ΣΟ ΑΝΟΙΓΜΑ ΣΟΝ ΑΝΣΑΓΩΝΙΜΟ ΚΑΙ ΟΙ ΜΔΣΑΜΟΡΦΩΔΙ ΣΗ ΚΡΑΣΙΚΗ ΠΑΡΔΜΒΑΗ ΣΟΝ ΣΟΜΔΑ ΣΗ ΗΛΔΚΣΡΙΚΗ ΔΝΔΡΓΔΙΑ

ΑΡΙΣΟΣΔΛΔΙΟ ΠΑΝΔΠΙΣΗΜΙΟ ΘΔΑΛΟΝΙΚΗ ΣΜΗΜΑ ΝΟΜΙΚΗ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΜΔΣΑΠΣΤΥΙΑΚΩΝ ΠΟΤΓΩΝ «ΓΗΜΟΙΟΤ ΓΙΚΑΙΟΤ ΚΑΙ ΠΟΛΙΣΙΚΗ ΔΠΙΣΗΜΗ» ΓΙΠΛΩΜΑΣΙΚΗ ΔΡΓΑΙΑ ΣΟ ΜΑΘΗΜΑ ΣΟΤ ΓΙΟΙΚΗΣΙΚΟΤ ΓΙΚΑΙΟΤ ΜΔ ΘΔΜΑ : ΣΟ ΑΝΟΙΓΜΑ ΣΟΝ ΑΝΣΑΓΩΝΙΜΟ ΚΑΙ ΟΙ ΜΔΣΑΜΟΡΦΩΔΙ ΣΗ ΚΡΑΣΙΚΗ ΠΑΡΔΜΒΑΗ ΣΟΝ ΣΟΜΔΑ ΣΗ ΗΛΔΚΣΡΙΚΗ ΔΝΔΡΓΔΙΑ ΔΠΙΒΛΔΠΟΤΔ ΚΑΘΗΓΗΣΡΙΔ: ΔΤΑΓΓΔΛΙΑ ΚΟΤΣΟΤΠΑ - ΡΔΓΚΑΚΟΤ ΔΤΓΔΝΙΑ ΠΡΔΒΔΓΟΤΡΟΤ ΦΟΙΣΗΣΡΙΑ: ΚΛΔΟΠΑΣΡΑ ΠΑΡΑΚΔΤΟΠΟΤΛΟΤ Α.Μ.: 516 ΑΚΑΓΗΜΑΪΚΟ ΔΣΟ 2012/2013 Θεζζαινλίθε, 18/12/2012 1

ΔΙΑΓΩΓΗ....4 Α ΜΔΡΟ- ΜΔΣΑΜΟΡΦΩΔΙ ΣΗ ΚΡΑΣΙΚΗ ΠΑΡΔΜΒΑΗ ΚΑΙ ΑΠΟΚΡΑΣΙΚΟΠΟΙΗΗ......7 1. Μηα ζχληνκε ηζηνξηθή αλαδξνκή ζηνλ θξαηηθφ παξεκβαηηζκφ..... 7 2. Οη κεηακνξθψζεηο ηεο δεκφζηαο δηνίθεζεο....9 3. Η έλλνηα ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο θαη νη αξρέο πνπ ηε δηέπνπλ... 11 4. Οη ππεξεζίεο θνηλήο σθέιεηαο ζηελ Δπξσπατθή έλλνκε ηάμε (ΤΓΟ)... 14 4.1. Αλάιπζε βαζηθψλ ελλνηψλ......15 4.2. Υξεκαηνδφηεζε ησλ ΤΓΟ...... 17 4.3. Οη θξαηηθέο εληζρχζεηο εηδηθφηεξα.......18 5. Απνθξαηηθνπνηήζεηο......21 5.1. Έλλνηα θαη δηαθξίζεηο απνθξαηηθνπνηήζεσλ...21 5.2. πληαγκαηηθή λνκηκφηεηα θαη φξηα....24 5.3. πλέπεηεο ζε νξγαλσηηθφ επίπεδν- Η ειιεληθή πξαγκαηηθφηεηα..26 6. Η θξαηηθή παξέκβαζε σο πεξηνξηζκφο ησλ απνθξαηηθνπνηεκέλσλ αγνξψλ.29 7. Μεηεμέιημε ηεο λνκηθήο ζέζεο ησλ ηδησηψλ- Οηθνλνκηθνί θνξείο θαη ρξήζηεο.32 Β ΜΔΡΟ- ΟΙ ΑΠΟΚΡΑΣΙΚΟΠΟΙΗΔΙ ΔΙΓΙΚΟΣΔΡΑ ΣΟΝ ΣΟΜΔΑ ΣΗ ΗΛΔΚΣΡΙΚΗ ΔΝΔΡΓΔΙΑ. 35 1. Η λνκηθή θχζε ησλ δξαζηεξηνηήησλ νηθνλνκηθήο εθκεηάιιεπζεο ηεο ειεθηξηθήο ελέξγεηαο θαη ε άζθεζή ηνπο ππφ θαζεζηψο θξαηηθήο παξέκβαζεο...32 2. Ο δχζβαηνο δξφκνο πξνο ηηο απνθξαηηθνπνηήζεηο....... 38 3. θνπφο θαη γεληθέο αξρέο ηεο λέαο θξαηηθήο παξέκβαζεο........40 4. Σν άλνηγκα ζηνλ αληαγσληζκφ θαη ε ιεηηνπξγία ηεο ππφ δηακφξθσζε αγνξάο.43 4.1. Οη νηθνλνκηθνί θνξείο ζηελ απειεπζεξσκέλε αγνξά θνηλήο σθέιεηαο..45 4.1.1. Γ.Δ.Η. Α.Δ...45 4.1.2. Οη ινηπνί νηθνλνκηθνί θνξείο.. 50 4.2. Η αγνξά.....53 4.2.1. Οη απειεπζεξσκέλνη ηνκείο..... 53 i) Παξαγσγή......53 ii) Πξνκήζεηα....56 2

4.2.2. Μεηαθνξά θαη δηαλνκή- Η Πξφζβαζε ζηα δίθηπα....58 5. Η θνηλή σθέιεηα θαη ππνρξεψζεηο δεκνζίνπ δηθαίνπ ζηελ απειεπζεξσκέλε αγνξά....65 5.1. Πξνκεζεπηήο ηειεπηαίνπ θαηαθπγίνπ θαη πξνκεζεπηήο θαζνιηθήο ππεξεζίαο......67 5.2. Αζθάιεηα ππνδνκψλ θαη εθνδηαζκνχ........68 5.3. Πξνζηαζία πεξηβάιινληνο..... 69 6. Σν ζεζκηθφ είδσιν ηεο απειεπζέξσζεο ζηελ αγνξά ειεθηξηθήο ελέξγεηαο...75 6.1. Η άζθεζε επνπηείαο θαη ε ξχζκηζε απφ νξγαλσηηθή άπνςε....75 6.2. Η Ρπζκηζηηθή Αξρή Δλέξγεηαο......76 6.3. Οη Αλεμάξηεηνη Γηαρεηξηζηέο Γηθηχσλ θαη ν Λεηηνπξγφο αγνξάο.. 84 7. Μέζα θξαηηθήο παξέκβαζεο..87 7.1. Καλνληζηηθέο αξκνδηφηεηεο- δεκφζηα ξχζκηζε..88 7.2. Γηνηθεηηθήο θχζεσο αξκνδηφηεηεο.92 7.2.1. Δπνπηεία επί ηεο ηδησηηθήο δξάζεο. 93 7.2.2. Δπνπηεία επί πξάμεσλ ησλ νηθνλνκηθψλ θνξέσλ... 98 7.2.3. Δπνπηεία επί ηεο αγνξάο.......101 7.3. Η θχζε ησλ πξάμεσλ ηνπ Αλεμάξηεηνπ δηαρεηξηζηή Γηθηχνπ Μεηαθνξάο θαη ηνπ ιεηηνπξγνχ αγνξάο......103 ΔΠΙΛΟΓΟ-ΤΜΠΔΡΑΜΑΣΑ.........105 ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ- ΑΡΘΡΟΓΡΑΦΙΑ- ΝΟΜΟΛΟΓΙΑ.. 108 3

ΔΙΑΓΩΓΗ ήκεξα, ε ειεθηξηθή ελέξγεηα απνηειεί sine qua non ζηνηρείν ηεο ζχγρξνλεο δσήο: απφ ηελ πην κηθξή θαη θαζεκεξηλή ζπλήζεηα, κέρξη ηε βηνκεραληθή παξαγσγή, ε ειεθηξηθή ελέξγεηα είλαη απαξαίηεηε θαη αλαληηθαηάζηαηε. Μάιηζηα, ην επίπεδν ελεξγεηαθήο θαηαλάισζεο κίαο ρψξαο ζπρλά πξνζδηνξίδεη ην κέγεζνο ηεο θαη θαη επέθηαζε, κέζα απφ ην βηνηηθφ επίπεδν ησλ πνιηηψλ, ηελ θνηλσληθή επεκεξία ηεο. Ήδε απφ ηελ έιεπζε ηεο ειεθηξηθήο ελέξγεηαο ζηε ρψξα καο, ην θξάηνο επηρείξεζε λα ζέζεη θάζε ζπλαθή νηθνλνκηθή δξαζηεξηφηεηα ππφ ηνλ έιεγρφ ηνπ. Χζηφζν, πεξί ηα κέζα ηνπ 20 νπ αηψλα, φπνπ δξαζηεξηνπνηνχληαλ ζε ηνπηθφ επίπεδν πάλσ απφ 400 εηαηξίεο παξαγσγήο ειεθηξηθνχ ξεχκαηνο, ν έιεγρνο απηφο ζα ραξαθηεξηδφηαλ κάιινλ ειιηπήο: πςειέο ηηκέο θαη ζπλερείο δηαθνπέο ειεθηξηθνχ ξεχκαηνο πνπ νδήγεζαλ ην θξάηνο ζηελ ίδξπζε ηεο Γεκφζηαο Δπηρείξεζεο Ζιεθηξηζκνχ. ηα πιαίζηα ηεο ζπιιήβδελ εθδεισζείζαο παξεκβαηηθήο δξάζεο ηνπ θξάηνπο εγθαηληάζηεθε έηζη κηα λέα επνρή ζην δίθαην ηεο ειεθηξηθήο ελέξγεηαο. Μεηά απφ κεξηθέο δεθαεηίεο σζηφζν, ηα δεκνζηνλνκηθά αδηέμνδα θαη ε αιιαγή αληηιήςεσλ γηα ην ξφιν ηνπ θξάηνπο ζηελ νηθνλνκία, έδσζαλ ην έλαπζκα γηα ηελ ζηαδηαθή ππνρψξεζε ηνπ ηειεπηαίνπ απφ ηηο επελδχζεηο θαη γηα ην άλνηγκα ζηνλ αληαγσληζκφ ζηνπο ηνκείο πνπ είραλ ηεζεί ππφ θαζεζηψο θξαηηθήο θεδεκνλίαο, κφλν, θπζηθά, σο πξνο ηηο δξαζηεξηφηεηεο πνπ είλαη δπλαηφ λα εθηεζνχλ ζε απηφλ. Απηφ δεκηνχξγεζε ηελ αλάγθε ξχζκηζεο ηεο αγνξάο θαη ίδξπζεο θαηάιιεισλ πξνο ηνχην νξγάλσλ. Μαδί κε ην ξφιν ηνπ θξάηνπο, θιαζζηθέο έλλνηεο ηνπ δηνηθεηηθνχ δηθαίνπ, φπσο ε δεκφζηα ππεξεζία, δηαδηθαζίεο θαη κέζα δηνηθεηηθήο δξάζεο, ηέζεθαλ ππφ ακθηζβήηεζε, θαζψο ην δίθαην ηεο ειεθηξηθήο ελέξγεηαο ακθηηαιαληεχεηαη αλάκεζα ζην ρψξν ηνπ δεκνζίνπ θαη ηνπ ηδησηηθνχ δηθαίνπ, απφ άπνςε ζεζκηθή, φζν θαη απφ άπνςε ιεηηνπξγηθή Πεξαηηέξσ, ε δεκηνπξγία εζσηεξηθήο αγνξάο ειεθηξηθήο ελέξγεηαο 1 έζεζε σο λέα πξνηάγκαηα ηνπ ππφ δηακφξθσζε επξσπαηθνχ δηθαίνπ ηεο ειεθηξηθήο ελέξγεηαο ηελ πνηφηεηα ησλ παξερφκελσλ ππεξεζηψλ, ηε βησζηκφηεηα, ηελ αληαγσληζηηθφηεηα, 1 Ήδε, ζηε πλζήθε ηεο Ληζαβφλαο ππάξρεη ηδηαίηεξε αλαθνξά ζηνλ ηνκέα ηεο ελέξγεηαο θαη εηδηθφηεξα πξνβιέπεηαη ζπληξέρνπζα αξκνδηφηεηα ηεο Έλσζεο θαη ησλ θξαηψλ- κειψλ (αξ. 4 θαη 194 ΛΔΔ) Αξγαιηάο Π., Ζ ελεξγεηαθή πνιηηηθή θαη ε πλζήθε ηεο Ληζαβφλαο, Οη αιιαγέο πνπ επέξρνληαη κε ηηο λέεο ζπλζήθεο, ΓεΚΔ θαη αγνξά, ηεχρ. 1/2009, ζει. 36, Bogdanovic, Piotr, Division of Competences between the European Union and the Member States in the Area of the European Union Energy Law, ζε: Défis énergétiques et droit international, Larcier, Bruxelles, 2011, ζει. 201 4

ηελ αζθάιεηα ηνπ εθνδηαζκνχ, ηελ πξνζηαζία ηνπ πεξηβάιινληνο. Με άιια ιφγηα, νη ζθνπνί πνπ έξρεηαη λα εμππεξεηήζεη αλάγνληαη ζηελ ελ ηέιεη ηθαλνπνίεζε ηνπ δεκνζίνπ ζπκθέξνληνο εμππεξεηψληαο παξάιιεια ην ηδησηηθφ. Σν ζχγρξνλν δίθαην ηεο ειεθηξηθήο ελέξγεηαο, σο πξσηαξρηθφ ζηφρν θαη ξπζκηζηηθφ αληηθείκελν έρεη ηελ απειεπζέξσζε ησλ ζπλαθψλ αγνξψλ 2 πνπ απνηεινχζαλ κέρξη πξφηηλνο θξαηηθά κνλνπψιηα. ε δεχηεξν πιάλν ηίζεηαη ε ζεκαζία ηεο ελέξγεηαο σο δεκφζηνπ αγαζνχ, ε παξνρή ηνπ νπνίνπ απνηειεί ππεξεζία θνηλήο σθέιεηαο θαη ππφθεηηαη σο εθ ηνχηνπ ζε λνκηθνχο πεξηνξηζκνχο. Ο δπζππφζηαηνο απηφο ραξαθηήξαο 3 νθείιεηαη ηφζν ζηελ ππνρψξεζε ηνπ θξάηνπο απφ ηελ ελαζρφιεζή ηνπ κε ηελ ελεξγφ νηθνλνκία θαη ζηελ επξσπατθή επίδξαζε, φζν θαη ζηε θχζε θαη νηθνλνκηθή ζεκαζία ηεο ειεθηξηθήο ελέξγεηαο. πλνςίδνληαο, ε ηζνξξνπία αλάκεζα ζηνλ αληαγσληζκφ θαη ηελ θνηλή σθέιεηα 4 απνηειεί κηα ξπζκηζηηθή πξφθιεζε ζηελ νπνία πεξηιακβάλνληαη επίζεο παξάκεηξνη φπσο ε ελεξγεηαθή απνδνηηθφηεηα, ε εμνηθνλφκεζε ελέξγεηαο, ε αζθάιεηα εθνδηαζκνχ. ηφρνο ηεο παξνχζαο εξγαζίαο είλαη ε παξαθνινχζεζε ηεο εμέιημεο ηνπ δηθαίνπ ηεο ειεθηξηθήο ελέξγεηαο, αλαθνξηθά κε ηελ έληαζε θαη ηελ έθηαζε ηεο θξαηηθήο παξέκβαζεο, ιφγσ αθξηβψο ηνπ θνκβηθνχ ξφινπ ηεο (ειεθηξηθήο ελέξγεηαο) ζηελ θνηλσλία, ηελ νηθνλνκία, αιιά θαη ηελ πνιηηηθή. Σν εξψηεκα πνπ δηαηξέρεη θαη αλαδεηεί απάληεζε ζε φιε ηελ παξνχζα εξγαζία είλαη ζπλπθαζκέλν κε ηελ ίδηα ηελ χπαξμε ηνπ δηνηθεηηθνχ δηθαίνπ Βξηζθφκαζηε ζηε δχζε ηνπ; Ή κήπσο σο γλήζηνο Ηαλφο αλαγελλάηαη απφ ηηο ζηάρηεο ηνπ 5 ; ηελ επνρή ηεο επξσπατθήο νινθιήξσζεο έρεη λα ζπκβάιιεη ηηο θαηαθηήζεηο ηνπ ή είλαη θαηαδηθαζκέλν ζε έλαλ πεξηζσξηαθφ θαη παξαζηηηθφ ξφιν; ην πξψην κέξνο, ινηπφλ, ηεο παξνχζαο εξγαζίαο ζα επηρεηξεζεί κηα παξνπζίαζε γεληθφηεξσλ, ζεκειησδψλ δεηεκάησλ δηνηθεηηθνχ δηθαίνπ πνπ άπηνληαη ηνπ δηθαίνπ ηεο ειεθηξηθήο ελέξγεηαο. Δλ ζπληνκία: νη κεηακνξθψζεηο ηεο δεκφζηαο δηνίθεζεο θαη ηεο δξάζεο ηεο ελφςεη ησλ απνθξαηηθνπνηήζεσλ, ηα φξηα ησλ ηειεπηαίσλ θαη ε αληαλάθιαζε επί ησλ έλλνκσλ ζρέζεσλ δεκνζίνπ δηθαίνπ. Σν 2 πλνδηλφο Υ., Πνιπθιαδηθφηεηα ηνπ δηθαίνπ ηεο Δλέξγεηαο, ΔθΓ, ηεχρνο 1/ 2004, ζει. 75 3 Κνπηνχπα- Ρεγθάθνπ Δπ., Γεκφζην δίθαην ηνπ αληαγσληζκνχ- Ζ ζπκβνιή ηνπ επξσπατθνχ δηθαίνπ ζηε δεκηνπξγία ελφο λένπ θιάδνπ ηνπ δεκνζίνπ δηθαίνπ, ΓεΚΔ & Αγνξά, 1/2008, ζει. 30 4 Βι. παξαθάησ γηα ηελ εμέιημε ππέξ ηνπ πξνζηαηεπηηζκνχ ησλ ΤΓΟ ζε θνηλνηηθφ επίπεδν, ηελ ρξεκαηνδφηεζε ησλ ππεξεζηψλ θνηλήο σθέιεηαο θ.ιπ. 5 Έθθξαζε δαλεηζκέλε απφ ην άξζξν ηνπ Βιαρφπνπινπ ππξίδσλα, Ληγφηεξν Κξάηνο δελ ζεκαίλεη θαη ζπξξίθλσζε ηεο δηνηθεηηθήο δηθαηνζχλεο: ε αλαβίσζε ησλ «δηθπψλ» λνκηθψλ πξνζψπσλ, ΔθεκΓΓ 3/2009, ζει. 418 5

δεχηεξν- εηδηθφ κέξνο- είλαη αθηεξσκέλν ζηηο ηνκεαθέο ξπζκίζεηο ηνπ δηθαίνπ ηεο ειεθηξηθήο ελέξγεηαο κέζα απφ ηελ νπηηθή ησλ κεηακνξθψζεσλ θαη θαηλνηνκηψλ ζηα κέζα θξαηηθήο παξέκβαζεο πξνθεηκέλνπ λα ζπγθεξαζζνχλ ε θνηλή σθέιεηα θαη ν αληαγσληζκφο. 6

Α ΜΔΡΟ- ΜΔΣΑΜΟΡΦΩΔΙ ΣΗ ΚΡΑΣΙΚΗ ΠΑΡΔΜΒΑΗ ΚΑΙ ΑΠΟΚΡΑΣΙΚΟΠΟΙΗΗ 1. Μια ζύνηομη ιζηοπική αναδπομή ζηον κπαηικό παπεμβαηιζμό Σα θηιειεχζεξα θξάηε ηνπ 19 νπ αηψλα, άθελαλ ζηελ ηδησηηθή πξσηνβνπιία κεγάια πεξηζψξηα απηελέξγεηαο, απηνπεξηνξηδφκελα ζην ξφιν ηνπ θξάηνποαζηπλφκνπ κε πξσηαξρηθφ κέιεκα ηελ εθαξκνγή ηνπ λφκνπ 6. Χζηφζν, νη ηερλνινγηθέο εμειίμεηο θαη ε έληνλε εθβηνκεράληζε ηεο νηθνλνκίαο ππφ ηελ επίδξαζε ηεο ζνζηαιηζηηθήο ηδενινγίαο, ψζεζαλ ηα επξσπατθά θξάηε, ηελ επαχξην ηνπ Α Παγθνζκίνπ Πνιέκνπ, ζε κηα ζπλερψο απμαλφκελε παξέκβαζε ζηελ ηδησηηθή νηθνλνκία, κε πξφηαγκα ηελ πξνάζπηζε ηνπ δεκνζίνπ ζπκθέξνληνο απφ ηελ αλεμέιεγθηε ηδησηηθή επηρεηξεκαηηθή δξάζε. ηελ Διιάδα, ν θξαηηθφο παξεκβαηηζκφο εγθαηληάζζεθε επίζεκα ιίγν αξγφηεξα, κε ην χληαγκα ηνπ 1975, ρσξίο, σζηφζν, λα πξνζδηνξηζηνχλ ην κέγεζνο ή ηα φξηά ηνπ (106 ) 7. Οη αηνκηθέο (νηθνλνκηθέο) ειεπζεξίεο, ινηπφλ, άξρηζαλ λα πεξηνξίδνληαη θαη λα εμαξηψληαη απφ ηελ θξαηηθή βνχιεζε (π.ρ. ηέζεθε ζε πνιιέο πεξηπηψζεηο ε άδεηα σο πξνυπφζεζε άζθεζεο επηρεηξεκαηηθήο δξαζηεξηφηεηαο). Ο παξεκβαηηζκφο απηφο επέθεξε ηε δεκνζηνπνίεζε ηεο επηρεηξεκαηηθήο δξαζηεξηφηεηαο ή ηνλ θαλνληζκφ ηεο ηδησηηθήο πξσηνβνπιίαο, φπνπ αθέζεθε πεξηζψξην γηα ηελ αλάπηπμή ηεο 8 θαη θξίζεθε αλεθηφο, ζην κέηξν πνπ εμππεξεηεί ην δεκφζην ζπκθέξνλ 9. Δλψ ε νηθνλνκηθή ειεπζεξία θαη ν ειεχζεξνο αληαγσληζκφο αξρίδνπλ λα ππνρσξνχλ, ην θνηλσληθφ Κξάηνο γελληέηαη γηα λα αληηζηαζκίζεη κε παξνρέο ηηο νηθνλνκηθέο αληζφηεηεο πνπ έρνπλ δεκηνπξγεζεί ζηελ θνηλσλία. Ζ παξνρηθή δεκφζηα δηνίθεζε, βαζηζκέλε ζηα θευλζηαλά πξφηππα, είλαη ε λέα «ηάζε» ηελ νπνία ππνδέρνληαη έλζεξκα ηα θξάηε θαη νη ιανί. Ζ λέα απηή θνζκνγνλία επηδξά, ζε 6 Γηα κηα πνην νινθιεξσκέλε θαη κεγαιχηεξε ζε βάζνο ρξφλνπ αλαδξνκή βι. ζε Κφξζν Γ., Γηνηθεηηθφ δίθαην, Γεληθφ κέξνο, 3 ε Έθδνζε, Δθδ. Αλη. Ν. άθθνπια, Αζήλα- Κνκνηελή, 2005, ζει. 17 επφκ. 7 Ζ λνκνινγία, σζηφζν, παγίσο εθιακβάλεη θαη εξκελεχεη ην χληαγκα σο νπδέηεξν, δίλνληαο άιινηε in concreto πξνβάδηζκα ζην δεκφζην ζπκθέξνλ θαη άιινηε ζηα αηνκηθά/νηθνλνκηθά δηθαηψκαηα. 8 Με εμαγνξέο, εζληθνπνηήζεηο θ.ιπ. Γειιήο Γ., Κνηλή σθέιεηα θαη αγνξά, Σφκνο Α, Σν ηέινο ησλ δηαρσξηζηηθψλ γξακκψλ: ε «αγνξαθεληξηθή» δεκφζηα ξχζκηζε ησλ θνηλσθειψλ δξαζηεξηνηήησλ, Δθδφζεηο Αλη. Ν. άθθνπια, Αζήλα- Κνκνηελή, 2008, ζει. 54 επφκ. 9 Βιαρφπνπινπ ππξίδσλα, Ληγφηεξν Κξάηνο δελ ζεκαίλεη θαη ζπξξίθλσζε ηεο δηνηθεηηθήο δηθαηνζχλεο: ε αλαβίσζε ησλ «δηθπψλ» λνκηθψλ πξνζψπσλ, ΔθεκΓΓ 3/2009, ζει. 419 θαη ηηο εθεί παξαπνκπέο. 7

ζεκειηψδεο έλλνηεο ηνπ δηνηθεηηθνχ δηθαίνπ πνπ γελλήζεθαλ θαη γλψξηζαλ ηε κεγαιχηεξε άλζηζή ηνπο θαηά ηελ επνρή ηνπ έληνλνπ θξαηηθνχ παξεκβαηηζκνχ Απηή ε επθνξία, είλαη σζηφζν θαηαδηθαζκέλε λα ζπλζιηβεί ππφ ην βάξνο ηεο απνηπρίαο ηνπ θξάηνπο λα αλαιάβεη έλα ξφιν πνπ ην μεπεξλά (απηφλ ηνπ επελδπηή, ππεξρξεσκέλεο δεκφζηεο επηρεηξήζεηο, αδπλακία εθαξκνγήο ησλ αξρψλ ηνπ ηδησηηθνχ management). Σν επηηειηθφ θξάηνο- holding αλαιακβάλεη ην ξφιν ηνπ ξπζκηζηή ηεο νηθνλνκίαο θαη κεηά ηε βξαρχβηα γηα ηελ Διιάδα πεξίνδν ηνπ έληνλνπ θξαηηθνχ παξεκβαηηζκνχ, εηζάγεηαη έλα γλψξηκν απφ ην παξειζφλ κνληέιν, ήπηφηεξεο ζπκκεηνρήο ηνπ θξάηνπο ζηελ νηθνλνκία, ην νπνίν, βάζεη ηεο αξρήο ηεο επηθνπξηθφηεηαο, ζηνρεχεη ζην κεηξηαζκφ ησλ αθξαίσλ ζπλεπεηψλ ηφζν ηνπ άθξαηνπ θηιειεπζεξηζκνχ θαη ηεο παληεινχο θξαηηθήο απνρήο, φπνπ θηλδχλεπε αθφκε θαη ε δσή ησλ πνιηηψλ, φζν θαη ηνπ άθξαηνπ αζθπθηηθνχ παξεκβαηηζκνχ. 8

2. Οι μεηαμοπθώζειρ ηηρ δημόζιαρ διοίκηζηρ Πξηλ ηελ επίδξαζε ησλ λενθηιειέπζεξσλ πξνηαγκάησλ, ε εηζξνή λέσλ αξκνδηνηήησλ ζην θξάηνο πνπ ζήκαλε ε παξεκβαηηθή πνιηηηθή, είρε σο απνηέιεζκα ηε δηεχξπλζε ηνπ ηειεπηαίνπ απφ άπνςε νξγαλσηηθή 10. Δηδηθφηεξα, ε εθηειεζηηθή εμνπζία δηνγθψζεθε ζε ηέηνην βαζκφ ψζηε ε λνκηθή επηζηήκε λα κηιά γηα ην ιεγφκελν «Γηνηθεηηθφ θξάηνο» 11. Χζηφζν, ε απνηπρία ηνπ θξάηνπο- επηρεηξεκαηία, αιιά θπξίσο ε αιιαγή ησλ δνκψλ πνπ απηφ ρξεζηκνπνηνχζε γηα ηελ ηθαλνπνίεζε ηνπ δεκνζίνπ ζπκθέξνληνο, αλαλνεκαηνδφηεζαλ ηελ έλλνηα ηεο δεκφζηαο δηνηθήζεσο. Έηζη, ε δεκφζηα δηνίθεζε σο κέξνο ηεο εθηειεζηηθήο ιεηηνπξγίαο (ζηελ νπνία πεξηιακβάλεηαη επίζεο ε θπβεξλεηηθή) απέθηεζε δχν πξνζιήςεηο: ηελ ηππηθή ή νξγαληθή θαη ηελ νπζηαζηηθή ή ιεηηνπξγηθή, κε θξηηήξην δηάθξηζεο ην λνκηθφ πιαίζην νξγάλσζεο θαη δξάζεο ηεο ππφ εμέηαζε δνκήο 12. Ζ πξψηε πξφζιεςε αλαθέξεηαη ζην λνκηθφ πξφζσπν ηνπ θξάηνπο θαη ζηα λνκηθά πξφζσπα δεκνζίνπ δηθαίνπ (αξ. 101, 102, 103 ), ελψ ε δεχηεξε ζηε ιεηηνπξγία/ δξαζηεξηφηεηα 13 ηεο δεκφζηαο δηνίθεζεο λα ζεξαπεχεη ην δεκφζην ζπκθέξνλ, αλεμάξηεηα απφ ηε λνκηθή κνξθή ηεο νξγάλσζεο, είλαη κε άιια ιφγηα επξχηεξε απφ ηελ πξψηε, θαζψο ηελ πεξηιακβάλεη (αξ. 56 παξ. 3, 57 παξ. 1 θαη 82 παξ. 2) θαη ην κέγεζφο ηεο εμαξηάηαη απφ ην κνληέιν 10 Σν ειιεληθφ χληαγκα, θαηαιείπεη ηε δπλαηφηεηα δηεχξπλζεο ή ζπξξίθλσζεο ηεο δεκφζηαο δηνίθεζεο, ψζηε λα είλαη ζε ζέζε λα εμππεξεηήζεη ηηο εθάζηνηε θξαηηθέο, νηθνλνκηθέο, θνηλσληθέο θ.ιπ. αλάγθεο. Δηδηθφηεξα, ζην άξζξν 26 ηνπ ειιεληθνχ πληάγκαηνο θαηνρπξψλεηαη ε αξρή ηεο δηάθξηζεο ησλ ιεηηνπξγηψλ ηνπ θξάηνπο θαη αλαγλσξίδεηαη σο ηζφηηκε ησλ άιισλ δχν ιεηηνπξγηψλ (λνκνζεηηθήο θαη δηθαζηηθήο) ε εθηειεζηηθή. H ηειεπηαία, θαηά ξεηή ζπληαγκαηηθή πξφβιεςε αζθείηαη απφ ηνλ Πξφεδξν ηεο Γεκνθξαηίαο θαη ηελ Κπβέξλεζε, φξγαλα ηα νπνία απνηεινχλ ηελ θνξπθή ηεο ππξακίδαο ηεο Γηνίθεζεο, αιιά ζε θακία πεξίπησζε δελ δηαζέηνπλ ην κνλνπψιην ηεο εθηειεζηηθήο εμνπζίαο, θαζφηη ζπλεπηθνπξνχληαη απφ ηα φξγαλα ηεο «Γεκφζηαο Γηνίθεζεο», φπσο απηά πξνβιέπνληαη ζηα άξζξα 101 επφκ. ηνπ πληάγκαηνο θαη ζηελ θνηλή λνκνζεζία. 11 Κφξζνο Γ., Γηνηθεηηθφ δίθαην, Γεληθφ κέξνο, 3 ε Έθδνζε, Δθδ. Αλη. Ν. άθθνπια, Αζήλα- Κνκνηελή, 2005, ζει. 20 12 Σάρνο Α., Γηνηθεηηθφ Οηθνλνκηθφ Γίθαην, Δθδ. άθθνπια, Θεζζαινλίθε, 1992, ζει. 23 13 Απφ ιεηηνπξγηθή-νπζηαζηηθή άπνςε, ην έξγν ηεο δεκφζηαο δηνίθεζεο ζπλίζηαηαη ζηελ εμαηνκίθεπζε ελφο γεληθνχ θαη αθεξεκέλνπ θαλφλα δηθαίνπ πνπ ζεζπίδεη ε λνκνζεηηθή ιεηηνπξγία, κε βάζε ηνλ νπνίν θαη εληφο ησλ νξίσλ ηνπ νπνίνπ ε δηνίθεζε ζπζηήλεη, θαηαξγεί ή ηξνπνπνηεί ππνθεηκεληθέο λνκηθέο θαηαζηάζεηο ή ζρέζεηο εθδίδνληαο αηνκηθέο δηνηθεηηθέο πξάμεηο ή θαλνληζηηθέο θαηφπηλ εμνπζηνδνηήζεσο. Με ηε δξάζε ηεο απηή, ε νπνία δηέπεηαη απφ ην δηνηθεηηθφ δίθαην, ε δεκφζηα δηνίθεζε έρεη σο ζθνπφ ηελ ηθαλνπνίεζε ηνπ γεληθνχ ζπκθέξνληνο θαη πξνο ηνχην ρξεζηκνπνηεί ηελ άζθεζε δεκφζηαο εμνπζίαο ελεξγνπνηψληαο κέζα εμαλαγθαζκνχ πνπ έρνπλ ηεζεί ζηε δηάζεζή ηεο. Τπφ απηή ηελ έλλνηα ε δεκφζηα δηνίθεζε, πεξηιακβάλεη θαη ηα ιεγφκελα δεκφζηα λνκηθά πξφζσπα, δειαδή θξαηηθά λνκηθά πξφζσπα ηδησηηθνχ δηθαίνπ πνπ ιεηηνπξγνχλ πξνο εμππεξέηεζε ηνπ δεκνζίνπ ζπκθέξνληνο. Έηζη, ε δεκφζηα δηνίθεζε, κε βάζε ην ιεηηνπξγηθφ θξηηήξην θαη αλάινγα κε ην ζθνπφ πνπ εμππεξεηεί κε ηε ιεηηνπξγία ηεο δηαθξίλεηαη ζε πεξηνξηζηηθή, παξνρηθή θαη ξπζκηζηηθή, βι. παξαθάησ. 9

θξαηηθήο παξέκβαζεο πνπ πηνζεηείηαη θάζε θνξά 14. Ζ επηινγή ηνπ κνληέινπ είλαη απνηέιεζκα δπκψζεσλ επηζηεκνληθψλ, πνιηηηθψλ, νηθνλνκηθψλ θ.ιπ. θαη γίλεηαη νπζηαζηηθά απφ ηελ θπβεξλεηηθή ιεηηνπξγία, απφ ηελ νπνία ζπγθξνηείηαη ε πιεηνςεθία ηνπ λνκνζεηηθνχ ζψκαηνο. Ζ ζχγρξνλε δεκφζηα δηνίθεζε δηαθξίλεηαη κε θξηηήξην ηελ άζθεζε ή κε δεκφζηαο εμνπζίαο επί ησλ ηδησηψλ ζε θπξηαξρηθή θαη ζπλαιιαθηηθή (φπνπ ε δηνίθεζε ζπκβάιιεηαη σο ηδηψηεο), ζηελ νπνία ε δηνίθεζε «δξα ζην πιαίζην ηεο ηδησηηθήο νηθνλνκίαο, ρξεζηκνπνηψληαο κνξθέο ηδησηηθνχ δηθαίνπ θαη είλαη θνξέαο δηθαησκάησλ θαη ππνρξεψζεσλ ηδησηηθνχ δηθαίνπ» 15. Πξφθεηηαη γηα ην ιεγφκελν Verwaltungsprivatrecht 16 ηεο γεξκαληθήο επηζηήκεο, θαηά ην νπνίν ε δηνίθεζε δελ δξα απνιχησο σο ηδηψηεο, αιιά ππφθεηηαη ζε ειάρηζηνπο πεξηνξηζκνχο πνπ θαζηεξψλεη ην δηνηθεηηθφ δίθαην 17. Πεξαηηέξσ, γίλεηαη δηάθξηζε ηεο θπξηαξρηθήο δηνίθεζεο, θαηά ηξφπν πεξηζζφηεξν ηδεαηφ 18, ε νπνία καο ελδηαθέξεη εδψ, αλάινγα κε ηελ αλαηεζεηκέλε ππεξεζία, ηελ νπνία έρεη ηελ αξκνδηφηεηα απφ ην λφκν (ή βάζεη θαλνληζηηθήο πξάμεο, θαηφπηλ ζρεηηθήο εμνπζηνδνηηθήο δηάηαμεο), θαη εθαξκνγή ηεο αξρήο ηεο λνκηκφηεηαο, λα εμππεξεηεί ράξηλ ηνπ δεκνζίνπ ζπκθέξνληνο, ζε πεξηνξηζηηθή, παξνρηθή θαη ξπζκηζηηθή 19. Απηέο νη ηξεηο κνξθέο ηεο ζηηο κέξεο καο ζπλππάξρνπλ, κε κηα κηθξή ίζσο ππνρψξεζε ηεο δεχηεξεο έλαληη ηεο πξψηεο, αιιά θπξίσο ηεο δεχηεξεο έλαληη ηεο ηξίηεο. Μνιαηαχηα, απηφ δελ ζπλέβαηλε πάληνηε Υξνληθά πξνεγήζεθε ε πεξηνξηζηηθή δηνίθεζε, ε νπνία αληηζηνηρεί ζην αζηπλνκηθφ θξάηνο ηεο απνρήο 20 απφ θάζε παξέκβαζε ζηελ ηδησηηθή δξάζε πνπ μεπεξλά ηελ 14 πκεσλίδεο I., Ζ θχζε ησλ πξάμεσλ ησλ λνκηθψλ πξνζψπσλ ηδησηηθνχ δηθαίνπ ηνπ δεκνζίνπ ηνκέα, Δθδφζεηο άθθνπια, Θεζζαινλίθε 1991, ζει. 48. Γηα ηελ έιιεηςε εγθπξφηεηαο ησλ δχν θξηηεξίσλ βι. ζε Κνπηνχπα- Ρεγθάθνπ Δπ., ζε Κνληφγησξγα- Θενραξνπνχινπ Γ.- Κνπηνχπα- Ρεγθάθνπ Δπ., Δκβάζπλζε δεκνζίνπ δηθαίνπ- Δηδηθά ζέκαηα δηνηθεηηθνχ δηθαίνπ, Δθδ. άθθνπια, Αζήλα- Θεζζαινλίθε, 2005, ζει. 244 15 Σν θξάηνο δελ ιεηηνπξγεί εδψ παξεκβαηηθά, αιιά κεηέρεη ηεο νηθνλνκίαο. Γαγηφγινπ Π, Γεληθφ δηνηθεηηθφ δίθαην, 5ε Έθδνζε Δθδφζεηο Αλη. Ν. άθθνπια, Αζήλα- Κνκνηελή, 2004, ζει. 8 16 Μηθξ.: Γηνηθεηηθφ- ηδησηηθφ δίθαην 17 Κφξζνο Γ., Γηνηθεηηθφ δίθαην, Γεληθφ κέξνο, 3 ε Έθδνζε, Δθδ. Αλη. Ν. άθθνπια, Αζήλα- Κνκνηελή, 2005, ζει. 9 18 Γαγηφγινπ Π, Γεληθφ δηνηθεηηθφ δίθαην, 5ε Έθδνζε, Δθδφζεηο Αλη. Ν. άθθνπια, Αζήλα- Κνκνηελή, 2004, ζει. 8 19 Κνπηνχπα- Ρεγθάθνπ Δπ., ζε Κνληφγησξγα- Θενραξνπνχινπ Γ.- Κνπηνχπα- Ρεγθάθνπ Δπ., Δκβάζπλζε δεκνζίνπ δηθαίνπ- Δηδηθά ζέκαηα δηνηθεηηθνχ δηθαίνπ, Δθδ. άθθνπια, Αζήλα- Θεζζαινλίθε, 2005, ζει. 245 επφκ. 20 Σάρνο Α. Διιεληθφ δηνηθεηηθφ δίθαην, Δθδφζεηο άθθνπια, Αζήλα- Θεζζαινλίθε, 8 ε Έθδ., 2005, ζει. 70 εδψ δελ γίλεηαη αλαθνξά ζην αζηπλνκηθφ θξάηνο φπνπ ε ζθνπηκφηεηα ππεξηεξεί ηεο λνκηκφηεηαο, αιιά ζην θξάηνο- αζηπλφκν, ην νπνίν δελ ελδηαθέξεηαη γηα ηελ παξεκβαηηθή νξγάλσζε ηεο νηθνλνκίαο 10

ηήξεζε ηεο δεκφζηαο ηάμεο 21. Ζ παξνρηθή δηνίθεζε, γελλήζεθε αξγφηεξα, φηαλ ην θξάηνο αλέιαβε ην ίδην ηελ εμππεξέηεζε ησλ αλαγθψλ δσηηθήο ζεκαζίαο γηα ην θνηλσληθφ ζχλνιν, πεξηνξίδνληαο ζην ειάρηζην ηελ ηδησηηθή πξσηνβνπιία 22. Ζ ξπζκηζηηθή δηνίθεζε απνηειεί ην ηξίην ζηάδην εμέιημεο ηεο έλλνηαο ηεο δεκφζηαο δηνίθεζεο, ην νπνίν αθξνβαηεί αλάκεζα ζηηο πξνεγνχκελεο δχν κνξθέο εμππεξέηεζεο ηνπ δεκνζίνπ ζπκθέξνληνο: ε δηνίθεζε επηθπιάζζεη γηα ηνλ εαπηφ ηεο ξφιν ξπζκηζηή ηεο ηδησηηθήο νηθνλνκηθήο πξσηνβνπιίαο, πξνθεηκέλνπ λα εμαζθαιίζεη ηελ παξνρή ππεξεζηψλ θνηλήο σθέιεηαο ζην θνηλσληθφ ζχλνιν. Απηή ηελ εμειηθηηθή πνξεία θαη ηηο ζπλέπεηέο ηεο ζα επηρεηξήζνπκε λα παξνπζηάζνπκε ακέζσο παξαθάησ εζηηάδνληαο αξρηθά ζηηο κεηακνξθψζεηο πνπ αθνξνχλ ζην αληηθείκελν ηεο δηνηθεηηθήο δξάζεο θαη ελ ζπλερεία ηηο κεηακνξθψζεηο ζε νξγαλσηηθφ επίπεδν. 3. Η έννοια ηηρ δημόζιαρ ςπηπεζίαρ και οι απσέρ πος ηη διέποςν Με ηε δχζε ηνπ παξεκβαηηθνχ θξάηνπο, ε έλλνηα ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο άξρηζε λα κεηαιιάζζεη 23 θαζψο ην θέξδνο εηζρψξεζε ζηε έλλνηα απηήο, ζε δεχηεξν βεβαίσο πιάλν, φπνπ απηφ ήηαλ δπλαηφ 24. εκαληηθφο ζηφρνο, ζπλερίδεη βέβαηα λα παξακέλεη ε ζεξαπεία νξηζκέλσλ αλαγθψλ σο δεκφζησλ απφ ην θξάηνο, ε ζηνρνζέηεζε σζηφζν απηή εκπινπηίδεηαη θαη πιαηζηψλεηαη απφ κηα πεξηζζφηεξν επέιηθηε δξάζε, ε νπνία έρεη σο παξεπφκελν ζθνπφ ηελ επίηεπμε θέξδνπο. Έηζη, ε άζθεζε ηεο άιινηε θξαηηθήο δεκφζηαο ππεξεζίαο, κε άιια ιφγηα δεκφζηαο εμνπζίαο, 21 Μέζν δξάζεο απνηέιεζαλ νη κνλνκεξείο δηνηθεηηθέο πξάμεηο κε επηηαθηηθφ πεξηερφκελν, βι. ζε Κνπηνχπα- Ρεγθάθνπ Δπ., ζε Κνληφγησξγα- Θενραξνπνχινπ Γ.- Κνπηνχπα- Ρεγθάθνπ Δπ., Δκβάζπλζε δεκνζίνπ δηθαίνπ- Δηδηθά ζέκαηα δηνηθεηηθνχ δηθαίνπ, Δθδ. άθθνπια, Αζήλα- Θεζζαινλίθε, 2005, ζει. 246 22 Κχξην κέζν δξάζεο εδψ απνηειεί ε επσθειήο δηνηθεηηθή πξάμε κε ηελ νπνία εθδειψλεηαη ν έληνλνο θξαηηθφο παξεκβαηηζκφο, 23 Γαξδέληαο Δ., Ζ αλαγέλλεζε ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο, ζε «Γηθαηνζχλε θαη Γίθαην», Πλεπκαηηθφ αθηέξσκα ζηνλ Μ. ηαζηλφπνπιν, 2001, ζει. 243 επ. 24 Πξφθεηηαη γηα ηηο ραξαθηεξηδφκελεο απφ ηνλ Γ. Γειιή σο «ζέζεη θξαηηθέο ππεξεζίεο», νη νπνίεο είραλ ζεκαζία γηα ην θνηλσληθφ ζχλνιν, αιιά φρη δσηηθήο θχζεσο, ψζηε λα δηθαηνινγείηαη ε παξνρή ηνπο απφ ηελ ελ ζηελή ελλνία δεκφζηα δηνίθεζε. Γειιήο Γ., Κνηλή σθέιεηα θαη αγνξά, Σφκνο Α, Σν ηέινο ησλ δηαρσξηζηηθψλ γξακκψλ: ε «αγνξαθεληξηθή» δεκφζηα ξχζκηζε ησλ θνηλσθειψλ δξαζηεξηνηήησλ, φ.π., ζεκ. 357. Σέηνην αθξαίν παξάδεηγκα απνηεινχλ ηα μελνδνρεία «Ξελία», ηα νπνία θξαηηθνπνηήζεθαλ. Καηά ηνλ Π. Γαγηφγινπ, θαζνξηζηηθφ είλαη ην θξηηήξην ηεο «ακεζφηεηαο ηεο παξνρήο», ην θαηά πφζν, δειαδή, κε κηα δξαζηεξηφηεηα εμππεξεηνχληαη άκεζεο θαη ζχκθσλεο κε ηνλ πξννξηζκφ ηεο ηθαλνπνίεζεο ηνπ δεκνζίνπ ζπκθέξνληνο ππεξεζίεο θαη αγαζά, ή επηδηψθνληαη πεξηζζφηεξν νηθνλνκηθά σθειήκαηα. Γαγηφγινπ Π, Γεληθφ δηνηθεηηθφ δίθαην, 5ε Έθδνζε Δθδφζεηο Αλη. Ν. άθθνπια, Αζήλα- Κνκνηελή, 2004, ζει. 762 επφκ. 11

φπνπ δελ θξίλεηαη αλαγθαία ε εθαξκνγή ηνπ δεκνζίνπ δηθαίνπ 25, έρεη κεηαβηβαζηεί ζε λνκηθά πξφζσπα δεκνζίνπ δηθαίνπ πνπ έρνπλ δεκηνπξγεζεί γηα λα εμππεξεηνχλ εηδηθνχο ζθνπνχο, είηε ζε δεκφζηα λνκηθά πξφζσπα ηδησηηθνχ δηθαίνπ, είηε έρεη εμνινθιήξνπ αλαηεζεί ζηνπο ηδηψηεο 26, νπφηε νη θαλφλεο ηεο απζηεξήο ηεξαξρηθήο νξγάλσζεο αληηθαζίζηαληαη απφ ραιαξφηεξνπο θαλφλεο δηνηθεηηθήο επνπηείαο, ελψ ζπρλά ην θξάηνο ζπκκεηέρεη ζηελ νηθνλνκηθή δσή ρσξίο πξνλφκηα δεκφζηαο εμνπζίαο. Αληηθείκελν, ινηπφλ, ηεο δεκφζηαο δξάζεο απνηειεί ε ηθαλνπνίεζε ηνπ δεκνζίνπ ζπκθέξνληνο κε κέζα δεκφζηαο εμνπζίαο, ε νπνία, φπσο θαηέζηε εκθαλέο παξαπάλσ κπνξεί λα πξνζιακβάλεη -κεηαμχ άιισλ- εγγπεηηθή ιεηηνπξγία. Ζ service publique 27, ε νπνία κεηαγγίδεηαη ζηελ Διιάδα σο «δεκφζηα ππεξεζία» 28 πξνζδηνξίδεηαη σο ε «δξαζηεξηφηεηα πνπ έρεη σο αληηθείκελν ηελ ηθαλνπνίεζε αλάγθεο γεληθνχ ζπκθέξνληνο, κέζσ ηεο ρξήζεσο νξγάλσλ θαη κέζσλ πνπ πξνζηδηάδνπλ ζηελ πνιηηηθή εμνπζία» 29. Δίλαη θαηαξρήλ κηα έλλνηα «ακάιγακα» κε νξγαληθά θαη ιεηηνπξγηθά ζηνηρεία 30. Απφ ηελ άπνςε ηεο νξγαλσηηθήο κνξθήο, θξηηήξην ζην νπνίν δίλεηαη πξνηίκεζε απφ κέξνο ηεο ζεσξίαο θαη ηε λνκνινγία, ηε δεκφζηα ππεξεζία απνηεινχλ νη νξγαλσηηθνί ζρεκαηηζκνί ηνπ δεκνζίνπ θαη ηα φξγαλα ηνπ λνκηθνχ πξνζψπνπ ηνπ θξάηνπο ηα νπνία ππάγνληαη ζην δεκφζην δίθαην, 25 Βι. ζε πκεσλίδε Η., Ζ θχζε ησλ πξάμεσλ ησλ λνκηθψλ πξνζψπσλ ηδησηηθνχ δηθαίνπ ηνπ δεκνζίνπ ηνκέα, Δθδφζεηο άθθνπια, Θεζζαινλίθε 1991, ζει. 48 θαη ηηο εθεί παξαπνκπέο 26 Δμαξηάηαη ινηπφλ απφ ηε βνχιεζε ηνπ λνκνζέηε, κε απνηέιεζκα, ζε θάπνηεο πεξηπηψζεηο ε δεκφζηα ππεξεζία λα αζθείηαη νπζηαζηηθά κε πξάμεηο ηδησηηθνχ δηθαίνπ θαη λα εθθεχγεη ηνπ ειέγρνπ λνκηκφηεηαο ησλ δηνηθεηηθψλ δηθαζηεξίσλ, βι. ζρεη. ζε Σάρν Α. Διιεληθφ δηνηθεηηθφ δίθαην, Δθδφζεηο άθθνπια, Αζήλα- Θεζζαινλίθε, 8 ε Έθδ., 2005, ζει. 234 27 Σάρνο Α. Διιεληθφ δηνηθεηηθφ δίθαην, Δθδφζεηο άθθνπια, Αζήλα- Θεζζαινλίθε, 8 ε Έθδ., 2005, ζει. 232 Καηά ην ζπγγξαθέα θξηηήξηα γηα λα έρεη κηα ππεξεζία δεκφζην ραξαθηήξα είλαη ε βνχιεζε ηνπ λνκνζέηε, ε εθαξκνγή θαλφλσλ δηνηθεηηθνχ δηθαίνπ κε ηελ νπνία θαηά θαλφλα ζπλδέεηαη ε άζθεζε δεκφζηαο εμνπζίαο, ε θχζε ηεο εθάζηνηε αλάγθεο, ε εθαξκνγή ησλ αξρψλ ηεο θνηλσληθήο αιιειεγγχεο, ηεο ηζφηεηαο θαη ηεο ζπλέρεηαο. To αληηθείκελν πνπ πεξηγξάθεη ε σο άλσ έλλνηα, πξνζιακβάλεη ηδηαίηεξεο δηαζηάζεηο ζηηο έλλνκεο ηάμεηο ησλ θξαηψλ ηεο επεηξσηηθήο Δπξψπεο, βι. αλαιπηηθφηεξα CEEP- Europäischer Zentralverband der öffentlichen Wirtschaft, Europa, Wettbewerb und öffentliche Dienstleistungen, Berlin, 1996, ζει. 12 28 Ο ζεζκφο επηλνήζεθε γηα ηελ εμππεξέηεζε ηνπ ζθνπνχ ηεο ζεξαπείαο ηνπ δεκνζίνπ ζπκθέξνληνο θαη κάιηζηα έθηαζε λα ηαπηίδεηαη κε ηελ έλλνηα ηεο ίδηαο ηεο δηνίθεζεο ζηε γαιιηθή επίζηήκε Κφξζνο Γ., Γηνηθεηηθφ δίθαην, Γεληθφ κέξνο, 3 ε Έθδνζε, Δθδ. Αλη. Ν. άθθνπια, Αζήλα- Κνκνηελή, 2005, ζει. 219, Ζ ακθηζβήηεζε ηεο έλλνηαο ζηε γαιιηθή επηζηήκε πξνέθπςε γηα δχν ιφγνπο: αθελφο επεηδή ε δηνίθεζε ιεηηνπξγεί ελίνηε σο ηδηψηεο, απνβάιινληαο ηε δεκφζηα εμνπζία ηεο (έζησ θη αλ ν λφκνο ηεο αλαγλσξίδεη θαη εδψ πξνλφκηα πνπ δελ απαληψληαη ζηηο ηζφηηκεο ζρέζεηο κεηαμχ ηδησηψλ), αθεηέξνπ γηαηί ε δηνίθεζε δηαρεηξίδεηαη δεηήκαηα ηδησηηθήο πξσηνβνπιίαο. Βι. Waline, Jean, Droit Administratif, 23 ε Έθδνζε, Dalloz, Paris, 2010, ζει. 349 επφκ. 29 Παληαδνπνχινπ Κ. Δ., Ζ έλλνηα ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο θαη ε ζρέζε ηεο πξνο ηε δεκφζηα δηνίθεζε, ΔΓΓΓΓ, 2/2010, ζει. 341 30 Γηα ηνλ δηαρσξηζκφ ηνπ νξγαληθνχ απφ ην ιεηηνπξγηθφ πεξηερφκελν σο πξντφλ εμέιημεο ηεο ζρέζεο κεηαμχ θξάηνπο- νηθνλνκίαο βι. ζε Παληαδνπνχινπ Κ. Δ., Ζ έλλνηα ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο θαη ε ζρέζε ηεο πξνο ηε δεκφζηα δηνίθεζε, φ.π., ζει. 341 12

ηνπο έρνπλ παξαρσξεζεί πεξηνπζηαθά κέζα πξνο εμππεξέηεζε ζθνπνχ δεκνζίνπ ζπκθέξνληνο θαη ππφθεηληαη ζε ηεξαξρηθφ έιεγρν 31. Ζ ιεηηνπξγηθή πξφζιεςε ηεο έλλνηαο, αλαθέξεηαη ζε θάζε δξαζηεξηφηεηα πνπ έρεη σο αληηθείκελν ηελ παξνρή αγαζψλ ή ππεξεζηψλ πνπ εμππεξεηνχλ βαζηθέο αλάγθεο ηνπ θνηλσληθνχ ζπλφινπ 32 (θνηλή σθέιεηα, ζεξαπεία γεληθνχ ζπκθέξνληνο) θαη αζθείηαη απφ ην θξάηνο, ή λνκηθά πξφζσπα δεκνζίνπ ή ηδησηηθνχ δηθαίνπ πνπ αλήθνπλ ζε απηφ. Ζ κεηαβνιή ηνπ νηθνλνκηθνχ κνληέινπ νξγάλσζεο ηεο νηθνλνκίαο θαη νη ζπλαθφινπζεο κεηαβνιέο ηνπ θξαηηθνχ παξεκβαηηζκνχ ζπλνςίζηεθαλ ζηελ έλλνηα ησλ «ππεξεζηψλ θνηλήο σθέιεηαο», ζε ζρέζε κε ηελ νπνία, ε έλλνηα ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο ππφ ιεηηνπξγηθή φςε, είλαη κεξηθψο επξχηεξε θαη κεξηθψο ζηελφηεξε. Οη ηειεπηαίεο, φπσο πξνθχπηεη θαη απφ ζεηξά ζπληαγκαηηθψλ δηαηάμεσλ, ζηηο νπνίεο γίλεηαη ζρεηηθή κλεία 33, αθνξνχλ ζε δξαζηεξηφηεηεο πνπ έρνπλ ηέηνηα νηθνλνκηθή δηάζηαζε θαη ζεκαζία γηα ην θνηλσληθφ ζχλνιν, ψζηε λα ειέγρνληαη απφ ην θξάηνο, ρσξίο απαξαίηεηα, σζηφζν, λα αζθνχληαη απφ θξαηηθφ θνξέα (εδψ γηα παξάδεηγκα κπνξνχλ λα εληαρζνχλ ηα ηδησηηθά λνζνθνκεία). Ζ έλλνηα ησλ ππεξεζηψλ θνηλήο σθέιεηαο είλαη νξζφηεξε ελλνηνινγηθά απφ απηή ησλ δεκνζίσλ ππεξεζηψλ, αθνχ εζηηάδεη ζηνλ ζθνπφ ηεο παξνρήο ησλ ππεξεζηψλ θαη φρη ζηελ αλάγθε παξνρήο ηνπο απφ ην θξάηνο 34. Ζ δεκφζηα ππεξεζία πεξηιακβάλεη θαη ηηο ππεξεζίεο πνπ αλήθνπλ ζηνλ αλαπαιινηξίσην ζθιεξφ ππξήλα ηεο θξαηηθήο εμνπζίαο (π.ρ. έλνπιεο δπλάκεηο), φρη φκσο θαη ππεξεζίεο ζεκαληηθέο κελ γηα ην θνηλσληθφ ζχλνιν, νη νπνίεο φκσο δελ βξίζθνληαη ππφ λνκηθφ θαζεζηψο ξπζκηζκέλν ηνπιάρηζηνλ απφ ην θξάηνο θαη ελδερνκέλσο ηεινχλ ππφ θαζεζηψο ειεχζεξνπ αληαγσληζκνχ 35. Γηα ην ιφγν απηφ, 31 ηελ πεξίπησζε επηινγήο κφλν θαηά ηχπν ησλ κνξθσκάησλ ηνπ ηδησηηθνχ δηθαίνπ ην δηθαζηήξην, πξνβαίλεη ζε επαλαραξαθηεξηζκφ ηνπ λνκηθνχ πξνζψπνπ. Δλδηαθέξνπζα είλαη θαη ε ζεσξία ησλ δηθπψλ λνκηθψλ πξνζψπσλ, θαηά ηελ νπνία έλα λνκηθφ πξφζσπν κπνξεί λα είλαη σο πξνο ηηο δεκνζίνπ δηθαίνπ αξκνδηφηεηεο πνπ ηνπ έρνπλ παξαρσξεζεί λνκηθφ πξφζσπν δεκνζίνπ δηθαίνπ, ελψ σο πξνο ηηο επηρεηξεκαηηθέο ηνπ δξαζηεξηφηεηεο λνκηθά πξφζσπα ηδησηηθνχ δηθαίνπ. Χο ηέηνην ραξαθηεξίζηεθε θαη ε ΓΔΖ γηα ηηο αξκνδηφηεηεο θνηλσληθήο αζθαιίζεσο ηνπ πξνζσπηθνχ ηεο. Πάλησο, δελ ιείπνπλ λνκνινγηαθέο εθαξκνγέο κφλνπ ηνπ ιεηηνπξγηθνχ θξηηεξίνπ βι. ελδεηθηηθά, γηα ηηο δεκφζηεο ζπκβάζεηο κάιηζηα, ηελ ηδ 2336/1993 (αληηζ. ΑΔΓ 3/1999). 32 πειησηφπνπινο Δ., Δγρεηξίδην δηνηθεηηθνχ δηθαίνπ, 12 ε Έθδνζε, Δθδφζεηο Αλη. Ν. άθθνπια, Αζήλα- Κνκνηελή, 2007, ζει. 28 33 57 παξ. 1δ, 23 παξ. 2 34 βι. ζε Γειιή Γ., Κνηλή σθέιεηα θαη αγνξά, Σφκνο Α, Σν ηέινο ησλ δηαρσξηζηηθψλ γξακκψλ: ε «αγνξαθεληξηθή» δεκφζηα ξχζκηζε ησλ θνηλσθειψλ δξαζηεξηνηήησλ, Δθδφζεηο Αλη. Ν. άθθνπια, Αζήλα- Κνκνηελή, 2008, ζει. 66 35 ηελ πεξίπησζε απηή, θξίλεηαη αλαγθαία ε θξαηηθή επνπηεία, βι. ζε Γειιή Γ., Κνηλή σθέιεηα θαη αγνξά, Σφκνο Α, Σν ηέινο ησλ δηαρσξηζηηθψλ γξακκψλ: ε «αγνξαθεληξηθή» δεκφζηα ξχζκηζε ησλ θνηλσθειψλ δξαζηεξηνηήησλ, Δθδφζεηο Αλη. Ν. άθθνπια, Αζήλα- Κνκνηελή, 2008, ζει. 67 13

άιισζηε ρξεζηκνπνηείηαη ν φξνο ππεξεζίεο θνηλήο σθέιεηαο, αληί ηεο έλλνηαο ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο, ζηελ παξνχζα εξγαζία. Απφ γελέζεψο ηεο, ε ιεηηνπξγία ησλ δεκνζίσλ ππεξεζηψλ, ιφγσ ηεο ζεκαζίαο ηεο γηα ην θνηλσληθφ ζχλνιν, πεξηραξαθψζεθε απφ έλα ζχλνιν εγγπεηηθψλ γηα ηνλ δηνηθνχκελν- ηδηψηε αξρψλ 36. ιεο απηέο νη ζεκειηψδεηο αξρέο θαίλεηαη λα έρνπλ λνκνζεηηθά επεθηαζεί θαη ζηελ ειεθηξηθή ελέξγεηα, αθνχ απνηειεί ππεξεζία θνηλήο σθέιεηαο 37. Λνηπέο αξρέο πνπ δηέπνπλ ηε ιεηηνπξγία ησλ θνηλσθειψλ ππεξεζηψλ είλαη ε αξρή ηεο ηζφηεηαο ππφ ηελ εθδνρή ηεο ίζεο κεηαρείξηζεο (ηδηαίηεξα αλ έρνπλ ην ραξαθηήξα κνλνπσιίνπ), απφ ηελ νπνία, ζε ζπλδπαζκφ κε ηελ αξρή ηεο ζπλέρεηαο, πεγάδεη ε αξρή ηεο θαζνιηθήο ππεξεζίαο. χκθσλα κε ηελ ηειεπηαία, ε δεκφζηα ππεξεζία πξέπεη λα παξέρεηαη ζε φινπο ηνπο πνιίηεο, αλεμάξηεηα απφ ηε γεσγξαθηθή ηνπνζεζία ζηελ νπνία είλαη εγθαηεζηεκέλνη 38. Ζ εγγχεζε ηεο πξνζβαζηκφηεηαο θαηνρπξψλεη αγψγηκε αμίσζε ησλ ρξεζηψλ έλαληη ηνπ παξφρνπ πνπ αξλείηαη ηε ζχλδεζή ηνπο θαη ηελ παξνρή ησλ ππεξεζηψλ ηνπ, ελψ ε ηηκνιφγεζε ηεο παξνρήο γίλεηαη πιένλ θαη κε θνηλσληθννηθνλνκηθά θξηηήξηα 39. Σέινο, εθαξκνγή βξίζθνπλ θαη ε αξρή ηεο πξνζαξκνζηηθφηεηαο ηνπ παξφρνπ ζηα λέα δεδνκέλα θαη ηερλνινγίεο (γεγνλφο ην νπνίν έρεη σο απνηέιεζκα λα κελ αλαγλσξίδνληαη θεθηεκέλα δηθαηψκαηα ζην ρξήζηε) θαη, ελφςεη αθξηβψο ηεο αλάγθεο παξνρήο ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο ζε βηψζηκν νξίδνληα (είηε ν επηθνξηηζκέλνο θνξέαο είλαη δεκνζίνπ είηε ηδησηηθνχ δηθαίνπ), ε αξρή ηεο νηθνλνκηθφηεηαο ή αληηθεηκεληθήο ηηκνιφγεζεο γηα ηνπο ηδηψηεο (κηθξφηεξν δπλαηφ ηίκεκα). ήκεξα, ππφ ην θσο ηνπ επξσπατθνχ δηθαίνπ, ε πξνζηαζία ησλ θνηλσθειψλ ππεξεζηψλ έρεη εκπινπηηζηεί κε πξφζζεηεο εγγπήζεηο δηαθάλεηαο θ.ιπ. 4. Οι ςπηπεζίερ κοινήρ υθέλειαρ ζηην Δςπυπαφκή έννομη ηάξη (ΤΓΟ) Ζ έλλνηα ηεο δεκφζηαο ππεξεζίαο θαίλεηαη ζήκεξα μεπεξαζκέλε θαη γηα έλαλ αθφκε ιφγν: ε ζπλαθήο έλλνηα ησλ ΤΓΟ πνπ ζπλαληνχκε ζηελ επξσπατθή έλλνκε ηάμε ζηα πιαίζηα ηεο ελνπνίεζεο ησλ εζληθψλ λνκνζεζηψλ ζηελ επνρή πιένλ ηεο 36 Γλσζηέο θαη σο Νφκνη Rolland 37 Σάρνο Α. Διιεληθφ δηνηθεηηθφ δίθαην, Δθδφζεηο άθθνπια, Αζήλα- Θεζζαινλίθε, 8 ε Έθδ., 2005, ζει. 75 38 Γηα ηηο ζεκεξηλέο δηαζηάζεηο πνπ έρεη ιάβεη ε ελ ιφγσ αξρή ζηνλ επξσπατθφ ρψξν, βι. ζην επφκελν θεθάιαην γηα ηηο ΤΓΟ. 39 Δλδεηθηηθά βι. αξ. 28 παξ. 3 Ν. 2773/1999, φπνπ πξνβιέπνληαη εηδηθά ηηκνιφγηα γηα πειάηεο πνπ ρξήδνπλ ηδηαίηεξεο κεηαρείξηζεο. 14

αλάζεζεο ππνρξεψζεσλ δεκφζηαο πθήο ζε ηδηψηεο γηα ηελ εμππεξέηεζε ηνπ δεκνζίνπ ζπκθέξνληνο, είλαη απνζπλδεδεκέλε απφ νξγαληθά θξηηήξηα. 4.1. Ανάλςζη βαζικών εννοιών ηε πλζδκ, παξά ην γεγνλφο φηη ε Κνηλφηεηα δελ ήηαλ παξά κηα νηθνλνκηθή έλσζε ρσξίο αξκνδηφηεηεο θνηλσληθνχ πεξηερνκέλνπ, ζπκπεξηιήθζεθε ε έλλνηα ησλ Τπεξεζηψλ Γεληθνχ Οηθνλνκηθνχ πκθέξνληνο- ΤΓΟ ζηα πιαίζηα ελνπνίεζεο ησλ εζληθψλ λνκνζεζηψλ θαη θπξίσο ηεο επίδξαζεο ησλ ππεξεζηψλ θνηλήο σθέιεηαο ζηνλ αληαγσληζκφ θαη ηελ εληαία αγνξά 40. Ο φξνο απηφο ππνδειψλεη αθξηβψο ηε λένθηιειεχζεξε πξνζέγγηζε ησλ ππεξεζηψλ εθείλσλ, νη νπνίεο έρνπλ κεγάιε νηθνλνκηθή ζεκαζία, δεπηεξεπφλησο, δε, θνηλσληθή. Δλφςεη ησλ δηαθνξεηηθψλ, σζηφζν, λνκηθψλ παξαδφζεσλ, νξηζκψλ θαη ηνπ δηαθνξεηηθνχ πεξηερνκέλνπ ηεο έλλνηαο ηεο θνηλήο σθέιεηαο ζηηο έλλνκεο ηάμεηο ησλ θξαηψλ- κειψλ 41, δελ επηρεηξήζεθε κηα απζεληηθή εξκελεία ζηε πλζήθε. Αληί απηνχ, πξνηηκήζεθε κηα soft law εξκελεπηηθή πξνζέγγηζε ηεο Δπηηξνπήο 42, θαηά ηελ νπνία ΤΓΟ είλαη «δξαζηεξηφηεηεο παξνρήο ππεξεζηψλ εκπνξηθνχ ραξαθηήξα πνπ εθπιεξνχλ απνζηνιή θνηλήο σθέιεηαο θαη σο εθ ηνχηνπ ηα θξάηε- κέιε ηνπο επηβάιινπλ εηδηθέο ππνρξεψζεηο παξνρήο δεκφζηαο ππεξεζίαο». Σν αξ. 86 παξ. 2 ηεο ΔΚ, έδηλε ην πξνβάδηζκα, (ηνπιάρηζηνλ έηζη εξκελεχζεθε αξρηθά απφ ην ΓΔΔ) ζηνλ αληαγσληζκφ, πξνηεξαηφηεηα πνπ ηέζεθε αξγφηεξα ζε ηζφηηκε βάζε κε ηελ «Πξφζβαζε ζηηο ππεξεζίεο γεληθνχ νηθνλνκηθνχ ζπκθέξνληνο» 43. Ζ «θνηλσληθνπνίεζε» ηεο έλλνηαο ησλ ΤΓΟ είλαη, αθφκε, έθδειε θαη ζηε πλζήθε ηεο Ληζαβφλαο, ε νπνία ζπλνδεχεηαη απφ ην Πξσηφθνιιν Τπεξεζηψλ Γεληθνχ πκθέξνληνο, απφ ηνλ νξηζκφ θηφιαο ηνπ νπνίνπ πξνθχπηεη ε απνζχλδεζε ηεο ππφ εμέηαζε έλλνηαο απφ νηθνλνκηθά ζηνηρεία 44. 40 CEEP- Europäischer Zentralverband der öffentlichen Wirtschaft, Europa, Wettbewerb und öffentliche Dienstleistungen, Berlin, 1996, ζει. 29 41 Γεκφζηα ππεξεζία, service publique, public utilities, Daseinsvorsorge θ.ιπ.. 42 Αλαθνίλσζε 1996 43 πλζήθε ηνπ Άκζηεξληακ (πξνζζήθε αξ. 16 ζηε ΔΚ), πλζήθε ηεο Νίθαηαο θαη Υάξηεο Θεκειησδψλ δηθαησκάησλ ηεο ΈΔ, ΓΔΚ απφθαζε ηεο 19.5.1993, ππφζ. 320/91, Corbeau. 44 http://eurlex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=celex:52007dc0725:el:not, βι. επίζεο ηελ αλαθνίλσζε ηεο Δπηηξνπήο Αλαθνίλσζε απφ ηελ Δπηηξνπή πξνο ην Δπξσπατθφ Κνηλνβνχιην, ην πκβνχιην, ηελ Δπξσπατθή Οηθνλνκηθή θαη Κνηλσληθή Δπηηξνπή θαη ηελ Δπηηξνπή ησλ Πεξηθεξεηψλ κε ηίηιν «Μηα Δληαία Αγνξά γηα ηνλ 21ν αηψλα»τπεξεζίεο γεληθνχ ζπκθέξνληνο, πεξηιακβαλνκέλσλ ησλ θνηλσληθψλ ππεξεζηψλ γεληθνχ ζπκθέξνληνο: Μηα λέα επξσπατθή δέζκεπζε,com(2007) 724 ηειηθφ. Γεκηνπξγνχληαη ινηπφλ, δχν νκάδεο ππεξεζηψλ γεληθνχ ζπκθέξνληνο: απηέο κε νηθνλνκηθφ ραξαθηήξα θαη απηέο κε κε νηθνλνκηθφ ραξαθηήξα, ψζηε κε απηφ ηνλ ηξφπν δηεπξχλεηαη ε ελσζηαθή αξκνδηφηεηα δεκφζηαο ξχζκηζεο θαη ζε δεηήκαηα κε νηθνλνκηθνχ ραξαθηήξα, φπσο γηα παξάδεηγκα ε 15

Σηο ΤΓΟ αξκφδηα είλαη λα ηηο πξνζδηνξίζνπλ ηα θξάηε- κέιε κε θξαηηθή πξάμε, ε νπνία θαηά ην ΓΔΚ, δελ απαηηείηαη λα έρεη ηππηθφ ραξαθηήξα 45, πξνο ην βεβαξεκέλν νηθνλνκηθφ θνξέα, ηνπ νπνίνπ ε δεκφζηα ή ηδησηηθή θχζε, ιφγσ ηεο αξρήο ηεο νπδεηεξφηεηαο ηνπ θνηλνηηθνχ δηθαίνπ, δελ αζθεί επηξξνή. Ζ αλάζεζε κπνξεί λα γίλεη κέζσ ηεο δηελέξγεηαο δηαγσληζκνχ, ζπκβάζεσλ παξαρψξεζεο δεκφζηαο ππεξεζίαο, κε απεπζείαο αλάζεζε θ.ιπ. 46. Οη αλαηηζέκελεο ππεξεζίεο ελδέρεηαη λα αθνξνχλ ζε δξαζηεξηφηεηεο πνπ δελ απνηεινχλ «δεκφζηα ππεξεζία», «service publique» θ.ιπ. θαηά ην εζληθφ δίθαην, αιιά αξθεί λα κπνξνχλ, ρσξίο απαξαίηεηα λα έρνπλ σο ζθνπφ ην θέξδνο, λα απνηειέζνπλ αληηθείκελν δξαζηεξηφηεηαο ζε ειεχζεξε αγνξά 47, θαη λα έρνπλ πξνεμέρνληα δεκφζην ζθνπφ, ιφγσ ηνπ νπνίνπ, ε αλαηηζέκελε δξαζηεξηφηεηα λα δηαθξίλεηαη απφ ηε ζπλήζε επηρεηξεκαηηθή δξαζηεξηφηεηα 48. Πεξηερφκελν, κε άιια ιφγηα, ησλ ΤΓΟ είλαη ε αλάζεζε ππνρξεψζεσλ θνηλήο σθέιεηαο θαη δε θαζνιηθήο ππεξεζίαο, ζχκθσλα κε ηηο αξρέο ηεο νηθνλνκηθφηεηαο θαη ηεο ειεχζεξεο πξφζβαζεο, ελψ λνείηαη κηα ηέηνηα αλάζεζε αθφκε θαη ζε αγνξέο φπνπ ν αληαγσληζκφο έρεη πιήξσο απειεπζεξσζεί. ηηο απειεπζεξσκέλεο πιένλ αγνξέο 49, έρεη θαζηεξσζεί έηζη ε έλλνηα ηεο θαζνιηθήο ππεξεζίαο 50, ζχκθσλα κε ηελ νπνία νη ππφ εμέηαζε ππεξεζίεο ηεινχλ ππφ ηελ επνπηεία ηνπ θξάηνπο θαη πξέπεη λα παξέρνληαη ζε φινπο ηνπο θαηαλαισηέο, ζε πξνζηηέο πάληνηε ηηκέο θαη ππφ ζπγθεθξηκέλεο πνηνηηθέο πξνδηαγξαθέο. Γηα ην ζθνπφ απηφ, δεδνκέλεο κάιηζηα ηεο έιιεηςεο επηρεηξεκαηηθνχ ελδηαθέξνληνο γηα παξνρή ησλ δεκηνγφλσλ απηψλ ππεξεζηψλ, επηιέγνληαη απφ ην θξάηνο έλαο ή πεξηζζφηεξνη θνξείο παξνρήο θαζνιηθήο ππεξεζίαο 51 απφ ηηο αληαγσληζηηθέο επηρεηξήζεηο θαη πξνβιέπεηαη θαη ν ηξφπνο ρξεκαηνδφηεζήο ηεο, ε νπνία είλαη δηθαηνινγεκέλε ζην αζηπλνκία, πνπ αγγίδνπλ ηνλ ππξήλα ηεο δεκφζηαο εμνπζίαο. Βι. ζε Κνπηνχπα- Ρεγθάθνπ Δπ., Γεκφζην δίθαην ηνπ αληαγσληζκνχ- Ζ ζπκβνιή ηνπ επξσπατθνχ δηθαίνπ ζηε δεκηνπξγία ελφο λένπ θιάδνπ ηνπ δεκνζίνπ δηθαίνπ, ΓεΚΔ & Αγνξά, 1/2008, ζει. 32 45 ΓΔΚ, ππφζ. C-67/1996, Albany, ε αλάζεζε κπνξεί λα γίλεηαη κε λφκν ή θαλνληζηηθή δηνηθεηηθή πξάμε, θαηφπηλ ζρεηηθήο εμνπζηνδνηήζεσο, ή αηνκηθή δηνηθεηηθή πξάμε ή ζχκβαζε θ.ιπ. Ζ ππεξεζία κεηαθνξάο ειεθηξηθήο ελέξγεηαο, γηα παξάδεηγκα, γίλεηαη ζην ΓΔΜΖΔ ΑΔ κε λφκν (αξ. 14 παξ. 1 Ν. 2773/1999). 46 Βι. αλαιπηηθφηεξα ζε Αδακαληίδνπ Δ., Αλάζεζε θαη ρξεκαηνδφηεζε Τπεξεζηψλ Γεληθνχ Οηθνλνκηθνχ πκθέξνληνο, ΔΔΔπξΓ 1/2004, ζει. 5 47 ΓΔΚ απφθαζε ηεο 20.11.2003, ππφζ. C- 126/2001, GEMO, ΓΔΚ απφθαζε ηεο 27.04.1994, ππφζ. C- 393/1992, Commune d Almelo, ΓΔΚ απφθαζε ηεο 13.03.2001, ππφζ. C- 379/1998, PreussenElektra 48 ΓΔΚ απφθαζε ηεο 17.7.1997, ππφζ. C- 242/1995, GT Link AS, ΓΔΚ απφθαζε ηεο 19.5.1993, ππφζ. 320/91, Corbeau 49 Βι. ην ακέζσο επφκελν θεθάιαην 50 Βι. θαη ζε Βξεηηνχ Υ., Ζ έλλνηα ηεο θαζνιηθήο ππεξεζίαο, ΓηΜΔΔ 3/2008, ζει. 312 51 Φαξάθεο Γ., Ζ απειεπζέξσζε ησλ θνηλσθειψλ δηθηχσλ ζηελ επξσπαηθή θνηλφηεηα, ΓΔΔ 8-9/2009, ζει. 920 16

κέηξν πνπ εμαζθαιίδεη ηελ θαζνιηθή ππεξεζία θαη δελ παξαβιάπηεη ηνλ ειεχζεξν αληαγσληζκφ. 4.2. Υπημαηοδόηηζη ηυν ΤΓΟ Πξνθεηκέλνπ, λα εμαζθαιηζηεί, ινηπφλ, ε πνηνηηθή παξνρή ησλ Τπεξεζηψλ Γεληθνχ πκθέξνληνο θαη ε αξρή ηεο θαζνιηθήο ππεξεζίαο, φπσο αλαιχζεθαλ ζην πξνεγνχκελν θεθάιαην, θαη δεδνκέλσλ ησλ απνθξαηηθνπνηήζεσλ πνπ ππαγνξεχεη ζηα θξάηε- κέιε ην θνηλνηηθφ δίθαην, ιφγσ ησλ νπνίσλ ζπρλά νη ππνρξεψζεηο θνηλήο σθέιεηαο αλαηίζεληαη ππνρξεσηηθά απφ ην θξάηνο ζε ηδηψηεο, αλαθχπηεη δήηεκα ζρεηηθά κε ηελ ρξεκαηνδφηεζή ηνπο. Οη ηξφπνη ρξεκαηνδφηεζεο ησλ ππεξεζηψλ απηψλ (ΤΓΟ ζηα πξψηα ζηάδηα ηεο απειεπζέξσζεο θαη θαζνιηθήο ππεξεζίαο ζηελ νινθιεξσκέλε αγνξά) κπνξεί λα ζπλίζηαληαη ζε ρνξήγεζε εηδηθψλ ή απνθιεηζηηθψλ δηθαησκάησλ, ζε εηζθνξέο απφ ηνπο ζπκκεηέρνληεο ζηελ αγνξά, ζε άκεζε θξαηηθή ρξεκαηννηθνλνκηθή ζηήξημε θ.ιπ.. Δηδηθφηεξα, ε επηβνιή ππνρξεψζεσλ θνηλήο σθέιεηαο ζηηο επηρεηξήζεηο πνπ δξαζηεξηνπνηνχληαη ζηνλ ηνκέα ηεο ελέξγεηαο κπνξνχλ λα αληηζηαζκίδνληαη θαη απφ ην θξάηνο θαηά ηξφπν δηαθαλή θαη κε ζεβαζκφ ζηελ αξρή ηεο αλαινγηθφηεηαο (θαη ζηα ηξία ζηάδηα απηήο: ηελ θαηαιιειφηεηα, ηελ αλαγθαηφηεηα θαη ηε stricto sensu αλαινγηθφηεηα) κε απεπζείαο νηθνλνκηθέο εληζρχζεηο ή κε παξαρψξεζε απνθιεηζηηθψλ δηθαησκάησλ ζηα ζηάδηα πξηλ ηνλ πιήξε αληαγσληζκφ ή κε εζσηεξηθή ρξεκαηνδφηεζε εληφο ησλ επηρεηξήζεσλ κε ηε κνξθή ησλ δηαζηαπξνχκελσλ επηδνηήζεσλ 52 ή απφ εηζθνξέο απφ ηηο δξαζηεξηνπνηνχκελεο ζηνλ ηνκέα επηρεηξήζεηο, νη νπνίεο σθεινχληαη απφ ην άλνηγκα ζηνλ αληαγσληζκφ, ηέιε πνπ επηβάιινληαη ζηνπο θαηαλαισηέο ή κε ηε δεκηνπξγία ελφο θνξέα θνηλήο σθέιεηαο ζηνλ νπνίν ζπκβάινπλ νηθνλνκηθά φινη νη επελδπηέο. Αλάινγα κε ην εμειηθηηθφ ζηάδην ζην νπνίν βξίζθεηαη ν αληαγσληζκφο, επηιέγεηαη αληίζηνηρα απφ ηα 52 Δδψ νη επηρεηξήζεηο αμηνπνηνχλ επηδνηήζεηο πνπ ιακβάλνπλ γηα θάπνηα δξαζηεξηφηεηά ηνπο θνηλήο σθέιεηαο θαη ρξεκαηνδνηνχλ κε απηέο άιιεο δξαζηεξηφηεηέο ηνπο, νη νπνίεο εκθαλίδνπλ παζεηηθφ ηζνινγηζκφ. Ζ αλαγθαηφηεηα θξαηηθήο επηρνξήγεζεο γηα ηηο θνηλήο σθέιεηαο δξαζηεξηφηεηεο είλαη επηηαθηηθή, ζην κέηξν πνπ νη επηρεηξεκαηίεο ζε ζπλζήθεο ειεχζεξνπ αληαγσληζκνχ ζα επέιεγαλ λα δξαζηεξηνπνηεζνχλ ζηηο πιένλ απνδνηηθέο νηθνλνκηθά γη απηνχο δξαζηεξηφηεηεο. Σν ΓΔΚ, έρεη σζηφζν, ζέζεη θάπνηα φξηα ζε απηνχ ηνπ ηχπνπ ηεο δηαζηαπξνχκελεο ρξεκαηνδνηήζεηο: δελ επηηξέπεηαη λα εμαξηάηαη απφ απηέο ε βησζηκφηεηα ηεο επηρείξεζεο Βι. ζρεηηθά ΓΔΚ C- 66/86, C- 18/88, C- 320/91, C- 393/92. Βι. θαη παξαπάλσ γηα ηνλ αληαγσληζκφ θαη ηηο δηαζηαπξνχκελεο επηδνηήζεηο. 17

θξάηε ν ηξφπνο ρξεκαηνδφηεζεο ησλ επηρεηξήζεσλ 53 ππφ ηελ πξνυπφζεζε φηη δελ νδεγεί ζε αληαγσληζηηθά αζέκηηεο πξαθηηθέο. 4.3. Οι κπαηικέρ ενιζσύζειρ ειδικόηεπα Ζ ρξεκαηνδφηεζε απφ ην θξάηνο, δηαλνίγεη κπξνζηά καο ηελ αξθεηά πινχζηα ζεκαηηθή ησλ θξαηηθψλ εληζρχζεσλ, νη νπνίεο απνηεινχλ ην αληηζηάζκηζκα γηα ηνλ πεξηνξηζκφ ηεο επηρεηξεκαηηθήο ειεπζεξίαο απφ ηελ αλάζεζε ππεξεζηψλ θνηλήο σθέιεηαο 54. H έλλνηα ηεο θξαηηθήο εληζρχζεσο, φπσο έρεη εμεηδηθεπηεί απφ ην ΓΔΚ, δελ πεξηιακβάλεη κφλνλ ηηο ζεηηθέο παξνρέο, φπσο είλαη νη επηδνηήζεηο, αιιά θαη ηηο παξεκβάζεηο εθείλεο νη νπνίεο, αλεμαξηήησο κνξθήο, ειαθξχλνπλ ηηο επηβαξχλζεηο πνπ θαλνληθψο βαξχλνπλ ηνλ πξνυπνινγηζκφ κηαο επηρεηξήζεσο θαη θαηά ζπλέπεηα, ρσξίο λα είλαη επηδνηήζεηο ππφ ηελ ζηελή έλλνηα φξνπ, είλαη ηεο ηδίαο θχζεσο ή έρνπλ ίδηα απνηειέζκαηα 55. Οη εληζρχζεηο απηέο πξέπεη λα ρξεκαηνδνηνχληαη απφ θξαηηθνχο πφξνπο, λα ρνξεγνχληαη δειαδή είηε άκεζα απφ ην θξάηνο, είηε έκκεζα απφ ηδησηηθνχο ή δεκφζηνπο νξγαληζκνχο, θαηφπηλ θξαηηθήο αλάζεζεο ηεο αξκνδηφηεηαο ηεο ρξεκαηνδφηεζεο 56, λα απνηεινχλ εθδήισζε πξνλνκηαθήο κεηαρείξηζεο κηαο πεξηνξηζκέλεο νκάδαο απνδεθηψλ θαη λα έρνπλ σο απνηέιεζκα ηελ επίηεπμε ηέηνηνπ νηθνλνκηθνχ αληαγσληζηηθνχ πιενλεθηήκαηνο, άιισο αλέθηθηνπ ζηελ αληαγσληζηηθή αγνξά 57, ψζηε λα δηαηαξάζζεηαη ην ελδνθνηλνηηθφ εκπφξην θαη λα λνζεχεηαη ν ειεχζεξνο αληαγσληζκφο. Οη θξαηηθέο εληζρχζεηο, παξά ηελ αξρηθή ππνςία πνπ γελλά ε ελλνηνινγηθή ηνπο πξνζέγγηζε, δελ είλαη ζε θάζε πεξίπησζε αζχκβαηεο κε ηελ θνηλνηηθή λνκηκφηεηα. ην κέηξν πνπ ε αξρή ηεο απνηειεζκαηηθφηεηαο θαη ε θνηλσληθή πξαγκαηηθφηεηα ην απαηηνχλ ε ζπκβαηφηεηά ηνπο κπνξεί λα θαηαθαζεί: 1νλ) 53 Γ. νπξιίγθαο, Ζ εηζαγσγή ηνπ αληαγσληζκνχ ζηηο επηρεηξήζεηο δηθηχσλ: Τπνρξεψζεηο παξνρήο ππεξεζηψλ θνηλήο σθέιεηαο θαη κεραληζκνί ρξεκαηνδφηεζεο ζχκθσλα κε ην θνηλνηηθφ δίθαην, ΔθΓ ηεχρ. 5/2006, ζει. 59 54 Καηά ην αξ. 87 πλζδκ, Δληζρχζεηο πνπ ρνξεγνχληαη ππφ νπνηαδήπνηε κνξθή απφ ηα θξάηε ή κε θξαηηθνχο πφξνπο θαη πνπ λνζεχνπλ ή απεηινχλ λα λνζεχζνπλ ηνλ αληαγσληζκφ δηα ηεο επλντθήο κεηαρεηξίζεσο νξηζκέλσλ επηρεηξήζεσλ ή νξηζκέλσλ θιάδσλ παξαγσγήο είλαη αζπκβίβαζηεο κε ηελ θνηλή αγνξά, θαηά ην κέηξν πνπ επεξεάδνπλ ηηο κεηαμχ θξαηψλ κειψλ ζπλαιιαγέο, εθηφο αλ ε παξνχζα πλζήθε νξίδεη άιισο". 55 ΓΔΚ C-128/03 θαη C-129/03 Γ.Δ.Κ. ππφζεζε C-256/97 Γ.Δ.Κ. θαη ππφζεζε C-241/94 56 ΓΔΚ απφθαζε ηεο 16.05.2002, ππφζ. C-482/00, Stardust Marine, ΓΔΚ απφθαζε ηεο 20.11.2003, ππφζ. C-126/01, GEMO 57 Χο θξηηήξην γηα λα εμαθξηβσζεί ην θαηά πφζν κηα ελίζρπζε είλαη αζχκβαηε κε ην θνηλνηηθφ δίθαην, είλαη ην θξηηήξην ηνπ ηδηψηε επελδπηή, θαηά ην νπνίν εμεηάδεηαη θαζ ππφζεζε ην εάλ έλαο ηδηψηεο ζα πξνέβαηλε ζηελ ρνξήγεζε ηεο ππφ εμέηαζε ελίζρπζεο. 18

αξλεηηθά, εθφζνλ δελ ζπληξέρεη θάπνηα (-εο) πξνυπνζέζεηο ηνπ αξ. 87 παξ. 1 πλζδκ (λέν αξ. 107 ΛΔΔ), είηε 2νλ) ζεηηθά, εθφζνλ ζπληξέρνπλ νη πξνυπνζέζεηο πνπ έρεη ζεζπίζεη ν θνηλνηηθφο λνκνζέηεο ζην αξ. 87 παξ. 2 & 3, επηηξέπνληαο ζηηο ζπγθεθξηκέλεο πεξηπηψζεηο ηηο θξαηηθέο εληζρχζεηο (π.ρ. θνηλσληθνχ, πνιηηηζηηθνχ, αλαπηπμηαθνχ θ.ιπ. πεξηερνκέλνπ), έζησ θη αλ απηέο παξαβιάπηνπλ ηνλ ειεχζεξν αληαγσληζκφ θαη, θαη επέθηαζε, ην ελδνθνηλνηηθφ εκπφξην 58. Ο έιεγρνο ηεο πιήξσζεο ησλ πξνυπνζέζεσλ γίλεηαη κέζσ ησλ κεραληζκψλ ειέγρνπ πνπ θαζηεξψλεη ην αξ. 88 πλζδκ (λέν αξ. 108 ΛΔΔ) θαη ηα πξφζζεηα θξηηήξηα ηεο αλαινγηθφηεηαο θαη ηεο αλαγθαηφηεηαο. Δπίζεο, πξέπεη λα ηεξείηαη ν θαλφλαο ηεο δηαθάλεηαο σο πξνο ην χςνο ηεο ελίζρπζεο, ηνλ απνδέθηε θαη ηνπο ζηφρνπο πνπ απηή επηδηψθεη 59. Ζ λνκνινγηαθή αληηκεηψπηζή ησλ εληζρχζεσλ σο πξνο ηε ζπκβαηφηεηά ηνπο κε ην θνηλνηηθφ δίθαην απφ ηα θνηλνηηθά δηθαζηήξηα ζηνλ ηνκέα ησλ θνηλσθειψλ ππεξεζηψλ, έρεη πεξηέιζεη απφ πνιιέο «ζπκπιεγάδεο». Αξρηθά, ε ζπκβαηφηεηα ησλ εληζρχζεσλ απηψλ θξίζεθε απφ ην ΓΔΚ ζεηηθά ζε πεξηπηψζεηο φπνπ ε θξαηηθή ρξεκαηνδφηεζε απνζθνπνχζε ζηελ εμαζθάιηζε ηεο παξνρήο ησλ ππεξεζηψλ θνηλήο σθέιεηαο. ε κεηαγελέζηεξε απφθαζή ηνπ, σζηφζν, ην ΠΔΚ 60 εμέιαβε ηηο θξαηηθέο εληζρχζεηο σο θαηαξρήλ εκπίπηνπζεο ζην πεδίν εθαξκνγήο ηνπ αξ. 87 ηεο πλζδκ, αθφκε θη αλ απνηεινχλ αληηζηάζκηζε γηα ηελ άζθεζε παξαρσξεκέλεο δεκφζηαο ππεξεζίαο, νπφηε ην απνδεηθηηθφ βάξνο ηήξεζεο ηεο θνηλνηηθήο λνκηκφηεηαο κεηαθπιπφηαλ ζηελ εμαίξεζε ηνπ αξ. 86 παξ. 2 ηεο απηήο ζπλζήθεο. Σειηθά 61, κε ηε γλσζηή απφθαζε Ferring 62, επηθξάηεζε ε αξρηθή πξνζέγγηζε ππφ ηελ έλλνηα ηεο αληαπνδνηηθφηεηαο ηεο θξαηηθήο ελίζρπζεο έλαληη ηεο αλαηεζεηκέλεο ππεξεζίαο. Ζ απφθαζε απηή εμεηδηθεχζεθε αθφκε πεξηζζφηεξν απφ ηε λνκνινγία Altmark 63, θαηά ηελ νπνία νη θξαηηθέο επηρνξεγήζεηο δελ εκπίπηνπλ ζηηο απαγνξεπκέλεο θξαηηθέο 58 Πιεξνχηαη δειαδή, θαηαξρήλ ην αξ. 107 ΛΔΔ 59 Καξχδεο Γ.,, Δπξσπατθφ Γίθαην Δπηρεηξήζεσλ θαη Αληαγσληζκνχ, Η. Θεκειηψδεηο Διεπζεξίεο Αληαγσληζκφο Κξαηηθέο εληζρχζεηο, εθδ. άθθνπιαο 2001, ζει. 313. 60 ΓΔΚ απφθαζε ηεο 26.09.1996, ππφζ. C-241/94, Γαιιία/Δπηηξνπή («Γαιιηθά Σαρπδξνκεία») 61 Μεηαμάο Α., Κξαηηθέο αληηζηαζκίζεηο γηα παξνρή ππεξεζηψλ γεληθνχ νηθνλνκηθνχ ζπκθέξνληνο: Ννκηθή αληηκεηψπηζε ππφ ην πξίζκα ηνπ θνηλνηηθνχ δηθαίνπ θξαηηθψλ εληζρχζεσλ, ΓεΚΔ, 2/2004, ζει. 126, θαη εηδηθφηεξα γηα ηνλ θιάδν ηεο ειεθηξηθήο ελέξγεηαο Κνπκπιή Β., Κξαηηθέο εληζρχζεηο θαη απειεπζέξσζε ηεο αγνξάο ελέξγεηαο, ΓεΚΔ 1-3/2007, ζει. 53 62 ΓΔΚ απφθ. 22/11/2001, ππφζ. C- 53/2000 Ferring 63 ΓΔΚ απφθ. 24/7/2003, ππφζ. C- 280/2000, Altmark Trans, φπνπ ηέζεθαλ σο θξηηήξηα ψζηε κηα ελίζρπζε λα κελ εκπίπηεη ζην αξ. 87 πλζδκ, ε άζθεζε θαζεθφλησλ δεκφζηαο ππεξεζίαο απφ ηελ επηρνξεγνχκελε επηρείξεζε θαη ε ζαθήο πξνζδηνξηζκφο ηεο απαηηνχκελεο ρξεκαηνδφηεζεο, θαζψο θαη ην χςνο απηήο. Ζ λνκνινγία είρε εμεηδηθεπζεί λσξίηεξα 19

εληζρχζεηο 64, εθφζνλ πιεξνχλ ζσξεπηηθά ηέζζεξα θξηηήξηα: α)ε δηθαηνχρνο επηρείξεζε είλαη πξάγκαηη επηθνξηηζκέλε κε ηελ εθπιήξσζε θαζνξηζκέλεο εθ ησλ πξνηέξσλ ππνρξεψζεσο παξνρήο δεκφζηαο ππεξεζίαο, β) νη βαζηθέο παξάκεηξνη βάζεη ησλ νπνίσλ ππνινγίδεηαη ε αληηζηάζκηζε έρνπλ πξνζδηνξηζζεί πξνεγνπκέλσο κε αληηθεηκεληθά θαη δηαθαλή θξηηήξηα, γ) ε αληηζηάζκηζε δελ ππεξβαίλεη ην κέηξν ηνπ αλαγθαίνπ γηα ηελ θάιπςε ηνπ ζπλφινπ ή κέξνπο ηνπ θφζηνπο γηα ηελ εθπιήξσζε παξνρήο δεκφζηαο ππεξεζίαο, ιακβαλνκέλσλ ππφςε ησλ ζρεηηθψλ εζφδσλ θαη ελφο εχινγνπ θέξδνπο γηα ηελ εθπιήξσζε ησλ ππνρξεψζεσλ απηψλ θαη δ) φηαλ ε επηινγή ηεο επηρείξεζεο ζηελ νπνία πξφθεηηαη λα αλαηεζεί ε εθπιήξσζε ππνρξεψζεσο παξνρήο δεκφζηαο ππεξεζίαο ζε ζπγθεθξηκέλε πεξίπησζε δελ πξαγκαηνπνηείηαη ζην πιαίζην δηαδηθαζίαο ζπλάςεσο δεκφζηαο ζχκβαζεο, νπφηε ε αλάζεζε γίλεηαη κε θξηηήξην ηελ νηθνλνκηθφηεηα, ην επίπεδν ηεο απαξαίηεηεο αληηζηάζκηζεο θαζνξίδεηαη βάζεη αλαιχζεσο ηνπ θφζηνπο γηα κηα κέζε, θαηάιιεια εμνπιηζκέλε επηρείξεζε, κε ρξεζηή δηαρείξηζε. Με ηελ παξάθακςε ηνπ αξ. 87 πλζδκ, απνδεζκεχηεθαλ ηα θξάηε απφ ηππηθέο ππνρξεψζεηο γξαθεηνθξαηηθνχ ραξαθηήξα 65, ελψ θαη δηθαηνπνιηηηθά, ε θνηλσθειήο ππεξεζία απέθηεζε πην ζεκαληηθή ζέζε ζηελ ελσζηαθή έλλνκε ηάμε. Ζ λνκνινγία έθηνηε δελ έκεηλε πάληνηε πηζηή ζηελ απφθαζε απηή 66, αιιά θαη ε Δπηηξνπή ζέιεζε λα ηελ πεξηνξίζεη 67. Γεληθά, κπνξνχκε, σζηφζν, κε αζθάιεηα λα ρξεζηκνπνηήζνπκε σο θξηηήξην θαη λα θαηαιήμνπκε ζε θάπνην ζπκπέξαζκα, ην γεγνλφο πσο ζηηο επηθνξηηζκέλεο κε ΤΓΟ επηρεηξήζεηο νη θαλφλεο ηνπ αληαγσληζκνχ ηζρχνπλ κφλν ζην κέηξν πνπ δελ εκπνδίδνπλ ηε δηαζθάιηζε ηεο ηθαλνπνηεηηθήο εθπιήξσζεο ησλ ππεξεζηψλ γεληθνχ νηθνλνκηθνχ ζπκθέξνληνο πνπ ηνπο έρνπλ αλαηεζεί. Αμίδεη, σζηφζν, λα ππνκλεζζεί πσο ε θξαηηθή ρξεκαηνδφηεζε κέζσ επηδνηήζεσλ, δελ απνηειεί κηα απνηειεζκαηηθή γηα ηελ ππεξεζία θαη ηνλ ειεχζεξν αληαγσληζκφ θαη βηψζηκε επηινγή θαζψο κπνξεί λα νδεγήζεη αθφκε θαη ζε παξεκπφξην αδεηψλ, φπνπ ε νηθνλνκηθή δξαζηεξηφηεηα αζθείηαη θαηφπηλ αδεηνδνηήζεσο θαη ππεξηηκνιφγεζε ηνπ θφζηνπο. 64 Μεηαμάο Α., Κξαηηθή ρξεκαηνδφηεζε ππεξεζηψλ γεληθνχ νηθνλνκηθνχ ζπκθέξνληνο: Βαζηθέο απνζαθελίζεηο θαη αλνηθηά εξσηήκαηα, ΔθΓ ηεχρ. 2/2004, ζει. 39 65 ην βαζκφ πνπ ηα κέηξα ηα ζεζπηδφκελα απφ ηα θξάηε κέιε γηα ηελ εθπιήξσζε ππνρξεψζεσλ παξνρήο ππεξεζίαο θνηλήο σθειείαο ζπληζηνχλ θξαηηθή ελίζρπζε θαηά ηελ έλλνηα ηνπ άξζξνπ 87 παξάγξαθνο 1 ηεο ζπλζήθεο, ε θνηλνπνίεζή ηνπο ζηελ Δπηηξνπή είλαη, ζχκθσλα κε ην άξζξν 88 παξάγξαθνο 3 ηεο ζπλζήθεο, ππνρξεσηηθή. Με κεηαγελέζηεξε, σζηφζν πξάμε ηεο, ε Δπηηξνπή αμίσζε ηνλ ηχπν ηεο πξνεγνχκελεο θνηλνπνίεζεο θαη ησλ κέηξσλ πνπ νπζηαζηηθά εμαηξνχληαλ απφ απηή κε ηε λνκνινγία Altmark. 66 ΓΔΚ απφθαζε ηεο 20.11.2003, ππφζ. C-126/01, GEMO 67 Βι. κέηξα «Monti- Kroes» θαη γλσκνδφηεζε ΔΟΚΔ ηεο 25.08.2011, ππ αξ. 248/149, http://eurlex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=oj:c:2011:248:0149:0152:el:pdf 20

5. Αποκπαηικοποιήζειρ Μέλεη ινηπφλ, λα εμεηάζνπκε ηηο κεηαβνιέο πνπ επέθεξε απφ νξγαλσηηθήο απφςεσο ζηε δεκφζηα δηνίθεζε ε νηθνλνκηθή απνηπρία ηνπ παξεκβαηηθνχ θξάηνπο ηνπ 20 νπ αηψλα, ε ζεζκηθή αλαπνηειεζκαηηθφηεηα ηνπ κνληέινπ ησλ δεκνζίσλ επηρεηξήζεσλ θαη ε ζηξνθή ζηελ λενθηιειεχζεξε ηδενινγία, ζηνηρεία, ηα νπνία νδήγεζαλ ην λνκνζέηε ζε αλαδεηήζεηο λέσλ πξνηχπσλ νξγάλσζεο ηεο δηνίθεζεο, αιιά θαη ησλ θνηλσθειψλ αγνξψλ. αθψο, ηδίσο ζηελ ηειεπηαία πεξίπησζε, δελ πξέπεη λα παξαγλσξηζηεί θαη ε επίδξαζε ηεο θνηλνηηθήο (ελσζηαθήο ζήκεξα), έλλνκεο ηάμεο, ε νπνία, πξνθεηκέλνπ λα νδεγεζεί ζηελ νινθιήξσζή ηεο εληαίαο εζσηεξηθήο αγνξάο, απαηηνχζε ηελ ππνρψξεζε ησλ εζληθψλ κνλνπσιίσλ 68. Σέινο, ζα εμεηάζνπκε ηνπο πεξηνξηζκνχο απηψλ ησλ επηινγψλ θαη ηελ πινπνίεζή ηνπο κέζα ζηελ ειιεληθή πξαγκαηηθφηεηα. 5.1. Έννοια και διακπίζειρ αποκπαηικοποιήζευν Μεηά ηε δχζε ηεο θπξηαξρίαο παγθνζκίσο ηνπ αγνξαίνπ κνληέινπ ηνπ θξάηνπο 69, πξσην-εκθαλίζηεθε ζηνπο θφιπνπο ηεο δηνηθεηηθήο επηζηήκεο ε ιέμε «δηαθπβέξλεζε», κηα έλλνηα δαλεηζκέλε απφ ηνλ θιάδν ηνπ εκπνξηθνχ δηθαίνπ 70, ε νπνία, σο λέν πξφηππν δηνηθεηηθήο νξγάλσζεο εμήξε πξσηίζησο ηα ιεγφκελα 4Ds: deregulation (πεξηνξηζκφο ηεο ξχζκηζεο), downsizing (ζπξξίθλσζε ηεο Γηνίθεζεο), decentralization (απνθέληξσζε) θαη devolution (κεηαβίβαζε αξκνδηνηήησλ πξνο ηα θάησ κε ζηφρν ηελ απνζπκθφξεζε ηεο θνξπθήο), ην New Public Management (ην νπνίν πξφηεηλε ηελ εηζαγσγή θαη εθαξκνγή ησλ αξρψλ ηνπ ηδησηηθνχ management ζην δεκφζην ηνκέα) θαη ηα 3Es Economy (νηθνλνκηθφηεηα)- Efficiency (επάξθεηα)- Effectiveness (απνηειεζκαηηθφηεηα). ια απηά ζήκαλαλ ηε ζπξξίθλσζε ηνπ Κξάηνπο θαη ηνπ δεκνζίνπ ηνκέα 71, θαηά ην πξφηππν ηεο αξρήο ηεο επηθνπξηθφηεηαο (ηνπ ηειεπηαίνπ σο πξνο ηελ ηδησηηθή πξσηνβνπιία) ζηηο βαζηθέο αξκνδηφηεηεο πνπ 68 Αδακαληίδνπ Δ., Απνθξαηηθνπνίεζε- εθζπγρξνληζκφο ησλ δεκνζίσλ επηρεηξήζεσλ θνηλήο σθέιεηαο θαη πξνζηαζία ησλ θαηαλαισηψλ- Δπίιπζε θαηαλαισηηθψλ δηαθνξψλ, ζε. Μεγγιίδνπ-. Παπαλησληάδνπ (επηκ.), Απνθξαηηθνπνίεζε ησλ δεκνζίσλ επηρεηξήζεσλ θαη πξνζηαζία ηνπ θαηαλαισηή, ΚΓΔΟΓ, Δθδφζεηο άθθνπια, Θεζζαινλίθε, 1998, ζει. 25 69 Γήκεηξα Κνληφγησξγα- Θενραξνπνχινπ, Λνπθάο Θενραξφπνπινο, ηνλ «αζηεξηζκφ» ησλ θξίζεσλ: Γεκφζηαο Γηνηθήζεσο θαη Γεκνζηνλνκηθήο Γηαρεηξίζεσο, ΔθεκΓΓ, 3/2010, ζει. 276 70 ην εηαηξηθφ δίθαην ζεκαίλεη ην δηθαίσκα ηεο κεηνςεθίαο λα ειέγρεη ηελ πιεηνςεθία. 71 Σάρνο Α., Ο δεκφζηνο ηνκέαο σο ππνιαλζάλνλ δηνηθεηηθφ αληηζχζηεκα, Σν 1988, ζει. 417 επ., Καξαγηαλλαθίδεο Ο. Ζ έμνδο θνξέσλ απφ ην δεκφζην ηνκέα, ΔΓΓ 1994, ηνκ. 151, ζει. 361 επ. 21

αλήθνπλ ζηνλ ππξήλα ηεο θξαηηθήο εμνπζίαο (άκπλα, αζθάιεηα, επηβνιή ηνπ λφκνπ) κε ηε κνξθή ηεο παξαρψξεζεο δεκφζηαο ππεξεζίαο (π.ρ. ηδησηηθνπνίεζε δεκνζίσλ ππεξεζηψλ, ππεξγνιαβία θ.ιπ.), αιιά θαη ηελ εηζαγσγή ζηελ (ππνιεηπφκελε) Γηνίθεζε κεζφδσλ θαη αμηψλ ηνπ ηδησηηθνχ ηνκέα 72. Ζ απνηπρία ηνπ θξάηνπο λα εγεζεί ηεο νηθνλνκίαο, θαη ε αδπλακία ηνπ λα παξάζρεη ην ίδην αγαζά θαη ππεξεζίεο, νδήγεζε κε άιια ιφγηα ζηηο πεξηβφεηεο «απνθξαηηθνπνηήζεηο» 73, ζηελ απνκάθξπλζε δειαδή ηνπ θξάηνπο απφ ην ξφιν ηνπ επηρεηξεκαηία θαη ζηελ αλαδίπισζή ηνπ ζην ξφιν ηνπ εγγπεηή 74, απφθαζε πνπ αλήθεη ζηε δηαθξηηηθή επρέξεηα ηεο πνιηηηθήο εμνπζίαο 75. Οη απνθξαηηθνπνηήζεηο έιαβαλ θαη ιακβάλνπλ πνιιέο επηκέξνπο κνξθέο 76, αλάινγα κε ηελ ηδηνθηεζηαθή θαηάζηαζε ηνπ βεβαξεκέλνπ θνξέα ή ηελ επέιεπζε ή κε ηεο ζπλέπεηαο ηεο θαηάξγεζεο ησλ κνλνπσιίσλ θ.ιπ. ηελ ηππηθή ινηπφλ ηδησηηθνπνίεζε, ε νπνία ζπληζηά κηα ζεζκηθή κεηαξξχζκηζε, ην δεκφζην ζπλερίδεη λα έρεη ππφ ηνλ επξχηεξν έιεγρφ ηνπ κηα δξαζηεξηφηεηα, σζηφζν ηελ ππάγεη ζε δηαθνξνπνηεκέλε ζεζκηθή νξγάλσζε, γεγνλφο πνπ επηδξά ζην εθαξκνζηέν δίθαην. Πξφθεηηαη γηα ηηο δεκφζηεο επηρεηξήζεηο, ζηηο νπνίεο ην θξάηνο έρεη ηελ απνθιεηζηηθή ζπκκεηνρή ή γηα ηα ΝΠΗΓ, ή «ηα δεκφζηα λνκηθά πξφζσπα» 77, φπσο ηα απνθαιεί ν Δ. πειησηφπνπινο, ηα νπνία ζε πην 72 Οκηιία Αξγχξηνπ Αξγπξηάδε κε ζέκα : «Ζζηθή θαη Γηαθπβέξλεζε ζην θαηξηθφ Υψξν: Πψο ζα Αληηκεησπίζσκε ηηο Πνιιαπιέο Πξνθιήζεηο ηεο Δπνρήο καο», Κέληξν Γηαθπβέξλεζεο θαη Βηψζηκεο αλάπηπμεο Παληείνπ Παλεπηζηεκίνπ Κνηλσληθψλ θαη Πνιηηηθψλ Δπηζηεκψλ 73 Αδακαληίδνπ Δ. Ζ πξνζηαζία ησλ δηθαησκάησλ ησλ θαηαλαισηψλ σο λνκηθφ φξην απνθξαηηθνπνίεζεο ζε Μεγθιίδνπ. Παπαλησληάδνπ. (επηκ.), Απνθξαηηθνπνίεζε ησλ δεκνζίσλ επηρεηξήζεσλ θαη πξνζηαζία ηνπ θαηαλαισηή- Δπίιπζε θαηαλαισηηθψλ δηαθνξψλ, ΚΓΔΟΓ, Δθδφζεηο άθθνπια, Αζήλα- Θεζζαινλίθε, 1998, ζει. 42, 74 ηδ 1512/2002, ηδ (ΠΔ) 158/1992 75 Γειιήο Γ., Κνηλή σθέιεηα θαη αγνξά, Σφκνο Α, Σν ηέινο ησλ δηαρσξηζηηθψλ γξακκψλ: ε «αγνξαθεληξηθή» δεκφζηα ξχζκηζε ησλ θνηλσθειψλ δξαζηεξηνηήησλ, Δθδφζεηο Αλη. Ν. άθθνπια, Αζήλα- Κνκνηελή, 2008, ζει. 223 επφκ. 76 Καηδαηδήο Α. πληαγκαηηθνί πεξηνξηζκνί ησλ ηδησηηθνπνηήζεσλ, Δθδφζεηο άθθνπια, Αζήλα Θεζζαινλίθε, 2006, ζει. 9, Βιαρφπνπινο. Ηδησηηθνπνίεζε: Σν ζπληαγκαηηθφ πιαίζην κηαο πνιηηηθήο απφθαζεο Δθδφζεηο Αλη. Ν. άθθνπια, Αζήλα- Κνκνηελή, 1999, ζει. 10 77 Σα λνκηθά πξφζσπα απηά δηέπνληαη παξάιιεια ηφζν απφ θαλφλεο δεκνζίνπ φζν θαη απφ θαλφλεο ηδησηηθνχ δηθαίνπ, ζε δηαθνξεηηθφ βαζκφ θαη έθηαζε, πνπ εμαξηάηαη απφ ην λνκηθφ θαζεζηψο πνπ επηιέρζεθε λα έρεη θαζέλα απφ απηά κε βάζε ην ζθνπφ ηνπ, θαη ζπληζηνχλ κηα δηαθξηηή ελδηάκεζε θαηεγνξία κεηαμχ ησλ λνκηθψλ πξνζψπσλ δεκνζίνπ θαη ηδησηηθνχ δηθαίνπ. Ζ δξάζε ηνπο ζπλδέεηαη κε ηνκείο πνπ ελδηαθέξνπλ ην θνηλσληθφ ζχλνιν θαη δηθαηνινγνχλ ηνλ θξαηηθφ παξεκβαηηζκφ. ηελ θαηεγνξία απηή αλήθνπλ θπξίσο νη Γεκφζηεο Τπεξεζίεο Κνηλήο Χθειείαο (φπσο ε Γ.Δ.Ζ. θαη ν Ο.Σ.Δ.), δειαδή λνκηθά πξφζσπα πνπ αζθνχλ δεκφζηα ππεξεζία, αιιά θαη άιινη θνξείο, φπσο ε Σξάπεδα ηεο Διιάδνο, ζηνπο νπνίνπο αλαηίζεηαη ε άζθεζε δηνηθεηηθψλ αξκνδηνηήησλ παξάιιεια κε ηελ ηδησηηθή ηνπο δξαζηεξηφηεηα. 22