικής περίθαλψης και σίτισης, καθώς και η μετακίνηση. Όπως έχει η κατάσταση σήμερα, δεν έρχονται σε αντίθεση με τις διατάξεις του κώδικα συνόρων του Σένγκεν. Ωστόσο, είναι σημαντικό να διατηρείται ο προσωρινός χαρακτήρας αυτών των εγκαταστάσεων, σύμφωνα με τον προσωρινό χαρακτήρα των συνοριακών ελέγχων. Η Επιτροπή θα εξακολουθήσει να παρακολουθεί ότι τυχόν περαιτέρω μέτρα που λαμβάνονται στα εσωτερικά σύνορα είναι σύμφωνα με το κεκτημένο του Σένγκεν. 2.3. Διδάγματα Από την τρέχουσα κρίση μπορούν να συναχθούν ορισμένα συμπεράσματα. Πρώτον, η συνεχιζόμενη κρίση, καθώς και οι τρομοκρατικές απειλές που περιγράφονται στην επόμενη ενότητα, έχουν καταδείξει ότι υπάρχει επιτακτική ανάγκη για απόλυτη συμφωνία της διαχείρισης των εξωτερικών συνόρων, στην οποία συμπεριλαμβάνεται η καταγραφή και ο έλεγχος των προσώπων που τα διασχίζουν παράτυπα, με τη νομοθεσία και τα πρότυπα της ΕΕ. Σε περίπτωση που κράτος μέλος βρίσκεται αντιμέτωπο με αυξημένες πιέσεις στα εξωτερικά σύνορά του οι οποίες δεν μπορούν να διευθετηθούν μόνο με το σύστημα φύλαξης των εθνικών συνόρων, είναι σημαντικό το εν λόγω κράτος μέλος να αξιοποιήσει στο έπακρο όλα τα διαθέσιμα μέσα, συμπεριλαμβανομένης αίτησης για παρέμβαση από τους σχετικούς ευρωπαϊκούς οργανισμούς, ιδίως τον FRONTEX, προκειμένου να αντιμετωπίσουν την κατάσταση έκτακτης ανάγκης. Για τη διαχείριση των αιτήσεων αυτών με καλύτερο, ταχύτερο και καταλληλότερο τρόπο, η Επιτροπή διαβλέπει σαφή ανάγκη δημιουργίας Ευρωπαϊκής Συνοριοφυλακής και Ακτοφυλακής, όπως παρουσιάζεται στη δέσμη μέτρων για τα σύνορα 14. Δεύτερον, μολονότι η προσωρινή επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα δεν επηρεάζει αφεαυτής τον συνολικό αριθμό των μεταναστών ή των αιτούντων άσυλο που αφικνούνται στον χώρο Σένγκεν, επιτρέπει καλύτερη και συγκροτημένη διαχείριση των μεταγενέστερων δευτερογενών μετακινήσεών τους, και επιτρέπει την καλύτερη δυνατή χρήση των διαθέσιμων πόρων για την καταγραφή, την υποδοχή, τη μετεγκατάσταση και (κατά περίπτωση) την επιστροφή. Ως εκ τούτου, πρέπει να εξακολουθήσει να αποτελεί προσωρινό μέτρο που συμβάλλει στην εξομάλυνση της κατάστασης. Τρίτον, είναι προφανής η ανάγκη να κοινοποιηθεί σαφώς σε όλα τα μέτωπα ότι η νομοθεσία της ΕΕ πρέπει να τηρείται και ότι οι αιτούντες διεθνή προστασία δεν έχουν δικαίωμα να επιλέξουν κράτος μέλος για την εξέταση των αιτήσεών τους, καθώς και ότι η καταγραφή και η λήψη δακτυλικών αποτυπωμάτων είναι υποχρεωτική. Στο πλαίσιο αυτό, εξίσου σημαντική είναι η αρχή ότι, εφόσον υπήρξε προγενέστερος έλεγχος μη επαναπροώθησης και αναλογικότητας, οι χώρες θα μπορούσαν να αρνηθούν την είσοδο σε άτομα που δεν εξέφρασαν την επιθυμία να ζητήσουν διεθνή προστασία. Αυτό συνδέεται με την αρχή ότι «αν δεν γίνει καταγραφή δεν κατοχυρώνονται δικαιώματα»: η καταγραφή των μεταναστών 14 Βλ. COM(2015) 673 final και COM(2015) 671 final. 8

(ανεξαρτήτως του καθεστώτος τους) αποτελεί προϋπόθεση για την κατάλληλη διαχείριση των ροών και τον καθορισμό των δικαιωμάτων και των υποχρεώσεών τους. Τέλος, με χιλιάδες άτομα να φθάνουν ημερησίως σε ορισμένα τμήματα των εξωτερικών συνόρων, είναι σαφές ότι τα κράτη μέλη πρέπει να είναι σε θέση να παρακολουθούν την εξέλιξη της κατάστασης (επίγνωση της κατάστασης) και να αντιδρούν κατάλληλα (ικανότητα αντίδρασης). Τα εθνικά κέντρα συντονισμού (ΕΚΣ), που συστάθηκαν βάσει του κανονισμού EUROSUR 15 μπορούν να διαδραματίσουν σημαντικό ρόλο στο πλαίσιο αυτό και τα κράτη μέλη θα πρέπει να τα αξιοποιούν καλύτερα ενισχύοντας την ικανότητα αντίδρασης αυτών. Αξίζει να υπενθυμιστεί ότι, ως απάντηση στην τρέχουσα κρίση, η Επιτροπή εκπόνησε δύο δέσμες υλοποίησης για το ευρωπαϊκό θεματολόγιο για τη μετανάστευση (που εγκρίθηκαν τον Μάιο και τον Σεπτέμβριο), που περιλαμβάνουν ορισμένα μέτρα τα οποία αναμένεται να μετριάσουν τον φόρτο των πλέον πληγέντων κρατών μελών και να βελτιώσουν την ετοιμότητα του συνόλου της Ένωσης για την αντιμετώπιση παρόμοιων προκλήσεων. 3. ΤΡΟΜΟΚΡΑΤΙΚΕΣ ΑΠΕΙΛΕΣ ΣΤΟΝ ΧΩΡΟ ΣΕΝΓΚΕΝ Οι τρομοκρατικές επιθέσεις στο Παρίσι στις 13 Νοεμβρίου 2015, καθώς και η αποτυχημένη επίθεση στην αμαξοστοιχία Thalys στις 21 Αυγούστου 2015, επιβεβαίωσαν τη σοβαρότητα της τρομοκρατικής απειλής που αντιμετωπίζει η ΕΕ. Η απειλή δεν περιορίζεται μόνο σε ένα κράτος μέλος και απαιτεί τη λήψη πολλαπλών μέτρων για να αντιμετωπιστεί σφαιρικά με στόχο την προστασία του χώρου Σένγκεν. Οι πρόσφατες και οι προηγούμενες επιθέσεις τονίζουν τη σημασία που έχει ο εντοπισμός πλαστών και παραποιημένων εγγράφων και η πλήρης αξιοποίηση των διαθέσιμων μέσων, όπως η χρήση βάσεων δεδομένων και η διυπηρεσιακή συνεργασία σε εθνικό, ευρωπαϊκό και διεθνές επίπεδο. Παράλληλα, είναι επίσης σαφές ότι ριζοσπαστικοποίηση μπορεί να παρατηρηθεί ακόμη και χωρίς κάποιος να εγκαταλείψει το κράτος μέλος διαμονής. Ως εκ τούτου, το πρόβλημα της τρομοκρατίας είναι ευρύτερο και υπερβαίνει τα ζητήματα του κεκτημένου του Σένγκεν. Τα κράτη μέλη πρέπει να διασφαλίσουν την εύρυθμη διενέργεια των αφίξεων στον χώρο Σένγκεν, με την ταυτοποίηση και την καταγραφή. Επίσης, η πλήρης εφαρμογή της προσέγγισης των «κομβικών σημείων» και ο μηχανισμός μετεγκατάστασης θα συμβάλουν στη βελτίωση της ασφάλειας, όπως αναφέρεται στην ενότητα 2. Το φαινόμενο των ξένων τρομοκρατών μαχητών εξακολουθεί να αποτελεί σημαντική πηγή ανησυχίας, ιδίως εφόσον πολίτες της ΕΕ εξακολουθούν να μεταβαίνουν στη Συρία και το Ιράκ για να υποστηρίξουν τρομοκρατικές ομάδες. Ο εντοπισμός και η πρόληψη της μετακίνησής τους προς και από τις ζώνες των συγκρούσεων αποτελεί προτεραιότητα. Από την άποψη αυτή, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στηρίζει σταθερά την ενίσχυση του πλαισίου του Σένγκεν και την πλήρη χρήση των μέτρων που μπορούν να ληφθούν. Όπως ανακοινώθηκε στο ευρωπαϊκό θεματολόγιο για την ασφάλεια, 16 τον Ιούνιο του 2015 η 15 16 Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1052/2013 (ΕΕ L 295 της 6.11.2013, σ. 11). COM(2015) 185. 9

Επιτροπή ολοκλήρωσε έναν πρώτο κατάλογο κοινών δεικτών επικινδυνότητας όσον αφορά ξένους τρομοκράτες μαχητές, που πρόκειται να βοηθήσει τους συνοριοφύλακες κατά τη διεξαγωγή ελέγχων. Ο κατάλογος βασίζεται σε ταξιδιωτικές τάσεις, ταξιδιωτικά πρότυπα και ειδικά χαρακτηριστικά των εν λόγω προσώπων και έχει συνταχθεί με τη συμβολή των κρατών μελών, της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Εξωτερικής Δράσης, της Ευρωπόλ και του FRONTEX, με τον δέοντα σεβασμό στα θεμελιώδη δικαιώματα. Η ανταλλαγή πληροφοριών αποτελεί καίρια πτυχή των αποτελεσματικών και συντονισμένων συνοριακών ελέγχων και της επιβολής του νόμου. Το σύστημα πληροφοριών Σένγκεν (SIS) διαδραματίζει κεντρικό ρόλο ως πλατφόρμα για την ανταλλαγή πληροφοριών, με στόχο τον εντοπισμό των υπόπτων τρομοκρατικών ενεργειών και των μεταφορικών μέσων που χρησιμοποιούνται για την τρομοκρατία και τα σοβαρά εγκλήματα. Ιδιαίτερα χρήσιμη στο πλαίσιο αυτό μπορεί να είναι η έκδοση καταχωρίσεων για τη διενέργεια διακριτικών και ειδικών ελέγχων, σύμφωνα με το άρθρο 36 της απόφασης 2007/533/ΔΕΥ του Συμβουλίου 17. Είναι σημαντικό να τονιστεί ότι, μολονότι οι εν λόγω καταχωρίσεις είναι ανεκτίμητης αξίας δεδομένου ότι αποτελούν μέσο συγκέντρωσης πληροφοριών για τον εντοπισμό των διαδρομών που ακολουθούν οι τρομοκράτες και άλλοι εγκληματίες, δεν συνιστούν εντάλματα σύλληψης. Η σταθερή αύξηση του αριθμού των καταχωρίσεων με σκοπό διακριτικούς ή ειδικούς ελέγχους, και των επιτυχών αποτελεσμάτων που βασίζονται σε αυτές, δημιουργεί σημαντικό όγκο συμπληρωματικών πληροφοριών που πρέπει να ανταλλάσσονται μεταξύ των τμημάτων SIRENE 18 κατά προτεραιότητα. Επιπλέον, οι τροποποιήσεις που επήλθαν στο Εγχειρίδιο SIRENE 19, με ισχύ από τις 30 Ιανουαρίου 2015, απαιτούν την άμεση γνωστοποίηση θετικού αποτελέσματος αναζήτησης σχετικά με τρομοκρατικές δραστηριότητες σε εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο. Η πλειονότητα των κρατών μελών χρησιμοποιούν τις τεχνικές και νομικές βελτιώσεις του SIS 20, δηλαδή τη δυνατότητα ταχείας ανταλλαγής πληροφοριών και την προβολή της ακύρωσης εγγράφου ταυτότητας ώστε να μην μπορεί να χρησιμοποιηθεί ως ταξιδιωτικό έγγραφο, αποτρέποντας έτσι τον κάτοχο του εγγράφου να μετακινηθεί από τον χώρο Σένγκεν ή να εισέλθει σε αυτόν. Είναι σημαντικό τα κράτη μέλη να ανταλλάσσουν τις σχετικές πληροφορίες μέσω του διαύλου SIRENE, τη στιγμή της δημιουργίας καταχώρισης σχετικά με την τρομοκρατία, και τα τμήματα SIRENE να έχουν επαρκή εξοπλισμό για την εκτέλεση των καθηκόντων που τους έχουν ανατεθεί. Επιπλέον, τα κράτη μέλη πρέπει να εφαρμόσουν πλήρως τις νέες λειτουργικές δυνατότητες του SIS, με ιδιαίτερη έμφαση στη λειτουργία διασύνδεσης και στην εμφάνιση φωτογραφιών. Οι σύνδεσμοι μεταξύ καταχωρίσεων που έχουν δημιουργηθεί από τα κράτη μέλη πρέπει να είναι ορατοί στους τελικούς χρήστες σε όλα τα κράτη του χώρου Σένγκεν. Η ύπαρξη δακτυλικών αποτυπωμάτων και του ευρωπαϊκού εντάλματος σύλληψης πρέπει επίσης να αναγράφεται στις ηλεκτρονικές συσκευές των τελικών χρηστών για τη διενέργεια των ελέγχων. 17 18 19 20 Απόφαση 2007/533/ΔΕΥ του Συμβουλίου (ΕΕ L 205 της 7.8.2007, σ. 63). Η λέξη SIRENE σχηματίζεται από τα αρχικά των λέξεων «Supplementary Information Request at the National Entries» (Αίτηση συμπληρωματικών πληροφοριών για εθνικές καταχωρίσεις). Εκτελεστική απόφαση (ΕΕ) 2015/219 της Επιτροπής (ΕΕ L 44 της 18.2.2015, σ. 75). Για περισσότερες λεπτομέρειες, βλ. ενότητα 4.1 της έβδομης εξαμηνιαίας έκθεσης σχετικά με τη λειτουργία του χώρου Σένγκεν (COM(2015) 236 final). 10

Επιπλέον, μπορούν να γίνουν περαιτέρω βελτιώσεις που συμβάλλουν στην πρόληψη της τρομοκρατίας και των μετακινήσεων των ξένων τρομοκρατών μαχητών προς και από τις περιοχές των συγκρούσεων, οι οποίες να αφορούν π.χ. τον εντοπισμό παραποιημένων, ψευδών ή ακυρωθέντων εγγράφων (κυρίως μέσω της συστηματικής αναζήτησης στη βάση δεδομένων απολεσθέντων και κλαπέντων ταξιδιωτικών εγγράφων της Ιντερπόλ και στο τμήμα εγγράφων του SIS) την πλήρη χρήση των διατάξεων του κώδικα συνόρων του Σένγκεν (ΚΣΣ) σχετικά με τους ελέγχους προσώπων (με την υποστήριξη των ανωτέρω κοινών δεικτών επικινδυνότητας) τον πλήρη έλεγχο των προσώπων που δεν καλύπτονται από το ενωσιακό δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας στο SIS και τη διασταύρωση εκ των προτέρων πληροφοριών για τους επιβάτες (API) ή στοιχείων από την κατάσταση ονομάτων επιβατών (PNR), όταν υπάρχουν, με τις σχετικές βάσεις δεδομένων. Τέλος, για περαιτέρω αύξηση της ασφάλειας, η Επιτροπή υπέβαλε πρόταση για στοχευμένη τροποποίηση του κώδικα συνόρων του Σένγκεν 21 ώστε να προβλέπονται υποχρεωτικοί έλεγχοι προσώπων που απολαύουν του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας στα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ με βάση τα στοιχεία βάσεων δεδομένων. Οι πρόσφατες τρομοκρατικές επιθέσεις έχουν επιστήσει την προσοχή στα μέσα με τα οποία οι εγκληματίες μπορούν να αποκτούν πυροβόλα όπλα, ακόμη και πυροβόλα όπλα στρατιωτικής ποιότητας, στην Ευρώπη. Στον χώρο όπου δεν υπάρχουν έλεγχοι στα εσωτερικά σύνορα, είναι σημαντικό να υπάρχουν επαρκή μέσα για τον εντοπισμό των εν λόγω όπλων και, ως εκ τούτου, δόθηκε ιδιαίτερη προσοχή στη βελτίωση των καταχωρίσεων σχετικά με τα πυροβόλα όπλα, τα οποία πρέπει να εντοπίζονται και να κατάσχονται. Δύο σχέδια δρομολογήθηκαν για να ευθυγραμμιστούν οι βάσεις δεδομένων του SIS και της Ιντερπόλ για τα πυροβόλα όπλα, iarms, γεγονός που θα επιτρέπει την παράλληλη χρήση τους. Το σύστημα αυτό θα συμβάλει στη βέλτιστη χρήση του SIS και θα διασφαλίσει την ιχνηλασιμότητα των πυροβόλων όπλων σε παγκόσμιο επίπεδο. Επιπλέον, στις 2 Δεκεμβρίου 2015, η Επιτροπή ενέκρινε τη δέσμη μέτρων για την ασφάλεια που καλύπτει την ανακοίνωση σχετικά με σχέδιο δράσης κατά της παράνομης διακίνησης πυροβόλων όπλων και εκρηκτικών υλών καθώς και πρόταση οδηγίας σχετικά με την καταπολέμηση της τρομοκρατίας. 4. ΜΗΧΑΝΙΣΜΟΣ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗΣ ΤΟΥ ΣΕΝΓΚΕΝ Είναι σημαντικό όλα τα κράτη μέλη να συμμορφώνονται πλήρως με τα πρότυπα του Σένγκεν προκειμένου η ΕΕ να μπορέσει να αντιμετωπίσει την τρέχουσα μεταναστευτική κρίση και να περιορίσει την απειλή τρομοκρατικών επιθέσεων στον χώρο Σένγκεν. Η ορθή λειτουργία του μηχανισμού αξιολόγησης του Σένγκεν εξακολουθεί να αποτελεί προτεραιότητα για την Επιτροπή. Η πραγματοποίηση προαναγγελλόμενων και αιφνιδιαστικών επισκέψεων και η παρακολούθησή τους συμβάλλει στο να εντοπίζονται τα κενά στην εφαρμογή του Σένγκεν και να προσδιορίζονται τρόποι για την ταχεία αντιμετώπισή τους. Ο νέος μηχανισμός αξιολόγησης του Σένγκεν εξακολούθησε να λειτουργεί αποτελεσματικά κατά τη διάρκεια της εξεταζόμενης περιόδου. Η εφαρμογή του μηχανισμού εξαρτάται από τις 21 COM(2015) 670 final. 11

ποιοτικές και έγκαιρες απαντήσεις στο ερωτηματολόγιο του Σένγκεν που δίνουν τα κράτη μέλη που αξιολογούνται. Οι εμπειρίες στον τομέα αυτό κατά την εξεταζόμενη περίοδο είναι διαφορετικές: τα μισά κράτη μέλη που θα αξιολογηθούν το 2016 δεν τήρησαν το χρονοδιάγραμμα των απαντήσεων (ακόμη και μετά την παράταση της προθεσμίας), η ποιότητα ορισμένων απαντήσεων ήταν σχετικά χαμηλή ή ορισμένες ερωτήσεις έμειναν αναπάντητες. Το γεγονός αυτό μπορεί να υποδηλώνει εγγενείς αδυναμίες σε (ορισμένα) εθνικά συστήματα διακυβέρνησης του Σένγκεν. Για να εξασφαλιστεί η αποτελεσματική λειτουργία του νέου μηχανισμού, έχει συμφωνηθεί ένας οδηγός για την αξιολόγηση του Σένγκεν καθώς και οι γενικές κατευθύνσεις για τον καθορισμό των πρακτικών ρυθμίσεων σχετικά με τις αιφνιδιαστικές επιτόπιες επισκέψεις στα εσωτερικά σύνορα. Κατά την εξεταζόμενη περίοδο, πραγματοποιήθηκαν αναγγελθείσες επισκέψεις στη Γερμανία και τις Κάτω Χώρες, οι οποίες κάλυψαν όλους τους τομείς πολιτικής. Οι συστάσεις που απορρέουν από τις επισκέψεις αυτές δεν είναι ακόμη διαθέσιμες. Στο μεταξύ, είναι διαθέσιμα τα αποτελέσματα των προγενέστερων επισκέψεων στην Αυστρία και το Βέλγιο. Στην περίπτωση της Αυστρίας, η Επιτροπή ενέκρινε όλες τις προτάσεις συστάσεων του Συμβουλίου, με εξαίρεση την πρόταση για την προστασία των δεδομένων. Ιδιαιτέρως σημειώθηκε η επαρκώς μελετημένη έννοια της ολοκληρωμένης διαχείρισης των συνόρων στην Αυστρία και ο τρόπος εφαρμογής της, η άριστη κατάσταση της τεχνικής υποδομής του εθνικού SIS και του τμήματος SIRENE, καθώς και η περιορισμένη μέση περίοδος κράτησης πριν από την απομάκρυνση. Οι κύριες συστάσεις επικεντρώνονται στην ορθή εφαρμογή του κεκτημένου του Σένγκεν, καθώς και στην ενίσχυση της ποιότητας της εφαρμογής του (π.χ. θα πρέπει να επαληθεύονται όλοι όροι εισόδου κατά τους συνοριακούς ελέγχους υπηκόων τρίτων χωρών, πρέπει να αναπτυχθούν περαιτέρω οι λειτουργίες αναζήτησης του N.SIS και να ενισχυθεί η εκπαίδευση της μεθοριακής αστυνομίας σχετικά με τις ευάλωτες πληθυσμιακές ομάδες). Όσον αφορά την επιστροφή, προσδιορίστηκε πρακτική μη έκδοσης απαγορεύσεων εισόδου σε υποχρεωτικές περιπτώσεις που προβλέπει η οδηγία για την επιστροφή. Το Συμβούλιο έχει ήδη εγκρίνει συστάσεις σε δύο τομείς (εξωτερικά σύνορα και θεωρήσεις). Οι κύριες προκλήσεις για τη διαχείριση των συνόρων στο Βέλγιο αφορούν την ικανότητα διαχείρισης της κατάστασης στα εναέρια σύνορα, τις δευτερογενείς μετακινήσεις στο εσωτερικό της χώρας και την παράτυπη μετανάστευση προς το Ηνωμένο Βασίλειο μέσω της Βόρειας Θάλασσας. Τα κενά εντοπίστηκαν στην ανεπάρκεια πόρων και στην ορθή διενέργεια συνοριακών ελέγχων. Δεν έχουν ακόμη εφαρμοστεί ορισμένα σημαντικά μέσα, όπως η ανάπτυξη της εθνικής ολοκληρωμένης στρατηγικής για τη διαχείριση των συνόρων (ΙΒΜ) και του συστήματος API. Επίσης, το Βέλγιο δεν διαθέτει εθνική νομοθεσία και διαδικασίες για την επεξεργασία των καταχωρίσεων στο SIS δεύτερης γενιάς, καθώς και γραπτό δεσμευτικό πλαίσιο ασφάλειας του συστήματος. Και άλλες σοβαρές ελλείψεις διαπιστώθηκαν στην εφαρμογή του SIS για τους τελικούς χρήστες. Οι υπηρεσίες της Επιτροπής επεξεργάζονται επί του παρόντος τις προτάσεις συστάσεων του Συμβουλίου σχετικά με τις επισκέψεις στο Βέλγιο. 12

Στο πλαίσιο του προηγούμενου μηχανισμού αξιολόγησης του Σένγκεν, διαπιστώθηκαν σοβαρές τεχνικές ανεπάρκειες όσον αφορά την εφαρμογή του SIS στην Πολωνία 22, ιδίως στα εξωτερικά σύνορα. Από την επανεξέταση προέκυψε ότι η Πολωνία έχει σημειώσει σημαντική πρόοδο με την καθιέρωση νέου σταθερού εθνικού SIS, νέας εφαρμογής SIRENE, καθώς και νέας εφαρμογής για τους συνοριοφύλακες. Οι συστάσεις προς την Πολωνία αφορούν τη διασφάλιση της διαθεσιμότητας του SIS κατά 99,99%, τη διατήρηση της αντιστοιχίας των δεδομένων μεταξύ του εθνικού και του κεντρικού SIS, την εμφάνιση στους τελικούς χρήστες φωτογραφιών που συνδέονται με την καταχώριση, καθώς και την εξασφάλιση της λειτουργίας αναζήτησης SIS στις κινητές συσκευές της αστυνομίας ως βασικής επιλογής. Τα αποτελέσματα της αιφνιδιαστικής επίσκεψης στη Σουηδία (αερολιμένας Arlanda) που πραγματοποιήθηκε κατά την προηγούμενη περίοδο αναφοράς (Μάρτιος 2015), είναι διαθέσιμα. Η απόφαση αξιολόγησης του αερολιμένα λήφθηκε βάσει ανάλυσης κινδύνου που πραγματοποίησε ο FRONTEX, όπου επισημαίνονται ασυνήθιστα χαμηλά ποσοστά αρνήσεων εισόδου και εντοπισμός πλαστών και παραποιημένων εγγράφων. Κατά τη διάρκεια της επίσκεψης, διαπιστώθηκαν ορισμένες αδυναμίες που αφορούν την ανεπάρκεια πόρων και κατάρτισης, καθώς και την ορθή διενέργεια συνοριακών ελέγχων. Κατά την περίοδο αναφοράς, πραγματοποιήθηκαν αιφνιδιαστικές επισκέψεις στην Ισπανία, την Ουγγαρία και την Πολωνία για τον έλεγχο της διαχείρισης των εξωτερικών συνόρων. Τα πορίσματα των επισκέψεων στα ουγγρικά και πολωνικά εξωτερικά σύνορα οριστικοποιήθηκαν σε επίπεδο εμπειρογνωμόνων και διαβιβάστηκαν στα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη για να διατυπώσουν τις παρατηρήσεις τους. Με την επιφύλαξη των αποτελεσμάτων της αξιολόγησης, διαπιστώθηκε ότι, σε γενικές γραμμές, ο συνοριακός έλεγχος στις τοποθεσίες που αποτέλεσαν αντικείμενο των επισκέψεων ήταν σύμφωνος με το κεκτημένο του Σένγκεν και διέθετε το απαιτούμενο επίπεδο επαγγελματισμού. Τα αποτελέσματα της επίσκεψης στην Ισπανία βρίσκονται στο στάδιο της οριστικοποίησης σε επίπεδο εμπειρογνωμόνων. Σημειωτέον ότι ορισμένα στοιχεία του συστήματος διαχείρισης των συνόρων στο Algeciras δεν έχουν ακόμη εφαρμοστεί πλήρως και ότι όλα τα μέσα πρέπει να καταστούν πλήρως λειτουργικά. Τον Νοέμβριο πραγματοποιήθηκε αιφνιδιαστική επίσκεψη στα ελληνοτουρκικά χερσαία σύνορα καθώς και στα θαλάσσια σύνορα (Χίο και Σάμο). Χρειάζονται περισσότερες προσπάθειες για την επιστροφή των παράτυπων μεταναστών και την πρόληψη δευτερογενών μετακινήσεων. Τα συμπεράσματα των δύο επισκέψεων είναι στο στάδιο οριστικοποίησης σε επίπεδο εμπειρογνωμόνων. Η Επιτροπή θα συνεχίσει να παρακολουθεί την κατάσταση εκ του σύνεγγυς, καθώς και την εξελισσόμενη κατάσταση στα σύνορα μεταξύ της Ελλάδας και της πρώην Γιουγκοσλαβικής Δημοκρατίας της Μακεδονίας. Αυξάνονται οι πιθανότητες να καταστούν τα σύνορα αυτά πηγή εντάσεων, μεταξύ άλλων, με την κατασκευή συνοριακού φράκτη ως μέσου συνοριακής διαχείρισης και με την απόφαση της πρώην Γιουγκοσλαβικής Δημοκρατίας της Μακεδονίας να ακολουθήσει την απόφαση άλλων χωρών και να περιορίσει 22 Βλ. ενότητα 4.1 των εγγράφων COM(2014) 711 final και COM(2015) 236 final. 13

τη διέλευση για λόγους ιθαγένειας ή με μικρή συμμετοχή σε διμερή μέτρα οικοδόμησης εμπιστοσύνης όσον αφορά τα σύνορα, αν και έχουν βελτιωθεί οι καθημερινές επαφές μεταξύ των συνοριακών υπηρεσιών. Στις 3 Δεκεμβρίου επιτεύχθηκε συμφωνία σύμφωνα με την οποία ο FRONTEX θα συνδράμει την Ελλάδα στην ταυτοποίηση και την καταγραφή των μεταναστών στα σύνορα μεταξύ της Ελλάδας και της πρώην Γιουγκοσλαβικής Δημοκρατίας της Μακεδονίας. Ανάλογα με τα αποτελέσματα της προαναφερθείσας αξιολόγησης Σένγκεν, μπορούν να συστήνονται ειδικά μέτρα, όπως προβλέπεται στο άρθρο 19α του ΚΣΣ. Σε περίπτωση που αξιολογούμενο κράτος μέλος αμελεί σοβαρά τις υποχρεώσεις του και η πρόοδος για τη ρύθμιση της κατάστασης είναι ανεπαρκής, μπορεί να γίνει επίκληση της χρήσης του άρθρου 26 του ΚΣΣ (όπως περιγράφεται στην ενότητα 2.2 της παρούσας έκθεσης) που συνεπάγεται την επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα, όταν διακυβεύεται η συνολική λειτουργία του χώρου Σένγκεν. Σήμερα, ο μηχανισμός αξιολόγησης Σένγκεν περιλαμβάνει επίσης αιφνιδιαστικές επισκέψεις στα εσωτερικά σύνορα. Οι πρώτες αυτές επισκέψεις πραγματοποιήθηκαν στα λετονικά σύνορα (στα εσωτερικά σύνορα με τη Λιθουανία και τον λιμένα της Ρίγας) και στα γαλλογερμανικά σύνορα. Μετά την τελευταία επίσκεψη καταρτίζεται η πρόταση για τη σύσταση του Συμβουλίου η οποία αφορά μικρές βελτιώσεις στην υποδομή. Δεν προτάθηκαν συστάσεις για την επίσκεψη στη Λετονία. Η τελευταία αιφνιδιαστική επίσκεψη στα εσωτερικά σύνορα πραγματοποιήθηκε τον Νοέμβριο στα σύνορα της Ελβετίας με την Ιταλία. Τα πορίσματα της επίσκεψης είναι σε στάδιο οριστικοποίησης σε επίπεδο εμπειρογνωμόνων. 5. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ Η Επιτροπή έχει επανειλημμένα τονίσει ότι το πλαίσιο του Σένγκεν δεν μπορεί να θεωρηθεί υπεύθυνο για την τρέχουσα κρίση. Αντιθέτως, μπορεί να αποτελέσει μέρος της λύσης. Για την αντιμετώπιση των δύο σημαντικών προκλήσεων στον χώρο Σένγκεν της προσφυγικής κρίσης και της τρομοκρατικής απειλής απαιτείται πλήρης και ορθή εφαρμογή των μέτρων που περιέχονται ήδη στις δύο σειρές εγγράφων που κατατέθηκαν την άνοιξη από την Επιτροπή: το ευρωπαϊκό θεματολόγιο για τη μετανάστευση και το ευρωπαϊκό θεματολόγιο για την ασφάλεια. Τα έγγραφα αυτά περιλαμβάνουν μέτρα που είναι απαραίτητα για να εξασφαλιστεί η εύρυθμη λειτουργία του κεκτημένου του Σένγκεν και του χώρου Σένγκεν. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή πιστεύει ακράδαντα ότι είναι εξαιρετικά σημαντικό να υλοποιηθούν άμεσα και αποτελεσματικά όλα τα μέτρα που περιλαμβάνονται στα δύο αυτά θεματολόγια. Απαραίτητη προϋπόθεση για την αποτελεσματική αντιμετώπιση της τρέχουσας κρίσης είναι η ενίσχυση της προστασίας των εξωτερικών συνόρων της ΕΕ. Ο νέος μηχανισμός αξιολόγησης του Σένγκεν επιτρέπει να εντοπίζονται καλύτερα τα κενά και οι ελλείψεις όσον αφορά, π.χ. την προστασία των εξωτερικών συνόρων, και να προτείνονται αποτελεσματικά μέτρα. Διατίθενται ορισμένα άλλα μέσα (π.χ. «κομβικά σημεία», RABIT και κοινές επιχειρήσεις) που σχεδιάστηκαν για να βοηθήσουν τα κράτη μέλη που αντιμετωπίζουν σοβαρές πιέσεις, και τα κράτη μέλη δεν θα πρέπει να διστάζουν να τα αξιοποιούν πλήρως. Παράλληλα με την έκδοση της παρούσας έκθεσης, η Επιτροπή πρότεινε στοχοθετημένη τροποποίηση του 14

κώδικα συνόρων του Σένγκεν (ΚΣΣ) με στόχο την καθιέρωση συστηματικών ελέγχων όλων των ταξιδιωτών, σε όλα τα εξωτερικά σύνορα, με τη χρήση σχετικών βάσεων δεδομένων. Ταυτόχρονα, σε καταστάσεις έκτακτης ανάγκης οι οποίες είναι αδύνατο να αντιμετωπιστούν εξαιτίας του φόρτου των εθνικών συστημάτων συνοριοφυλακής στα κράτη μέλη πρώτης γραμμής, είναι σημαντικό να είναι σε θέση η ΕΕ να παρεμβαίνει γρήγορα για την αποτελεσματική διαχείριση της κρίσης. Για την αντιμετώπιση αυτής της ανάγκης, η Επιτροπή (παράλληλα με την έκδοση της παρούσας έκθεσης) υπέβαλε πρόταση για τη δημιουργία Ευρωπαϊκής Συνοριοφυλακής και Ακτοφυλακής. Ο νέος οργανισμός Ευρωπαϊκής Συνοριοφυλακής και Ακτοφυλακής, ο οποίος αναμένεται να αντικαταστήσει και να ενισχύσει σημαντικά τον σημερινό οργανισμό «FRONTEX», καθώς και οι αρμόδιες αρχές των κρατών μελών, θα συνεργάζονται για να εξασφαλίσουν την ολοκληρωμένη διαχείριση και την προστασία των εξωτερικών συνόρων της ΕΕ, με βάση την αρχή της συνυπευθυνότητας. 15