Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο 2014-2019 Επιτροπή Νομικών Θεμάτων 5.9.2016 ΑΙΤΙΟΛΟΓΗΜΕΝΗ ΓΝΩΜΗ ΕΝΟΣ ΕΘΝΙΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟΥ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΠΙΚΟΥΡΙΚΟΤΗΤΑ Θέμα: Αιτιολογημένη γνώμη του Κοινοβουλίου της Δημοκρατίας της Μάλτας σχετικά με την πρόταση οδηγίας για τη θέσπιση κανόνων κατά πρακτικών φοροαποφυγής που επηρεάζουν άμεσα τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς (COM(2016)0026 C8-0031/2016 2016/0011(CNS)) Βάσει του άρθρου 6 του Πρωτοκόλλου 2 σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας, τα εθνικά κοινοβούλια μπορούν, εντός προθεσμίας οκτώ εβδομάδων από την ημερομηνία διαβίβασης ενός σχεδίου νομοθετικής πράξης, να απευθύνουν προς τους προέδρους του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής αιτιολογημένη γνώμη στην οποία εκτίθενται οι λόγοι για τους οποίους εκτιμούν ότι το εν λόγω σχέδιο δεν συνάδει με την αρχή της επικουρικότητας. Το Κοινοβούλιο της Δημοκρατίας της Μάλτας απέστειλε τη συνημμένη αιτιολογημένη γνώμη επί της προαναφερθείσας πρότασης οδηγίας. Σύμφωνα με τον Κανονισμό του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, η Επιτροπή Νομικών Θεμάτων είναι αρμόδια για την τήρηση της αρχής της επικουρικότητας. NP\1103498.docx PE587.797v01-00 Eνωμένη στην πολυμορφία
ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ ΒΟΥΛΗ ΤΩΝ ΑΝΤΙΠΡΟΣΩΠΩΝ, ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΜΑΛΤΑΣ ΑΙΤΙΟΛΟΓΗΜΕΝΗ ΓΝΩΜΗ ΤΗΣ ΒΟΥΛΗΣ ΤΩΝ ΑΝΤΙΠΡΟΣΩΠΩΝ ΤΗΣ ΜΑΛΤΑΣ: ΠΡΟΤΑΣΗ ΟΔΗΓΙΑΣ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΓΙΑ ΤΗ ΘΕΣΠΙΣΗ ΚΑΝΟΝΩΝ ΚΑΙ ΠΡΑΚΤΙΚΩΝ ΦΟΡΟΑΠΟΦΥΓΗΣ ΠΟΥ ΕΧΟΥΝ ΑΜΕΣΗ ΕΠΙΠΤΩΣΗ ΣΤΗ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΑ ΤΗΣ ΕΣΩΤΕΡΙΚΗΣ ΑΓΟΡΑΣ (COM(2016)26) Το Κοινοβούλιο της Μάλτας σημειώνει ότι ο κύριος στόχος της πρότασης συνίσταται στην έκδοση διατάξεων για την καταπολέμηση των πρακτικών φοροαποφυγής και υποστηρίζει ότι η Επιτροπή υπερβαίνει τα επιτρεπόμενα βάσει των Συνθηκών (ultra vires). Το Κοινοβούλιο της Μάλτας επιβεβαιώνει μεν ότι τάσσεται υπέρ των μέτρων που αποσκοπούν στην καταπολέμηση της φοροαποφυγής, επισημαίνει ωστόσο ότι οι λύσεις δεν πρέπει να βασίζονται στη θέσπιση μιας δέσμης ομοιόμορφων για όλους διατάξεων χωρίς πρόβλεψη για κάποια ευλυγισία. Το στοιχείο της ευλυγισίας ενυπάρχει σε μία δέσμη μέτρων που έχει συστήσει ο ΟΟΣΑ αλλά απουσιάζει στην παρούσα πρόταση. Οι αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας εφαρμόζονται όταν η Ένωση και τα κράτη μέλη διαθέτουν συντρέχουσα αρμοδιότητα σε έναν ορισμένο τομέα, δυνάμει της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση και της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Εάν αυτό δεν ισχύει το ζήτημα δεν τίθεται καν. Η αποκλειστική αρμοδιότητα της Ένωσης προφανώς αποκλείεται σε δημοσιονομικά ζητήματα. Επομένως, η μόνη άλλη δυνατότητα (όπως εκλαμβάνεται από την Επιτροπή) είναι να διαθέτουν η Ένωση και τα κράτη μέλη της συντρέχουσα αρμοδιότητα σε φορολογικά ζητήματα, όπως προβλέπεται από τη Συνθήκη, για την εσωτερική αγορά εν γένει. Το ζήτημα συνίσταται στο αν η Ένωση έχει αρμοδιότητα να θεσπίσει μέτρα φορολογικής εναρμόνισης του είδους που περιλαμβάνονται στην παρούσα πρόταση. Η αιτιολογική έκθεση που συνοδεύει την πρόταση περιλαμβάνει τμήματα που αφορούν την επικουρικότητα και την αναλογικότητα. Τα τμήματα αυτά έχουν μάλλον διακηρυκτικό χαρακτήρα και δεν αιτιολογούν με ποσοτικούς και ποιοτικούς δείκτες τη διαπίστωση ότι «οι στόχοι αυτοί δεν είναι δυνατόν να επιτευχθούν επαρκώς μέσω δράσης που αναλαμβάνει κάθε κράτος μέλος ενεργώντας για δικό του λογαριασμό». Εάν ληφθεί υπόψη ο τομέας για τον οποίο έχει υποβληθεί η παρούσα πρόταση (και συγκεκριμένα ο τομέας της άμεσης φορολογίας) θα ανέμενε κανείς μια αυστηρότερη προσέγγιση. Οι Συνθήκες της Ευρωπαϊκής Ένωσης (οι Συνθήκες) δεν θεσπίζουν άμεσα διατάξεις που διέπουν την εναρμόνιση των νομοθετικών διατάξεων για την άμεση φορολογία. Οι Συνθήκες προβλέπουν απλώς μια γενική διάταξη σχετικά με την εναρμόνιση των νομοθεσιών (άρθρο 115) και αυτό μόνο όταν υπάρχει μια σαφής αιτιολόγηση που αφορά την εσωτερική αγορά («... οι οποίες έχουν άμεση επίπτωση στην εγκαθίδρυση ή τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς.»). Η απλή επανάληψη της δήλωσης αυτής στην πρόταση (συμπεριλαμβανομένου του τίτλου της) δεν συνεπάγεται απαλλαγή από την υποχρέωση να υποβληθεί μια αιτιολόγηση επί της ουσίας, να παρασχεθούν βάσιμα επιχειρήματα και να αξιολογηθεί η συμβατότητα με τις αρχές της επικουρικότητας και της αναλογικότητας, όπως απαιτεί το άρθρο 5 του πρωτοκόλλου αριθ. 2 σχετικά με την εφαρμογή των αρχών αυτών. Πρέπει να επισημανθεί ότι μια απλή αξιολόγηση των διαφορών μεταξύ των εθνικών νομοθετικών διατάξεων δεν είναι αρκετή για να δικαιολογήσει την προσφυγή στις διατάξεις PE587.797v01-00 2/5 NP\1103498.docx
της Συνθήκης σχετικά με την εναρμόνιση των νομοθετικών διατάξεων. Στο τμήμα της αιτιολογικής έκθεσης που αφορά την επικουρικότητα ορίζεται ότι εάν τα κράτη μέλη υιοθετούσαν με διαφορετικό τρόπο τις συστάσεις του ΟΟΣΑ (ή τμήματά τους) στην εθνική τους φορολογική νομοθεσία, αυτό θα επέτεινε τον υφιστάμενο κατακερματισμό της εσωτερικής αγοράς και θα διαιώνιζε τις τρέχουσες ανεπάρκειες και στρεβλώσεις μέσω της αλληλεπίδρασης των διαφορετικών αυτών μέτρων. Στην πρόταση και στα έγγραφα που τη συνοδεύουν δεν εξηγείται πού ακριβώς οι διαφορές αυτές μεταξύ των εθνικών νομοθετικών διατάξεων θα ήταν τέτοιες ώστε να εμποδίζουν την εφαρμογή των θεμελιωδών ελευθεριών και με ποιο τρόπο θα επηρέαζαν συνεπώς άμεσα τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς ή θα προκαλούσαν σημαντικές στρεβλώσεις του ανταγωνισμού 1. Αν και γίνεται δεκτό ότι η προσφυγή στη διάταξη αυτή (άρθρο 115) μπορεί να είναι δυνατή προκειμένου να αποτρέπονται στο μέλλον εμπορικοί φραγμοί σε περίπτωση που τα κράτη μέλη λαμβάνουν αποκλίνοντας μέτρα 2, τα εμπόδια ωστόσο θα πρέπει να είναι πιθανά και τα προτεινόμενα μέτρα θα πρέπει να είναι τέτοια ώστε να αποτρέπονται τα εμπόδια αυτά 3. Θα πρέπει επίσης να επισημανθεί ότι, για να δικαιολογηθεί η λήψη ενωσιακού μέτρου, οι στρεβλώσεις του ανταγωνισμού πρέπει να είναι αισθητές. Μία αξιολόγηση σε αυτή τη βάση δεν είναι εφικτή με τις αιτιολογήσεις που έχει διατυπώσει η Επιτροπή. Η πρόταση της Επιτροπής δεν συνάδει με την αρχή της επικουρικότητας στην περίπτωση των άρθρων 8 και 9 σχετικά με τη νομοθεσία για τις ελεγχόμενες αλλοδαπές εταιρείες. Σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας η Ένωση παρεμβαίνει «μόνον εφόσον και κατά τον βαθμό που οι στόχοι της προβλεπόμενης δράσης δεν μπορούν να επιτευχθούν επαρκώς από τα κράτη μέλη». Στο πλαίσιο των δραστηριοτήτων του στον τομέα της διάβρωσης της βάσης και της μεταφοράς των κερδών (base errosion and profit shifting BEPS), ο ΟΟΣΑ έχει αναγνωρίσει ότι σε πολλούς τομείς πρέπει να υπάρχει ευλυγισία ώστε οι συστάσεις να εφαρμόζονται σε διαφορετικές χώρες κατά ένα τρόπο που να είναι συμβατός με τους πολιτικούς στόχους και το γενικό φορολογικό σύστημά τους. Συγκεκριμένα, ο ΟΟΣΑ διατύπωσε τις ακόλουθες παρατηρήσεις στην έκθεσή του σχετικά με τη δράση 3 της BEPS: επειδή κάθε χώρα αποδίδει διαφορετική προτεραιότητα στους στόχους πολιτικής, οι συστάσεις προσφέρουν ευλυγισία για την εφαρμογή των διατάξεων σχετικά με τις ελεγχόμενες αλλοδαπές εταιρείες (controlled foreign companies - CFC) με τις οποίες καταπολεμείται η BEPS κατά έναν τρόπο που είναι συμβατός με τους πολιτικούς στόχους του συνολικού φορολογικού συστήματος και τις διεθνείς νομικές υποχρεώσεις της σχετικής χώρας. Από αυτό προκύπτει σαφώς ότι μια ενιαία δέσμη μέτρων σχετικά με τις CFC για την Ευρωπαϊκή Ένωση, όπως αυτό προτείνεται στα άρθρα 8 και 9, δεν είναι απαραίτητη. Η πρόταση της Επιτροπής παραβιάζει επίσης την αρχή της αναλογικότητας στην περίπτωση του άρθρου 4 (κανόνας περιορισμού των τόκων). Η Επιτροπή φρονεί ότι τα προτεινόμενα μέτρα δεν υπερβαίνουν το απαιτούμενο για την προστασία της εσωτερικής αγοράς επίπεδο προστασίας, ότι η πρόταση δεν υπερβαίνει το απαιτούμενο για την επίτευξη των στόχων της 1 Υπόθεση C-376/98 Γερμανία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, σκέψη 106 C-300/89, Titanium dioxide, EU:C:1991:244, σκέψη 23 2 Υποθέσεις C154/04 και C-155/04, Alliance for Natural Health, EU:C:2005:449, σκέψεις 29-32 C-210/03, Swedish Match, EU:C:1995:237, σκέψη 35 C-376/98 Γερμανία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, σκέψη 86 Υπόθεση C-377/98 Γερμανία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, σκέψη 15 C-491/01, British American Tobacco, σκέψη 61. 3 Υπόθεση C-58/08, Vodafone και άλλοι, EU:C:2010:321, σκέψη 33 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία. NP\1103498.docx 3/5 PE587.797v01-00
μέτρο και ότι συνεπώς τα μέτρα αυτά είναι συμβατά με την αρχή της αναλογικότητας. Στο σημείο αυτό η επιτροπή δεν συμφωνεί με τη δήλωση της Επιτροπής, σύμφωνα με την οποία η οδηγία συνάδει με την αρχή της αναλογικότητας. Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι η διάταξη σχετικά με την έκπτωση των τόκων αφορά αμιγώς εθνικές καταστάσεις. Οι αμιγώς εθνικές καταστάσεις δεν αφορούν την εσωτερική αγορά και για τον λόγο αυτόν η πρόταση υπερβαίνει το απαραίτητο για την προστασία της αγοράς αυτής μέτρο. Είναι παράδοξο ότι αναφορικά με την πρόταση αυτή δεν έχει πραγματοποιηθεί εκτίμηση αντικτύπου. Το άρθρο 2 του πρωτοκόλλου αριθ. 2 σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας, το οποίο προσαρτάται στη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ορίζει ότι «η Επιτροπή προβαίνει σε ευρείες διαβουλεύσεις πριν υποβάλει πρόταση νομοθετικής πράξης». Κατά τις διαβουλεύσεις αυτές πρέπει να συνεκτιμάται, κατά περίπτωση, η περιφερειακή και τοπική διάσταση των προβλεπόμενων δράσεων. Σε εξαιρετικά επείγουσες περιπτώσεις, η Επιτροπή δεν προβαίνει στις διαβουλεύσεις αυτές. Αιτιολογεί την απόφασή της στην πρότασή της. Η Επιτροπή αιτιολόγησε ως εξής την παράλειψη αυτήː 1. υπάρχει ισχυρή σύνδεση με το έργο του ΟΟΣΑ για την BEPS 2. το έγγραφο εργασίας που δημοσιεύτηκε από την ίδια την Επιτροπή περιλαμβάνει εκτενείς πληροφορίες και αναλύσεις 3. τα ενδιαφερόμενα μέρη είχαν εκτεταμένη συμμετοχή σε διαβουλεύσεις σχετικά με τις τεχνικές πτυχές των προτεινόμενων κανόνων σε προηγούμενο στάδιο και 4. ειδικότερα, υπάρχει σήμερα επείγουσα ζήτηση για συντονισμένη δράση εντός της ΕΕ σχετικά με το εν λόγω θέμα διεθνούς πολιτικής προτεραιότητας. Είναι προφανές ότι η Επιτροπή με την απόφαση αυτή (να μην πραγματοποιήσει εκτίμηση αντικτύπου) παρέλειψε να διεξαγάγει μια διαβούλευση που θα ελάμβανε υπόψη τα τοπικά δεδομένα στη Μάλτα, όπως απαιτείτο για τους σκοπούς της εφαρμογής των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας. Εν προκειμένω πρέπει να επισημανθεί ότι: 1. Η Μάλτα δεν είναι μέλος του ΟΟΣΑ και συνεπώς σε μια μελέτη που πραγματοποίησε ο ΟΟΣΑ δεν θα είχαν ληφθεί υπόψη οι συνθήκες που επικρατούν στη Μάλτα. Εξάλλου ο ΟΟΣΑ δεν υπέδειξε στις εκθέσεις του ότι όλα τα συνιστώμενα μέτρα θα πρέπει να ισχύουν για όλους ως ελάχιστο πρότυπο, όπως προτείνει η Επιτροπή στην παρούσα οδηγία. Κατά συνέπεια, το επιχείρημα σύμφωνα με το οποίο επαρκούν οι διαβουλεύσεις που έχουν πραγματοποιηθεί στους κόλπους του ΟΟΣΑ δεν είναι βάσιμο. Για τον σκοπό αυτόν ο ΟΟΣΑ επιτρέπει την ευλυγισία στο πλαίσιο της εφαρμογής των συστάσεών του. Πρέπει επίσης να επισημανθεί ότι η δράση 3 (ελεγχόμενες αλλοδαπές εταιρείες) και η δράση 4 (κανόνες περιορισμού των τόκων) δεν αποτελούν κατά την άποψη του ΟΟΣΑ ελάχιστα πρότυπα καθόσον έχει γίνει δεκτό ότι πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι διαφορετικές συνθήκες που επικρατούν στις διάφορες έννομες τάξεις 2. Το προαναφερθέν έγγραφο εργασίας δεν περιλαμβάνει εκτίμηση αντικτύπου της πρότασης αυτής για τη Μάλτα. 3. Οι διαβουλεύσεις σχετικά με τις τεχνικές πτυχές των προτεινόμενων διατάξεων σε PE587.797v01-00 4/5 NP\1103498.docx
προγενέστερο στάδιο αφορούσαν το προταθέν σύστημα κοινής ενοποιημένης βάσης φορολογίας εταιρειών (common consolidated corporate tax base CCCTB), στο πλαίσιο του οποίου ήταν προφανές ότι η πρόταση αυτή θα είχε αρνητικές επιπτώσεις για τη Μάλτα. Επιπλέον οι συζητήσεις στο πλαίσιο της CCCTB δεν μπορούν να θεωρηθούν ως δικαιολογία για την απουσία εκτίμησης αντικτύπου, δεδομένου ότι ο στόχος και το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας CCCTB είναι εντελώς διαφορετικοί από εκείνα της παρούσας οδηγίας. Οι απαιτήσεις για ένα κοινό φορολογικό σύστημα για ολόκληρη την ΕΕ (που αποτελεί στόχο της CCCTB) διαφέρουν από τις απαιτήσεις μιας αυτόνομης οδηγίας για τη φοροδιαφυγή. 4. Η Επιτροπή παρέλειψε να προβάλει ικανοποιητικά επιχειρήματα όσον αφορά τον λόγο για τον οποίο υφίσταται μια «άκρως επείγουσα κατάσταση» που ανάγκασε την Επιτροπή να αποφασίσει να μην πραγματοποιήσει εκτίμηση αντικτύπου. Γίνεται μόνο αναφορά στα συμπεράσματα του Συμβουλίου της 18ης Δεκεμβρίου 2014 και στο γεγονός ότι ορισμένα κράτη μέλη της ΕΕ, τα οποία είναι επίσης μέλη του ΟΟΣΑ, έχουν δεσμευθεί να εφαρμόσουν το αποτέλεσμα του σχεδίου BEPS του ΟΟΣΑ στο εθνικό τους δίκαιο και ότι αυτό θα γίνει με τη διαδικασία του κατεπείγοντος. Τα δεδομένα αυτά από μόνα τους δεν επαρκούν για να αποτρέψουν την πραγματοποίηση μιας εκτίμησης αντικτύπου για την πρόταση αυτή. Λαμβάνοντας υπόψη τον αντίκτυπο στην κρατική κυριαρχία, τις αναμενόμενες σοβαρές συνέπειες του μέτρου αυτού στην παρούσα μορφή του, ιδίως για τις εθνικές οικονομίες που εξαρτώνται από την παροχή υπηρεσιών που έχουν σχεδιαστεί επί δεκαετίες και με δεδομένο ότι τα πλεονεκτήματα, τόσο για τα επιμέρους κράτη μέλη όσο και για την Ένωση, είναι ανύπαρκτα συγκρινόμενα με τη ζημιά που μπορεί να προκληθεί ή έχουν μάλλον υποθετικό και αμφισβητούμενο χαρακτήρα: Το Κοινοβούλιο της Μάλτας αποφάσισε να απορρίψει την πρόταση και να διατυπώσει την παρούσα αιτιολογημένη γνώμη βάσει της διαδικασίας που ορίζεται στο άρθρο 6 του πρωτοκόλλου αριθ. 2 αναφορικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας, το οποίο είναι προσαρτημένο στη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση και στη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Anġlu Farrugia Πρόεδρος NP\1103498.docx 5/5 PE587.797v01-00