ΑΝΤΙΠΡΟΣΩΠΕΙΑ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟΥ ΣΤΗ ΣΥΝΕΛΕΥΣΗ ΊΣΗΣ ΕΚΠΡΟΣΩΠΗΣΗΣ ΑΚΕ-ΕΕ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΕΥΤΙΚΗ ΣΥΝΕΛΕΥΣΗ ΊΣΗΣ ΕΚΠΡΟΣΩΠΗΣΗΣ ΑΚΕ-ΕΕ Επιτροπή Οικονομικής Ανάπτυξης, Οικονομικών και Εμπορίου 07.11.2014 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ σχετικά με την χρηματοδότηση των επενδύσεων και του εμπορίου, κυρίως των υποδομών, στις χώρες ΑΚΕ, μέσω του μηχανισμού δανείων/δωρεών της Ευρωπαϊκής Ένωσης Συνεισηγητές: [***]και David Martin DT\1039559.doc PE101.701v02-00 Eνωμένη στην πολυμορφία
Εισαγωγή και ιστορικό 1. Οι αναπτυσσόμενες χώρες, ειδικότερα εκείνες με χαμηλό εισόδημα, αντιμετωπίζουν τεράστιες ανάγκες χρηματοδότησης των επενδύσεων. Σύμφωνα με τις εκτιμήσεις της Παγκόσμιας Τράπεζας το 2014, η χρηματοδότηση των υποδομών στην Αφρική, οι οποίες είναι απαραίτητες για την οικονομική ανάπτυξη και την παραγωγικότητα, απαιτεί επιπρόσθετη στήριξη ύψους 48 δισ. δολαρίων ΗΠΑ ετησίως έως το 2020. Η χρηματοδότηση παρομοίων επενδύσεων απαιτεί την κινητοποίηση σημαντικών και κατάλληλων πόρων. Οι διαθέσιμοι δημόσιοι εθνικοί πόροι στις χώρες χορηγούς και τις δικαιούχες χώρες είναι εμφανώς περιορισμένοι. 2. Σε ένα πλαίσιο μείωσης της δημόσιας αναπτυξιακής βοήθειας και περιορισμένης πρόσβασης στα ιδιωτικά κεφάλαια, η κινητοποίηση πρόσθετων και προβλέψιμων πόρων θα συνιστούσε μια απάντηση στις χρηματοοικονομικές ανάγκες των αναπτυσσομένων χωρών. Ο ιδιωτικός τομέας αποτελεί καθοριστικό παράγοντα της οικονομικής ανάπτυξης, της δημιουργίας απασχόλησης, της προμήθειας αγαθών και υπηρεσιών, του εμπορίου και της καινοτομίας. Συνιστά επίσης σημαντική πηγή εξωτερικής χρηματοδότησης, ενώ συγχρόνως κινητοποιεί τους εσωτερικούς πόρους. 3. Το διεθνές τοπίο της χρηματοδότησης της αναπτυξιακής βοήθειας έχει αλλάξει πολύ: προσφέρει ένα φάσμα επιλογών και δυνατοτήτων πρόσβασης σε νέους χρηματοδοτικούς πόρους, κυρίως ιδιωτικούς. Η συμφωνία εταιρικής σχέσης του Busan για μια αποτελεσματική συνεργασία στην υπηρεσία της ανάπτυξης, συνιστά την ανάπτυξη καινοτόμων χρηματοδοτικών μηχανισμών με στόχο την εξεύρεση ιδιωτικών πόρων, που είναι αφθονότεροι, για την στήριξη των αναπτυξιακών στόχων. 4. Οι πολιτικές αναπτυξιακής συνεργασίας προσπαθούν να προσαρμοσθούν στο νέο αυτό περιβάλλον όσον αφορά την χρηματοδότηση της ανάπτυξης. Κατά συνέπεια, εμφανίζονται νέοι τρόποι διοχέτευσης της βοήθειας με την συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα ο οποίος, για πολιτικούς λόγους και χάριν αποτελεσματικότητας, έχει καταστεί ένας στρατηγικός σύμμαχος των αναπτυξιακών πολιτικών. 5. Σε ευρωπαϊκό επίπεδο, η Ένωση προβαίνει σε αναπροσανατολισμό της αναπτυξιακής της πολιτικής, μέσω της ενσωμάτωσης μιας προσέγγισης που βασίζεται στην εταιρική σχέση δημοσίου-ιδιωτικού τομέα. Στο οικείο πρόγραμμα δράσης για αλλαγή, του 2011, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή προβλέπει να αυξήσει το μερίδιο της βοήθειας που χορηγεί η Ένωση μέσω καινοτόμων χρηματοδοτικών μέσων, ειδικότερα στο πλαίσιο των μηχανισμών ανάμιξης επιχορηγήσεων - δανείων (blending), που επιτρέπουν τον συνδυασμό δωρεών και δανείων. 6. Ο συνδυασμός επιχορηγήσεων και δανείων, που βρίσκεται σε συνεχή άνοδο, έχει αρχίσει να ανάγεται σε μείζονα τρόπο χρηματοδότησης της ανάπτυξης της Ευρωπαϊκής Ένωσης και θα πρέπει να γίνε πιο κατανοητός. Οι ακόλουθες αναπτύξεις εκθέτουν την λειτουργία του συνδυασμού επιχορηγήσεων και δανείων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και την διακυβέρνησή της. Παρουσιάζουν επίσης μια επισκόπηση των πλεονεκτημάτων και των μειονεκτημάτων του εν λόγω μηχανισμού. Ο συνδυασμός επιχορηγήσεων και δανείων της Ευρωπαϊκής Ένωσης PE101.701v02-00 2/5 DT\1039559.doc
Σε τι συνίσταται ο συνδυασμός επιχορηγήσεων και δανείων; 7. Πρόκειται για ένα καινοτόμο χρηματοδοτικό μέσο που συνδυάζει τις επιχορηγήσεις και τα δάνεια για την επίτευξη ενός ορισμένου αριθμού οικονομικών και πολιτικών στόχων, ειδικότερα της ανάγκης εξεύρεσης συμπληρωματικών και προβλέψιμων πόρων για μακροπρόθεσμες επενδύσεις. 8. Στο πλαίσιο της αναπτυξιακής συνεργασίας ΑΚΕ-ΕΕ, υπάρχουν τέσσερεις μηχανισμοί συνδυασμού επιχορηγήσεων και δανείων. Σε συνάρτηση με τις ανάγκες, οι επιχορηγήσεις παρέχονται με την μορφή άμεσης χρηματοδότησης, τεχνικής υποστήριξης, επιδότησης επιτοκίου ή άλλων χρηματοδοτικών μέσων. 9. Στόχος των μηχανισμών αυτών είναι η δημιουργία, μέσω της χορηγούμενης βοήθειας, ενός χρηματοοικονομικού μοχλού για την στήριξη της χρηματοδότησης των υποδομών και του εμπορίου στις χώρες και τις περιοχές ΑΚΕ. 10. Μέσω του συνδυασμού επιχορηγήσεων και δανείων, η Ευρωπαϊκή Ένωση συνδέει τις επιχορηγήσεις της με τα δάνεια που χορηγούν δημόσιοι φορείς αναπτυξιακής χρηματοδότησης στον ιδιωτικό τομέα. Η δέσμη που απορρέει συνδυάζει ένα ή περισσότερα δάνεια που χορηγούνται με τους όρους της αγοράς από τις τράπεζες ή τους ευρωπαϊκούς αναπτυξιακούς οργανισμούς, με μία ή περισσότερες επιχορηγήσεις που παρέχουν ένας ή περισσότεροι Ευρωπαίοι χορηγοί σε ιδιωτικούς επενδυτές. 11. Η παρεχόμενη επιχορήγηση αποτελεί αναπόσπαστο στοιχείο του εν λόγω χρηματοδοτικού μέσου. Δημιουργεί ελκυστικά κίνητρα της ιδιωτικής χρηματοδότησης μέσω παραγόντων που επιτρέπουν την μείωση, ή και την κάλυψη, των ελλείψεων της χρηματοπιστωτικής αγοράς που συνδέονται με την διαχείριση των κινδύνων. Η στοχοθετημένη χρήση της επιτρέπει την εξεύρεση των πρόσθετων χρηματοδοτικών πόρων στην αγορά, με ευνοϊκούς οικονομικούς όρους και να συμβάλει στην αύξηση της χρηματοδότησης και την βιωσιμότητα των επενδύσεων στις αναπτυσσόμενες χώρες. 12. Ο συνδυασμός επιχορηγήσεων και δανείων της Ευρωπαϊκής Ένωσης συμβάλλει ιδιαίτερα στην χρηματοδότηση έργων στους τομείς της ενέργειας, των μεταφορών, του ύδατος, των τεχνικών της πληροφορίας και των επικοινωνιών. 13. Το θέμα της επιλεξιμότητας για την επιχορήγηση χρηματοδότησης ή ενός μη Ευρωπαίου επενδυτή, θα πρέπει ακόμη να διασαφηθεί στην προοπτική ενός μηχανισμού συγχρηματοδότησης με την συμμετοχή της χώρας εταίρου ή των μη ευρωπαίων εταίρων, λόγου χάριν στο πλαίσιο της συνεργασίας Νότου-Νότου και της τριγωνικής συνεργασίας, καθώς και λόγω του γεγονότος ότι η εν λόγω επιχορήγηση συνιστά αναπτυξιακή βοήθεια. Τίθεται επίσης το ερώτημα ποια είναι η θέση του τοπικού ιδιωτικού τομέα των χωρών ΑΚΕ στο πλαίσιο των μηχανισμών επιχορηγήσεων-δανείων. Η διακυβέρνηση των μέσων συνδυασμού επιχορηγήσεων-δανείων 14. Οι υπάρχοντες μηχανισμοί συνδυασμού επιχορηγήσεων και δανείων της Ευρωπαϊκής Ένωσης διαθέτουν τις δικές τους δομές διακυβέρνησης και διαδικασίες. Κατά γενικό κανόνα, οι τελευταίες αυτές περιλαμβάνουν ένα τεχνικό όργανο, ένα επιχειρησιακό όργανο και ένα στρατηγικό όργανο. DT\1039559.doc 3/5 PE101.701v02-00
15. Η δικαιούχος χώρα δεν παρεμβαίνει άμεσα στην διαδικασία επιλογής και εξέτασης των έργων και στην διαδικασία παροχής της επιχορήγησης. Υπ' αυτές τις προϋποθέσεις, εκφράζεται ο φόβος ότι ορισμένες ουσιαστικές για τον δικαιούχο πτυχές του έργου, ειδικότερα οι εξωτερικοί παράγοντες, ακόμη δε και ορισμένοι στόχοι, δεν θα ανταποκρίνονται στις προσδοκίες. Αυτό θα μπορούσε να υπονομεύσει την οικειοποίηση της διαδικασίας και των αναπτυξιακών στόχων. 16. Είναι ιδιαίτερα σημαντικό να καθορισθούν οι κατευθυντήριες γραμμές που θα χρησιμεύσουν ως σημείο αναφοράς για την επιλογή και την εξέταση των προς χρηματοδότηση έργων, καθώς και για την παροχή της επιχορήγησης στο πλαίσιο του συνδυασμού επιχορηγήσεων και δανείων. Από την άποψη αυτή, η ευρωπαϊκή πλατφόρμα για τον συνδυασμό επιχορηγήσεων και δανείων καλείται να διαδραματίσει σημαντικό ρόλο. Ουσιαστικός είναι επίσης ο ρόλος των διαιτητών κατά την διάρκεια της διαδικασίας. 17. Τα εγκριθέντα έργα και οι δικαιούχοι των επιχορηγήσεων, ειδικότερα στο πλαίσιο του ΕΤΑ, θα πρέπει: i. να εντάσσονται στην στρατηγική ανάπτυξης της δικαιούχου χώρας i να έχουν αποδεδειγμένο θετικό αντίκτυπο στην ανάπτυξη και την βιωσιμότητα να εξασφαλίζουν την προσθετικότητα των πόρων. Τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματα του συνδυασμού επιχορηγήσεων και δανείων 18. Στις χώρες με χαμηλό εισόδημα, η δυσκολία πρόσβασης στην κατάλληλη για τις υποδομές χρηματοδότηση συνιστά μείζονα φραγμό στον δρόμο της ανάπτυξης. Κατόπιν τούτου, ο συνδυασμός επιχορηγήσεων και δανείων της Ένωσης εμφανίζεται ως η αρμόζουσα απάντηση στις ανάγκες αναπτυξιακής χρηματοδότησης των εν λόγω χωρών. Προκαλεί αυξανόμενο ενδιαφέρον λόγω των δυνητικών πλεονεκτημάτων του. Τα ακόλουθα επιχειρήματα συνηγορούν υπέρ του συνδυασμού επιχορηγήσεων και δανείων: i. η κινητοποίηση ουσιαστικών και προσαρμοσμένων χρηματοδοτήσεων i η κινητοποίηση πρόσθετων και προβλέψιμων χρηματοδοτήσεων η στήριξη της βιώσιμης και ολοκληρωμένης ανάπτυξης μέσω της χρηματοδότησης έργων μεγάλης αναπτυξιακής αξίας. 19. Ο συνδυασμός επιχορηγήσεων και δανείων προσφέρει επίσης και μη οικονομικά πλεονεκτήματα. Οι υπηρεσίες που υλοποιούνται μέσω των επιχορηγήσεων βελτιώνουν την ποιότητα των χρηματοδοτούμενων έργων, εξασφαλίζουν την ενσωμάτωση των εξωτερικών οικονομικών, κοινωνικών και περιβαλλοντικών παραγόντων και μειώνουν τους κινδύνους, συμβάλλοντας έτσι σε μια ολοκληρωμένη και βιώσιμη ανάπτυξη. 20. Ωστόσο, ο συνδυασμός επιχορηγήσεων και δανείων γεννά ερωτήματα όσον αφορά την αποτελεσματικότητα, τις επιπτώσεις στην ανάπτυξη και την προσθετικότητα. PE101.701v02-00 4/5 DT\1039559.doc
Διατυπώνονται συχνά οι ακόλουθες ανησυχίες: i. η υπεροχή των οικονομικών συμφερόντων έναντι των αναπτυξιακών στόχων i iv. ο κίνδυνος υπερχρέωσης λόγω αύξησης των δανείων η έλλειψη διαφάνειας: η στρέβλωση των αγορών. Συμπέρασμα 21. Αν ληφθεί υπόψη το μέγεθος των αναγκών αναπτυξιακής χρηματοδότησης, ο συνδυασμός επιχορηγήσεων και δανείων της Ένωσης αποδεικνύεται καθοριστικός ως απάντηση στις προκλήσεις χρηματοδότησης των υποδομών στις χώρες ΑΚΕ. Οι πολιτικές δημοσιονομικής λιτότητας που εφαρμόζονται στην Ένωση καθιστούν αυτό το μέσο χρηματοδότησης άκρως κατάλληλο. Λόγω της καταλυτικής του ενέργειας ευνοεί την κινητοποίηση μιας ποιοτικής ευρωπαϊκής χρηματοδότησης για σημαντικά ποσά, βελτιστοποιώντας την χορήγηση της βοήθειας και αποδεικνύοντας ότι οι ιδιωτικοί και οι δημόσιοι πόροι δεν είναι ασυμβίβαστοι. 22. Παρά ταύτα, ο συνδυασμός επιχορηγήσεων και δανείων δεν επιλύει όλα τα προβλήματα χρηματοδότησης. Ο πολλαπλασιασμός της χρηματοδότησης μέσω του συνδυασμού επιχορηγήσεων και δανείων δεν εγγυάται αυτομάτως ένα αποτέλεσμα ανάπτυξης σε συνοχή με τους στόχους της δικαιούχου χώρας. Οι υπάρχοντες μηχανισμοί συνδυασμού επιχορηγήσεων και δανείων δεν στηρίζουν επαρκώς τις ανάγκες των κοινωνικών τομέων, ενώ, συν τοις άλλοις, εγκυμονούν όχι αξιοκαταφρόνητους κινδύνους που σχετίζονται με την οικειοποίηση, το χρέος και το κόστος ευκαιρίας. 23. Κρίνεται ευκταίο να θεσπισθούν διαφανείς διαδικασίες χρησιμοποίησης του εν λόγω μηχανισμού, προκειμένου να εξασφαλισθεί μια αποτελεσματική διακυβέρνηση και η οικειοποίηση εκ μέρους των δικαιούχων χωρών, ώστε να βελτιστοποιηθούν οι δυνατότητες που προσφέρει ο συνδυασμός επιχορηγήσεων και δανείων. DT\1039559.doc 5/5 PE101.701v02-00