ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΕΥΤΙΚΗ ΣΥΝΕΛΕΥΣΗ ΙΣΗΣ ΕΚΠΡΟΣΩΠΗΣΗΣ ΑΚΕ-ΕΕ ASSEMBLEE PARLEMENTAIRE PARITAIRE ACP-UE Επιτροπή Οικονομικής Ανάπτυξης, Οικονομικών και Εμπορίου 2.3.2017 ΣΧΕΔΙΟ ΕΚΘΕΣΗΣ σχετικά με τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας της παροχής αρωγής και της ανάπτυξης στο πλαίσιο της συνεργασίας ΕΕ-ΑΚΕ Επιτροπή Οικονομικής Ανάπτυξης, Οικονομικών και Εμπορίου Συνεισηγητές: Sebastian C. Kopulande (Ζάμπια) Νεοκλής Συλικιώτης (Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο) ΜΕΡΟΣ Β: ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ DR\1113715.docx AP102.276v01-00
Εισαγωγή Η αναπτυξιακή βοήθεια αποτελεί βασικό στοιχείο της εταιρικής σχέσης των χωρών ΑΚΕ και της Ευρωπαϊκής Ένωσης από τη δημιουργία του πρώτου Ευρωπαϊκού Ταμείου Ανάπτυξης το 1959. Εντούτοις, παρά τα περισσότερα από 50 έτη συνεργασίας, οι χώρες ΑΚΕ στην πλειονότητά τους εξακολουθούν να εντάσσονται στις χώρες χαμηλού εισοδήματος (LIC) και οι περισσότερες από τις 48 λιγότερο ανεπτυγμένες χώρες (ΛΑΧ) είναι χώρες ΑΚΕ, αν και πολλές από αυτές έχουν σημειώσει πρόοδο, ειδικότερα κατά την τελευταία δεκαπενταετία, στην οποία συνέβαλαν σε μεγάλο βαθμό οι αναπτυξιακοί στόχοι της χιλιετίας (ΑΣΧ). Η αποτελεσματικότητα της αρωγής για τη μείωση της φτώχειας και άλλα συναφή αναπτυξιακά επιτεύγματα έχει αποτελέσει αντικείμενο εξέτασης και αμφισβήτησης για πολλές δεκαετίες από την έναρξη της παροχής αρωγής στις χώρες ΑΚΕ. Έχει αναφερθεί το επιχείρημα ότι η αρωγή υπήρξε επιζήμια και αντιπαραγωγική ή ότι δεν κατάφερε γενικά να επιτύχει τους στόχους της. Η διαφθορά των ηγετών των δικαιούχων χωρών, η απουσία εστίασης στην ανάπτυξη στις δικαιούχους χώρες και η επιδίωξη συμφερόντων και στόχων των ίδιων των χορηγών στις δικαιούχους χώρες συγκαταλέγονται στους λόγους που έχουν αναφερθεί για την αναποτελεσματικότητα της αρωγής. Στόχοι της αρωγής Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάπτυξης (ΕΤΑ) είναι το κύριο χρηματοδοτικό μέσο της ΕΕ στο πλαίσιο αυτό και εφαρμόζεται μέσω εθνικών, περιφερειακών και ενδο-ακε πολυετών προγραμμάτων και μέτρων για αναπτυξιακές και ανθρωπιστικές παρεμβάσεις. Στόχος της αρωγής είναι η στήριξη της οικονομικής ανάπτυξης και η μείωση της φτώχειας στις αναπτυσσόμενες χώρες. Χορηγείται επίσης εξωτερική αρωγή για ανάπτυξη υποδομών, έργα στην πραγματική οικονομία, έργα στον κοινωνικό τομέα, δημοσιονομική στήριξη και βοήθεια για προγράμματα. Βιωσιμότητα και κυριαρχία των χωρών Στο πλαίσιο αυτό, είναι πολύ σημαντική η σύνδεση της αναπτυξιακής αρωγής με τη σταθερότητα και τη βιωσιμότητα, προκειμένου να διασφαλίζεται η αυτοδιάθεση των λαών των χωρών ΑΚΕ, καθώς και η κυριαρχία των χωρών τους. Για παράδειγμα, παρατηρείται πραγματικός κίνδυνος να υποβαθμίζεται ολοένα και περισσότερο η κυριότητα της χώρας προς όφελος των συμφερόντων των χορηγών και να κυριαρχούν οι εθνικές ατζέντες και τα βραχυπρόθεσμα συμφέροντα των χορηγών στη συνεργασία. Δέσμευση της ΕΕ για 0,7% του ΑΕΕ Οι κυβερνήσεις της ΕΕ έχουν τονίσει τη δέσμευση για χορήγηση του 0,7% του ΑΕΕ στην αναπτυξιακή βοήθεια, αλλά δεν υπάρχει νέα ώθηση ή σχέδιο δράσης για την επίτευξη του στόχου αυτού. Η συλλογική ΕΑΒ της ΕΕ αυτή τη στιγμή ανέρχεται στο 0,47 %. Το γεγονός AP102.276v01-00 2/6 DR\1113715.docx
ότι οι πάροχοι ΕΑΒ δεν τήρησαν τη δέσμευσή τους για χορήγηση του 0,7 % του ΑΕΕ τους στην αναπτυξιακή βοήθεια έως το 2015 είχε ως αποτέλεσμα περισσότερα από 2 τρισεκατομμύρια δολάρια ΗΠΑ να μην διατεθούν σε αναπτυσσόμενες χώρες για την επίτευξη των ΑΣΧ. Ως εκ τούτου, τα κράτη μέλη πρέπει να υποβάλουν έναν σαφή χάρτη πορείας για τον τρόπο με τον οποίο σκοπεύουν να επιτύχουν τον στόχο του 0,7%, μεμονωμένα και συλλογικά και πολύ πριν από το 2030, καθώς είναι προφανές ότι για την επίτευξη των Στόχων Βιώσιμης Ανάπτυξης του ΟΗΕ (ΣΒΑ) θα χρειαστούν πρόσθετοι πόροι. Μείωση της φτώχειας Η μείωση της φτώχειας συγκαταλέγεται στους κύριους στόχους της Συμφωνίας Εταιρικής Σχέσης του Κοτονού. Από το 2000, η ΕΕ έχει διαθέσει το μεγαλύτερο μέρος των πόρων του ΕΤΑ στις χώρες ΑΚΕ που έχουν τη μεγαλύτερη ανάγκη, και ιδίως στις ΛΑΧ. Με την πάροδο του χρόνου, το μερίδιο που διατίθετο σε αυτές αυξήθηκε περαιτέρω, από 75,3% στο ΕΤΑ 9 σε 81,1% στο ΕΤΑ 11, ενώ το μερίδιο των χωρών άνω μέσου εισοδήματος μειώθηκε από 5,5% στο ΕΤΑ 9 σε 1,9% στο ΕΤΑ 11. Η κυριαρχία επί των τροφίμων και του νερού θα πρέπει να αποτελεί προτεραιότητα, παράλληλα με την ανάπτυξη των τομέων της υγείας και της εκπαίδευσης ως δημόσιων υπηρεσιών (π.χ. καθολική υγειονομική κάλυψη, όπως προωθείται από τις χώρες ΑΚΕ και τον ΟΗΕ). Ομοίως, οι δημόσιες υπηρεσίες, η βιομηχανία και η επίτευξη των ΣΒΑ θα πρέπει να θεωρούνται βασικές προκλήσεις τις οποίες θα πρέπει να αντιμετωπίσει η αρωγή. Στο πλαίσιο αυτό, η συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα, όσον αφορά τις εισερχόμενες ροές άμεσων ξένων επενδύσεων στις χώρες ΑΚΕ, θα πρέπει να λάβει κεντρική θέση, ούτως ώστε να προωθηθεί η δημιουργία θέσεων εργασίας και πλούτου που θα εξασφαλίσουν τη βιώσιμη ανάπτυξη. Η αρωγή δεν θα πρέπει να συνδέεται με μεταναστευτικές πολιτικές Η πίεση για τη σύναψη «συμφώνων για τη μετανάστευση» με χώρες της Αφρικής αναδεικνύει την ανησυχητική τάση να εξαρτάται η ενωσιακή βοήθεια από προτεραιότητες που επιλέγουν οι χορηγοί, ιδίως όσον αφορά μεταναστευτικές και προσφυγικές ροές. Η τάση αυτή πρέπει να ανακοπεί αμέσως. Η αναπτυξιακή βοήθεια της ΕΕ δεν πρέπει να συνδέεται με μεταναστευτικές πολιτικές ή την εξωτερική ανάθεση της διαχείρισης των συνόρων της ΕΕ. Η έκθεση της Παγκόσμιας σύμπραξης για μία αποτελεσματική αναπτυξιακή συνεργασία (GPEDC) του 2016 επισημαίνει ότι η πρόοδος όσον αφορά την υλοποίηση των δεσμεύσεων για την κυριότητα των χωρών έχει παραμείνει στάσιμη τα τελευταία έτη και ότι η χρήση συστημάτων των χωρών υπολείπεται του στόχου, καθώς μόνο το ήμισυ της αναπτυξιακής συνεργασίας διοχετεύεται μέσω της χρηματοοικονομικής διαχείρισης και των συστημάτων δημόσιων προμηθειών των ίδιων των χωρών. Προκλήσεις σε σχέση με την αποτελεσματικότητα της αρωγής Οι συνεισηγητές είναι πεπεισμένοι ότι οι αρχές της αποτελεσματικότητας της ανάπτυξης, όπως περιλαμβάνονται στην GPEDC, είναι σημαντικές και αποτελούν προκλήσεις καθαυτές, ενώ, δυστυχώς, εξακολουθούν συχνά να μην λαμβάνονται υπόψη. Αυτό ισχύει ειδικότερα στο σημερινό πολιτικό και οικονομικό πλαίσιο σε πολλές χώρες παρόχους ΕΑΒ. DR\1113715.docx 3/6 AP102.276v01-00
Βελτίωση της αρωγής Έχει υποστηριχθεί ότι ο αντίκτυπος της αρωγής δεν ήταν ο αναμενόμενος, και ότι αυτό οφείλεται σε μεγάλο βαθμό στο γεγονός ότι οι χορηγοί συνήθως δεν ήταν σε θέση να διαχειριστούν τη διάρθρωση κινήτρων που σχετίζονται με την αρωγή και την οποία καλούνται να αντιμετωπίσουν οι τοπικές και εθνικές αρχές. Εμπόδια για την αποτελεσματικότητα της αρωγής είναι, μεταξύ άλλων, τα εξής: Η εξωτερική αρωγή επικεντρώνεται σε λάθος πράγματα: Πολύ συχνά, τα έργα και τα προγράμματα που χρηματοδοτούνται από την αρωγή καθορίζονται και σχεδιάζονται με βάση τις προτεραιότητες των χορηγών ή μοντέλα που καταρτίζονται με βάση παλαιότερες επιτυχημένες εμπειρίες της χορηγού χώρας, ενώ δίδεται ελάχιστη προσοχή στις τοπικές ανάγκες και προτεραιότητες και στο πλαίσιο στο οποίο τα έργα και τα προγράμματα πρόκειται να υλοποιηθούν και να έχουν αντίκτυπο. Η εξωτερική αρωγή υπονομεύει τη διακυβέρνηση και την οικοδόμηση θεσμών: Μέσω της άμεσης χρηματοδότησης δαπανών της κυβέρνησης, η αρωγή ευνοεί τις εν ενεργεία κυβερνήσεις στο εγχώριο πολιτικό παιχνίδι και αποδυναμώνει την εξάρτησή τους από τους φόρους που καταβάλλουν οι πολίτες. Η διοχέτευση μέσω πολυάριθμων μη συντονισμένων έργων και προγραμμάτων μειώνει την ικανότητα των κυβερνήσεων να χαράσσουν και να εφαρμόζουν συνεκτικές πολιτικές. Οι αδυναμίες στη διακυβέρνηση και στη διαχείριση σε ενδο-ακε επίπεδο και η περιορισμένη ικανότητα απορρόφησης στους περιφερειακούς οργανισμούς έχουν αναφερθεί ως παράγοντες που συμβάλλουν στην αναποτελεσματικότητα της αρωγής. Ομοίως, πολλές διμερείς, ad hoc δεσμεύσεις για παροχή βοήθειας δεν έχουν τηρηθεί στο παρελθόν. Αντιθέτως, τα κράτη μέλη της ΕΕ και άλλες χώρες του ΟΟΣΑ και πάροχοι ΕΑΒ δίνουν έμφαση στην κινητοποίηση εγχώριων πόρων χωρίς να διευθετούν τις διαφορές ισχύος στο διεθνές ή διακρατικό φορολογικό καθεστώς και ταυτόχρονα εξυπηρετούν τα δικά τους συμφέροντα και όχι τις προτεραιότητες που θέτουν οι χώρες ΑΚΕ. 161 χώρες έχουν δεσμευτεί να ενισχύσουν την αποτελεσματικότητα της αναπτυξιακής τους συνεργασίας με την εφαρμογή των εξής τεσσάρων αρχών: 1. Εστίαση στα αποτελέσματα: Οι επενδύσεις και οι προσπάθειες έχουν μακροχρόνιο αντίκτυπο στην εξάλειψη της φτώχειας και τη μείωση των ανισοτήτων, στη βιώσιμη ανάπτυξη και στη βελτίωση των ικανοτήτων των χωρών ευθυγραμμίζονται δε με τις προτεραιότητες και τις πολιτικές που καθορίζουν οι ίδιες οι χώρες. 2. Κυριότητα των χωρών: Οι χώρες καθορίζουν τις αναπτυξιακές προτεραιότητες και το μοντέλο που επιθυμούν να εφαρμόσουν. 3. Συμπράξεις χωρίς αποκλεισμούς για την ανάπτυξη: Η βιώσιμη ανάπτυξη εξαρτάται από τη συμμετοχή όλων των ενδιαφερόμενων μερών και επωφελείται από την AP102.276v01-00 4/6 DR\1113715.docx
ποικιλομορφία ρόλων και τη συμπληρωματικότητα των εισφορών. Εντούτοις, παρόλο που θα πρέπει να ενθαρρυνθεί η συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα, αυτός δεν μπορεί και δεν πρέπει να αντικαταστήσει τις αρμοδιότητες του κράτους και του δημόσιου τομέα. 4. Διαφάνεια και αμοιβαία λογοδοσία: Οι προσπάθειες για αναπτυξιακή συνεργασία θα πρέπει να χαρακτηρίζονται από διαφάνεια και λογοδοσία για όλα τα συναφή ενδιαφερόμενα μέρη, συμπεριλαμβανομένων των πολιτών. Η διαφάνεια είναι σημαντική, ιδίως για να διασφαλίζεται ότι η αρωγή διοχετεύεται όντως στις εκάστοτε χώρες και δεν παρεμποδίζεται από διαμεσολαβητές. Παράλληλα, η ΕΕ θα πρέπει να διασφαλίσει ότι το σύνολο της αρωγής που έχει αποτελέσει αντικείμενο υποσχέσεων και δεσμεύσεων διατίθεται στις δικαιούχους χώρες. Επιπλέον, πέρα από τα ανωτέρω τέσσερα σημεία, θα πρέπει να εξεταστούν και ορισμένες ακόμη προκλήσεις: 1. Παρόλο που η πρόοδος όσον αφορά τη μείωση του βάρους του χρέους των αναπτυσσόμενων χωρών ήταν προφανής στις αρχές της χιλιετίας, τα σημερινά επίπεδα χρέους προκαλούν εκ νέου ανησυχίες σε ορισμένες περιπτώσεις. Θα πρέπει να χορηγείται αρωγή με τη μορφή επιχορηγήσεων και όχι δανείων που αυξάνουν το βάρος του χρέους των χωρών ΑΚΕ. 2. Θα πρέπει να υπάρξουν επαρκείς διασφαλίσεις και εγγυήσεις ούτως ώστε να εξασφαλίζεται ότι οι ιδιωτικές εταιρείες τηρούν τις αρχές του διεθνούς δικαίου και τα κοινωνικά, εργασιακά και περιβαλλοντικά πρότυπα και τα πρότυπα για την καταπολέμηση της διαφθοράς. 3. Θα πρέπει να απλοποιηθεί η πρόσβαση σε έργα αρωγής, προκειμένου να διευκολυνθεί η συμμετοχή των πολιτών, των ΜΚΟ και των κρατών. 4. Η Ευρωπαϊκή Ένωση θα πρέπει να συνδέσει την αρωγή της με το αναπτυξιακό έργο του ΟΗΕ, με στόχο την επίτευξη των ΣΒΑ και την κάλυψη των αναγκών για αρωγή όσον αφορά φυσικές και ανθρωπογενείς καταστροφές. Συστάσεις Στα μέσα που συστήνονται για τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας της αναπτυξιακής συνεργασίας στο πλαίσιο των Στόχων Βιώσιμης Ανάπτυξης περιλαμβάνονται τα εξής: 1. Για την αντιμετώπιση των προκλήσεων που δημιουργήθηκαν προγενέστερα και την επίτευξη των απαραίτητων αναπτυξιακών αποτελεσμάτων, οι θεσμικές ρυθμίσεις και οι ρυθμίσεις των συμπράξεων θα πρέπει να εξελιχθούν και να αποκτήσουν πιο συμμετοχικό χαρακτήρα. 2. Η αύξηση του αντικτύπου της αναπτυξιακής συνεργασίας θα χρειαστεί όχι μόνο τη βελτίωση της ευθυγράμμισης των αναπτυξιακών εταίρων με τα πλαίσια αποτελεσμάτων ανά χώρα σε όλο τον κύκλο προγράμματος, αλλά και την αξιοποίηση πληροφοριών DR\1113715.docx 5/6 AP102.276v01-00
σχετικά με τα αποτελέσματα, για την καθοδήγηση περαιτέρω αποφάσεων και προσπαθειών. 3. Η αντιμετώπιση των υφιστάμενων προβλημάτων θα εξαρτηθεί από τον ειλικρινή διάλογο μεταξύ των χωρών και των αναπτυξιακών εταίρων για τη διευθέτηση επίμονων εμποδίων, ο οποίος θα περιλαμβάνει την εύρεση νέων και καινοτόμων τρόπων για την κοινή διαχείριση κινδύνων. 4. Οι αναπτυξιακοί εταίροι πρέπει να επανεξετάσουν - και εάν χρειάζεται να ανανεώσουν - το θεσμικό τους πλαίσιο και τις προσεγγίσεις τους όσον αφορά την αναπτυξιακή συνεργασία. 5. Η μακροχρόνια παρουσία ενός αναπτυξιακού εταίρου, η στήριξη βάσει προγράμματος και η συστηματική συνεργασία και ο διάλογος με την εθνική κυβέρνηση διευκολύνουν την αμοιβαία εμπιστοσύνη και κατανόηση. 6. Η συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα για αυξημένες ροές άμεσων ξένων επενδύσεων στις δικαιούχους χώρες θα συμβάλει σημαντικά στη δημιουργία πλούτου και θέσεων εργασίας, και, ως εκ τούτου, στη βιώσιμη ανάπτυξη. AP102.276v01-00 6/6 DR\1113715.docx