Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο 2014-2019 Επιτροπή Συνταγματικών Υποθέσεων 7.4.2016 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ Ψηφιακή δημοκρατία στην Ευρωπαϊκή Ένωση: δυνατότητες και προκλήσεις Επιτροπή Συνταγματικών Υποθέσεων Εισηγητής: Ramón Jáuregui Atondo DT\1090613.doc PE580.510 Eνωμένη στην πολυμορφία
Η σχέση μεταξύ των πολιτών και της πολιτικής χαρακτηρίζεται ολοένα περισσότερο από την αποξένωση και την απογοήτευση και οι επιπτώσεις είναι εμφανείς στην αμφισβήτηση των θεσμικών οργάνων και των εκπροσώπων τους και στη μειωμένη συμμετοχή των πολιτών στη δημοκρατία. Η επιδείνωση της σχέσης μεταξύ της πολιτικής και των πολιτών θίγει τη νομιμότητα του συστήματος εκπροσώπησης τόσο σε εθνικό όσο και σε ενωσιακό επίπεδο. Τα χαρακτηριστικά αυτής της κρίσης είναι γνωστά. Η εντεινόμενη παγκοσμιοποίηση υπονομεύει τη δημοκρατία ενώ οι διεθνείς χρηματοπιστωτικές αγορές περιορίζουν το εύρος των πολιτικών αποφάσεων. Τα δύο αυτά φαινόμενα επιδεινώνονται λόγω της διακυβέρνησης του ευρώ, με αποτέλεσμα αποφάσεις με τεράστια κοινωνική σημασία για τους πολίτες να μην λαμβάνονται πλέον δημοκρατικά σε εθνικό επίπεδο. Η ευρωπαϊκή πολιτική απομακρύνεται από τους πολίτες και γίνεται ακατανόητη, ενώ ο έκτακτος χαρακτήρας και η τεχνική πολυπλοκότητα των αποφάσεων και, σε ορισμένες περιπτώσεις, η απουσία άμεσου δημοκρατικού ελέγχου υπονομεύουν την αποδοχή τους από την κοινωνία και τη δημοκρατική νομιμότητά τους. Στα ανωτέρω προστίθενται οι κοινωνικές επιπτώσεις της σοβαρής οικονομικής κρίσης των τελευταίων ετών, η οποία έχει επιδεινώσει σημαντικά τις συνθήκες διαβίωσης στις περισσότερες χώρες. Οι πολίτες, οι οποίοι γνωρίζουν από πρώτο χέρι την αύξηση των ανισοτήτων και τη μείωση της κοινωνικής προστασίας, απομακρύνονται από την πολιτική και ολοένα μειώνεται η συμμετοχή τους στις εκλογές, και ιδίως η συμμετοχή των νέων. Η σχέση μεταξύ της πολιτικής και των πολιτών πρέπει να αποκατασταθεί επειγόντως και, κατά συνέπεια, να βελτιωθεί η συμμετοχή και η διαφάνεια στη λήψη αποφάσεων, να ενισχυθούν οι μηχανισμοί δημοκρατικού ελέγχου, να αποκτήσουν τα πολιτικά κόμματα πιο ανοικτό χαρακτήρα, να γίνουν εκλογικές μεταρρυθμίσεις ώστε να ενισχυθεί η συμμετοχή των πολιτών στις διαδικασίες αυτές και, φυσικά, να καταπολεμηθεί η διαφθορά. Αυτό είναι μερικά μόνο από τα αιτήματά μας. Στο πλαίσιο αυτό, η άνοδος των νέων μέσων ψηφιακής επικοινωνίας και των ανοικτών και συνεργατικών πλατφόρμων μπορεί να οδηγήσει σε δημιουργικές λύσεις για την άμβλυνση της απογοήτευσης των πολιτών όσον αφορά τα πολιτικά θεσμικά όργανα, καθώς και να ενισχύσει την εμπιστοσύνη τους στο δημοκρατικό σύστημα, ιδίως στις νεότερες γενιές. Πώς μπορούν να πραγματοποιηθούν αυτές οι μεταρρυθμίσεις; Πώς θα μπορούσαν οι τεχνολογίες της πληροφορίας και των επικοινωνιών (ΤΠΕ) να ωφελήσουν τη δημοκρατική και πολιτική νομιμότητα και λογοδοσία; Πώς μπορεί η παραδοσιακή δημοκρατία να ενσωματώσει αυτές τις νέες μεθόδους εργασίας; Ηλεκτρονική δημοκρατία: τι ακριβώς είναι; Ο εισηγητής προτίμησε να μην επικεντρωθεί στη δημιουργία νέου ορισμού της «ηλεκτρονικής δημοκρατίας», καθώς έχουν ήδη δοθεί ορισμοί από άλλους φορείς στο παρελθόν, και διότι ελλοχεύει ο κίνδυνος να δημιουργηθεί μια έννοια είτε υπερβολικά ασαφής είτε υπερβολικά συγκεκριμένη, χωρίς την ευελιξία που απαιτείται για να ενσωματωθούν τα διάφορα εργαλεία που αφορά. Εντούτοις, αξίζει να σημειωθεί ο ορισμός που εγκρίθηκε στη σύσταση CM/Rec (2009)009 της Επιτροπής Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης και οποίος περιλαμβάνει πρότυπα για την εφαρμογή της ηλεκτρονικής δημοκρατίας. Στην απόφαση αναφέρεται ότι η PE580.510 2/2 DT\1090613.doc
ηλεκτρονική δημοκρατία θα πρέπει να προωθεί, να εγγυάται και να ενισχύει τη διαφάνεια, τη λογοδοσία, την ικανότητα ανταπόκρισης, τη συμμετοχή, τη διαβούλευση, την ενσωμάτωση, την προσβασιμότητα, την επικουρικότητα και την κοινωνική συνοχή. Γίνεται διάκριση μεταξύ τριών εννοιών, αν και είναι προφανές ότι υπάρχει αλληλεπικάλυψη μεταξύ τους: - Ηλεκτρονική διοίκηση: αναφέρεται στην εφαρμογή των ΤΠΕ στη λειτουργία του δημόσιου τομέα, ιδίως κατά την ηλεκτρονική παροχή πληροφοριών και υπηρεσιών στους πολίτες από τις δημόσιες υπηρεσίες (για παράδειγμα: πληρωμή προστίμου τροχαίας παράβασης). - Ηλεκτρονική διακυβέρνηση: αναφέρεται στη χρήση των ΤΠΕ για τη δημιουργία διαύλων επικοινωνίας οι οποίοι επιτρέπουν την ενσωμάτωση ενδιαφερόμενων μερών για να εκφράσουν την άποψή τους όσον αφορά την κατάρτιση δημόσιων πολιτικών (για παράδειγμα, ηλεκτρονική διαβούλευση με πολίτες σχετικά με ενδεχόμενη αλλαγή ενός ορίου ταχύτητας ή τοπική διαβούλευση σχετικά με τον προϋπολογισμό). - Ηλεκτρονική δημοκρατία: αναφέρεται στη χρήση των ΤΠΕ για τη δημιουργία διαύλων διαβούλευσης και συμμετοχής των πολιτών (για παράδειγμα: ηλεκτρονικό κοινοβούλιο, ηλεκτρονικές πρωτοβουλίες, ηλεκτρονική ψηφοφορία, ηλεκτρονική υποβολή αναφορών, ηλεκτρονικές διαβουλεύσεις, κ.λπ.). Τρέχουσα κατάσταση στην ΕΕ Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δίνει ιδιαίτερη έμφαση στην ηλεκτρονική συμμετοχή και διακυβέρνηση, ιδίως από το 2009. Η ΓΔ CONNECT προωθεί την ηλεκτρονική συμμετοχή στο πλαίσιο της στρατηγικής για την ενιαία ψηφιακή αγορά. Παράλληλα, η προπαρασκευαστική δράση της ΕΕ για την ηλεκτρονική συμμετοχή, η οποία στηρίχθηκε από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και εντάχθηκε στο 5ο και στο 6ο πρόγραμμα-πλαίσιο, έχει χρηματοδοτήσει διάφορα πιλοτικά έργα (μεταξύ άλλων τα επιτυχή έργα OURSPACE, PUZZLED BY POLICY και PARTERRE) τα οποία περιλαμβάνουν διάφορα εργαλεία για να υλοποιηθεί η ηλεκτρονική συμμετοχή των πολιτών στη διαδικασία χάραξης πολιτικών. Αυτή την περίοδο, στο πλαίσιο του 7ου προγράμματος, υλοποιείται το πρόγραμμα FUPOL, το οποίο αποσκοπεί στη διαμόρφωση ενός μοντέλου διακυβέρνησης που εντάσσει όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη στον κύκλο ζωής της χάραξης πολιτικών. Παράλληλα, η Συνθήκη της Λισαβόνας, η οποία στο άρθρο 10 θεσπίζει τον αντιπροσωπευτικό χαρακτήρα της Ένωσης, καθιέρωσε ένα μέσο συμμετοχικής δημοκρατίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση: την ευρωπαϊκή πρωτοβουλία πολιτών. Ο μηχανισμός τέθηκε σε λειτουργία το 2012, βάσει κανονισμού που εγκρίθηκε από το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, και μέχρι σήμερα, έχουν καταγραφεί περισσότερα από 35 αιτήματα, τρία από τα οποία κατάφεραν να φθάσουν το όριο του ενός εκατομμυρίου υπογραφών και, κατά συνέπεια, να λάβουν επίσημη απάντηση από την Επιτροπή. Το 2008 και το 2012 το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δημοσίευσε μελέτες με τίτλους «Το μέλλον της δημοκρατίας στην Ευρώπη: τάσεις, ανάλυση και μεταρρυθμίσεις» και «Ηλεκτρονικό κοινό, ηλεκτρονική συμμετοχή και ηλεκτρονική ψηφοφορία στην Ευρώπη - προοπτικές και προκλήσεις», στις οποίες αναλύονται τα νέα εργαλεία και επισημαίνονται ειδικότερα οι δυσκολίες που ενέχει η γενικευμένη καθιέρωση της ηλεκτρονικής ψηφοφορίας στην Ευρώπη DT\1090613.doc 3/3 PE580.510
λόγω σύγκρουσης κόστους/οφέλους, σύγκρουσης συμφερόντων στον τομέα της τεχνολογίας και ανησυχιών σχετικά με την πολιτική νομιμότητα. Κατά τη διάρκεια της λουξεμβουργιανής Προεδρίας του Συμβουλίου, η Διάσκεψη της ΕΕ για τη νεολαία, στις 6 Οκτωβρίου 2016, εξέδωσε κοινές συστάσεις στις οποίες ζητούσε την ανάπτυξη, την εφαρμογή και την παρακολούθηση των ηλεκτρονικών εργαλείων για τη συμμετοχή των νέων στην πολιτική. Παραδείγματα επιτυχούς εφαρμογής της ηλεκτρονικής δημοκρατίας Η Εσθονία αποτελεί το πλέον επιτυχημένο παράδειγμα εφαρμογής της ηλεκτρονικής ψηφοφορίας στην Ευρώπη. Το 2005 ήταν η πρώτη χώρα που διεξήγαγε υποχρεωτικές εκλογές μέσω ηλεκτρονικής ψηφοφορίας. Οι ψηφοφόροι μπορούν πλέον να ψηφίζουν στο διαδίκτυο από 11 έως 4 ημέρες πριν από τις εκλογές, καθώς και να ψηφίζουν από το εξωτερικό. Το συνολικό ποσοστό ηλεκτρονικών ψήφων ανέρχεται στο 25-30%. Βασικοί παράγοντες αυτής της επιτυχίας είναι ο μικρός πληθυσμός της Εσθονίας, η ισχυρή τεχνολογική βιομηχανία της, το υψηλό ποσοστό συνδέσεων στο διαδίκτυο και η ευρεία κάλυψη συνδεσιμότητας σε ασύρματο δίκτυο (Wi-Fi) στη χώρα. Η Εσθονία διαθέτει επίσης το osale.ee, ένα ολοκληρωμένο ηλεκτρονικό περιβάλλον το οποίο δίνει τη δυνατότητα στους πολίτες να ξεκινούν και να συζητούν τις δικές τους νομοθετικές πρωτοβουλίες, ώστε να συμμετέχουν στις δημόσιες διαβουλεύσεις και να υποβάλουν αναφορές στην κυβέρνηση. Στο Ηνωμένο Βασίλειο, οι τοπικές κυβερνήσεις έχουν αναπτύξει διάφορες πρωτοβουλίες ηλεκτρονικής συμμετοχής (για παράδειγμα, ο δήμος Milton Keynes, στη νοτιοανατολική Αγγλία, έχει δημιουργήσει έναν σημαντικό ιστότοπο τον οποίο διαχειρίζονται νεαροί εθελοντές. Επιπλέον, το 2011 η κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου έθεσε σε λειτουργία ένα σύστημα ηλεκτρονικών αναφορών, το οποίο είχε τεράστια επιτυχία (το πρώτο έτος έγιναν δεκτές περισσότερες από 14.000 αναφορές). Κάθε αναφορά που υποβάλλεται στον επίσημο ιστότοπο του Κοινοβουλίου και της κυβέρνησης και η οποία υπογράφεται από περισσότερους από 100.000 πολίτες σε διάστημα έως έξι μηνών οδηγεί αυτόματα σε σχετική συζήτηση στο Κοινοβούλιο. Στην Ισπανία, μόνο η Αυτόνομη Κοινότητα των Βάσκων διαθέτει εκλογική νομοθεσία για την ηλεκτρονική ψηφοφορία. Το πρόγραμμα Demotek αποτελεί ένα πρωτοποριακό σύστημα ηλεκτρονικής ψηφοφορίας το οποίο επιταχύνει την καταμέτρηση των ψήφων και τη μετάδοση και την ανακοίνωση των εκλογικών αποτελεσμάτων, τηρώντας το ισχύον σύστημα ψηφοφορίας. Σε τοπικό επίπεδο, καινοτόμες δράσεις για τη συμμετοχή των πολιτών έχουν πραγματοποιηθεί στην Καταλονία, τη Μαδρίτη και την Ανδαλουσία. Ηλεκτρονική δημοκρατία: μεγάλες προοπτικές ή δυνητικοί κίνδυνοι; Η τεχνολογική πρόοδος θα πρέπει να ωφελεί την ανθρωπότητα. Η ψηφιοποίηση μπορεί και πρέπει να χρησιμοποιείται για την ενίσχυση της διαφάνειας και της συμμετοχικότητας της δημοκρατίας και για τη βελτίωση της σχέση μεταξύ της πολιτικής και των πολιτών. Ωστόσο, ο στόχος αυτός πρέπει να συνυπολογίζει τους κινδύνους που συνδέονται με αυτή τη νέα εποχή της τεχνολογίας. Συγκεκριμένα, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη: PE580.510 4/4 DT\1090613.doc
- το ψηφιακό χάσμα: σε πολλές χώρες εξακολουθούν να υπάρχουν περιοχές χωρίς τις συνθήκες για πρόσβαση στο διαδίκτυο και σε όλες τις κοινωνίες υπάρχουν τεράστια τμήματα του πληθυσμού που δεν διαθέτουν τεχνικές δεξιότητες για χρήση του διαδικτύου (ψηφιακός αναλφαβητισμός). Η τεχνολογία δεν θα πρέπει να δημιουργεί δημοκρατικές ανισότητες. - η εκλογική νοθεία: τα συστήματα ψηφοφορίας θα πρέπει να αποφεύγουν τις παρατυπίες κάθε είδους, οι οποίες παρεμποδίζουν την πραγματική έκφραση της βούλησης των ψηφοφόρων. - η προστασία της ιδιωτικότητας και των προσωπικών δεδομένων: η απόλυτη ασφάλεια των δεδομένων είναι αδύνατη, πράγμα που υπονομεύει την ιδιωτικότητα, η οποία αποτελεί ιδιαίτερα ευαίσθητο ζήτημα όσον αφορά την κοινή γνώμη. - οι δημοκρατικές διαδικασίες γενικά περιλαμβάνουν εκτενείς συζητήσεις και εξισορρόπηση διαφορετικών απόψεων. Το διαδίκτυο δεν αποτελεί πάντα το ιδανικό μέρος για ορθολογικές συζητήσεις και εμβάθυνση επιχειρημάτων. Στο διαδίκτυο δεν είναι πάντα εφικτό να γίνεται διάκριση μεταξύ της κοινής γνώμης και θέσεων που φαίνεται να επικρατούν, λόγω του ρόλου των ενεργότερων χρηστών. - η κατάχρηση των πληροφοριών και της διαφάνειας από τις ομάδες συμφερόντων: Από εμπειρίες του παρελθόντος συνάγεται ότι οι πληροφορίες που δημοσιοποιούνται στο πλαίσιο της μεγαλύτερης διαφάνειας και συμμετοχικότητας χρησιμοποιούνται ως επί το πλείστον από επαγγελματίες που εξυπηρετούν εταιρικά ή ιδιωτικά συμφέροντα, πράγμα που αντίκειται στον βασικό στόχο της διαφάνειας. Ενδεχόμενη μελλοντική πορεία Διάφορες συστάσεις και προτάσεις έχουν διατυπωθεί από εμπειρογνώμονες, φορείς, κυβερνήσεις και το ευρύ κοινό: - Μηχανισμοί για την προώθηση και την ενθάρρυνση της συμμετοχής των πολιτών και της αλληλεπίδρασής τους με τα αρμόδια όργανα και τους φορείς που τους εκπροσωπούν. Οι ΤΠΕ θα πρέπει να διευκολύνουν την πρόσβαση στην ενημέρωση, τη διαφάνεια, την ενεργό ακρόαση, τον διάλογο και, κατά συνέπεια, την ποιοτική διαδικασία λήψης πολιτικών αποφάσεων, καθώς και τη λογοδοσία κ.ά. - προώθηση της ενεργού συμμετοχής των εκπροσώπων των πολιτών στα υφιστάμενα φόρα με στόχο την ενίσχυση του διαλόγου και την ανταλλαγή απόψεων και προτάσεων με τους πολίτες - ανταλλαγή βέλτιστων πρακτικών για έργα ηλεκτρονικής δημοκρατίας με στόχο να γίνει η μετάβαση σε μια περισσότερο συμμετοχική και διαβουλευτική δημοκρατία η οποία θα ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις και στα συμφέροντα των πολιτών - δημιουργία δικτύων συνεργασίας με τα πανεπιστήμια και τα εκπαιδευτικά ιδρύματα για προώθηση της έρευνας και της εφαρμογής νέων εργαλείων και διαύλων επικοινωνίας και συμμετοχής - προώθηση της γεφύρωσης του ψηφιακού χάσματος και της ευρείας πρόσβασης στην τεχνολογία για όλους τους πολίτες (ηλεκτρονική ένταξη), καθώς και μεγαλύτερης ασφάλειας DT\1090613.doc 5/5 PE580.510
στη χρήση του διαδικτύου, ιδίως όσον αφορά την ασφάλεια της ενημέρωσης και των δεδομένων, τη δημιουργία ασφαλών ψηφιακών μητρώων δημόσιων δεδομένων και τον έλεγχο των μοναδικών ψηφιακών υπογραφών για την αποφυγή της απάτης μέσω πολλαπλών αλληλεπιδράσεων - προώθηση της συνεργασίας σε ευρωπαϊκό επίπεδο, ιδίως όσον αφορά τη διαφάνεια των ευρωπαϊκών θεσμικών οργάνων και τη συμμετοχή των πολιτών στη λήψη δημοκρατικών αποφάσεων - παροχή νέων εργαλείων στα πολιτικά κόμματα για να αποκτήσουν ανοικτό χαρακτήρα και να συνδέονται με τα μέλη και τους υποστηρικτές τους. PE580.510 6/6 DT\1090613.doc