ΣΥΜΠΛΗΡΩΜΑΤΙΚΕΣ ΣΥΜΒΑΣΕΙΣ ΗΜΟΣΙΩΝ ΕΡΓΩΝ ΕΙΣΗΓΗΣΗ: ΓΙΩΡΓΟΣ ΠΑΠΑΡΓΥΡΙΟΥ ΠΟΛ.ΜΗΧ. Ε/ΠΚΜ ΕΙΣΑΓΩΓΗ-ΟΡΙΣΜΟΣ Με βάση την ισχύουσα νοµοθεσία, ένα δηµόσιο έργο εκτελειται σύµφωνα µε την σύµβαση και τα τεύχη δηµοπράτησης καθώς και τα σχεδια που τη συνοδεύουν. Τα στοιχεια δε αυτά αποδέχεται ο ανάδοχος µε την προσφορά του.ο φορέας κατασκευής του έργου έχει το δικαίωµα, αν προκύψει ανάγκη εκτέλεσης συµπληρωµατικών εργασιών, που δεν περιλαµβάνονται στο αρχικό ανατεθέν έργο ούτε στην πρώτη συναφθείσα σύµβαση και οι οποίες κατέστησαν, κατά την εκτέλεση του έργου, αναγκαίες λόγω απροβλέπτων περιστάσεων µε κάποιες βέβαια προυποθέσεις, συνάπτεται νέα «συµπληρωµατική σύµβαση» µε τον ανάδοχο του έργου. Με τον όρο λοιπόν «Συµπληρωµατική σύµβαση» σε ένα ηµόσιο Έργο, ονοµάζουµε κάθε σύµβαση που έπεται της αρχικής, συνάπτεται µε τον ίδιο ανάδοχο και περιλαµβάνει εργασίες, που προέκυψαν από απρόβλεπτες περιστάσεις. 1
ΙΣΧΥΟΥΣΕΣ ΙΑΤΑΞΕΙΣ Σύµφωνα µε το ισχύον άρθρο 57 παρ. 1 του Ν.3669/2008, οι συµπληρωµατικές εργασίες της συµπληρωµατικής σύµβασης ανατίθενται στον εργολήπτη που ήδη εκτελεί το αρχικό έργο και πρέπει α) να µην µπορούν τεχνικά ή οικονοµικά να διαχωριστούν από την κύρια σύµβαση χωρίς να δηµιουργήσουν µείζονα προβλήµατα για τις αναθέτουσες αρχές ή β) όταν αυτές οι εργασίες, µολονότι µπορούν να διαχωριστούν από την αρχική σύµβαση, είναι απόλυτα αναγκαίες για την τελειοποίησή της.το συνολικό ποσό των των συµβάσεων αυτών δεν µπορεί να υπερβαίνει το ποσοστό του 50% του ποσού της αρχικής σύµβασης. Η κατάρτιση συµπληρωµατικών συµβάσεων µε τον ανάδοχο ήδη εκτελούµενου έργου αποτελεί «εξαιρετική διαδικασία» ανάθεσης εκτέλεσης εργασιών και για το λόγο αυτό εφαρµόζεται µόνο µε τις αναφερόµενες στο νόµο προυποθέσεις, διότι συνιστά παρέκκλιση από τις αρχές της διαφάνειας, της ισότητας συµµετοχής στις διαδικασίες για την κατάρτιση δηµοσίων συµβάσεων και του ελεύθερου ανταγωνισµού. Ως συµπληρωµατικές εργασίες λόγω απρόβλεπτων περιστάσεων θεωρούνται αυτές που οφείλονται σε γεγονότα ή καταστάσεις που δεν προυπήρχαν της ανάθεσης του αρχικού έργου ή αυτές που δεν κατέστη δυνατό να επισηµανθούν και ενταχθούν στο τεχνικό αντικείµενο του αρχικού έργου, αν και τηρήθηκαν οι διατάξεις για την εκπόνηση των µελετών και τη διεξαγωγή των αναγκαίων ερευνών και καταβλήθηκε η ενδεδειγµένη επιµέλεια και προσοχή. Ως απρόβλεπτες περιστάσεις θεωρούνται πραγµατικά γεγονότα τα οποία δεν προυπήρχαν της κατάρτισης της αρχικής σύµβασης και τα οποία αντικειµενικά δεν µπορούσαν να προβλεφθούν στην µελέτη του έργου στα πλαίσια της επιµέλειας ενός µέσου συνετού ανθρώπου. εν θεωρούνται συµπληρωµατικές εργασίες εκείνες που αφορούν σε επέκταση του τεχνικού αντικειµένου του αρχικού έργου ή στη βελτίωση της ποιότητάς του µε ανώτερα ποιοτικώς υλικά ή µεθόδους µη προδιαγραφόµενες στα οικεία συµβατικά τεύχη. Σε κάθε περίπτωση, ο χαρακτηρισµός των συµπληρωµατικών εργασιών λόγω απρόβλεπτων περιπτάσεων πρέπει να αιτιολογείται µε πραγµατικά και αναλυτικά στοιχεία τόσο στις εισηγητικές-αιτιολογικές εκθέσεις της ιευθύνουσας Υπηρεσίας όσο και στις αποφάσεις της προισταµένης αρχής.ανεπαρκείς αιτιολογήσεις ή αόριστες αναφορές επίκλησης αναγκών για τη ολοκλήρωση του έργου αντίκεινται στους κοινοτικούς κανόνες και µπορούν να προκαλέσουν εµπλοκές στην οµαλή εξέλιξη των έργων και ιδιαίτερα στη χρηµατοδότησή τους από τα κοινοτικά ταµεία. 2
ΑΠΡΟΒΛΕΠΤΑ ΚΑΙ ΑΠΡΟΒΛΕΠΤΕΣ ΠΕΡΙΣΤΑΣΕΙΣ Πρέπει να γίνει διάκριση µεταξύ του κονδυλίου των απροβλέπτων που περιλαµβάνεται στον προυπολογισµό του έργου και το οποίο ισούται µε το 15% της δαπάνης των εργασιών για µικρά έργα ή µε το 9% για έργα προυπολογισµού πάνω από 5.000.000 ECU.Τα ποσοστά αυτά καθορίστηκαν µε υπουργ. απόφ. το 1995. Σύµφωνα µε την νοµοθεσία, µε το κονδυλιο των απροβλέπτων µπορούσαν να αντιµετωπιστούν προµετρητικά σφάλµατα, προφανείς παραλείψεις της µελέτης και δαπάνες που προκύπτουν από εφαρµογή νέων κανονισµών η νέων κρατήσεων. Πρόσφατα µε το Ν.3621/07 και την εγκύκλιο (Ε30/10-12-07) προστέθηκαν και εργασίες απαραίτητες για την ολοκλήρωση του έργου που δεν προβλέπονταν στην αρχική σύµβαση, ανεξάρτητα αν προκαλούν αύξηση φυσικού αντικειµένου, αλλά χωρίς να επηρεάζεται το αρχικό βασικό σχέδιο. εν µπορούν όµως να καλύπτουν συµπληρωµατικές εργασίες λόγω απροβλέπτων περιστάσεων ούτε να «ωραιοποιούν» το έργο Οι συµπληρωµατικές συµβάσεις αφορούν µόνο τις αναγκαίες εργασίες για αντιµετώπιση των έκτακτων περιστατικών που δεν µπορούσαν να προβλεφθούν κατά το στάδιο της αρχικλης µελέτης. ηλ. περιγράφεται µία εξαιρετική και σπάνια περίπτωση, που δεν µπορεί να συµβαίνει σε κάθε έργο. (π.χ. κατολισθήσεις, άσχηµο έδαφος θεµελίωσης παρά την γεωλογική έρευνα κλπ) Σηµειώνεται ότι και στον προυπολογισµό των συµπληρωµατικών έργασιών περιλαµβάνεται κονδύλιο απροβλέπτων 15% ή 9% ανάλογα µε το ύψος της σύµβασης. Επίσης για τις συµπληρωµατικές συµβάσεις ισχύουν και όλες οι διατάξεις περί προσυµβατικού ελέγχου. 3
ΙΣΤΟΡΙΑ-ΝΟΜΟΘΕΣΙΑ Τα δηµόσια έργα στην Ελλάδα εκτελούνται µε βάση το εθνικό δίκαιο που στηρίζεται στον αρχικό βασικό Ν. 1418/84 και το Π.. 609/85, όπως έχουν τροποποιηθεί επανειλληµένως και µε σχετικά πρόσφατη βασική τροποποίηση µε τον Ν.3263/04 και τελικά στην κωδικοποίηση ολόκληρης της νοµοθεσίας των ηµοσίων έργων µε τον Ν. 3669/08. Για έργα πάνω από ένα ποσό (5.150.000 ) ισχύει το κοινοτικό δίκαιο που έχει ενσωµατωθεί στην εληνική νοµοθεσία µε το πιο πρόσφατο Π.. 60/07 που έχει συµπεριληφθεί στην κωδικοποίηση του Ν. 3669/08. Στον αρχικό Ν. 1418/84 και στο εκτελεστικό του Π..609/85 προβλεπόταν ότι «αν προκύψει ανάγκη κατά την εκτέλεση του έργου για πρόσθετες νέες εργασίες ή αυξοµειώσεις των προβλεποµένων από την αρχική σύµβαση, τοτε συντασσεται Συγκριτικός πίνακας εργασιών από την Υπηρεσία στον οποιο παρουσιάζονται όλες οι τροποποιήσεις». Αν για κάποια εργασία δεν υπήρχε συµβατική τιµή στο Τιµολόγιο των τευχών δηµοπράτησης τότε µε µία συγκεκριµένη διαδικασία που προέβλεπε κυρίως το Π.. 609/85 προσδιορίζονταν οι νέες τιµές. Επειδή και οι µελέτες µε τις οποίες εκτελούνταν τα δηµόσια έργα δεν ήταν πλήρεις αλλά και γιατί κατά την διάρκεια εκτέλεσης του έργου προέκυπταν συχνά διάφορα κατασκευαστικά προβλήµατα µε ανάγκη διαφοροποιήσεως των προβλεποµένων εργασιών, ο Ν.1418/85 προέβλεπε τη δυνατότητα µία σύµβαση να αυξηθεί συνολικά µέχρι το 50% του αρχικού ποσού αλλά και κάθε οµάδα οµοειδων εργασιών µέχρι 50%. Αργότερα, το 1988, το ποσοστό για κάθε οµάδα έγινε 100% αλλά το σύνολο παρέµεινε στο 50%. Οι πρόσθετες αυτές εργασίες ήταν υποχρεωτικές για τον ανάδοχο και υπήρχε η δυνατότητα µ αυτές να τροποποιηθεί η µορφή του έργου, το είδος ή η ποιότητα αυτού αρκει να το επέβαλλε η λειτουργικότητα και η αρτιότητα αυτού.ουσιαστικά δεν υπήρχε φραγµός ούτε προϋποθέσεις στις µεταβολές, εκτός από το όριο του 50%. Τον Σ.Π. και τα τυχόν ΠΚΝΤΜΕ ενέκρινε µε απόφασή της η Προϊσταµένη Αρχή. Με τον Ν.2229/94 επέρχεται µια µικρή τροποποίηση: η αύξηση µε τον Σ.Π. της συνολικής δαπάνης µέχρι 20% της αρχικής συµβατικής δαπάνης, παραµένει να χρειάζεται µόνο την έγκριση της Προισταµένης αρχής.πάνω όµως από 20% και µέχρι το 50% έπρεπε πρώτα να γνωµοδοτήσει το αρµόδιο Τεχνικό Συµβούλιο. Παράλληλα µε την εθνική νοµοθεσία όµως ίσχυε και η κοινοτική νοµοθεσία λόγω ένταξης από το 1981 στην τότε ΕΟΚ. Η κοινοτικη νοµοθεσία εκδίδεται υπό µορφή οδηγιών,οι οποίες πρέπει µέσα σε ορισµένο χρόνο να ενσωµατωθούν στο εθνικό δίκαιο, και συνήθως έχουν ένα κατώτερο χρηµατικό όριο εφαρµογής τους. Έτσι εκδίδεται το Π.. 265/91 και αργότερα το Π.. 23/93 που η ισχύς του τότε ήταν για έργα πάνω από 5.000.000 ECU (1 ΙΣ δρχ τότε) Στο Π.. 23/93(άρθρο 8 παρ.δ) υπήρχε διάταξη σύµφωνα µε την οποία όταν σε ένα έργο προκύψουν απρόβλεπτες περιστάσεις από αιφνίδια πραγµατικά περιστατικά και υπάρχει ανάγκη εκτέλεσης συµπληρωµατικών εργασιών που δεν µπορούν τεχνικά ή οικονοµικά να διαχωριστουν από την κύρια σύµβαση ή είναι απόλυτα αναγκαίες για την βελτίωσή της,τότε µπορει ο ΚτΕ να συνάψει συµπληρωµατική σύµβαση µε τον ανάδοχο του έργου, η οποία είναι υποχρωτική 4
γι αυτόν και µέχρι ποσοστό 50% της αρχικής.αρχίζει λοιπόν σιγά σιγά να µπαίνει η έννοια της συµπληρωµατικής σύµβασης στην παραγωγή των δηµοσίων έργων. Oι διατάξεις του Π.. 23/93, λόγω της αοριστίας τους και της µάλλον «κακής» χρήσης αυτών, ρυθµίζονται και συγκεκριµενοποιούνται περαιτέρω µε τον Ν. 2338/95 αλλά εξακολουθούν να εφαρµόζονται µόνο στα έργα πάνω από 5.000.000 ECU. Με την ερµηνευτική του νόµου εγκύκλιο Ε 43/9-10-95 διευκρινίζεται η έννοια των συµπληρωµατικών εργασιών λόγω απροβλέπτων περιστάσεων.επιβάλλεται η επαρκής αιτιολόγηση αυτών και τονίζεται ότι η εκτέλεσή τους δεν πρέπει προκαλεί επέκταση του τεχνικού αντικειµένου. Επειδή όµως πρέπει να προσαρµόζεται το εθνικό δίκαιο µε το κοινοτικό και για την ενιαία αντιµετώπιση των θεµάτων, εκδίδεται ο Ν.2372/96 ο οποίος καταργεί την έννοια του Σ.Π. και εισάγει την έννοια του Ανακεφαλαιωτικού Πίνακα εργασιών ΑΠΕ,για όλα τα έργα αναξαρτήτως ποσού προυπολογισµού, και ο οποίος συντάσεται µόνο σε ισοζύγιο και κυρίως για την ανάλωση των απροβλέπτων.εισάγεται όµως και η έννοια της συµπληρωµατικής σύµβασης για όλα τα έργα του δηµοσίου (δηλ. και για τα κάτω των 5.000.000 ECU).Απαιτείται βέβαια και γνωµοδότηση του αρµόδιου Τεχνικού Συµβουλίου πριν την σύναψη της σύµβασης. Κατατοπιστική είναι και η σχετική ερµηνευτική του Ν.2372/96 εγκύκλιος Ε 8/27-3-96. Εκδιδεται αργότερα το Π.. 334/00 σε αντικατάσταση του Π.. 23/93, που έχει βασικά το ίδιο σχεδόν περιεχόµενο και στην ουσία παραµένουν σταθερές οι διατάξεις περί συµπληρωµατικών εργασιών.το όριο εφαρµογής του παραµένει τα 5.000.000 ECU (5.924.000 ΕΥΡΩ τότε περίπου). Πρόσφατα έχει εκδοθεί το Π.. 60/07 σε αντικατάσταση του Π.. 334/00 για να ενσωµατώσει και νεώτερες κοινοτικές οδηγίες.το χρηµατικό όριο εφαρµογής του δεν αλλάζει. 5
ΙΑ ΙΚΑΣΙΑ ΥΠΟΓΡΑΦΗΣ ΣΥΜΠΛΗΡΩΜΑΤΙΚΗΣ ΣΥΜΒΑΣΗΣ Η σύµβαση συµπληρωµατικών εργασιών πρέπει να συνοδεύεται µε τα εξής δικαιολογητικά:α) ειδική αιτιολόγηση για τις αναγκαίες λόγω απροβλέπτων περιστάσεων εργασίες και β) απόφαση έγκρισης της Προϊσταµένης Αρχής του ΑΠΕ και του ΠΚΤΜΕ αν υπάρχει, στον οποίο (ΑΠΕ) εµφανίζονται αυξοµειώσεις εργασιών κατά το γνωστό τρόπο και η ολική υπέρβαση σε σχέση µε το οικονοµικό αντικείµενο της αρχικής σύµβασης και σε χωριστό κεφάλαιο οι συµπληρωµατικές εργασίες. Για τον καθορισµό τιµών µονάδας των συµπληρωµατικών εργασιών λαµβάνονται οι τιµές της αρχικής σύµβασης και για τον κανονισµό τιµών µονάδας στις νέες εργασίες της συµπληρωµατικής σύµβασης εφαρµόζονται οι γενικές διατάξεις περί νέων τιµών. Για τους ΑΠΕ που περιέχουν και πρόταση συµπληρωµατικών εργασιών δεν ισχύει η πάγια νοµολογία των δικαστηρίων για αυτοδίκαιη έγκρισή τους µετά το πέρας του εύλογου διαστήµατος της τρίµηνης προθεσµίας από την υποβολή τους. Η σύναψη της σύµβασης γίνεται σύµφωνα µε τις ισχύουσες διατάξεις και προσκοµίζεται εγγύηση καλής εκτέλεσης. Αν βέβαια το ύψος της συµπληρωµατικής σύµβασης περνάει το 1.000.000 τότε, πριν την υπογραφή της, απαιτείται προσυµβατικός έλεγχος από το Ελεγκτικό Συνέδριο όπως γίνεται και µε τις αρχικές συµβάσεις.το ίδιο ισχύει αν η αρχική σύµβαση είναι κάτω από το όριο αλλά το σύνολο των συµβάσεων (αρχική και συµπληρωµατικές) το ξεπερνάει Η εκτέλεση των συµπληρωµατικών εργασιών είναι υποχρεωτική για τον ανάδοχο του έργου και προκειµένου να υπογραφεί συµπληρωµατική σύµβαση απαιτείται η γνώµη του οικείου Τεχνικού Συµβουλίου. Το συνολικό ποσό όλων των συµπληρωµατικών συµβάσεων δεν µπορεί να υπερβαίνει το ποσοστό 50% του ποσού της αρχικής σύµβασης και σε αυτό το ποσόστό συµπεριλαµβάνεται και η αµοιβή σύνταξης µελετών για συµπληρωµατικές εργασίες του έργου. Στον προυπολογισµό των εργασιών της συµπληρωµατικής σύµβασης περιλαµβάνεται υποχρεωτικά και κονδύλιο για απρόβλεπτες δαπάνες (9% ή 15%) Σύµφωνα µε την 241/1995 γνωµοδότηση του ΝΣΚ δεν επιτρέπεται σε καµµια περίπτωση η υπέρβαση του ποσού της αρχικής σύµβασης πέραν του 50%. Οι συµπληρωµατικές εργασίες παραλαµβάνονται µαζί µε τις εργασίες της αρχικής σύµβασης. Σηµειώνεται ότι και η Τελική Επιµέτρηση των εργασιών του έργου είναι εννιαία και περιλαµβάνονται όλες οι εκτελεσθείσες εργασίες. Οι συµπληρωµατικές βέβαια εργασίες εµφανίζονται σε χωριστό κεφαλαιο όπως αναφέρονται στον ΑΠΕ.Με τον ίδιο δε τρόπο εµφανίζονται και σε κάθε λογαριασµό του έργου που περιλαµβάνει και τέτιοιες εργασίες. 6
ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΠΡΑΓΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑ Στην Ελλάδα µε την εµπειρία και συνήθεια των Συγκριτικών πινάκων έγινε κατάχρηση της διάταξης του Π.. 23/93 και αντιµετωπίστηκαν οι συµπληρωµατικές συµβάσεις σαν ένας απλός τρόπος αύξησης του φυσικού αντικειµένου του έργου ή απλώς όπως το κονδύλιο των αππροβλέπτων της αρχικής σύµβασης. Το φαινόµενο έχει περιοριστεί βέβαια τα τελευταία χρόνια αλλά δεν έχει εξαληφθεί. Γι αυτό οι ιαχειριστικές Αρχές, που παρακολουθούν τα συγχρηµατοδοτούµενα έργα της Ε.Ε., δεν εγκρίνουν σχεδον ποτέ συµπληρωµατικές συµβάσεις και φυσικά δεν κρίνουν επιλέξιµες τις σχετικές δαπάνες αν ήδη έχουν γίνει. Αυτές επιβαρύνουν αποκλειστικά τους εθνικούς πόρους. Πολλές φορές και οι πάρεδροι του Ελεγκτικού Συνεδρίου, που ελέγχουν τους λογαριασµούς των δηµοσίων έργων πριν ή και µετά την πληρωµή τους, ακυρώνουν τις πληρωµές διότι δεν βρίσκουν επαρκώς αιτιολογηµένη µία συµπληρωµατική σύµβαση. ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ 1. Εγκύκλιος Ε 43 /9-10-95 του ΥΠΕΧΩ Ε 2. Εγκύκλιος Ε 8/23-3-96 του ΥΠΕΧΩ Ε 3. Εγκύκλιος Ε 30 /10-12-07 του ΥΠΕΧΩ Ε Ο Εισηγητής ΓΕΩΡΓΙΟΣ ΠΑΠΑΡΓΥΡΙΟΥ ΠΟΛ. ΜΗΧ. Ε/ΠΚΜ Στρωµνίτσης 53 Θεσσαλλονίκη Τηλ 2310-390122 7
8