ΔΙΟΙΚΗΣΙΚΟ ΔΙΚΑΙΟ ΔΙΠΛΩΜΑΣΙΚΗ ΕΡΓΑΙΑ. Θέμα:

ΑΡΙΣΟΣΕΛΕΙΟ ΠΑΝΕΠΙΣΗΜΙΟ ΘΕΑΛΟΝΙΚΗ ΧΟΛΗ ΝΟΜΙΚΩΝ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ ΚΑΙ ΠΟΛΙΣΙΚΩΝ ΕΠΙΣΗΜΩΝ ΣΜΗΜΑ ΝΟΜΙΚΗ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΜΕΣΑΠΣΤΧΙΑΚΩΝ ΠΟΤΔΩΝ Α ΕΠΙΠΕΔΟΤ ΣΟΜΕΑ ΔΗΜΟΙΟΤ ΔΙΚΑΙΟΤ ΚΑΙ ΠΟΛΙΣΙΚΗ ΕΠΙΣΗΜΗ ΔΙΟΙΚΗΣΙΚΟ ΔΙΚΑΙΟ ΔΙΠΛΩΜΑΣΙΚΗ ΕΡΓΑΙΑ Θέμα: «Η έννοια της δημόσιας υπηρεσίας και η απελευθέρωση των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας» Επιβλέπουσες Καθηγήτριες: Καθηγήτρια Ε.Κουτούπα-Ρεγκάκου Επ. Καθηγήτρια Ε.Πρεβεδούρου υντάκτρια: Κιουρκτσή Ευφροσύνη ΑΕΜ: 496 ΘΕΑΛΟΝΙΚΗ - 2011 0

ΠΙΝΑΚΑ ΠΔΡΙΔΥΟΜΔΝΩΝ ΤΝΣΟΜΟΓΡΑΦΙΔ... 3 ΔΙΑΓΩΓΗ. 5 ΜΔΡΟ ΠΡΩΣΟ: «Η ΓΗΜΟΙΑ ΤΠΗΡΔΙΑ ΤΠΟ ΣΗΝ ΔΠΙΓΡΑΗ ΣΟΤ ΔΤΡΩΠΑΪΚΟΤ ΓΙΚΑΙΟΤ». 8 Κεθάλαιο Α: «Γημόζια ςπηπεζία-κοινωθελείρ ςπηπεζίερ και παπεμβαηικό Κπάηορ». 10 1. Ζ ελλνηνινγηθή πξνζέγγηζε ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο. 10 1.1. Ζ θιαζηθή έλλνηα ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο θαη ε εμέιημή ηεο. 10 1.2. Ζ ζχγρξνλε έλλνηα ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο... 13 2.Οη θνηλσθειείο ππεξεζίεο σο δεκφζηα ππεξεζία κε ηε ιεηηνπξγηθή έλλνηα.... 15 3. Οη βαζηθέο αξρέο πνπ δηέπνπλ ηελ παξνρή ππεξεζηψλ θνηλήο σθέιεηαοππαγσγή ζην θαζεζηψο δεκφζηαο ππεξεζίαο.. 17 4. Γεκφζην ζπκθέξνλ θαη επρέξεηα επηινγήο ηνπ λνκνζέηε σο πξνο ηνλ ηξφπν θαη ηε κνξθή νξγάλσζεο γηα ηελ εμππεξέηεζή ηνπ.. 20 5. Ζ εθηφο αγνξάο νξγάλσζε ησλ θνηλσθειψλ ππεξεζηψλ- θξαηηθά κνλνπψιηα.. 22 ζελ. Κεθάλαιο Β: «Τπηπεζίερ κοινήρ ωθέλειαρ ζηην εςπωπαϊκή έννομη ηάξη ςπό ηο ππίζμα ηηρ πποζηαζίαρ ηος ανηαγωνιζμού». 26 1. Δλλνηνινγηθή νξηνζέηεζε: ε έλλνηα ησλ Τπεξεζηψλ Γεληθνχ Οηθνλνκηθνχ πκθέξνληνο 29 1.1. Ζ νηθνλνκηθή θχζε ησλ ΤΓΟ 30 1.2. Ζ ηδηαίηεξε απνζηνιή θνηλήο σθέιεηαο ησλ ΤΓΟ. 31 1.3. Οη εηδηθέο ππνρξεψζεηο δεκφζηαο ππεξεζίαο ησλ ΤΓΟ 33 2.ΤΓΟ θαη επξσπατθνί θαλφλεο αληαγσληζκνχ ηα φξηα ηνπ θξαηηθνχ παξεκβαηηζκνχ. 34 2.1. Ζ αξρή ηεο νπδεηεξφηεηαο ηεο Δπξσπατθήο Έλσζεο θαη νη επηρεηξήζεηο παξνρήο ΤΓΟ. 35 2.2. Ζ απφθιηζε απφ ηνπο θαλφλεο αληαγσληζκνχ ηεο Έλσζεο.. 38 2.3. Σα φξηα ζηε ρξεκαηνδφηεζε ησλ ΤΓΟ.. 40 2.4. Υξεκαηνδφηεζε ησλ ΤΓΟ θαη θξαηηθέο εληζρχζεηο.. 41 3. ΤΓ κε νηθνλνκηθνχ ραξαθηήξα θαη θαζνιηθή ππεξεζία πξνο ηελ επξσπατθή πξννπηηθή ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο;. 44 1

ςμπεπάζμαηα ππώηος μέποςρ.. 47 ΜΔΡΟ ΓΔΤΣΔΡΟ: «ΑΠΔΛΔΤΘΔΡΩΗ ΣΩΝ ΑΓΟΡΩΝ ΠΑΡΟΥΗ ΤΠΗΡΔΙΩΝ ΚΟΙΝΗ ΩΦΔΛΔΙΑ»... 52 Απειεπζέξσζε: νξηζκφο θαη δηάθξηζε απφ ζπλαθείο έλλνηεο 53 Κεθαλαίο Α: Η απελεςθέπωζη ηων μονοπωλίων παποσήρ ςπηπεζιών κοινήρ ωθέλειαρ ζηην εςπωπαϊκή έννομη ηάξη. 54 1. Ζ αλαηξνπή ηεο ζπκβαηφηεηαο ησλ θξαηηθψλ κνλνπσιίσλ απφ ηε λνκνινγία ηνπ ΓΔΚ... 54 2. Ζ πξνψζεζε ηεο απειεπζεξσηηθήο δηαδηθαζίαο ησλ κνλνπσιίσλ απφ ηελ Δπηηξνπή... 57 3. Απειεπζέξσζε ηεο αγνξάο κέζσ ηεο εηδηθήο ξχζκηζεο απηήο. 60 3.1. Γηθαίσκα πξφζβαζεο ηξίησλ ζηα κνλνπψιηα... 61 3.2. Τπνρξέσζε δηαρσξηζκνχ ησλ κνλνπσιηαθψλ επηρεηξήζεσλ 63 4. Ζ πξνζηαζία ησλ ρξεζηψλ κέζσ ηεο επηβνιήο ππνρξεψζεσλ θαζνιηθήο ππεξεζίαο.. 65 4.1. Έλλνηα θαη πεξηερφκελν ηεο θαζνιηθήο ππεξεζίαο... 65 4.2. Οη γεληθέο αξρέο πνπ δηέπνπλ ηελ θαζνιηθή ππεξεζία... 69 4.3. Μεραληζκφο δξάζεο θαη ρξεκαηνδφηεζε ηεο θαζνιηθήο ππεξεζίαο. 71 5.Οη Αλεμάξηεηεο Ρπζκηζηηθέο Αξρέο ζην θαλνληζηηθφ πιαίζην πεξί απειεπζέξσζεο- ε αξρή ηνπ δηαρσξηζκνχ ξπζκηζηηθψλ θαη εκπνξηθψλ δξαζηεξηνηήησλ... 74 Κεθάλαιο Β: Η απελεςθέπωζη ηων μονοπωλίων παποσήρ ςπηπεζιών κοινήρ ωθέλειαρ ζηην ελληνική έννομη ηάξη 77 1. Ζ πξνψζεζε ηεο απνθξαηηθνπνίεζεο απφ ηνλ Έιιελα λνκνζέηε πξνο ην ππφδεηγκα ηεο ειεχζεξεο αγνξάο; 78 2. Σν ζπληαγκαηηθφ πιαίζην ηεο απειεπζέξσζεο σο έθθαλζεο ηεο απνθξαηηθνπνίεζεο ζηνπο ηνκείο ησλ ππεξεζηψλ θνηλήο σθέιεηαο.. 81 3. Ζ ειιεληθή λνκνζεηηθή απφθξηζε ζηελ απειεπζεξσηηθή δηαδηθαζία.. 84 4. Ζ ζχγρξνλε δεκφζηα ξπζκηζηηθή δξάζε αλάκεζα ζηελ πξνζηαζία ηνπ ειεχζεξνπ αληαγσληζκνχ θαη ηεο θνηλήο σθέιεηαο 87 4.1. Οη αλεμάξηεηεο δηνηθεηηθέο αξρέο σο ξπζκηζηέο ζηελ αγνξά θνηλσθειψλ ππεξεζηψλ 88 4.2. Αληηθείκελν θαη εξγαιεία ξχζκηζεο ηεο αγνξάο-νη αξκνδηφηεηεο ησλ ξπζκηζηηθψλ αξρψλ.. 90 ςμπεπάζμαηα δεύηεπος μέποςρ 95 ΔΠΙΛΟΓΟ- ΓΔΝΙΚΑ ΤΜΠΔΡΑΜΑΣΑ.. 99 ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ- ΑΡΘΡΟΓΡΑΦΙΑ... 102 Α. Διιελφγισζζε... 102 Β. Ξελφγισζζε.... 110 2

ΤΝΣΟΜΟΓΡΑΦΙΔ ΑΔ Αλψλπκε Δηαηξία ΑΔΓ Αλψηαην Δηδηθφ Γηθαζηήξην Αξκ Αξκελφπνπινο βι. βιέπε ΓΔθΑζ Γηνηθεηηθφ Δθεηείν Αζελψλ ΓΔΔ Γίθαην Δπηρεηξήζεσλ θαη Δηαηξηψλ ΓΔΔ Γηθαζηήξην ηεο Δπξσπατθήο Έλσζεο ΓΔΖ Γεκφζηα Δπηρείξεζε Ζιεθηξηζκνχ ΓΔΚ Γηθαζηήξην ησλ Δπξσπατθψλ Κνηλνηήησλ ΓΔΚΟ Γεκφζηεο Δπηρεηξήζεηο θαη Οξγαληζκνί ΓεΚΔ & Αγνξά Γεκφζηεο πκβάζεηο Κξαηηθέο Δληζρχζεηο θαη Αγνξά Γηδηθ Γηνηθεηηθή Γίθε ΓΗΜΔΔ Γίθαην Μέζσλ Δλεκέξσζε θαη Δπηθνηλσλίαο ΓΝΠ Γεκφζηα Ννκηθά Πξφζσπα ΓηΑ Γηθαηψκαηα ηνπ Αλζξψπνπ εδ. Δδάθην ΔΓΓ Δπηζεψξεζηο Γεκνζίνπ Γηθαίνπ ΔΓΓΓΓ Δπηζεψξεζε Γεκνζίνπ Γηθαίνπ θαη Γηνηθεηηθνχ Γηθαίνπ ΔΔ Δπξσπατθή Έλσζε ΔΔΔπξΓ Διιεληθή Δπηζεψξεζε Δπξσπατθνχ Γηθαίνπ εθδ. Δθδφζεηο ΔιΓηθ Διιεληθή Γηθαηνζχλε ΔΛΣΑ Διιεληθά Σαρπδξνκεία ΔΡΣ Διιεληθή Ραδηνηειεφξαζε επ. Δπφκελα ΔΔκπΓ Δπηζεψξεζε Δκπνξηθνχ Γηθαίνπ ΔπηζθΔΓ Δπηζθφπεζε Δκπνξηθνχ Γηθαίνπ ΔηΚ Δθεκεξίδα ηεο Κπβεξλήζεσο ΔΤΓΑΠ Δηαηξεία Ύδξεπζεο θαη Απνρέηεπζεο Πξσηεχνπζαο ΔθεκΓΓ Δθεκεξίδα Γηνηθεηηθνχ Γηθαίνπ ΚΤΑ Κνηλή Τπνπξγηθή Απφθαζε λ. λφκνο 3

λ.δ. λνκνζεηηθφ δηάηαγκα ΝνΒ Ννκηθφ Βήκα ΝΠΓΓ Ννκηθφ Πξφζσπν Γεκνζίνπ Γηθαίνπ ΝΠΗΓ Ννκηθφ Πξφζσπν Ηδησηηθνχ Γηθαίνπ ΟΑΑ Οξγαληζκφο Αζηηθψλ πγθνηλσληψλ Αηηηθήο ΟΑΘ Οξγαληζκφο Αζηηθψλ πγθνηλσληψλ Θεζζαινλίθεο Οι. Οινκέιεηα φ.π. φπνπ παξαπάλσ ΟΔ Οξγαληζκφο ηδεξνδξφκσλ Διιάδνο παξ. παξάγξαθνο ΠΓ Πξνεδξηθφ Γηάηαγκα ΠΔ Πξαθηηθφ Δπεμεξγαζίαο ΠΔΚ Πξσηνδηθείν ησλ Δπξσπατθψλ Κνηλνηήησλ χληαγκα ζ. ειίδα ΔΔ πλζήθε γηα ηελ Δπξσπατθή Έλσζε ΔΚ πλζήθε γηα ηελ Δπξσπατθή Κνηλφηεηα ζεκ. ζεκείν ΛΔΔ πλζήθε γηα ηε Λεηηνπξγία ηεο Δπξσπατθήο Έλσζεο ηδ πκβνχιην ηεο Δπηθξαηείαο ζρ. ζρεηηθά Σν Σν χληαγκα ΤΑ Τπνπξγηθή Απφθαζε ππνζ. ππνζεκείσζε ΦΔΚ Φχιιν Δθεκεξίδνο Κπβεξλήζεσο AJDA CMLRev. ECLR RMCUE RTDEur RFDA Actualité Juridique du Droit Administratif Common Market Law Review European Competition Law Review Revue de Marché Commune et de l Union Δuropéenne Revue Trimestrielle de Droit Européen Revue Française de Droit Administratif 4

ΔΙΑΓΩΓΗ Καηά ηε δηάξθεηα ησλ ηειεπηαίσλ δεθαεηηψλ γηλφκαζηε κάξηπξεο ζεκαληηθψλ αιιαγψλ ζην πεδίν ησλ θνηλσθειψλ ππεξεζηψλ, πνπ αληαλαθιψληαη ηφζν ζην ρψξν ηνπ δεκνζίνπ δηθαίνπ φζν θαη ζε απηφλ ηεο δηνηθεηηθήο νξγάλσζεο ηνπ θξάηνπο. Οη αιιαγέο απηέο πεγάδνπλ απφ κηα ζπζηεκαηηθή πξνζπάζεηα απειεπζέξσζεο απφ πξνυθηζηάκελα κνλνπψιηα κε ζθνπφ ηε δεκηνπξγία αγνξψλ γηα ηελ παξνρή ηνπο. Οη ππεξεζίεο απηέο πνπ γηα κεγάιν ρξνληθφ δηάζηεκα εθηεινχληαλ απνθιεηζηηθά απφ θξαηηθνχο θνξείο ή αλάδνρνπο επηρεηξεκαηίεο, πιένλ παξέρνληαη φιν θαη ζπρλφηεξα απφ πεξηζζφηεξνπο αληαγσληζηέο. Βαζηθφο παξάγνληαο γηα ηε δξνκνιφγεζε απηψλ ησλ αιιαγψλ, ππφ ηελ πίεζε ησλ δηεζλψλ εμειίμεσλ, είλαη ε πνξεία πξνο ηελ επξσπατθή ελνπνίεζε θαη δε ν ζεκειηψδεο ζηφρνο γηα ηε δεκηνπξγία κηαο εληαίαο επξσπατθήο αγνξάο ππφ θαζεζηψο ειεχζεξνπ αληαγσληζκνχ. Χζηφζν, νη αιιαγέο απηέο δελ έγηλαλ δεθηέο ζην εζσηεξηθφ ησλ θξαηψλ κειψλ κε επθνιία, κηαο θαη έρνπλ άκεζε επίδξαζε ζηνλ έληνλα παξεκβαηηθφ ξφιν πνπ δηαδξακαηίδεη ην Κξάηνο ζηελ νηθνλνκία γηα ηελ ηθαλνπνίεζε δσηηθψλ αλαγθψλ ηνπ θνηλσληθνχ ζπλφινπ θαη ηελ εμππεξέηεζε ηνπ δεκνζίνπ ζπκθέξνληνο. απηφ ην πιαίζην δχν εθ πξννηκίνπ αληηηηζέκελεο έλλνηεο, απηή ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο θαη απηή ηεο απειεπζέξσζεο, θαίλνληαη λα αληαλαθινχλ φιε ηελ έληαζε ηεο αληηπαξάζεζεο, πνπ αλαπηχζζεηαη ζηε λέα επξσπατθή λνκηθή πξαγκαηηθφηεηα. Ζ έλλνηα ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο, ππφ ην πξίζκα ηεο ιεηηνπξγηθήο δηάζηαζεο ηεο νπνίαο γίλεηαη αληηιεπηή ε έλλνηα ησλ θνηλσθειψλ ππεξεζηψλ ζηελ εζληθή έλλνκε ηάμε, ηείλεη λα ηαπηίδεηαη κε ηελ θξαηηθή παξεκβαηηθφηεηα, ελψ ε απειεπζέξσζε κε ηελ παξαδνρή ηεο επεξγεηηθήο επίδξαζεο ηνπ ειεχζεξνπ θαη αλφζεπηνπ αληαγσληζκνχ, πνπ θαηέρεη πεξίνπηε ζέζε ζην επξσπατθφ νηθνδφκεκα θαη απνηειεί έλαλ απφ ηνπο πξσηαξρηθνχο ζθνπνχο ηεο επξσπατθήο ελνπνίεζεο. Σν επξσπατθφ εγρείξεκα ηεο απειεπζέξσζεο έρεη σο ζηφρν ηελ εηζαγσγή ελφο επξσπατθνχ πξνηχπνπ γηα ηελ ηθαλνπνίεζε ησλ θνηλσθειψλ αλαγθψλ κε ηε δεκηνπξγία ελφο ζπζηήκαηνο γηα ηελ θάιπςή ηνπο ζε πεξηβάιινλ ειεχζεξεο αγνξάο. Δλ ηνχηνηο, απηφ ην εγρείξεκα δελ ηζνδπλακεί κε ηελ ππνβάζκηζε ηεο θνηλσληθήο πξνζηαζίαο, νχηε αγλνεί ην γεληθφ ζπκθέξνλ. Αληηζέησο εθθξάδεη κηα δηαθνξεηηθή πξνζέγγηζε πνπ φκσο εκπεξηέρεη λνκηθέο εγγπήζεηο γηα ηελ πξνζηαζία ηεο θνηλήο σθέιεηαο. Γηα ηελ επίηεπμε δε απηνχ ηνπ ζθνπνχ αλαδεηθλχεη έλα δηαθνξεηηθφ ξφιν 5

ηνπ Κξάηνπο, πνπ δηαηεξεί ηνλ εγγπεηηθφ ηνπ ραξαθηήξα θαη σο θχξην έξγν έρεη ηε δεκφζηα ξχζκηζε ησλ δξαζηεξηνηήησλ απηψλ, ψζηε λα δηακνξθσζνχλ ζπλζήθεο ειεχζεξνπ αληαγσληζκνχ παξάιιεια κε ηελ πξνζήθνπζα ηθαλνπνίεζε ηνπ ρξήζηε θνηλσθειψλ ππεξεζηψλ θαη ηελ πξνζηαζία ηνπ γεληθνχ ζπκθέξνληνο. θνπφο ηεο παξνχζαο εξγαζίαο είλαη θαηαδεηρζεί φηη ηα εθ πξψηεο φςεσο αληηηηζέκελα ζπκθέξνληα ηα νπνία νη δχν έλλνηεο εμππεξεηνχλ, κπνξνχλ ζπλππάξμνπλ θαη λα ζπιιεηηνπξγήζνπλ ζηα πιαίζηα κίαο ηζνξξνπεκέλεο νξγάλσζεο ηεο επξσπατθήο έλλνκεο ηάμεο. ην πξψην κέξνο ηεο εξγαζίαο παξνπζηάδεηαη αξρηθά ε έλλνηα ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο, ε ζρέζε ηεο κε ηελ έλλνηα ησλ θνηλσθειψλ ππεξεζηψλ, ε ηδηαίηεξε ζέζε ηεο ζηελ εζληθή έλλνκε ηάμε θαη ε ζχλδεζή ηεο κε ηε δηακφξθσζε ελφο έληνλα παξεκβαηηθνχ θξάηνπο (Κεθάιαην Α), ψζηε αθνινχζσο λα δηαθαλεί ε επίδξαζε πνπ άζθεζε ην επξσπατθφ δίθαην ζηνλ ηνκέα παξνρήο ππεξεζηψλ θνηλήο σθέιεηαο κε ηελ εηζαγσγή θαη θαζηέξσζε ηεο αξρήο πξνζηαζίαο ηνπ αληαγσληζκνχ, πνπ επαλανξηνζεηεί ην πεδίν θαη ην εχξνο δξάζεο ηνπ Κξάηνπο ζηελ νηθνλνκηθή δσή (Κεθάιαην Β). απηφ ην πιαίζην αλαδεηθλχεηαη ε έλλνηα ησλ Τπεξεζηψλ Γεληθνχ Οηθνλνκηθνχ πκθέξνληνο, πνπ πξνζδηνξίδεη ηελ επξσπατθή αξκνδηφηεηα θαη νξηνζεηεί ηελ εθαξκνγή ησλ θαλφλσλ αληαγσληζκνχ ηεο Έλσζεο ζε κηα πξνζπάζεηα αξκνληθήο εμηζνξξφπεζεο ελσζηαθνχ θαη δεκνζίνπ ζπκθέξνληνο. Σέινο, θαηαγξάθνληαη νη ηειεπηαίεο επξσπατθέο ζεζκηθέο εμειίμεηο ελφςεη θαη ηεο απειεπζέξσζεο ησλ αγνξψλ, πνπ ζέηνπλ ηηο πξνυπνζέζεηο γηα ηε δηακφξθσζε κηαο επξσπατθήο πξννπηηθήο ηεο έλλνηαο ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο, θαη ηείλνπλ λα αλαβαζκίζνπλ ηε ζέζε ηεο θνηλήο σθέιεηαο ζηελ επξσπατθή έλλνκε ηάμε. ην δεχηεξν κέξνο ηεο εξγαζίαο γίλεηαη κηα πξνζπάζεηα λα αλαδεηρζεί ε πξνψζεζε ηεο απειεπζέξσζεο ησλ κνλνπσιίσλ παξνρήο θνηλσθειψλ ππεξεζηψλ ζηελ επξσπατθή θαη ηελ εζληθή έλλνκε ηάμε. Αξρηθά επηρεηξείηαη ε ελλνηνινγηθή πξνζέγγηζε ηεο απειεπζέξσζεο, πξνθείκελνπ λα γίλνπλ πεξηζζφηεξν αληηιεπηέο νη ηδηαίηεξεο παξάκεηξνη ηνπ ζεζκηθνχ πιαηζίνπ πνπ δηακνξθψλεηαη. Αθνινχζσο (Κεθάιαην Α) απνηππψλεηαη ε πνξεία γηα ηε δηακφξθσζε ηνπ επξσπατθνχ ζεζκηθνχ πιαηζίνπ πεξί απειεπζέξσζεο, θαη πεξηγξάθεηαη απηφ, πξνθεηκέλνπ λα δηαθαλεί ε λέα λνκηθή κεηαρείξηζε ησλ ππεξεζηψλ θνηλήο σθέιεηαο θαηά ηελ θαζηέξσζε ελφο ζπζηήκαηνο πνπ έρεη σο βαζηθά ραξαθηεξηζηηθά: ην άλνηγκα ησλ αγνξψλ παξνρήο θνηλσθειψλ ππεξεζηψλ ζηνλ αληαγσληζκφ, ηελ άζθεζε δεκφζηαο επνπηείαο απφ αλεμάξηεηεο αξρέο πνπ ρξεζηκνπνηνχλ κεζφδνπο θαη κέζα παξέκβαζεο, πνπ 6

πεξηγξάθνληαη κε ηνλ φξν «ξχζκηζε» θαη ηελ εθαξκνγή θαλφλσλ δηθαίνπ πνπ έρνπλ σο βαζηθνχο άμνλεο αθελφο ηε δεκηνπξγία θαη ηελ εχξπζκε ιεηηνπξγία ηεο αγνξάο ππφ ζπλζήθεο αλφζεπηνπ αληαγσληζκνχ, αθεηέξνπ ηελ πξνζηαζία ησλ ρξεζηψλ κέζα απφ ηελ επηβνιή ππνρξεψζεσλ θαζνιηθήο ππεξεζίαο θαη ηελ πξνζηαζία ηνπ γεληθνχ ζπκθέξνληνο. Σέινο (Κεθάιαην Β) θαηαγξάθεηαη ε ηάζε πξνο ηελ απειεπζέξσζε ησλ θνηλσθειψλ δξαζηεξηνηήησλ ζηελ ειιεληθή έλλνκε ηάμε ζην πιαίζην ησλ απνθξαηηθνπνηήζεσλ πνπ ιακβάλνπλ ρψξα θαη εγείξνπλ ζεκαληηθά ζπληαγκαηηθά δεηήκαηα. Δπηπιένλ, απνηππψλεηαη ζπλνπηηθά ην εζληθφ λνκνζεηηθφ πιαίζην πνπ δηακνξθψλεηαη κε ηελ ελζσκάησζε ησλ επξσπατθψλ νδεγηψλ πεξί απειεπζέξσζεο θαη ν ηδηαίηεξνο ξφινο ησλ αλεμάξηεησλ αξρψλ ζην λέν πιαίζην ηεο ζχγρξνλεο δεκφζηαο ξπζκηζηηθήο δξάζεο, πνπ επηδηψθεη ηε ζχδεπμε ηεο πξνζηαζίαο ηνπ αληαγσληζκνχ θαη ηεο θνηλήο σθέιεηαο. 7

ΜΔΡΟ ΠΡΩΣΟ: «Η ΓΗΜΟΙΑ ΤΠΗΡΔΙΑ ΤΠΟ ΣΗΝ ΔΠΙΓΡΑΗ ΣΟΤ ΔΤΡΩΠΑΪΚΟΤ ΓΙΚΑΙΟΤ» Γελ είλαη ηπραίν ην γεγνλφο φηη ε έλλνηα ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο, σο ζεκειηψδεο έλλνηα ζηε λνκηθή θαη ηε δηνηθεηηθή επηζηήκε, αιιά θαη σο ζεζκηθή πξαγκαηηθφηεηα θαη έθθαλζε κηαο ζπγθεθξηκέλεο πνιηηηθήο θηινζνθίαο πεξί ηνπ ξφινπ ηνπ Κξάηνπο, επαλήιζε ζηελ επηθαηξφηεηα 1 ησλ ζπδεηήζεσλ πξνθαιψληαο έληνλεο δηακάρεο θαη πξνβιεκαηηζκνχο, απφ ηε ζηηγκή πνπ ε επηηαγή γηα εθαξκνγή ηνπ επξσπατθνχ δηθαίνπ ζηηο έλλνκεο ηάμεηο ησλ θξαηψλ-κειψλ ππεηζήιζε ζηνλ ηνκέα παξνρήο δεκνζίσλ ππεξεζηψλ. Ζ δεκφζηα ππεξεζία, σο ζεζκφο, έλλνηα θαη ηδέα, ζπλδέζεθε ζε φιεο ηηο έλλνκεο ηάμεηο 2 κε ηελ έλλνηα ηνπ Κξάηνπο θαη ζρεδφλ πάληα ππήξμε ην λνκηκνπνηεηηθφ κέζν γηα ηελ εμππεξέηεζε θξαηηθψλ ζθνπψλ θνηλσληθήο πνιηηηθήο. Απνηέιεζε έλλνηα νξφζεκν πνπ αλαπηχρζεθε ηδίσο ζηε γαιιηθή έλλνκε ηάμε 3, φρη κφλν σο πξνζδηνξηζηηθφ ζηνηρείν ηνπ πεδίνπ εθαξκνγήο ηνπ δηνηθεηηθνχ δηθαίνπ θαη ηεο δηνηθεηηθήο νξγάλσζεο ηνπ θξάηνπο, αιιά θπξίσο γηαηί απνηέιεζε ην ζεκέιην 1 Έρεη ππνζηεξηρζεί ραξαθηεξηζηηθά φηη ε δεκφζηα ππεξεζία απνηειεί ην «λνκηθφ Λάδαξν», βι. ζρ. Δ.Γαξδέληα, Ζ αλαγέλλεζε ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο, ζε Γηθαηνζχλε θαη Γίθαην, Πλεπκαηηθφ Αθηέξσκα ζηνλ Μηραήι Γ. ηαζηλφπνπιν, εθδ. Αλη.Ν.άθθνπια, 2001.243. θαη D.Truchet, Unité et diversité des «grands principes» du service public, AJDA, no spécial: Le service public, 1997.38επ. 2 Δλδεηθηηθά βι. G.Marcou, Les services publics en droit allemand, 2001.83 επ., J.Ziller, Absence et présences de la notion de service public dans le droit des états membres de BeNeLux, 2001.193 επ., T.Modeen, Le service public en droit finlandais et suédois. 2001.205επ., J.Bellet -T.P.Kennedy, La notion de service public au Royaume-Uni et en Irlande, 2001.225επ., P.Sabbioni, Le service public et l état de droit en Italie, 2001.259επ., F.Moderne, La notion de service public en Espagne, 2001.365επ., ζε F.Moderne et G.Marcou, L idée de service public dans les états de l Union Européen, L Harmattan, 2001.θαη J.Bell, Le service public: l'expérience britannique, AJDA,1997.130επ., Em.Garcia, Le service public: l'expérience espagnole, AJDA, 1997.136επ., S.Cassese, Le service public: l'expérience italienne, AJDA, 1997.143επ., J.Schwarze, Le service public: l'expérience allemande, AJDA,1997.150επ., L.Rapp, Le service public: l'expérience américaine, AJDA, 1997.159επ. ζε AJDA 20 juin 1997, no spécial: Le service public. 3 Χο έλλνηα θαηάγεηαη απφ ηε γαιιηθή έλλνκε ηάμε κε ζεκειησηή απηήο ηνλ θαζ.leon Duguit θαη ηνπο άιινπο εθπξνζψπνπο ηεο ρνιήο Μπνξληψ (École du Service Public). χκθσλα κε ηνλ Duguit «service public είλαη θάζε δξαζηεξηφηεηα ε εθπιήξσζε ηεο νπνίαο ζα πξέπεη λα δηαζθαιηζζεί λα ξπζκηζζεί θαη λα ειεγρζεί απφ ηνπο θπβεξλψληεο δηφηη είλαη απαξαίηεηε γηα ηελ πξαγκάησζε θαη ηελ εθπιήξσζε ηεο θνηλσληθήο αιιειεμάξηεζεο, ελψ απφ ηε θχζε ηεο δελ κπνξεί λα πξαγκαηνπνηεζεί παξά κφλν κε ηελ παξέκβαζε ηεο θπβεξλεηηθήο εμνπζίαο», βι. Γ.Γειιή, Κνηλή σθέιεηα θαη Αγνξά, εθδ.αλη.ν.άθθνπια, Σφκνο Α, 2008.16. ε λνκηθφ επίπεδν ζηε Γαιιία ε δεκφζηα ππεξεζία απνηειεί έλλνηα-θιεηδί γηα ηελ εθαξκνγή ηνπ δηνηθεηηθνχ δηθαίνπ. Ζ θαζηέξσζή ηεο έξρεηαη ζε αληίζεζε κε ηελ έλλνηα ηεο δεκφζηαο εμνπζίαο σο θξηηήξην γηα ηελ εθαξκνγή ηνπ δηνηθεηηθνχ δηθαίνπ (ζεκειησηήο M.Hauriou- ρνιή ηεο Σνπινχδεο). Βι.ζρ. Β.Κνλδχιε, Γεκφζηα ππεξεζία θαη δεκφζην ζπκθέξνλ θαηά ηε γαιιηθή ζεσξία θαη λνκνινγία, Σν 1994.548, Δ.Γαξδέληα, φ.π., 2001.246,.Φινγαΐηε, Δηζαγσγή ζην Γηνηθεηηθφ Γίθαην, 2004.34επ. ζε Α.Γέξνληα,.Λχηξα, Π.Παπιφπνπινπ, Γ.ηνχηε,. Φινγαΐηε, Γηνηθεηηθφ Γίθαην, εθδ. Αλη.Ν.άθθνπια, 2004. 8

κίαο λέαο ζεσξίαο πεξί θξάηνπο 4. H θαζηέξσζε ηεο έλλνηαο ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο αληηθαηνπηξίδεη ηελ ηδέα φηη ην θξάηνο δελ είλαη έλαο απιφο κεραληζκφο εμνπζίαο θαη κνλνκεξνχο επηβνιήο επηηαγψλ, αιιά έλαο εθθξαζηήο ηεο θνηλσληθήο αιιειεγγχεο πνπ εμαζθαιίδεη παξνρέο δεκφζηαο ππεξεζίαο πξνο ηνπο πνιίηεο. Σν θξάηνο ινηπφλ, κέζσ ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο εκθαλίδεηαη σο θξάηνο παξνρήο, θξάηνο πξφλνηαο θαη φρη απιψο σο έλα θξάηνο ην νπνίν λνκηκνπνηείηαη λα επηβάιιεηαη θαη λα εμνπζηάδεη ηνπο πνιίηεο. Τπφ ην πξίζκα απηφ, ε δεκφζηα ππεξεζία αλαδεηθλχεη ηελ αμία, πνπ πξέπεη λα απνηειεί ηε βάζε θάζε δηνηθεηηθήο δξαζηεξηφηεηαο, ην ζθνπφ πνπ εθθηλεί ηε θξαηηθή ιεηηνπξγία. Καη ν ζθνπφο απηφο δελ είλαη άιινο απφ ηελ πξνψζεζε ηεο θνηλσληθήο ζπλνρήο κέζσ ηεο ηθαλνπνίεζεο ησλ θνηλσληθψλ αλαγθψλ, κε γλψκνλα ην ζπκθέξνλ ησλ πνιηηψλ, δειαδή ην ζπιινγηθφ, ην δεκφζην ζπκθέξνλ. Σν δεκφζην ζπκθέξνλ είλαη απηφ πνπ πξνζδίδεη αμία ζηελ θξαηηθή ιεηηνπξγία. ε απηφ ην πιαίζην ε έλλνηα ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο έρεη ζπλδεζεί άξξεθηα κε ηνλ θξαηηθφ παξεκβαηηζκφ ζην θνηλσληθφ, αιιά θπξίσο ζην νηθνλνκηθφ γίγλεζζαη. Αλαδείρζεθε θαη θαζηεξψζεθε ζε κηα επνρή, φπνπ ην θξάηνο απνρήο κεηαβάιιεηαη ζε θξάηνο παξνρήο θαη πξφλνηαο. Απνηειεί πιένλ ξπζκηζηηθφ παξάγνληα ηεο νηθνλνκηθήο δσήο, αιιά θπξίσο ζπκκεηέρεη ζε απηή, θαζψο λνκηκνπνηείηαη κέζσ ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο θαη γηα ην δεκφζην ζπκθέξνλ λα έρεη δεκφζηα πεξηνπζία, λα θαζηεξψλεη κνλνπψιηα, αιιά θαη λα απνηειεί ην ίδην πάξνρν ησλ δεκνζίσλ ππεξεζηψλ απηψλ. Δπηπξνζζέησο ε δξάζε ηνπ απηή είλαη ελδεδπκέλε κε ζεζκηθέο εγγπήζεηο δεκνζίνπ δηθαίνπ, θαζψο ζηαδηαθά εγθαζηδξχεηαη έλα ηδηαίηεξν ζεζκηθφ θαζεζηψο, πνπ ζηφρν έρεη λα ζέζεη ηα ερέγγπα πνπ ζα δηαζθαιίδνπλ φηη ε ιεηηνπξγία απηή ηνπ θξάηνπο ζα επηηειεί ην ζθνπφ ηεο, ή άιισο ην «θαζεζηψο δεκφζηαο ππεξεζίαο». Σν θαζεζηψο απηφ εκπεξηέρεη ηηο ζεκειηψδεηο αξρέο 5 πνπ δηέπνπλ ηελ παξνρή δεκφζηαο ππεξεζίαο. 4 Βι. J.Chevallier, Regards sur une évolution AJDA 1997, no spécial: Le service public, 1997.8, ν νπνίνο απνδίδεη ηε κεηαζηξνθή απηή (ηνπιάρηζηνλ ζην πιαίζην ηεο γαιιηθήο επηζηήκεο) ζηνλ Leon Duguit θαη ν νπνίνο κάιηζηα ραξαθηεξίδεη ηε δεκφζηα ππεξεζία σο νπιηζκφ ηεο θνηλσληθήο δσήο (armature de la vie sociale). Υαξαθηεξηζηηθφ επίζεο είλαη φηη ζηε γαιιηθή έλλνκε ηάμε ε έλλνηα απηή είλαη ηδηαηηέξσο πνιηηηθά θνξηηζκέλε θαζψο ζπλδέζεθε κε ηελ ίδηα ηεο έλλνηαο ηε εζληθήο θπξηαξρίαο, ηεο εζληθή ηαπηφηεηαο θαη ζπλείδεζεο. Βι. ελδεηθηηθά, F.Moderne, Les transcriptions doctrinales de l idée de service public, 2001.9επ., ζε F.Moderne et G.Marcou, φ.π., L Harmattan, 2001 θαη G.J.Guglielmi-G.Koubi, Le droit du service public, Montchrestien, 2000.13επ. 5 Βι. ζρ. αθνινχζσο ελφηεηα «3. Οη βαζηθέο αξρέο πνπ δηέπνπλ ηελ παξνρή ππεξεζηψλ θνηλήο σθέιεηαο- ππαγσγή ζην θαζεζηψο δεκφζηαο ππεξεζίαο». 9

Χζηφζν, ε εηζρψξεζε ηνπ επξσπατθνχ δηθαίνπ θαη ζηνλ ηνκέα παξνρήο δεκφζηαο ππεξεζίαο, θινλίδεη ην θαζεζηψο απηφ πνπ ζπλδέεηαη κε ηελ παξαδνζηαθή αληίιεςε πνπ έρεη θαζηεξσζεί ζηηο ζπλεηδήζεηο ησλ πνιηηψλ γηα ην ξφιν ηνπ Κξάηνπο, αιιά θαη ζηα εζληθά δηθαηηθά ζπζηήκαηα, ζέηνληαο σο θξίζηκν δήηεκα ην γεγνλφο φηη βάιιεηαη ην θνηλσληθφ πξφζσπν ησλ θξαηψλ κειψλ. Κεθάλαιο Α: «Γημόζια ςπηπεζία- Κοινωθελείρ Τπηπεζίερ και Παπεμβαηικό Κπάηορ» Ζ εηζρψξεζε ηνπ επξσπατθνχ δηθαίνπ ζηνλ ηνκέα παξνρήο δεκφζηαο ππεξεζίαο πξνθάιεζε έληνλεο επηδξάζεηο, επαλαπξνζδηνξίδνληαο ηνλ ηξφπν νξγάλσζεο θαη ιεηηνπξγίαο ζηνπο ηνκείο απηνχο ηδηαηηέξσο δε ζρεηηθά κε ην ξφιν πνπ ην ίδην ην θξάηνο δηαδξακάηηδε ζε κηα επνρή θαηά ηελ νπνία ζεκαληηθέο δηαξζξσηηθέο αιιαγέο βξίζθνληαλ ήδε ζε εμέιημε ζηα πιαίζηα πνιιψλ επξσπατθψλ θξαηψλ. Πξηλ φκσο γίλεη αλαθνξά ζηηο αιιαγέο απηέο πνπ πξνθάιεζε ην επξσπατθφ δίθαην, ζθφπηκν είλαη λα πξνζδηνξηζζεί ε έλλνηα ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο, ε ζέζε ηεο ζηα πιαίζηα ησλ ελλφκσλ ηάμεσλ ησλ θξαηψλ κειψλ θαη ε ζχλδεζή ηεο κε παξεκβαηηθφ θξάηνο. 1. Δννοιολογική πποζέγγιζη ηηρ δημόζιαρ ςπηπεζίαρ 1.1. Η κλαζική έννοια ηηρ δημόζιαρ ςπηπεζίαρ και η εξέλιξή ηηρ ηελ πξνζπάζεηα θαηαγξαθήο ελφο αξρηθνχ ελλνηνινγηθνχ νξηζκνχ ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο, ζθφπηκν θξίλεηαη λα γίλεη αλαθνξά ζηελ θιαζζηθή πξνζέγγηζε ηεο έλλνηαο. Καηά ηελ θιαζηθή έλλνηα, σο δεκφζηα ππεξεζία νξίδεηαη θάζε δξαζηεξηφηεηα πνπ έρεη σο ζθνπφ ηελ ηθαλνπνίεζε αλάγθεο δεκνζίνπ ζπκθέξνληνο κέζσ ηεο ρξήζεο νξγάλσλ θαη κέζσλ πνπ πξνζηδηάδνπλ ζηελ πνιηηηθή εμνπζία 6. Ο θιαζζηθφο απηφο νξηζκφο, πιεξψληαο ηαπηφρξνλα, ηφζν ην ιεηηνπξγηθφ φζν θαη ην 6 G.Jezé. Les principes généraux du droit administratif, Tome 2, La notion de service public-les individus au service public-le statut des agents publics, Preface de S.Salon et J.C.Savignac, Dalloz, 2005.1επ., Μ.Γέλδηα, Δπί ηεο νπζίαο θαη ηεο εμειίμεσο ηεο ελλνίαο ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο, ΔΓΓ 1957.114, Α.Σζνπινχθε, Ζ έλλνηαο ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο, Αξκ 1976.720. 10

νξγαληθφ θξηηήξην, απνηειεί ζπγθεξαζκφ ησλ δχν ζεκεξηλψλ, γλσζηψλ ζε εκάο, νξηζκψλ ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο 7. Ζ δεκφζηα ππεξεζία εκπεξηέρεη σο ζπζηαηηθφ ζηνηρείν ηεο ηελ έλλνηα ηνπ ζθνπνχ, πνπ έγθεηηαη αθξηβψο ζηελ ηθαλνπνίεζε αλαγθψλ δεκνζίνπ ζπκθέξνληνο. Απηφο ν ζθνπφο δεκνζίνπ ζπκθέξνληνο είλαη πνπ λνκηκνπνηεί ηελ άζθεζε θξαηηθήο εμνπζίαο θαη δηθαηνινγεί ηελ ππαγσγή ηεο ζε έλα ηδηαίηεξν λνκηθφ θαζεζηψο, πνπ απνθιίλεη απφ ηνπο θαλφλεο ηνπ ηδησηηθνχ δίθαην, απηφ ηνπ δεκνζίνπ δηθαίνπ 8. χκθσλα κε ηνλ Καζ.Δπ.πειησηφπνπιν 9 «ζπκθέξνλ είλαη ε ρξεζηκφηεηα ή σθέιεηα πνπ έρνπλ γηα έλα πξφζσπν γηα δηαθφξνπο ιφγνπο, είηε νη ππεξεζίεο άιισλ αλζξψπσλ είηε νη ζρέζεηο κε απηνχο ή νξηζκέλα πξάγκαηα είηε λνκηθέο ξπζκίζεηο ή πξαγκαηηθέο θαηαζηάζεηο ή δξαζηεξηφηεηεο». Χο έλλνηα ινηπφλ πξνυπνζέηεη ηελ αμηνινγηθή εθηίκεζε ηεο ρξεζηκφηεηαο ή ηεο σθέιεηαο πνπ αληιείηαη απφ ηα ππνθείκελα ηνπ ζπκθέξνληνο. πλαθψο δεκφζην είλαη ην ζπκθέξνλ 10 φηαλ ππνθείκελφ ηνπ είλαη ν ιαφο πνπ έρεη νξγαλσζεί κε ηελ έλλνκε ηάμε ζε θξάηνο. Ο θαζνξηζκφο ησλ αλαγθψλ δεκνζίνπ ζπκθέξνληνο, γηα ηελ ηθαλνπνίεζε ησλ νπνίσλ ην Κξάηνο αλαπηχζζεη νξηζκέλε δξαζηεξηφηεηα ζπλδέεηαη άκεζα κε ηνλ ίδην ην ξφιν ηνπ Κξάηνπο, πνπ δηακνξθψλεηαη θαη θαζνξίδεηαη απφ ηηο εθάζηνηε επηθξαηνχζεο πνιηηηθέο, νηθνλνκηθέο θαη θνηλσληθέο ζπλζήθεο. Ζ αλάδεημε θαη θαζηέξσζε ηεο έλλνηαο ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο ηνπνζεηείηαη θαηά ηελ επνρή ηεο κεηάβαζεο απφ ην Κξάηνο θπξηαξρίαο θαη ην Κξάηνο απνρήο ζε έλα Κξάηνο δηθαίνπ κε παξεκβαηηθφ ραξαθηήξα ζην νηθνλνκηθφ θαη ην θνηλσληθφ πεδίν 11. ε απηφ ην παξεκβαηηθφ θξάηνο νη αλάγθεο επαλαπξνζδηνξίδνληαη αλάινγα κε ηηο εθάζηνηε επηθξαηνχζεο ζπλζήθεο. Κπξίσο κεηά ηνλ δεχηεξν Παγθφζκην Πφιεκν 12 παξαηεξείηαη κηα δηαξθψο εληεηλφκελε θξαηηθή δξαζηεξηφηεηα πνπ αλαπηχζζεηαη θαη ραξαθηεξίδεηαη απφ κηα ζπζηεκαηηθή πξνζπάζεηα ζπκκεηνρήο 7 Βι. αθνινχζσο ελφηεηα «1.2. Ζ ζχγρξνλε έλλνηα ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο». 8 Β.Κνλδχιε, φ.π., 1994.549. 9 Δ.πειησηφπνπιν, Δγρεηξίδην δηνηθεηηθνχ δηθαίνπ, εθδ. Αλη.Ν.άθθνπια, 12 ε έθδνζε, 2007.97. 10 χκθσλα κε ηνλ Δ.Βεληδέιν, πξφθεηηαη γηα κηα έλλνηα «νιηθή θαη δηαξθή, πνπ απνδίδεη ηελ ultima ratio θάζε θξαηηθήο εμνπζίαο θαη βξίζθεηαη ζηνλ ππξήλα ηεο ίδηαο ηεο λνκηκνπνίεζεο ηνπ θξάηνπο», βι.ζρ. Δ.Βεληδέιν, Σν γεληθφ ζπκθέξνλ θαη νη πεξηνξηζκνί ησλ ζπληαγκαηηθψλ δηθαησκάησλ, εθδ. Παξαηεξεηήο, 1990.45. 11 Δ.Γαξδέληα, φ.π., 2001.244. 12 Ζ ρξνληθή ζπγθπξία απηή αθνξά ηελ Διιάδα. ρεηηθά κε ηελ εμέιημε ηεο δεκφζηαο επηρεηξεκαηηθήο δξαζηεξηφηεηαο βι. ζπγθξηηηθή επηζθφπεζε ζε Η.Αλαζηφπνπιν, Οη δεκφζηεο επηρεηξήζεηο, Ννκηθή ζεζκηθή ζεψξεζε, εθδ.αλη.ν.άθθνπια, 1987.3επ. 11

ζηελ νηθνλνκηθή δσή γηα ηελ θάιπςε θνηλσληθψλ αλαγθψλ. Έηζη δηακνξθψλεηαη ην Κνηλσληθφ Κξάηνο 13. Ζ ελίζρπζε απηή ηνπ παξεκβαηηθνχ ραξαθηήξα ηνπ Κξάηνπο απνηειεί ηε δηαζπαζηηθή δχλακε πνπ νδεγεί ζηε ζρηζκή ηνπ επζχλνπηνπ θιαζζηθνχ νξηζκνχ ηεο έλλνηαο ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο, πνπ θάπνηε ππήξμε αληηπξνζσπεπηηθφο. Ζ λνεκαηηθή απηή ζχλδεζε γίλεηαη αληηιεπηή παξαηεξψληαο ηελ κεηαβνιή ησλ κέζσλ δξαζηεξηνπνίεζεο ηνπ Κξάηνπο θαη θαη επέθηαζε ηεο Γεκφζηαο Γηνίθεζεο. Αξρηθά ε δεκφζηα εμνπζία απνηειεί ην κνλαδηθφ κέζν δξάζεο κε πεξαηηέξσ ζπλέπεηα ηελ άξξεθηε ζχλδεζε δεκφζηαο εμνπζίαο θαη δεκφζηαο ππεξεζίαο, θαζ φζνλ ε επηηέιεζε ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο επηηπγράλεηαη κφλν κέζσ ηεο άζθεζεο δεκφζηαο εμνπζίαο 14. Ζ επηινγή ηνπ κέζνπ απηνχ ζπλδέεηαη κε ηε δξάζε ηνπ Κξάηνπο ηελ πεξίνδν απηή. Οη παξαγσγηθέο δξαζηεξηφηεηεο είλαη ειάρηζηεο ππφ ην θσο ηεο επίδξαζεο ηνπ Φηιειεπζεξηζκνχ πνπ επηηάζζεη ηελ απνρή ηνπ Κξάηνπο θαη ηνλ πεξηνξηζκφ ηνπ ζε δξαζηεξηφηεηεο πνπ ζπλδένληαη κε ηελ ίδηα ηελ ππφζηαζή ηνπ, φπσο εμσηεξηθή άκπλα, δεκφζηα ηάμε θαη αζθάιεηα θαη δηθαηνζχλε. Ζ αλάδεημε φκσο ηνπ Παξεκβαηηθνχ Κξάηνπο θαη ε εληεηλφκελε ζπκκεηνρή ηνπ ζηελ νηθνλνκηθή δσή πξνβάιινπλ αλάγθεο πνπ ην πξνζαλαηνιίδνπλ ζηε ρξήζε δηαθνξεηηθψλ κέζσλ θαη κεζφδσλ 15. Πξψην ξήγκα ζηελ ελφηεηα ηνπ θιαζηθνχ νξηζκνχ 16 επέξρεηαη κε ηελ εκθάληζε ηεο παξαρψξεζεο δεκφζηαο ππεξεζίαο. Δλίνηε ινηπφλ, δεκφζηα ππεξεζία αζθείηαη απφ ηδηψηε ζχκθσλα κε ην ηδησηηθφ δίθαην θαηά παξαρψξεζε απφ ην Κξάηνο θαηφπηλ ζχλαςεο ζρεηηθήο ζχκβαζεο 17. ηαδηαθά, ην Κξάηνο αξρίδεη λα αλακηγλχεηαη ζηηο επηρεηξήζεηο πην δπλακηθά. Πξνβαίλεη ζε κνξθέο επζείαο παξέκβαζεο αθνκνηψλνληαο επηρεηξήζεηο, πνπ επηηεινχλ ζεκαληηθφ ξφιν γηα ηελ 13 Α.Σζνπινχθε, φ.π., 1976.721 14 Βι. ζρεη. Μ. Γέλδηα, Γηνηθεηηθφ Γίθαην, εθδ. Αξγ. Παπαδήζε, 1942 Σφκνο Α, 1944.35 επ. Υαξαθηεξηζηηθά παξαηίζεηαη ζρεηηθφ απφζπαζκα φπνπ ζχκθσλα κε ηνλ ζπγγξαθέα: «Γεκφζηα ππεξεζία θαη δεκφζηα εμνπζία είλαη δχν έλλνηαη δεζπφδνπζαη ηνπ δηνηθεηηθνχ δηθαίνπ θαη ε κελ δεκφζηα ππεξεζία είλαη ην έξγν ηνπ νπνίνπ ε πξαγκάησζηο ελαπφθεηηαη εηο ηελ δεκφζηα δηνίθεζε, ε δε δεκφζηα εμνπζία είλαη ην κέζνλ πξαγκαηψζεσο ηαχηεο». Ζ ζχλδεζε ηεο δεκφζηαο εμνπζίαο κε ηε δεκφζηα ππεξεζία ζεσξνχληαλ απηνλφεηε. 15 Οη αλάγθεο απηέο ζρεηίδνληαη κε ηελ απαίηεζε γηα πξνζαξκνγή ζε ηερληθέο παξακέηξνπο πνπ θαηέρεη ήδε ε ηδησηηθή πξσηνβνπιία, γηα επειημία θαη απνηειεζκαηηθφηεηα ζηε δηαρείξηζε, αιιά αθφκε θαη κείσζε ησλ δεκνζηνλνκηθψλ δαπαλψλ. Σν νξγαλσηηθφ πξφηππν ηδησηηθνχ δηθαίνπ θαη ε ζχλαςε ζπκβάζεσλ, απνηεινχλ ηα κέζα πνπ αληαπνθξίλνληαη ζηηο λέεο απαηηήζεηο. Βι. ζρ. Ε.Παπαζαλαζίνπ-Παπατσάλλνπ, Άζθεζε δεκφζηαο δηνηθήζεσο κέζσ λνκηθψλ πξνζψπσλ ηδησηηθνχ δηθαίνπ, εθδ.αλη.ν.άθθνπια, 1985.54επ. 16 Μ.Γέλδηα, φ.π., 1957.115, Α.Σζνπινχθε, φ.π., 1976.723. 17 Π.Γαγηφγινπ, Γεληθφ δηνηθεηηθφ Γίθαην, 1984.466επ., Α.Σάρνπ, Διιεληθφ δηνηθεηηθφ δίθαην, 1996.251επ. 12

αλάπηπμε ηεο εζληθήο νηθνλνκίαο 18. Μέζσ ζρεηηθψλ θαλνληζηηθψλ πξάμεσλ ηηο ππαγάγεη ζε θαζεζηψο ηνπ δεκνζίνπ δηθαίνπ, αλαγνξεχνληάο απηέο ζε ΝΠΓΓ θαη αληηθαζηζηά ην ζθνπφ ηνπ θέξδνπο κε ζθνπφ «δεκνζίνπ ζπκθέξνληνο» 19. Ζ νπζηαζηηθή ξήμε φκσο επέξρεηαη κε ηελ αλάπηπμε ίδηαο επηρεηξεκαηηθήο δξάζεο απφ ην Κξάηνο θαη ηελ εκθάληζε ηεο δεκφζηαο επηρείξεζεο. Ζ δεκφζηα επηρείξεζε κεηνπζηψλεη ηνλ ζπγθεξαζκφ ηνπ ηδησηηθνχ θαη ηνπ δεκνζίνπ δηθαίνπ. Απνηειεί ΝΠΗΓ, ζπλήζσο κε ηελ κνξθή ΑΔ, πνπ ηδξχεηαη απφ ην θξάηνο κε λφκν «ράξηλ δεκνζίνπ ζπκθέξνληνο», θαη εθνδηάδεηαη απφ απηφ κε ηα απαξαίηεηα πεξηνπζηαθά κέζα γηα ηελ παξαγσγή νξηζκέλσλ θνηλσληθά ζπνπδαίσλ αγαζψλ ή ππεξεζηψλ 20. Ζ ιεηηνπξγία ηεο δηέπεηαη θαηά θαλφλα απφ ην ηδησηηθφ δίθαην, θαη ζπκπιεξσκαηηθά απφ ην δεκφζην δίθαην, θαζψο ππάγεηαη ζε θξαηηθή επνπηεία θαη ειέγρνπο. πκπεξαζκαηηθά ε ζπλνρή θαη ε ινγηθή αξηηφηεηα ηεο θιαζηθήο έλλνηαο ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο απσιέζζε σο απφξξνηα ηεο εληεηλφκελεο θξαηηθήο παξεκβαηηθφηεηαο θαη ηεο πξνζθπγήο ηνπ θξάηνπο ζηα κέζα ηνπ ηδησηηθνχ δηθαίνπ. 1. 2. Η ζύγσπονη έννοια ηηρ δημόζιαρ ςπηπεζίαρ Ζ ζχγρξνλε έλλνηα ηνπ φξνπ «δεκφζηα ππεξεζία» κπνξεί λα έρεη είηε νπζηαζηηθφ-ιεηηνπξγηθφ, είηε ηππηθφ-νξγαληθφ πεξηερφκελν. Έηζη ζχκθσλα κε ηελ νξγαληθή έλλνηα, δεκφζηα ππεξεζία είλαη νη νξγαλσηηθνί ζρεκαηηζκνί ηνπ Γεκνζίνπ θαη ησλ άιισλ ΓΝΠ, πνπ ζπγθξνηνχληαη απφ θπζηθά πξφζσπα θαη πεξηνπζηαθά κέζα θαη κε ηνπο νπνίνπο ην Γεκφζην θαη ηα άιια ΝΠ επηδηψθνπλ ηελ πξαγκαηνπνίεζε ζθνπψλ θαη αξρήλ κε ηελ άζθεζε δεκφζηαο εμνπζίαο. Δλψ δεκφζηα ππεξεζία θαηά ηε ιεηηνπξγηθή δηάζηαζε ηνπ φξνπ είλαη ε δξαζηεξηφηεηα ησλ δεκνζίσλ λνκηθψλ πξνζψπσλ ή θαη ηδησηψλ πνπ ελεξγνχλ θαηά παξαρψξεζε, ε νπνία έρεη σο αληηθείκελν ηελ παξνρή αγαζψλ ή ππεξεζηψλ πξνο ηνπο δηνηθνχκελνπο γηα ηελ ηθαλνπνίεζε νξηζκέλσλ βαζηθψλ αλαγθψλ ηνπο, πνπ θαζνξίδνληαη θάζε θνξά απφ 18 Δδψ εληάζζεηαη ε θνηλσληθνπνίεζε, θξαηηθνπνίεζε θαη εζληθνπνίεζε ησλ επηρεηξήζεσλ. Βι. ζρ. Η.Αλαζηφπνπιν, φ.π., 1987.23επ., Α.Σζηξσλά, Απνθξαηηθνπνηήζεηο- έλλνηα, θχζε θαη ιεηηνπξγία απφ ηελ άπνςε ηνπ Γηνηθεηηθνχ Οηθνλνκηθνχ Γηθαίνπ, εθδ.άθθνπια, 2006.55. 19 ην χληαγκά καο εηζήρζε κε ην άξζξν 106 ε θξαηηθνπνίεζε κεγάισλ κνλάδσλ νηθνλνκηθήο εθκεηάιιεπζεο, κε ηε κνξθή αλαγθαζηηθήο εμαγνξάο ή ζπκκεηνρήο ηνπ θξάηνπο ζε απηέο, εθφζνλ έρνπλ ραξαθηήξα κνλνπσιίνπ ή δσηηθή ζεκαζία γηα ηελ αμηνπνίεζε ησλ πεγψλ ηνπ εζληθνχ πινχηνπ ή σο ζθνπφ ηελ παξνρή ππεξεζηψλ ζην θνηλσληθφ ζχλνιν. Βι. ζρ. Α.Σάρν, Γηνηθεηηθφ Οηθνλνκηθφ Γίθαην, εθδ.άθθνπια,1992.267, Α. Ράτθν, πληαγκαηηθφ Γίθαην, εθδ.άθθνπια, 2002.380. 20 Η.Αλαζηφπνπιν, φ.π., 1987.33επ., Ε.Παπαζαλαζίνπ-Παπατσάλλνπ, φ.π., 1985.31επ. 13

ηελ έλλνκε ηάμε 21. απηφ ην πιαίζην ε δεκφζηα ππεξεζία θαιχπηεη ην ζχλνιν ηεο πεξηνξηζηηθήο, ξπζκηζηηθήο θαη παξνρηθήο δηνίθεζεο 22, ζπλδεφκελε σο πξνο ηελ ηειεπηαία κε ην γεληθφ θνηλσληθφ ζπκθέξνλ. Ζ ζεψξεζε απηή ηεο έλλνηαο ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο ελαξκνλίδεηαη κε ηε ζχγρξνλε λνκηθή πξαγκαηηθφηεηα, φπνπ ην Κξάηνο θαη θαη επέθηαζε ε δεκφζηα δηνίθεζε αλαπηχζζεη πνηθίιεο δξαζηεξηφηεηεο δεκνζίνπ ζπκθέξνληνο ρσξίο λα πξνζθεχγεη απνθιεηζηηθά ζηε ρξήζε κεζφδσλ πνπ «πξνζηδηάδνπλ ζηελ πνιηηηθή εμνπζία», αιιά επηιέγνληαο θπξίσο ηελ ελεξγνπνίεζε ΝΠΗΓ θαη δε δεκνζίσλ επηρεηξήζεσλ. Έηζη, θνξείο δεκφζηαο ππεξεζίαο ελ γέλεη κπνξεί λα είλαη ην Γεκφζην, ηα ΝΠΓΓ, ηα ΝΠΗΓ ηνπ θξάηνπο, αιιά θαη ηδησηηθνί θνξείο ζηελ πεξίπησζε ηεο παξαρψξεζεο δεκφζηαο ππεξεζίαο κε ζχκβαζε 23. Πξνβαίλνληαο ζε κηα εθ παξαιιήινπ ζεψξεζε ηεο νξγαληθήο θαη ηεο ιεηηνπξγηθήο έλλνηαο ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο δηαβιέπεη θαλείο φηη ηα θχξηα ζηνηρεία, πνπ θαζνξίδνπλ κηα δξαζηεξηφηεηα σο δεκφζηα ππεξεζία, θαη νπζίαλ είλαη ν ζθνπφο δεκνζίνπ ζπκθέξνληνο θαη ν άκεζνο ή έκκεζνο ζχλδεζκνο κε ην Κξάηνο ή έλα δεκφζην νξγαληζκφ. Γεγνλφο πάλησο είλαη φηη ε έλλνηα ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο, φπσο επηρεηξήζεθε λα νξηνζεηεζεί παξαπάλσ, δελ έρεη νχηε ηελ ίδηα αμηνινγηθή ζέζε νχηε ην ίδην αθξηβψο πεξηερφκελν, ζηηο δηαθνξεηηθέο έλλνκεο ηάμεηο ησλ θξαηψλ κειψλ ηεο Δπξσπατθήο Έλσζεο, αθφκε θαη εάλ ρξεζηκνπνηείηαη ν ίδηνο ή ηαπηφζεκνο φξνο. Άιισζηε γη απηφ θαη δελ ηπγράλεη ζήκεξα γεληθήο θαη θαζνιηθήο απνδνρήο 24. θφπηκν είλαη ινηπφλ, λα γίλεη αλαθνξά φηη ζην βξεηαληθφ δίθαην ή αιιηψο ζηηο ρψξεο ηνπ common law, πνπ έρνπλ επεξεαζηεί απφ ηελ ακεξηθαληθή παξάδνζε ρξεζηκνπνηείηαη ε έλλνηα ηνπ public utility θαη ζπκπεξηιακβάλεη απιψο ηηο 21 G.J.Guglielmi-G.Koubi, φ.π., 2000.62επ., Δ.πειησηφπνπινπ, φ.π., 2007.28. 22 Ζ παξνρηθή δηνίθεζε απνηειεί έθθαλζε ηεο θπξηαξρηθήο δηνίθεζεο θαη έρεη σο ζθνπφ ηελ εμαζθάιηζε ηεο παξνρήο ζηνηρεησδψλ αγαζψλ ή ππεξεζηψλ θαη ηελ πξνζθνξά ηνπο ππφ αλεθηνχο φξνπο, πνπ ε ειεχζεξε αγνξά δελ κπνξεί πάληα λα εμαζθαιίζεη. Γηαθέξεη δε απφ ηε ζπλαιιαθηηθή δηνίθεζε σο πξνο ηελ ακεζφηεηα ηεο παξνρήο. Βι.ζρ. Π.Γαγηφγινπ, Γεληθφ Γηνηθεηηθφ Γίθαην, εθδ. Αλη.Ν.άθθνπια, 1984.14επ. 23 Σε δηεπξπκέλε δξαζηεξηνπνίεζε ηνπ Κξάηνπο ζηελ νηθνλνκηθή θαη θνηλσληθή δσή αλαδεηθλχεη θαη ε θαζηέξσζε ηεο έλλνηαο ηνπ Γεκνζίνπ Σνκέα. Βι.ζρ. Δ.Κνπηνχπα, Ζ έλλνηα ηνπ δεκνζίνπ ηνκέα, αλάηππν, Γίθαην θαη Πνιηηηθή η.17-18/1988.161επ., Η.πκεσλίδε, Ζ θχζε ησλ πξάμεσλ ησλ λνκηθψλ πξνζψπσλ ηδησηηθνχ δηθαίνπ ηνπ δεκφζηνπ ηνκέα, εθδ.άθθνπια, 1991.44, Α.Σάρνπ, Ο «δεκφζηνο ηνκέαο» σο ππνιαλζάλνλ δηνηθεηηθφ αληηζχζηεκα, Σν 1988.424,.Φινγαΐηε, Σν ειιεληθφ δηνηθεηηθφ ζχζηεκα, 1987.21, Θ.Φνξηζάθε, Ο δεκφζηνο ηνκέαο: πεξηερφκελν φξηα, ηδησηηθνπνηήζεηο, ζε: Διιεληθφ Ηλζηηηνχην Γηνηθεηηθψλ Δπηζηεκψλ, Ζ Γεκφζηα Γηνίθεζε ζηελ Διιάδα, επηκ. Δ.πειησηφπνπινο/Α.Μαθξπδεκήηξεο, εθδ. Αλη.Ν.άθθνπια, 2001.145επ. 24 Βι. φ.π. ππνζ. θαη Γ.Γειιή, φ.π., 2008.25επ. 14

επηρεηξεκαηηθέο δξαζηεξηφηεηεο κε δεκφζην ελδηαθέξνλ 25. Αληηζέησο ζηε γαιιηθή έλλνκε ηάμε, απφ ηελ νπνία έρεη επεξεαζηεί ζεκαληηθά θαη ε ειιεληθή, ε δεκφζηα ππεξεζία είλαη ζηελά ζπλπθαζκέλε κε ηα θξαηηθά κνλνπψιηα. Μάιηζηα γίλεηαη ιφγνο γηα ηελ «service public à la française» 26, πνπ σο φξνο εκπεξηέρεη θάζε είδνπο δξαζηεξηφηεηεο ηνπ θξάηνπο, θπξηαξρηθήο, ξπζκηζηηθήο, παξνρηθήο θαη ζπλαιιαθηηθήο θχζεσο, θαη ελζσκαηψλεη ηελ αμηνινγηθή θιίκαθα απφ ηελ νπνία εμνπζηάδεηαη θαη θαζνδεγείηαη ε δεκφζηα δηνίθεζε ελ γέλεη 27. ηε Γεξκαλία ελ ηνχηνηο, δε ζπλαληάηαη έλλνηα αλάινγε κε απηή ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο θαη ε ζεσξία εληνπίδεη θνηλά ζηνηρεία θαη νκνηφηεηεο κέζα απφ έλλνηεο φπσο απηή ηεο Daseinvorsorge, πνπ απνηειεί ην ελλνηνινγηθφ εξγαιείν γηα ηε λνκηκνπνίεζε ηεο παξνρηθήο ιεηηνπξγίαο ηνπ θξάηνπο 28. Ζ δηαθνξεηηθή απηή πξνζέγγηζε πνπ παξαηεξείηαη ζηε ζεσξία ησλ δηαθνξεηηθψλ έλλνκσλ ηάμεσλ αλαθνξηθά κε ηα ζηνηρεία πνπ ζπλζέηνπλ ηελ έλλνηα ηεο δεκφζηα ππεξεζίαο, έρεη ζπληειέζεη, ψζηε, φρη κφλν λα ζεσξείηαη απφ πνιινχο σο δπζλφεηνο θαη ακθηζβεηνχκελνο λνκηθφο φξνο 29, αιιά λα απνπζηάδεη θαη θάζε επζεία θαη απηνχζηα αλαθνξά ηνπ ζηελ επξσπατθή έλλνκε ηάμε 30. 2. Οι κοινωθελείρ ςπηπεζίερ ωρ δημόζια ςπηπεζία με ηη λειηοςπγική έννοια Χο ππεξεζίεο θνηλήο σθέιεηαο λννχληαη νη ππεξεζίεο δσηηθήο ζεκαζίαο γηα ηελ εμππεξέηεζε βαζηθψλ αλαγθψλ ηνπ θνηλσληθνχ ζπλφινπ, άκεζα ζπλπθαζκέλεο κε ηελ θαηά ηα ζχγρξνλα θξηηήξηα αμηνπξεπή δηαβίσζε ηνπ αλζξψπνπ θαη ηελ 25 J.Bell, φ.π., AJDA, 1997.130επ., J.Bell-T.P.Kennedy, φ.π., 2001.225επ., ζε F.Moderne et G.Marcou, φ.π., L Harmattan, 2001, Γ.Γειιή, φ.π., 2008.29επ., 26 J.Chevallier, φ.π., AJDA 1997.8επ., F.Moderne,φ.π., 2001.29επ., ζε F.Moderne et G.Marcou, φ.π., L Harmattan, 2001, Γ.Γειιή, φ.π., 2008.18επ., θαη G.J.Guglielmi-G.Koubi, φ.π., 2000.56επ. 27 Οη δεκφζηεο ππεξεζίεο ζηε γαιιηθή έλλνκε ηάμε δηαθξίλνληαη ζε services publics administratifs θαη services publics industriels et commerciaux, ρσξίο απηή ε δηάθξηζε λα είλαη πάληα επλφεηε. Οη ηειεπηαίεο ελζσκαηψλνπλ ηηο δξαζηεξηφηεηεο ζπλαιιαθηηθήο θχζεσο θαη έρνπλ νηθνλνκηθφ ραξαθηήξα, ππάγνληαη δε σο πξνο ηε δηαρείξηζε θαη ηηο έλλνκεο ζρέζεηο ηνπο κε ηνπο πειάηεο ηνπο ζην ηδησηηθφ δίθαην. 28 J.Schwarze, φ.π., AJDA,1997.150επ., G.Marcou, φ.π., 2001.122επ., ζε F.Moderne et G.Marcou, φ.π., L Harmattan, 2001, Γ.Γειιή, φ.π., 2008.26επ., 29 Γ.Γειιή, φ.π., 2008.64 ππνζ. 56 θαη ζει.69, Δ.Αδακαληίδνπ, Απνθξαηηθνπνίεζε-εθζπγρξνληζκφο ησλ δεκνζίσλ επηρεηξήζεσλ θνηλήο σθέιεηαο θαη πξνζηαζία θαηαλαισηψλ, Αξκ.1998.792, Μ.Γέλδηα, φ.π., ΔΓΓ 1957.122, Γ.Οηθνλφκνπ, Αη δεκφζηαη επηρεηξήζεηο θαη δεκφζηα ππεξεζία, ΔΓΓ 1957.65, Jean-Louis de Corail, L' approche fonctionnelle du service public : sa réalité et ses limites, AJDA, no spécial: Le service public, 1997.20επ. 30 Βι. αθνινχζσο θεθάιαην Β: «Τπεξεζίεο θνηλήο σθέιεηαο ζηελ επξσπατθή έλλνκε ηάμε ππφ ην πξίζκα ηεο πξνζηαζίαο ηνπ αληαγσληζκνχ». 15

αλάπηπμε ηεο πξνζσπηθφηεηάο ηνπ 31. Οη ππεξεζίεο απηέο έρνπλ νηθνλνκηθφ ραξαθηήξα, θαζψο ε παξνρή ηνπο ζπληζηά επηρεηξεκαηηθή δξαζηεξηφηεηα πνπ ιακβάλεη ρψξα εληφο ζπλαιιαγψλ ζην πιαίζην ζπκβαηηθψλ ζρέζεσλ κε αληάιιαγκα 32. Ζ ηδηαηηεξφηεηα ηνπο φκσο, έγθεηηαη ζηελ αμία ηνπο γηα ην θνηλσληθφ ζχλνιν θαη θαηά ζπλέπεηα γηα ην δεκφζην ζπκθέξνλ. Οη ππεξεζίεο απηέο ελδεηθηηθά εληάζζνληαη ζηνπο ηνκείο ησλ ηειεπηθνηλσληψλ, ησλ ηαρπδξνκηθψλ ππεξεζηψλ, ηεο ελέξγεηαο, ησλ δεκνζίσλ ζπγθνηλσληψλ, ηεο χδξεπζεο θαη απνρέηεπζεο θαη ηεο ξαδηνηειεφξαζεο. Σα εζληθά ζπζηήκαηα κάιηζηα, ρξεζηκνπνηνχλ δηαθνξεηηθνχο λνκηθνχο φξνπο γηα λα πεξηγξάςνπλ ηηο θνηλσθειείο ππεξεζίεο. Δλ ηνχηνηο παξά ηηο φπνηεο νξνινγηθέο απνθιίζεηο, παξαηεξείηαη φηη ζε εξκελεπηηθφ επίπεδν πθίζηαηαη έλαο θνηλφο ηφπνο ησλ θνηλσληθά ζεκαληηθψλ απηψλ δξαζηεξηνηήησλ, φπνπ θξίζηκν ζηνηρείν είλαη ε θνηλή σθέιεηα ή αιιηψο ην γεληθφ ή δεκφζην ζπκθέξνλ. πκπιεξσκαηηθά δε, δελ πξέπεη λα παξαγλσξίδεηαη ην γεγνλφο φηη πθίζηαληαη θαη δηαθνξέο, θαζψο νη θνηλσληθέο αλάγθεο ησλ δηαθνξεηηθψλ ελλφκσλ ηάμεσλ δελ ηαπηίδνληαη θη επηπιένλ δηαπηζηψλεηαη ε αδπλακία λα νξηζηνχλ κε απφιπηε ζαθήλεηα ζηε βάζε ελφο ακηγψο ιεηηνπξγηθνχ θξηηεξίνπ έηζη, ψζηε λα θαζίζηαηαη επηζθαιήο κηα απφπεηξα εθ ησλ πξνηέξσλ εμαληιεηηθήο πεξηγξαθή απηψλ 33. ηελ ειιεληθή έλλνκε ηάμε ζχκθσλα κε ηε λνκνινγία ηνπ Αλσηάηνπ Αθπξσηηθνχ Γηθαζηεξίνπ νη θνηλσθειείο ππεξεζίεο απνηεινχλ αληηθείκελν πξαγκαηηθήο δεκφζηαο ππεξεζίαο, γεγνλφο πνπ έρεη ζπληαγκαηηθφ έξεηζκα ζηηο δηαηάμεηο ησλ άξζξσλ 23παξ.2 (αξρή ηεο ζπλερνχο ιεηηνπξγίαο ησλ ππεξεζηψλ), 29παξ.3 (πνιηηηθή νπδεηεξφηεηα-αξρή ηεο ηζφηεηαο) θαη 106 παξ.3 ηνπ πληάγκαηνο (ζπληαγκαηηθφ ελδηαθέξνλ γηα ηηο ππεξεζίεο πνπ παξέρνπλ νη δεκφζηεο επηρεηξήζεηο θνηλήο σθέιεηαο-ξήηξα θξαηηθνπνηήζεσλ- αξρή ηεο πξνζαξκνζηηθφηεηαο). Ζ ζχλδεζε απηή ησλ θνηλσθειψλ ππεξεζηψλ κε ηελ ιεηηνπξγηθή έλλνηα ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο ζηε λνκνινγία ηνπ ηδ ηέζεθε θαηά ηελ εμέηαζε ηεο εθαξκνγήο ηνπ ζρήκαηνο εμφδνπ απφ ην δεκφζην ηνκέα θάπνησλ θνξέσλ θνηλήο σθέιεηαο, δειαδή ηέζεθε σο θξίζηκν ζηνηρείν ηνπ ζπληαγκαηηθνχ πιαηζίνπ ησλ ηδησηηθνπνηήζεσλ ζηελ παξνρή ππεξεζηψλ θνηλήο σθέιεηαο. 31 ηδ (ΠΔ) 158/1992, Σν 1992.157επ., ηδ (ΠΔ) 159/1992 ΑξρΝνκ 1993.156επ., ηδ (ΠΔ) 385/1995, Σν 1996.285επ 32 Γ.Γειιή, φ.π., 2008.69επ, Α.Κατδαηδή, πληαγκαηηθνί πεξηνξηζκνί ησλ ηδησηηθνπνηήζεσλ, 2006.138επ. Ζ νηθνλνκηθή θχζε ησλ ππεξεζηψλ απηψλ ζπλδέεηαη κε ηε ρξήζε ηνπ φξνπ «επηρεηξήζεηο» ζην χληαγκά καο, θαζψο κέζσ απηψλ λνείηαη ε άζθεζε νηθνλνκηθήο δξαζηεξηφηεηαο (άξζξα 23παξ.2, 57παξ.1δ,106παξ.3). 33 Γ.Γειιή, φ.π., 2008.43, Α.Κατδαηδή, φ.π., 2006.143. 16

Μέζσ ησλ ζπληαγκαηηθψλ δηαηάμεσλ, πνπ πξναλαθέξζεθαλ, ηεθκεξηψλεηαη ε ππαγσγή ησλ θνηλσθειψλ ππεξεζηψλ ζηε ιεηηνπξγηθή έλλνηα ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο θαη ζεζπίδεηαη ε ππνρξέσζε ηνπ Κξάηνπο λα δηαζθαιίδεη ηε ζπλερή, πνηνηηθή παξνρή ηνπο ππφ ίζνπο φξνπο, ζην ζχλνιν ησλ πνιηηψλ ζε φιε ηελ εδαθηθή επηθξάηεηα, ζε πξνζηηέο ηηκέο θαη ζχκθσλα κε ηηο αλάγθεο ησλ δεδνκέλσλ θνηλσληθννηθνλνκηθψλ ζπλζεθψλ. απηφ πιαίζην ινηπφλ, δηακνξθψλεηαη έλα ηδηαίηεξν λνκηθφ θαζεζηψο 34 πνπ δηέπεηαη απφ ζπγθεθξηκέλεο αξρέο, κεηαμχ ησλ νπνίσλ βαζηθέο είλαη νη αξρέο ηεο ζπλέρεηαο, ηεο ηζφηεηαο θαη ηεο πξνζαξκνζηηθφηεηαο 35, αιιά θαη απηέο ηεο πνηνηηθήο παξνρήο θαη ηεο νηθνλνκηθφηεηαο 36. Ζ ηδηαίηεξε απηή εγγπεηηθή επζχλε ηνπ Κξάηνπο σο πξνο ηε δηαζθάιηζε ηεο παξνρήο ησλ θνηλσθειψλ ππεξεζηψλ επηηάζζεη θαηά ηε λνκνινγία ηελ άζθεζε επνπηείαο απφ ην ίδην ην Κξάηνο 37. Ζ θχζε ησλ ππεξεζηψλ θνηλήο σθέιεηαο, δειαδή ε δσηηθή ζεκαζία πνπ έρνπλ γηα ην θνηλσληθφ ζχλνιν, θαη ε ζπληαγκαηηθή ππνρξέσζε ηεο δηαζθάιηζήο ηνπο απφ ην Κξάηνο, απνηεινχλ θαηά ην ζπιινγηζκφ ηνπ ηδ ηα θξίζηκα ζηνηρεία γηα ηνλ ραξαθηεξηζκφ ηνπο σο δεκφζηεο ππεξεζίεο κε ηε ιεηηνπξγηθή έλλνηα 38 θαη ηελ ππαγσγή ηνπο ζε ηδηαίηεξεο ζεζκηθέο εγγπήζεηο δεκνζίνπ δηθαίνπ. 3. Οι βαζικέρ απσέρ πος διέποςν ηην παποσή ςπηπεζιών κοινήρ ωθέλειαρ- ςπαγωγή ζηο καθεζηώρ δημόζιαρ ςπηπεζίαρ 34.Βιαρφπνπιν, Ηδησηηθνπνίεζε: Σν ζπληαγκαηηθφ πιαίζην κηαο πνιηηηθήο απφθαζεο, εθδ. Αλη.Ν.άθθνπια, 1999.24επ., Κ.Γψγν, Ζ έλλνκε πξνζηαζία ησλ θαηαλαισηψλ έλαληη ηδησηηθνπνηεκέλσλ νξγαληζκψλ θνηλήο σθέιεηαο- Γηθαζηηθή πξνζηαζία θαηά πξάμεσλ θαη παξαιείςεσλ δηνηθεηηθήο επνπηείαο;, ζε ΚΓΔΟΓ, Απνθξαηηθνπνίεζε ησλ δεκνζίσλ επηρεηξήζεσλ θαη πξνζηαζία θαηαλαισηή, 1998.221επ., Α.Παπαθσλζηαληίλνπ, Σν ζπληαγκαηηθφ ζχζηεκα παξνρήο θνηλσληθψλ αγαζψλ θαη ππεξεζηψλ. Παξαηεξήζεηο ζην ΠΔ 38/1998, Σν 1998.1132επ., Δ.Σξνβά, Καη φλνκα κελ "Αλψλπκνο Δηαηξία" θέθιεηαη...: Θεζκηθέο κεηακθηέζεηο θαη ζεκεησηηθά πεηξάκαηα σο άζθεζε πνιηηηθψλ επηινγψλ θαη ηζηνξηθήο ζπλέπεηαο ΓηΓηθ 1995.1114επ. 35 Οη αξρέο απηέο πνπ έρνπλ θαζηεξσζεί ζηε λνκνινγία καο ζπλδένληαη κε ηνπο θαλφλεο δεκφζηαο ππεξεζίαο ηνπ θαζεγεηή Luis Rolland. Βι.ζρ. G.J.Guglielmi-G.Koubi, φ.π., 2000.377επ., D.Truchet, φ.π., AJDA, no spécial: Le service public, 1997.38επ., Β.Κνλδχιε, φ.π., 1994.588επ. 36 Α.Κατδαηδή, φ.π., 2006.167επ. Δ. πειησηφπνπιν, φ.π., 2007.29 θαη ππνζ.3 κε ζρεηηθέο παξαπνκπέο ζηε λνκνινγία. 37 Σν ηδ θξίλνληαο ηε ζπληαγκαηηθφηεηα ηεο «εμφδνπ» νξηζκέλσλ επηρεηξήζεσλ απφ ην Γεκφζην Σνκέα απεθάλζε φηη νη δξαζηεξηφηεηεο απηνχ ηνπ είδνπο ηεινχλ ππφ ηελ εγγχεζε, εμάξηεζε θαη επνπηεία ηνπ θξάηνπο απφ ηελ νπνία δελ δχλαληαη λα εμέιζνπλ. 38 ηε ζεσξία έρεη δηαηππσζεί θαη ε άπνςε φηη νξζφηεξε θξίλεηαη ε ρξήζε ηνπ φξνπ «ππεξεζία θνηλήο σθέιεηα» αληί ηνπ φξνπ «δεκφζηα ππεξεζία», θαζψο ην πεξηερφκελφ ηνπο δηαθνξνπνηείηαη. Βι. ζρ. Γ.Γειιή, φ.π., 2008.69επ. Πεξαηηέξσ ν φξνο «δεκφζηα ππεξεζία» πξνζδίδεη έλα δενληνινγηθφ πεξηερφκελν ππνλνψληαο φηη ην Κξάηνο είλαη επηθνξηηζκέλν κε ηελ άζθεζε ηεο δξαζηεξηφηεηαο απηήο. Βι.ζρ. Δ.Αδακαληίδνπ, φ.π., Αξκ.1998.792. 17

Σν ηδηαίηεξν ζεζκηθφ θαζεζηψο πνπ δηέπεη ηελ παξνρή ππεξεζηψλ θνηλήο σθέιεηαο θαη ζπλδέεηαη νπζηαζηηθά κε ην θαζεζηψο δεκφζηαο ππεξεζίαο, εκπεξηέρεη νξηζκέλεο βαζηθέο αξρέο, πνπ πξέπεη λα ηεξνχληαη θαη νη νπνίεο ηαπηφρξνλα απνηεινχλ γηα ηνπο πνιίηεο ην πξνζηαηεπηηθφ πιαίζην, απφ ην νπνίν δελ κπνξεί λα απνδεζκεπζεί απηή θαζεαπηή ε παξνρή ηνπο θαη γηα ηε δηαζθάιηζή ηνπ ηδηαίηεξε εγγπεηηθή επζχλε έρεη ην Κξάηνο. Οη θιαζηθέο απηέο αξρέο είλαη νη αξρέο ηεο ζπλέρεηαο, ηεο πξνζαξκνζηηθφηεηαο θαη ηεο ηζφηεηαο 39. Με ηελ αξρή ηεο ζπλέρεηαο ή αιιηψο ηεο ζπλερνχο ιεηηνπξγίαο ησλ ππεξεζηψλ πνπ εμππεξεηνχλ ην θνηλσληθφ ζχλνιν, επηδηψθεηαη ε δηαζθάιηζε ηεο ζπλερνχο παξνρήο ηνπο έηζη, ψζηε λα εκπνδίδεηαη ε δηαθνπή παξνρήο κηαο ππεξεζίαο πνπ κπνξεί λα ζέζεη ζε θίλδπλν ηελ εμππεξέηεζε βαζηθψλ αλαγθψλ ηνπ θνηλσληθνχ ζπλφινπ ή αθφκα λα έρεη επξχηεξα άκεζεο, ζνβαξέο θαη επηβιαβείο επηπηψζεηο γηα ην δεκφζην ζπκθέξνλ 40. Ζ αξρή ηεο πξνζαξκνζηηθφηεηαο επηηάζζεη ηελ παξαθνινχζεζε ηεο εμέιημεο ησλ βαζηθψλ αλαγθψλ ησλ πνιηηψλ θαη ζπλδέεηαη κε ηελ αλάγθε ηθαλνπνίεζεο απηψλ ιακβάλνληαο ππφςε ηηο εθάζηνηε ζπλζήθεο, φπσο κεηαβάιινληαη θαη δηακνξθψλνληαη θαηά ηα ζχγρξνλα πξφηππα. Ζ αξρή απηή πξνζδίδεη κηα ηδηαίηεξε δπλακηθή ζηελ ίδηα ηελ έλλνηα ησλ θνηλσθειψλ ππεξεζηψλ θαη ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο, ην πεξηερφκελν ησλ νπνίσλ δελ κπνξεί λα είλαη ζηαηηθφ, νχηε απζηεξψο πξνζεισκέλν ζε δνγκαηηθά πξφηππα θαη παξαδνζηαθέο αληηιήςεηο. Αληηζέησο πξέπεη λα ραξαθηεξίδεηαη απφ επειημία, ψζηε λα επηηπγράλεη θαη ην ζθνπφ πνπ επηδηψθεη 41. Ζ αξρή ηεο ηζφηεηαο επηβάιιεη ε παξνρή ησλ ππεξεζηψλ απηψλ λα γίλεηαη κε ίζνπο φξνπο γηα φινπο, αλεμαξηήησο γεσγξαθηθήο πεξηνρήο εγθαηάζηαζεο ή άιισλ ραξαθηεξηζηηθψλ. Έθθαλζε ηεο αξρήο απηήο είλαη ε ππνρξέσζε πνιηηηθήο νπδεηεξφηεηαο θαη ακεξνιεςίαο θαηά ηελ άζθεζε παξνρηθήο δηνίθεζεο απφ ην 39 Ό.π., ππνζ.35. 40 G.J.Guglielmi-G.Koubi, φ.π., 2000.404επ. απηφ ην πιαίζην εληάζζεηαη θαη ε αξρή ηεο ζπλερνχο ιεηηνπξγίαο ηνπ θξάηνπο (ζρ. ηδ ΔΑ 328/2002). Δλψ εδψ εληάζζεηαη θαη ε ζέζπηζε πεξηνξηζκψλ ζην δηθαίσκα απεξγίαο κεηαμχ άιισλ «ηνπ πξνζσπηθνχ ησλ θάζε κνξθήο επηρεηξήζεσλ δεκνζίνπ ραξαθηήξα ή θνηλήο σθέιεηαο, πνπ ε ιεηηνπξγία ηνπο έρεη δσηηθή ζεκαζία γηα ηελ εμππεξέηεζε βαζηθψλ αλαγθψλ ηνπ θνηλσληθνχ ζπλφινπ» (άξζξν 23 παξ.2). Μάιηζηα έρεη εθθξαζηεί θαη ε άπνςε φηη απφ απηήλ ηελ αξρή απνξξέεη θαη ε ππνρξέσζε θάιπςεο ησλ ειιεηκκάησλ ησλ δεκνζίσλ επηρεηξήζεσλ Βι.ζρ.Α.Γέξνληα, Γεκφζην Οηθνλνκηθφ Γίθαην, εθδ. Αλη.Ν.άθθνπια, 2002.585. 41 G.J.Guglielmi-G.Koubi, φ.π., 2000.422επ., D.Truchet, φ.π., AJDA, no spécial: Le service public, 1997.38επ. 18

θξάηνο 42. Πεξαηηέξσ δε ζπλδέεηαη κε ηε ιεγφκελε αξρή ηεο θαζνιηθφηεηαο, ε νπνία δελ δηαηππψλεηαη επζέσο απφ ηε λνκνινγία, σζηφζν ζέηεη πεξηνξηζκνχο ζηελ παξνρή αγαζψλ δσηηθήο ζεκαζίαο αθφκε θαη φηαλ ν ρξήζηεο δελ εθπιεξψλεη ηηο ππνρξεψζεηο ηνπ πξνο ηνλ πάξνρν 43. Δπίζεο έθθαλζε ηεο αξρήο ηεο ηζφηεηαο είλαη ε αξρή ηεο κε δηάθξηζεο ή αιιηψο ηεο κε δηαθξηηηθήο κεηαρείξηζεο ησλ πνιηηψλ. Χζηφζν ζην πιαίζην ηεο αξρήο απηήο ελίνηε δηθαηνινγείηαη αθξηβψο ε ρξήζε ηεο ηερληθήο ηεο «ζεηηθήο δηάθξηζεο», θαηά ηελ νπνία είλαη δπλαηφλ λα ηίζεληαη δηαθνξνπνηεκέλεο ξπζκίζεηο πξνθεηκέλνπ λα αληηκεησπηζζνχλ νη θνηλσληθέο αληζφηεηεο, αιιά θαη νη πεξηπηψζεηο θνηλσληθνχ απνθιεηζκνχ, θαζψο ηφηε πξαγκαηψλεηαη θαη νπζίαλ ε αξρή ηεο ηζφηεηαο 44. Έηζη κπνξεί λα αθνινπζείηαη δηαθνξνπνηεκέλε ηηκνινγηαθή πνιηηηθή θαηά ηελ παξνρή ησλ ππεξεζηψλ απηψλ ζε ζπγθεθξηκέλεο θνηλσληθέο νκάδεο πνιηηψλ, φπσο καζεηέο, πνιχηεθλνη, άλεξγνη θ.ιπ. Σν θχξην λνκηκνπνηεηηθφ κέζν θαη ζε απηήλ ηελ πεξίπησζε είλαη ην γεληθφηεξν θνηλσληθφ ή δεκφζην ζπκθέξνλ 45. Σέινο, ε αξρή ηεο νηθνλνκηθφηεηαο πνπ δηέπεη ηελ παξνρή ησλ θνηλσθειψλ ππεξεζηψλ, ζπλεπάγεηαη ηελ κηθξφηεξε θαηά ην δπλαηφλ νηθνλνκηθή ζπζία ησλ πνιηηψλ ελφςεη ηνπ επηδησθφκελνπ δεκνζίνπ, θαη παξέρεη ηε βάζε θαζηέξσζεο πξνζηηψλ ηηκψλ γηα ηελ ηθαλνπνίεζε ησλ βαζηθψλ απηψλ αλαγθψλ, ρσξίο σζηφζν λα θαηνρπξψλεη ηελ ππνρξέσζε δσξεάλ παξνρήο ησλ ππεξεζηψλ απηψλ 46. Ζ ηειεπηαία απηή αξρή αλ θαη δελ εληάζζεηαη ζηηο ιεγφκελεο θιαζηθέο αξρέο πνπ δηέπνπλ ηελ παξνρή δεκνζίσλ ππεξεζηψλ ζπκπιεξψλεη ην πιαίζην ησλ βαζηθψλ αξρψλ πνπ θαζηεξψζεθε ζηηο έλλνκεο ηάμεηο ησλ θξαηψλ-κειψλ. πλαθψο κε ηηο αξρέο πνπ δηέπνπλ ηελ παξνρή θνηλσθειψλ ππεξεζηψλ αμίδεη λα ζεκεησζεί φηη ε λνκνινγία ησλ ειιεληθψλ δηθαζηεξίσλ αλέθαζελ δηαθήξπηηε ηελ απαίηεζε δηαζθάιηζήο ηνπο, ελ ηνχηνηο, φπσο παξαηεξεί ν Γ.Γειιήο 47 «ν αξηζκφο ησλ δηθαζηηθψλ απνθάζεσλ γηα ηελ εθαξκνγή ησλ ππνρξεψζεσλ απηψλ είλαη 42 Α.Κατδαηδή, φ.π., 2006.169.Καηά ην άξζξν 29 παξ.3 πεξηνξίδεηαη ε θνκκαηηθή δξάζε ησλ ππαιιήισλ ησλ δεκνζίσλ επηρεηξήζεσλ, ψζηε λα δηαζθαιίδεηαη ε ηζφηηκε πξφζβαζε φισλ ησλ πνιηηψλ θαη ε ίζε κεηαρείξηζή ηνπο αλεμάξηεηα απφ πνιηηηθέο δηαθξίζεηο. 43 Γ.Γειιή, φ.π., 2008.83 αιιά θαη ζρεηηθή παξαπνκπή ζηελ απφθαζε ΠΠξσηΓηαλληηζψλ 123/2003, Αξκ.2003.12, θαηά ηελ νπνία ε δηαθνπή ειεθηξνδφηεζεο δελ απνηειεί αλεπίηξεπηε πξνζβνιή ζην πξφζσπν ηνπ ρξήζηε. 44 G.J.Guglielmi-G.Koubi, φ.π., 2000.396επ. 45 Κ.Υξπζφγνλν, Αηνκηθά θαη Κνηλσληθά Γηθαηψκαηα, εθδ.αλη.ν.άθθνπια,1998.112επ. 46 Γίλεηαη δεθηφ φηη δελ πθίζηαηαη ππνρξέσζε δσξεάλ παξνρήο ησλ θνηλσθειψλ ππεξεζηψλ, ρσξίο σζηφζν λα απνθιείεηαη εθφζνλ θξηζεί φηη νη ζπλζήθεο ην επηηξέπνπλ. Βι.ζρ. G.J.Guglielmi-G.Koubi, φ.π., 2000.431επ., D.Truchet, φ.π., AJDA, no spécial: Le service public, 1997.38επ. 47 Γ.Γειιή, φ.π., 2008.83. 19

ραξαθηεξηζηηθά κηθξφο. Γεληθφηεξα δε, ην ειιεληθφ δεκφζην δίθαην δελ δηαηχπσζε θάπνην αγψγηκν δηθαίσκα γηα πςεινχ επηπέδνπ απφιαπζε θνηλσληθά θξίζηκσλ δξαζηεξηνηήησλ». Ζ απνπζία ηεο άκεζεο δεζκεπηηθφηεηαο ησλ αξρψλ απηψλ ζπλδέεηαη κε ην θαζηεξσκέλν ζηελ ειιεληθή έλλνκε ηάμε, κνληέιν παξνρήο θνηλσθειψλ ππεξεζηψλ κέζσ δεκνζίσλ κνλνπσιηαθψλ επηρεηξήζεσλ, πνπ ζπλαιιάζζνληαη κε ηνπο ρξήζηεο βάζεη ζπκβάζεσλ πξνζρψξεζεο, ηνπο φξνπο ησλ νπνίσλ δελ κπνξνχλ λα δηαπξαγκαηεπζνχλ νη ηδηψηεο. Ζ ηθαλνπνίεζε ινηπψλ ησλ αλαγθψλ ησλ πνιηηψλ παξέκεηλε πξαθηηθά αλέιεγθηε. Σπρφλ δε αμηνιφγεζή ηνπο γηλφηαλ κφλν εθ ησλ πζηέξσλ ζην πιαίζην θάπνηαο δηθαζηηθήο ακθηζβήηεζεο θαηά θαλφλα ελψπηνλ ησλ πνιηηηθψλ δηθαζηεξίσλ, κηαο θαη ην ηδησηηθφ δίθαην δηέπεη ηφζν ηελ νξγάλσζε φζν θαη ηε ζρέζε ησλ θνξέσλ απηψλ κε ηνπο ρξήζηεο ησλ ππεξεζηψλ πνπ παξέρνπλ 48. 4. Γημόζιο ζςμθέπον και εςσέπεια επιλογήρ ηος νομοθέηη ωρ ππορ ηον ηπόπο και ηη μοπθή οπγάνωζηρ για ηην εξςπηπέηηζή ηος Σν δεκφζην ζπκθέξνλ, πνπ δηέπεη φιε ηε δηνηθεηηθή δξάζε σο λνκηκνπνηεηηθφ ζεκέιην απηήο, απνηειεί κηα αφξηζηε λνκηθή έλλνηα 49, ην πεξηερφκελν ηεο νπνίαο δελ είλαη εθ ησλ πξνηέξσλ θαζνξηζκέλν, αιιά δηαθνξνπνηείηαη ζην πιαίζην ησλ ζπλζεθψλ πνπ επηθξαηνχλ θάζε θνξά θαη ηειηθά θαζνξίδεηαη απφ θαλφλεο δηθαίνπ 50. Ζ δηακφξθσζε ηνπ πεξηερνκέλνπ ησλ θαλφλσλ δηθαίνπ κέζσ ηεο δηθαηνπαξαγσγηθήο δηαδηθαζίαο, επέξρεηαη σο ζπλέπεηα ηεο εθάζηνηε θξαηνχζαο πνιηηηθήο ηδενινγίαο. Οη θαλφλεο δηθαίνπ ινηπφλ, εθθξάδνπλ ηελ δεδνκέλε θξαηνχζα πνιηηηθή αληίιεςε θαη γηα ηνλ ίδην ην ξφιν ηνπ θξάηνπο κεηαμχ άιισλ θαη ζηνλ νηθνλνκηθφ ρψξν 51. 48 Αηθ.Ζιηάδνπ, Ζ δηείζδπζε ηνπ δεκνζίνπ δηθαίνπ ζηε ξχζκηζε ησλ αγνξψλ δηθηχνπ, εθδ.ννκηθή Βηβιηνζήθε, 2010.29επ. 49 Ζ ρξήζε αφξηζησλ ελλνηψλ απφ ην δίθαην έρεη σο ζθνπφ ηελ αλαπιήξσζε ηνπ δηθαηνθξαηηθνχ ειιείκκαηνο ηεο γεληθφηεηαο ηνπ λφκνπ θαη πξνζδίδεη ζε απηφ ηελ απαηηνχκελε πξνζαξκνζηηθφηεηα θαη επειημία. βι.ζρ. Α.Μαληηάθε, Κξάηνο δηθαίνπ θαη δηθαζηηθφο έιεγρνο ηεο ζπληαγκαηηθφηεηαο, εθδ. άθθνπια, 1994.263 επ., Δ. Κνπηνχπα -Ρεγθάθνπ, Έλλνηα θαη θχζε ησλ αφξηζησλ ελλνηψλ, ζε Δκβάζπλζε δεκνζίνπ δηθαίνπ Δηδηθά ζέκαηα δηνηθεηηθνχ δίθαηνπ, εθδ. άθθνπια 2005.325επ. 50 Γ.Καηξνχγθαινο, Ζ λνκηθή θαη ηδενινγηθή ιεηηνπξγία ηνπ γεληθνχ ζπκθέξνληνο, Γίθαην θαη Πνιηηηθή 19-20/1990.71επ.,.Κηηζηάθε, Γεκφζηα Δπηρείξεζε θαη Γεκφζην πκθέξνλ, Σν 1991.303επ. 51 Ηδηαίηεξν ελδηαθέξνλ παξνπζηάδεη ε επηζήκαλζε ηνπ Γ.Γειιή ζρεηηθά κε ηε δηακφξθσζε ελφο έληνλα παξεκβαηηθνχ θαη ζπλάκα «αγνξαθνβηθνχ θξάηνπο» θαη ηελ παζνγέλεηα αλάδεημεο ηεο λνκηθήο επηζηήκεο ζε θαηεμνρήλ εξγαιείν αληίιεςεο ηεο αλζξψπηλεο δξάζεο. Υαξαθηεξηζηηθά ηνλίδεη φηη:«ν λνκηθφο έρεη θιίζε ζηνλ παηεξλαιηζκφ, πηζηεχεη πεξηζζφηεξν ζε λνκηθνπνιηηηθέο αμίεο, νη νπνίεο 20

ηελ ειιεληθή έλλνκε ηάμε ην δεκφζην ζπκθέξνλ νξηνζεηείηαη απφ ην χληαγκα θαη ην λφκν, πνπ εθθξάδεη ηελ εθάζηνηε ζπγθεθξηκέλε πνιηηηθή επηινγή 52. Πεξαηηέξσ δε εμεηδηθεχεηαη απφ ηηο θαλνληζηηθέο πξάμεηο ηεο δηνίθεζεο ζην πιαίζην εμνπζηνδφηεζεο ηνπ λφκνπ. Χο λνκηθή έλλνηα, δηαζέηεη ζπληαγκαηηθή ηζρχ θαη νη ζπγθεθξηκέλνη ιφγνη θνηλσληθνχ ή δεκφζηνπ ζπκθέξνληνο πνπ επηθαιείηαη θάζε θνξά ν λνκνζέηεο ζεσξείηαη φηη εμεηδηθεχνπλ θάπνηα αξρή ή αμία πνπ πξνβιέπεηαη ή πξνθχπηεη απφ ην χληαγκα 53. Σν δεκφζην ζπκθέξνλ ινηπφλ, εθθξάδεηαη κέζα απφ ην δίθαην θαη ζχκθσλα κε απηφ 54. Ο ζθνπφο δεκνζίνπ ζπκθέξνληνο, φπσο απνηππψλεηαη κέζα απφ ηηο δηαηάμεηο ηνπ πληάγκαηνο θαη ηνπ λφκνπ, απνηειεί δεκφζην ζθνπφ θαη θαζήθνλ ηνπ Κξάηνπο, ρσξίο λα ελδηαθέξεη θαηαξρήλ εάλ ε εμππεξέηεζή ηνπ ελεξγείηαη απφ ην ίδην ην Κξάηνο ή φρη. απηφ ην πιαίζην ελαπφθεηηαη ζηελ επρέξεηα ηνπ λνκνζέηε λα επηιέμεη ηνλ ηξφπν, αιιά θαη ηελ κνξθή νξγάλσζεο ελφο θνξέα πξνο εμππεξέηεζε ελφο δεκφζηνπ ζθνπνχ. χκθσλα κε ζρεηηθή λνκνινγία ηνπ ηδ ν λνκνζέηεο έρεη θαηαξρήλ ηε δπλαηφηεηα λα επηιέγεη ην πξνζθνξφηεξν κέζν, δειαδή ηελ άζθεζε δεκφζηαο εμνπζίαο ή ηελ ηδησηηθννηθνλνκηθή δξαζηεξηφηεηα 55. Σα φξηα ζε απηήλ ηελ επηινγή ζέηεη κφλν ην χληαγκα 56. Καηά πάγηα λνκνινγία δξαζηεξηφηεηεο πνπ ελέρνπλ εμνπζηαζηηθφ ραξαθηήξα πξνο εμππεξέηεζε δεκνζίσλ ζθνπψλ θαη αλάγνληαη ζην ζθιεξφ ππξήλα ηνπ Κξάηνπο πξέπεη λα επηηεινχληαη απφ ην ίδην ην Κξάηνο 57. Δδψ θαηαηάζζνληαη δξαζηεξηφηεηεο πνπ αλάγνληαη ζην πεδίν ηεο κεηαθξάδνληαη ζε λνκηθά αμηψκαηα θαη απνθηνχλ δεζκεπηηθφηεηα κέζα απφ ηελ αλάδεημή ηνπο ζε πξσηεχνληεο θαλφλεο ελφο θειζεληθνχ λνκηθνχ ζπζηήκαηνο, ελψ ηαπηφρξνλα ππνβαζκίδεη ην ηζηνξηθφ θαη νηθνλνκηθφ ππφβαζξν ησλ φπνησλ ζπληαγκαηηθψλ ζέζεσλ πηνζεηεί ππέξ κηαο θπζηθνδηθαηηθήο δηαρξνληθφηεηαο». Βι.ζρ.Γ.Γειιή, φ.π., 2008.91επ. 52 Σν δεκφζην ή γεληθφ ζπκθέξνλ απνηειεί αμηνινγηθή έλλνηα θαη λνκηκνπνηεηηθφ κέζν ζε φιεο ηηο έλλνκεο ηάμεηο ησλ δηαθνξεηηθψλ θξαηψλ. Οπσζδήπνηε δε εθθξάδεηαη κέζα απφ πνιηηηθέο επηινγέο θαη θαλφλεο δηθαίνπ πνπ απερνχλ ηελ «ηδηαίηεξε παξάδνζε» θάζε θξάηνπο. ε απηή ηε δηθαηνινγεηηθή βάζε εδξάδεηαη θαη ε δηαθήξπμε ηνπ ζεβαζκνχ ηεο πνηθηινκνξθίαο θαη ηεο ηδηαηηεξφηεηαο ησλ ζπλζεθψλ πνπ επηθξαηνχλ ζηα θξάηε-κέιε απφ ην επξσπατθφ δίθαην. Βι.ζρ. αθνινχζσο θεθάιαην Β, ελφηεηα «1.2. Ζ ηδηαίηεξε απνζηνιή θνηλήο σθέιεηαο ησλ ΤΓΟ». 53 Α.Μαληηάθε, Ζ ζπληαγκαηηθή αξρή ηεο ηζφηεηαο θαη ε έλλνηα ηνπ γεληθνχ ζπκθέξνληνο, Σν 1978.444επ. 54 Α.Γέξνληα, Γεκφζην Οηθνλνκηθφ Γίθαην, εθδ. άθθνπια 2002.331, Γ.Κνληφγησξγα - Θενραξνπνχινπ, Ζ ξήηξα ηνπ δεκνζίνπ ζπκθέξνληνο (Δμειίμεηο ζηνλ δηθαζηηθφ έιεγρν) ζε Δκβάζπλζε δεκνζίνπ δηθαίνπ εηδηθά ζέκαηα δηνηθεηηθνχ δηθαίνπ, εθδ. άθθνπια 2005.17 επ.. 55 Βι. ραξαθηεξηζηηθά απφθαζε ηδ 3860/2002 «ε εμππεξέηεζε δεκνζίνπ ζθνπνχ εθ κέξνπο λπηδ θαη εληφο ησλ πιαηζίσλ ηεο ζπλαιιαθηηθήο δξάζεο ηνχηνπ κπνξεί θάιιηζηα λα επηηεπρζεί θα κε κέζα ηδησηηθνχ δηθαίνπ». 56 Μ.Βξνληάθε, Σα ζπληαγκαηηθά φξηα ηεο εμνπζίαο ηνπ λνκνζέηε ζηνλ θαζνξηζκφ ηνπ ηξφπνπ θαη ηελ επηινγή ηεο κνξθήο νξγαλψζεσο γηα ηελ εμππεξέηεζε δεκνζίνπ ζθνπνχ, Σφκνο ηηκεηηθφο ηδ, 2004.181-195. 57 ηδ Οινκ. 1934/1998, ηδ 2166/2002, αιιά θαη ηδ 3946/2002. Βι. ζρ..βιαρφπνπινπ, Ζ ηδησηηθνπνίεζε ησλ αξκνδηνηήησλ ηνπ ππξήλα ηεο θξαηηθήο εμνπζίαο, ΓηΑ 2004.455επ., Α.Κατδαηδή, 21