ΕΛΛΗΝΙΚΟ ΚΕΝΤΡΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΜΕΛΕΤΩΝ ΚΑΙ ΕΡΕΥΝΩΝ GREEK CENTRE OF EUROPEAN STUDIES AND RESEARCH CENTRE HELLÉNIQUE D ÉTUDES ET DE RECHERCHES EUROPÉENNES Αστική εταιρία μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα Association sans but lucratif (A.S.B.L.) ΟΔΟΣ ΚΡΙΕΖΩΤΟΥ 6*ΑΘΗΝΑ 106 71*ΤΗΛ.3626 888, 3607 320*FAX 3631 631 6, KRIEZOTOU STR*ATHENS 106 71 GREECE*TEL: 3626 888, 3607 320*FAX: 3631 631 info@ekeme.gr, www.ekeme.gr Η Συνθήκη της Λισσαβώνας: ένα θετικό αλλά μετέωρο βήμα; Το ΕΚΕΜΕ, σε συνεργασία με το ΕΕΕΠ του Πανεπιστημίου Αθηνών, συνεχίζοντας τη δραστηριότητα που άρχισε τον Ιούνιο του 2007, διοργάνωσε συζήτηση στρογγυλής τραπέζης * λίγα εικοσιτετράωρα μετά την ολοκλήρωση των εργασιών της Συνόδου Κορυφής του Δεκεμβρίου 2007. Με τη Συνθήκη της Λισσαβώνας υπογεγραμμένη και τη Συνταγματική Συνθήκη οριστικά εγκαταλελειμμένη, στόχος της συνάντησης ήταν μια συνολική θεώρηση της «μετά τη Νίκαια» διαδρομής της θεσμικής προσαρμογής που κατέληξε στη νέα Συνθήκη. Γενική ήταν η εκτίμηση ότι η Συνθήκη της Λισσαβώνας αποτελεί ένα θετικό θεσμικό βήμα σε σχέση με τη Συνθήκη της Νίκαιας. Το βήμα αυτό, όμως, είναι μετέωρο, με άγνωστα αποτελέσματα για το μέλλον. Δεν είναι σαφές αν η Ε.Ε. κινείται προς μια πολιτική λογική σε ορίζοντα πολιτικής ένωσης (ομοσπονδιακή προοπτική) ή εάν στοχεύει στη διαμόρφωση μιας Παγκόσμιας Ευρώπης (Global Europe, σύμφωνα με του Βρετανούς), όπου δηλαδή η Ευρωπαϊκή Ένωση θα διαλυθεί μέσα στο ευρύτερο παγκόσμιο σύστημα (διακυβερνητικό πρότυπο διαχείρισης μιας ζώνης ελεύθερων συναλλαγών). Η συνολική αντίληψη της συζήτησης ήταν ότι η σημερινή ισορροπία, μετά τη Συνθήκη της Λισσαβώνας, βρίσκεται ανάμεσα στα δύο άκρα: το προς τα πού, τελικά, θα κλίνει, θα κριθεί από το πώς θα διαμορφωθούν, με τι είδους πρόσωπα/προσωπικότητες θα στελεχωθούν τα νέα θεσμικά όργανα - και, το κυριότερο - πώς θα λειτουργήσουν με ορίζοντα 2010. * Η συνάντηση έγινε στις 18.12.2007 στη μεγάλη αίθουσα του Γραφείου του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στην Αθήνα, με συντονιστή τον πρόεδρο του ΕΚΕΜΕ Νίκο Φραγκάκη και με τη συμμετοχή πλειάδας εταίρων του ΕΚΕΜΕ, όπως οι καθηγητές Π.Κ. Ιωακειμίδης, Π. Καζάκος, Γ. Παπαδημητρίου, Κ. Στεφάνου και Α. Φατούρος, οι δημοσιογράφοι Α.Δ. Παπαγιαννίδης, Πολ. Παπαδόπουλος, καθώς και οι Α. Μητσός, Κ. Παπαδόπουλος, Σ. Χαρίτος και ο Διευθυντής Ερευνών του Κέντρου Ξ. Γιαταγάνας. Παρευρέθησαν, επίσης, οι Βύρων Θεοδωρόπουλος, Πρέσβυς ε.τ, Περικλής Βασιλόπουλος, αντιπρόεδρος του Δ.Σ. της Ένωσης Πολιτών για την ΠΑΡΕΜΒΑΣΗ και Σωτήρης Ντάλης.
Υποστηρίχθηκε, με ένα πνεύμα σχετικής απαισιοδοξίας, ότι ζητούμενο της Συνθήκης της Λισσαβώνας είναι να αντιμετωπίσει τις προκλήσεις που παρουσιάζονται από το χάσμα της αναποτελεσματικότητας (ανορθολογική κατανομή αρμοδιοτήτων ανάμεσα στο ομοσπονδιακό και το κρατικό επίπεδο, ανορθολογικό μίγμα μεθόδων - διακυβερνητικών versus ομοσπονδιακών υπερεθνικών κυρίως δε αναντιστοιχία σκοπών και μέσων της Ένωσης), το χάσμα της αναξιοπιστίας (με την πλήρη διάσταση λόγου και πράξης) και το χάσμα της δημοκρατίας (ποιος λογοδοτεί σε ποιον) στην Ε.Ε. Επισημάνθηκε επίσης, ότι σε οποιοδήποτε μηχανισμό διακυβέρνησης που υπάρχει αδυναμία ή δυσκολία λήψης αποφάσεων αποδυναμώνονται οι εκτελεστικοί/ κυβερνητικοί θεσμοί και ενδυναμώνονται η γραφειοκρατία αλλά και οι δικαστές. Το κείμενο της Συνθήκης της Λισσαβώνας είναι ουσιαστικά ένα κείμενο θεσμικής αναπροσαρμογής. Διατυπώθηκε η εκτίμηση ότι απλούστευση των θεσμικών κειμένων δεν επιτεύχθηκε - ακόμη λιγότερη προσβασιμότητά τους στα μάτια της κοινής γνώμης/ του πολίτη. Επισημάνθηκαν οι κεντρικές θεσμικές ανακατατάξεις από τις οποίες προκύπτουν τα ακόλουθα ερωτήματα σε σχέση με το σεβασμό της θεσμικής ισορροπίας της Ε.Ε. Πώς θα ισορροπήσουν ο Πρόεδρος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου με τον Πρόεδρο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής; Πώς θα ισορροπήσουν ο ύπατος εκπρόσωπος, δηλαδή ο υπουργός εξωτερικών, με τον Πρόεδρο του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, καθώς και οι δύο θα εκφράζουν την Ε.Ε. στο διεθνή χώρο; Πώς θα ισορροπήσει ο ύπατος εκπρόσωπος σε σχέση με την Επιτροπή και με τον Πρόεδρό της, δεδομένου ότι θα είναι ταυτόχρονα και Αντιπρόεδρος της Επιτροπής; Η θεσμοθέτηση του ύπατου εκπροσώπου είναι ένα εγχείρημα με άδηλο αποτέλεσμα και για την Επιτροπή και για το Συμβούλιο και με σημαντικές επιπτώσεις για τις θεσμικές ισορροπίες. Τονίσθηκε ο καίριος ρόλος που θα παίξουν οι προσωπικότητες που θα αναλάβουν τα διάφορα αξιώματα, ιδίως στις πρώτες εφαρμογές τους. Το νέο σχήμα της Επιτροπής (το σχήμα των 18, δηλαδή τα 2/3 του συνολικού αριθμού των κρατών μελών) χαρακτηρίζεται ως επικίνδυνο. Υπάρχει η ανασφάλεια για την εφαρμογή αυτού του σχήματος, καθώς μεγάλες χώρες δεν θα είναι σε θέση να υποστηρίζουν τα συμφέροντά τους, πράγμα που μπορεί να υποσκάψει την αξιοπιστία του. Αναφορικά με την πολιτικοποίηση της Επιτροπής επισημάνθηκε ότι κινδυνεύει να
αφαιρεθεί από το πιο πρωτότυπο θεσμικό όργανο της Κοινότητας ο πρωταρχικός του ρόλος, που είναι η ενσάρκωση και διατύπωση του κοινού ευρωπαϊκού συμφέροντος, το οποίο υπερβαίνει τα εθνικά πολιτικά μορφώματα της Ευρωπαϊκής πολιτικής σκηνής. Υπάρχει ο φόβος οι παρεμβάσεις των εθνικών κοινοβουλίων να οδηγήσουν στο φρενάρισμα της ενοποιητικής διαδικασίας, καθώς περιορισμένος αριθμός κοινοβουλίων θα έχει τη δυνατότητα να σταματήσει πρωτοβουλίες της Επιτροπής. Η εμπλοκή οργάνων των εθνικών έννομων τάξεων (Βουλές) στην κοινοτική έννομη τάξη αποτελεί ανορθόδοξο διάβημα. Επισημάνθηκε, μάλιστα, ότι η δραστηριοποίηση του κάθε εθνικού κοινοβουλίου διαφέρει (π.χ. υποστηρίζεται ότι το ελληνικό δεν θα έχει σπουδαίο ρόλο, ενώ το δανέζικο και το γερμανικό κοινοβούλια μπορούν να έχουν αρνητικό και προωθητικό ρόλο αντίστοιχα). Η Μεταρρυθμιστική Συνθήκη έκανε ένα μεγάλο βήμα στο χώρο ελευθερίας, δικαιοσύνης και ασφάλειας, καθώς καταργείται η δομή των ξεχωριστών τριών βάθρων. Γενικεύεται η αρμοδιότητα του ΔΕΚ/ΔΕΕ, η οποία εκτείνεται πλέον σε όλο το φάσμα της αστυνομικής/δικαστικής συνεργασίας και σχεδόν ταυτίζεται με αυτήν του πρώτου βάθρου. Υπογραμμίσθηκε, επίσης, από τους περισσότερους που συμμετείχαν στη συζήτηση, η σημασία του ρόλου του ΔΕΚ/ΔΕΕ για την τελική θεσμική μορφοποίηση της Ε.Ε., εάν επιδείξει και στο μέλλον την ίδια δικαιοπλαστική ικανότητα υπέρβασης των Συνθηκών. Υπάρχει ο κίνδυνος η εκλογή του Προέδρου του Κοινοβουλίου από μία πολιτική ομάδα, ή από μία ευρύτερη πολιτική παράταξη να πλήξει την ανεξαρτησία αυτού του Ευρωπαίου αξιωματούχου. Οι ομαδικές προεδρίες 18μηνης διάρκειας θα αποτελούνται από τρεις χώρες αλλά κάθε χώρα θα έχει εξάμηνη Προεδρία στα διάφορα Συμβούλια. Η επιτυχία αυτής της πρακτικής θεωρήθηκε αβέβαιη, ενώ ο ρόλος της γραφειοκρατίας/της Γραμματείας του Συμβουλίου επισημάνθηκε ότι θα ενισχυθεί καθοριστικά. Από την άλλη πλευρά, μια αισιόδοξη άποψη που ακούστηκε ήταν ότι η Συνθήκη της Λισσαβώνας είναι ένα διστακτικό βήμα προς τη συνειδητοποίηση των επιπτώσεων των εξωτερικών απειλών στο εσωτερικό των κρατών μελών της Ε.Ε. και της ανάγκης αξιοποίησης των οικονομιών κλίμακας. Υποστηρίχθηκε, όμως, ότι οι ευρωπαίοι ηγέτες δεν κατανοούν την ιδιαιτερότητα της Ε.Ε. ως ενός καινοφανούς θεσμικού προτύπου. Δεν
πρέπει να περιορίζεται η συζήτηση σε επίπεδο θεσμών στο αν πάμε προς την ομοσπονδιοποίηση ή όχι, καθώς η πορεία της ευρωπαϊκής ενοποίησης ήταν και θα παραμείνει για πολύ χρόνο ασύμμετρη. Στο ερώτημα πώς προσλαμβάνει κανένας την ευρωπαϊκή ενοποίηση, προτείνεται η απάντηση ότι αποτελεί ουσιαστικά απόπειρα μιας σύνθεσης όλων των βασικών πολιτικών ρευμάτων και ανάδειξη μιας συνισταμένης η οποία γίνεται ευρύτερα και γενικότερα αποδεκτή. Αναφορά έγινε και στο θέμα της αναγνωσιμότητας της νέας Συνθήκης και υποστηρίχθηκε ότι η Συνθήκη της Λισσαβώνας, όπως κάθε Τροποποιητική Συνθήκη, είναι δυσανάγνωστη, ίσως και εσκεμμένα. Επισημάνθηκε, όμως, ότι η ενοποιημένη απόδοση (κωδικοποίηση) θα είναι πιο αναγνώσιμη αλλά δεν θα έχει τυπική ισχύ. Ως θετικά κεκτημένα από την Συνταγματική Συνθήκη για την αναγνωσιμότητα επισημάνθηκαν τα εξής: Η αποτύπωση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης στο γνωστό κατάλογο, με οριακές μάλιστα αλλαγές σε σχέση με τη Συνταγματική Συνθήκη. Επισημαίνεται, όμως, ότι κάθε αρμοδιότητα που δεν απονέμεται στην Ένωση παραμένει στα κράτη μέλη, γεγονός που μειώνει, ίσως, την ευελιξία που χάριζε το παλαιό άρθρο 235 (308) ΣΕΚ. Η καθιέρωση της λήψης αποφάσεων στο Συμβούλιο με ειδική πλειοψηφία προβλέπεται πια ως η κανονική διαδικασία. Η συν-απόφαση Συμβουλίου-Κοινοβουλίου γίνεται κανονική διαδικασία και ό,τι αποκλίσεις υπάρχουν είναι σε συνάρτηση με αυτήν. Στη Συνθήκη της Λισσαβώνας, όμως, δε γίνεται στο ίδιο το σώμα της αναφορά στις πηγές, ενώ δεν περιλήφθηκε ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, παρά μόνον αναφορά στο δεσμευτικό του χαρακτήρα, γεγονός που επηρεάζει ίσως αρνητικά το επίπεδο προστασίας των ευρωπαίων πολιτών. Τελικά το ΔΕΚ/ΔΕΕ και η νομολογία του θα κρίνει πόσο αυτό θα επηρεάσει τον ρόλο του Χάρτη. Επισημάνθηκε ότι το μεγαλύτερο έλλειμμα αυτής της Συνθήκης είναι ότι δεν περιέχει ένα πολιτικό σχέδιο/όραμα (όπως π.χ. συνέβη με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ). Ακούστηκε και η άποψη ότι η Συνθήκη της Λισσαβώνας δεν συμβάλλει στο να ξεπερασθεί η κρίση που αντιμετωπίζει η ευρωπαϊκή ολοκλήρωση. Αναφέρθηκε, μάλιστα, ότι η συνεχής κίνηση της ενοποιητικής διαδικασίας (θεωρία του ποδηλάτου) εξαντλήθηκε, διότι οι δύο σημαντικότεροι τομείς, η οικονομική πολιτική, πέραν της νομισματικής, και η εξωτερική
πολιτική έχουν φτάσει σε αδιέξοδο, με την οικονομική ενοποίηση να «αγγίζει» πλέον τον αναδιανεμητικό χαρακτήρα της οικονομικής πολιτικής (όπου όμως υπάρχουν μείζονες επιφυλάξεις σε επίπεδο κρατών μελών). Υποστηρίχθηκε ότι αλλάζει ελαφρώς η θεσμική ισορροπία υπέρ του Συμβουλίου, καθώς πρυτάνευσε ο φόβος που εκφράσθηκε με τα αρνητικά δημοψηφίσματα. Η ανάδειξη των λεγόμενων ήπιων μεθόδων, με προεξέχουσα την ανοικτή μέθοδο συντονισμού δεν πρέπει να μας κρύβει ότι είναι ουσιαστικά μέθοδος λήψεως αποφάσεων στο εθνικό επίπεδο με κάποια κοινοτική πίεση. Ακούστηκε, όμως, και η αισιόδοξη άποψη ότι, εάν δεν πρυτανεύσει ο φόβος, τότε, μέσω του ΔΕΚ/ΔΕΕ κυρίως, θα υπάρξει η δυνατότητα να αλλάξει η ισορροπία υπέρ μιας πιο συνεκτικής πολιτικής Ένωσης. Τέλος, στη συζήτηση δόθηκε ιδιαίτερη έμφαση και στη σημασία της ενημέρωσης των πολιτών σχετικά με τη Συνθήκη της Λισσαβώνας, καθώς για τη Συνταγματική Συνθήκη η ενημέρωση ήταν εξαιρετικά ισχνή - κυρίως δε επιδερμική, αφού οι κοινοτικές ελίτ βασικά συνομιλούν με τον εαυτό τους.