ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΤΜΗΜΑ VII ΠΡΑΞΗ 73/2008 Αποτελούμενο από τον Πρόεδρο του Τμήματος Χρίστο Ντάκουρη, Αντιπρόεδρο, και τα μέλη Βασιλική Ανδρεοπούλου, Κωνσταντίνα Ζώη, Συμβούλους, Γρηγόριο Βαλληνδρά και Ευφροσύνη Παπαδημητρίου (εισηγήτρια), Παρέδρους με συμβουλευτική ψήφο. Συνήλθε στην αίθουσα διασκέψεων του Καταστήματός του, που βρίσκεται στην Αθήνα, την 1 Απριλίου 2008, με την παρουσία της Γραμματέως του Βασιλικής Τσιαντή. Για να αποφανθεί, ύστερα από σχετική διαφωνία που ανέκυψε μεταξύ του Επιτρόπου του Ελεγκτικού Συνεδρίου στο Νομό...ς και του Δήμου..., αν πρέπει να θεωρηθεί το 427, οικονομικού έτους 2007, χρηματικό ένταλμα πληρωμής του ως άνω Δήμου. Αφού μελέτησε τα στοιχεία του φακέλου Και έλαβε υπόψη Την 32/7.2.2008 έγγραφη γνώμη του Επιτρόπου της Επικρατείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο Ανδρέα Καπερώνη, σύμφωνα με την οποία το προαναφερόμενο χρηματικό ένταλμα δεν πρέπει να θεωρηθεί. Σκέφθηκε σύμφωνα με το νόμο Ι. Ο Επίτροπος του Ελεγκτικού Συνεδρίου στο Νομό...ς αρνήθηκε, με την 15/6.7.2007 πράξη του, να θεωρήσει το 427, οικονομικού έτους 2007, χρηματικό ένταλμα πληρωμής του Δήμου..., με το οποίο εντέλλεται η καταβολή ποσού 608,80 ευρώ στη φερόμενη ως δικαιούχο εταιρεία με την επωνυμία «..» ως αμοιβή για την προμήθεια υλικών συντήρησης (υαλοπινάκων) των ακινήτων του Δημοτικού Διαμερίσματος Αγίου Πέτρου. Ως αιτιολογία της άρνησης θεώρησης του χρηματικού εντάλματος, ο Επίτροπος προέβαλε ότι η εντελλόμενη δαπάνη δεν είναι νόμιμη, καθόσον δεν προηγήθηκε της ανάθεσης της ως άνω προμήθειας τακτικός δημόσιος διαγωνισμός, αν και η προϋπολογιζόμενη σε ετήσια βάση δαπάνη της, η οποία ανέρχεται σε 27.925,00 ευρώ, υπερβαίνει το επιτρεπόμενο κατά νόμο όριο της απευθείας ανάθεσης των 8.804,11 ευρώ, κατά παράβαση των διατάξεων του π.δ/τος 28/1980, των άρθρων 266 παρ.1 και 2 και 267 του Δημοτικού και Κοινοτικού Κώδικα (π.δ. 410/1995, όπως ισχύει) και 17 παρ.2 του ν. 2539/1997. Ο Δήμος..., με το 8751/29.10.2007 έγγραφο του Δημάρχου του, επανέφερε το ανωτέρω χρηματικό ένταλμα για θεώρηση, υποστηρίζοντας ότι η εντελλόμενη δαπάνη είναι νόμιμη, καθόσον: α) αφορά σε εκτέλεση έργων, για την ανάθεση των οποίων είναι επιτρεπτή η κατάτμησή τους ανά δημοτικό διαμέρισμα και η εκτέλεσή τους με τη μέθοδο της αυτεπιστασίας, β) στην περίπτωση της συντήρησης κτηρίων τα υλικά που χρησιμοποιούνται (αστάρι, ασβέστης κ.ά.) δεν είναι δυνατόν να αποχωρισθούν και να επαναχρησιμοποιηθούν, γ) λόγω της πληθώρας των διαφορετικών υλικών, είναι δύσκολη η διενέργεια ενιαίου διαγωνισμού, αφού τα υλικά αυτά τα εμπορεύονται διαφορετικοί εμπορικοί κλάδοι (εμπορία τσιμέντων, τζαμιών, χρωμάτων, δομικών υλικών, ξύλου, σιδηρών κατασκευών κ.ά.) και δ) ο Δήμος
ενήργησε με την πεποίθηση ότι νομίμως προέβαινε στη διενέργεια της εντελλόμενης δαπάνης, στηριζόμενος στην απάντηση που του δόθηκε από το ΥΠ.ΕΣ.Δ.Δ.Α. σε σχετικό ερώτημα, σύμφωνα με την οποία (απάντηση) οι επισκευές και συντηρήσεις δικτύων φωτισμού, υδρευτικών, αρδευτικών και αποχετευτικών δικτύων αποτελούν έργα και όχι προμήθειες, ενώ η Πράξη 340/2006 του VII Τμήματος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, με την οποία κρίθηκε ότι η κρίσιμη κατηγορία δαπανών αποτελεί προμήθεια και όχι έργο, κοινοποιήθηκε στο Δήμο το Φεβρουάριο του 2007. Ο Επίτροπος, όμως, ενέμεινε στην άρνησή του και έτσι ανέκυψε διαφωνία, για την άρση της οποίας νομίμως απευθύνεται, με την από 31.12.2007 έκθεσή του, στο Τμήμα τούτο, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 21 παρ. 1 του π.δ/τος 774/1980 και 139 παρ. 1 του π.δ/τος 1225/1981, σε συνδυασμό με την ΦΓ8./22431/16.10.2004 (ΦΕΚ Β, 1620) Κανονιστική Απόφαση της Ολομέλειας του Ελεγκτικού Συνεδρίου. ΙΙ. Με το άρθρο 1 παρ. 3 του ν. 1418/1984 «Δημόσια Έργα και ρυθμίσεις συναφών θεμάτων» (ΦΕΚ Α 23), όπως αυτό αντικαταστάθηκε με την παρ. 1 του άρθρου 1 του ν. 2229/1994 (ΦΕΚ Α 138), ορίζεται ότι: «Από τεχνική άποψη δημόσια έργα είναι όλα τα έργα που εκτελούν φορείς του δημόσιου τομέα και συνδέονται με οποιοδήποτε τρόπο με το έδαφος, το υπέδαφος ή τον υποθαλάσσιο χώρο, όπως και τα πλωτά τμήματα των τεχνικών έργων. Ως έργο νοείται κάθε νέα κατασκευή ή επέκταση ή ανακαίνιση ή επισκευή ή συντήρηση και η οικονομικά ή τεχνικά αυτοτελής λειτουργία καθώς και κάθε σχετική ερευνητική εργασία που απαιτεί τεχνική γνώση και επέμβαση». Περαιτέρω, το άρθρο 266 του Δημοτικού και Κοινοτικού Κώδικα (π.δ. 410/1995, όπως ίσχυε κατά τον κρίσιμο χρόνο) ορίζει ότι: «1. Οι προμήθειες των Δήμων ( ) εκτελούνται σύμφωνα με τις διατάξεις του Ενιαίου Κανονισμού Προμηθειών των Ο.Τ.Α. (ΕΚΠΟΤΑ) όπως αυτός κάθε φορά ισχύει. Εξαιρούνται οι προμήθειες υλικών και πάσης φύσεως εξοπλισμού, που ενσωματώνονται στα έργα τους, και οι οποίες διενεργούνται σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος διατάγματος και του Π.Δ. 28/1980 όπως αυτές ισχύουν κάθε φορά. 2. Οι κατά την παράγραφο 1 εξαιρούμενες προμήθειες, οι εργασίες και οι μεταφορές εκτελούνται με σύμβαση που συνάπτεται ύστερα από διαγωνισμό σύμφωνα με όσα ορίζουν ειδικότερα οι σχετικές διατάξεις ( )». Εξάλλου, στη διάταξη του άρθρου 267 του ίδιου ως άνω νομοθετήματος ορίζεται ότι: «1. Ο δήμαρχος ( ) μπορεί, χωρίς προηγούμενη απόφαση του συμβουλίου, ύστερα από πρόχειρο διαγωνισμό ή και χωρίς διαγωνισμό να συνάπτει σύμβαση για την απευθείας ανάθεση ή την απευθείας εκτέλεση εργασίας ή μεταφοράς ή την διενέργεια προμήθειας αν η αξία καθενός από αυτά δεν υπερβαίνει το ποσό των δύο εκατομμυρίων διακοσίων χιλιάδων (2.200.000) δραχμών αν πρόκειται για τους Δήμους Αθηναίων, Πειραιώς και Θεσσαλονίκης, των δύο εκατομμυρίων (2.000.000) δραχμών για τους λοιπούς δήμους ( ). 2. Για να εφαρμοσθούν όσα ορίζονται στην παρ. 1 απαιτείται να έχει εγγραφεί στον προϋπολογισμό εξειδικευμένη πίστωση, προορισμένη για προμήθεια, εργασία ή μεταφορά που κατονομάζεται ρητά στον προϋπολογισμό. 3. ( )». Τέλος, στη διάταξη του άρθρου 17 παρ. 2 του ν. 2539/1997 (ΦΕΚ Α 244), όπως αυτή τροποποιήθηκε με την παρ. 9 του άρθρου 9 του ν. 2623/1998 (ΦΕΚ Α 139), ορίζεται ότι: «Η δημαρχιακή επιτροπή, ( ) μπορούν με απόφασή τους να αναθέτουν, μετά από πρόχειρο διαγωνισμό, εφαρμόζοντας ανάλογα τις διατάξεις της παραγράφου 5 του άρθρου 11 του π.δ/τος 28/1980 (Φ.Ε.Κ. 11 Α ), ή και απευθείας χωρίς διαγωνισμό, την εκτέλεση εργασίας,
μεταφοράς ή προμήθειας, αν η αξία καθενός από αυτά δεν υπερβαίνει το ποσό των τεσσάρων εκατομμυρίων (4.000.000) δραχμών για τους Δήμους Αθηναίων, Πειραιώς και Θεσσαλονίκης, των τριών εκατομμυρίων (3.000.000) δραχμών για τους λοιπούς δήμους ( ). Οι διατάξεις των παραγράφων 2, 3 και 4 του άρθρου 267 και της παραγράφου 1 του άρθρου 268 του π.δ. 410/1995 εφαρμόζονται στην περίπτωση αυτή ( )». Από τις προμνησθείσες διατάξεις προκύπτουν τα ακόλουθα: 1) Δημόσιο τεχνικό έργο νοείται κάθε νέα κατασκευή, επέκταση, ανακαίνιση, επισκευή, συντήρηση ή ερευνητική εργασία, που απαιτεί τεχνική γνώση και επέμβαση και συνδέεται άμεσα με το έδαφος ή υπέδαφος κατά τρόπο διαρκή και σταθερό, ώστε να μπορεί να θεωρηθεί ότι αποτελεί συστατικό του κατά την έννοια του άρθρου 953 Α.Κ. και να μην μπορεί να αποχωρισθεί απ αυτό χωρίς βλάβη ή αλλοίωση της ουσίας ή του προορισμού της. Αντίθετα, πρόκειται για εκτέλεση εργασιών και όχι για δημόσιο τεχνικό έργο, όταν δεν απαιτείται η χρήση ειδικών τεχνικών γνώσεων και μεθόδων και η χρησιμοποίηση εξειδικευμένου επιστημονικού ή τεχνικού προσωπικού και ανάλογων τεχνικών μέσων και εγκαταστάσεων (βλ. Πρ. VΙΙ Τμήματος 12/2008, 15, 21, 35/2007, 250, 276, 340, 361/2006, 2/2005 και IV Τμήματος 5/2003, 33/1999). Ως προμήθεια δε νοείται, κατά την έννοια του άρθρου 1 παρ. 2 του ν. 2286/1995, εκτός από την απόκτηση κινητών πραγμάτων, αναλωσίμων ή μη, που προορίζονται, είτε αυτούσια είτε κατόπιν επεξεργασίας, να χρησιμεύσουν για την κάλυψη αναγκών και την εκπλήρωση των σκοπών των φορέων του δημόσιου τομέα, και η ανάθεση της εκτέλεσης εργασιών, μεταξύ άλλων, εγκατάστασης, συντήρησης και μεταφοράς που σχετίζονται με την προμήθεια των ανωτέρω αγαθών, εφόσον η αξία των τελευταίων υπερβαίνει την αντίστοιχη των εργασιών, ενώ με τον αποχωρισμό τους επανακτούν χωρίς ουσιώδη αλλοίωση της εγκατάστασης επί του εδάφους, την αυτοτέλεια και εμπορική τους αξία (βλ. Πράξεις Ι Τμ. 62/1993, IV Τμ. 59/1997, 86/1999, 5, 156/2003, 98/2004 και VII Τμ. 76/2005). 2) Προμήθεια κάθε είδους αγαθών από τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης α βαθμού ανατίθεται καταρχήν κατά τις διατάξεις περί προμηθειών του Δημοσίου και εκτελείται σύμφωνα με τον Ενιαίο Κανονισμό Προμηθειών των Ο.Τ.Α. (ΕΚΠΟΤΑ), πλην εκείνων που αφορούν προμήθειες υλικών που ενσωματώνονται σε έργα των Ο.Τ.Α., ήτοι πλην των προμηθειών υλικών και εξοπλισμού απαραίτητων για την εκτέλεση των έργων αυτών. 3) Οι προμήθειες των Ο.Τ.Α. διενεργούνται κατά κανόνα κατόπιν δημόσιου ανοικτού μειοδοτικού διαγωνισμού, ώστε να καθίσταται δυνατή, με την προσέλευση μεγάλου ή έστω ικανού αριθμού μειοδοτών, η ανάπτυξη επαρκούς ανταγωνισμού και η διασφάλιση των οικονομικών συμφερόντων των Ο.Τ.Α. με την επιλογή της πλέον συμφέρουσας γι αυτούς προσφοράς. Κατ εξαίρεση, είναι δυνατή με απόφαση της δημαρχιακής επιτροπής η απευθείας ανάθεση προμήθειας, η αξία της οποίας δεν υπερβαίνει το ποσό των 3.000.000 δραχμών (και ήδη 8.804,11 ευρώ) για τους λοιπούς, πλην των δήμων Αθηναίων, Πειραιώς και Θεσσαλονίκης, δήμους. Προκειμένου δε να διαπιστωθεί το ποσό στο οποίο ανέρχεται η δαπάνη συγκεκριμένης προμήθειας και, κατ' επέκταση, η δυνατότητα ανάθεσής της απευθείας, λαμβάνεται υπόψη η συνολική δαπάνη που απαιτείται για να καλυφθούν οι ανάγκες του Δήμου σε αγαθά που, κατά τα διδάγματα της κοινής πείρας και τις συναλλακτικές αντιλήψεις, θεωρούνται όμοια ή ομοειδή ή που ως εκ της φύσης τους, του αντικειμένου τους ή της λειτουργικότητάς τους εντάσσονται σε όμοιες ή παρεμφερείς κατηγορίες αγαθών. Συνεπώς, δεν είναι νόμιμος ο επιμερισμός της κατά τα ανωτέρω συνολικής ποσότητας όμοιων ή ομοειδών αγαθών σε περισσότερες μικρότερες ποσότητες ή μερικότερες όμοιες ή ομοειδείς κατηγορίες και η εν συνεχεία απευθείας ανάθεση των μερικότερων αυτών προμηθειών με βάση το ύψος της
δαπάνης που προκύπτει από την κατάτμηση της συνολικής ποσότητας, αντί της διενέργειας μίας, ενιαίας για τα είδη αυτά, προμήθειας, διότι με τον τρόπο αυτό επιχειρείται, κατά περιγραφή των οικείων διατάξεων, η αποφυγή της τήρησης της οριζόμενης από αυτές διαδικασίας του διαγωνισμού (βλ. Πρ. VII Τμ. 138, 238/2007, 73/2005 και 18, 22, 82, 114, 165, 340/2006). Εξάλλου, η δυνατότητα, κατ εξαίρεση, αναγραφής στο δημοτικό προϋπολογισμό κατατμημένων πιστώσεων για την εκτέλεση δημοτικών έργων, αφορά, κατά τη ρητή διατύπωση του άρθρου 22 παρ. 1 του ν. 3274/2004, μόνα στα έργα, όχι όμως και στις προμήθειες και εργασίες, έστω και αν αυτές ενσωματώνονται στα έργα (βλ. Πράξεις VΙΙ Τμ. 54/2005, 114, 270 και 340/2006). ΙΙΙ. Στην κρινόμενη υπόθεση, από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτουν τα εξής: Στον προϋπολογισμό του Δήμου..., οικονομικού έτους 2006, αναγράφηκαν σε επτά (7) υποκωδικούς του κωδικού 10-6261 «Συντήρηση και επισκευή κτιρίων ακινήτων του Δήμου» χωριστές πιστώσεις για τη συντήρηση και επισκευή των δημοτικών κτιρίων των διαφόρων δημοτικών διαμερισμάτων, οι οποίες ανέρχονται συνολικά στο ποσό των 27.925,00 ευρώ. Με την 56/3.3.2006 απόφαση της Δημαρχιακής Επιτροπής εγκρίθηκε η εκτέλεση, με το σύστημα της αυτεπιστασίας, του έργου «Συντήρηση και επισκευή κτιρίων ακινήτων Δ.Δ. Αγίου Πέτρου» σε βάρος του Κ.Α. 10-6261.003, το οποίο περιλαμβάνει την προμήθεια των απαραίτητων υλικών αξίας 2.900,00 ευρώ και την πραγματοποίηση εργασιών από το εργατοτεχνικό προσωπικό του Δήμου αξίας 100 ευρώ. Σε εκτέλεση της απόφασης αυτής, ο Δήμος προμηθεύτηκε από την εταιρεία με την επωνυμία «...» υλικά (υαλοπίνακες) αξίας 608,80 ευρώ, τα οποία παρελήφθησαν στις 4.7.2006 (βλ. το οικείο πρωτόκολλο παραλαβής). Για την πληρωμή της ανωτέρω προμηθεύτριας εταιρείας εκδόθηκε το επίμαχο 427/2007 χρηματικό ένταλμα πληρωμής του Δήμου... βάσει του 5704/10.6.2006 τιμολογίου της εταιρείας αυτής. Με τα δεδομένα αυτά και σύμφωνα με όσα έγιναν δεκτά στις προηγούμενες σκέψεις, το Τμήμα κρίνει ότι η εντελλόμενη δαπάνη δεν είναι νόμιμη, καθόσον η εκτέλεση των ανωτέρω εργασιών συντήρησης και επισκευής των ακινήτων κτιρίων του Δήμου δεν συνιστά δημόσιο έργο κατά την παρατεθείσα στη δεύτερη (ΙΙ) σκέψη έννοια, καθόσον η ανάθεση της εκτέλεσης των εν λόγω εργασιών σχετίζεται με την προμήθεια συγκεκριμένων υλικών, των οποίων η αξία υπερβαίνει την αντίστοιχη των εργασιών και συνεπώς, πρόκειται για προμήθεια, ανεξαρτήτως του εάν τα προμηθευθέντα υλικά συνδέονται μόνιμα με το έδαφος και μπορούν να αποχωρισθούν από αυτό χωρίς ουσιαστική βλάβη και αλλοίωσή τους. Κατά συνέπεια, μη νομίμως επιμερίσθηκαν οι ανωτέρω προμήθειες σε χωριστές πιστώσεις ανά δημοτικό διαμέρισμα και ανατέθηκαν απευθείας, με βάση το ύψος της δαπάνης που προέκυψε από την εν λόγω κατάτμηση, αντί της διενέργειας τακτικού διαγωνισμού, καθόσον η συνολική τους ετήσια δαπάνη ανέρχεται, όπως ήδη εκτέθηκε, σε 27.925,00 ευρώ και επομένως, υπερβαίνει το όριο των 8.804,11 ευρώ, μέχρι του οποίου είναι κατά νόμο επιτρεπτή η απευθείας ανάθεση προμήθειας. Τέλος, ο ισχυρισμός του Δήμου ότι τα αρμόδια όργανά του συγγνωστώς υπέλαβαν ότι νομίμως προέβαιναν στη διενέργεια της εντελλόμενης δαπάνης ερειδόμενα τόσο στην απάντηση που δόθηκε από το ΥΠ.ΕΣ.Δ.Δ.Α., σε ερώτημα που υπέβαλε ο Δήμος σχετικά με το εάν οι επισκευές και συντηρήσεις δικτύων φωτισμού, υδρευτικών, αρδευτικών και αποχετευτικών δικτύων αποτελούν έργα ή προμήθειες όσο και στην άρνηση της Τ.Υ.Δ.Κ. Ν....ς, κατόπιν υποβολής σχετικού αιτήματος του Δήμου, να συντάξει μελέτες για την
προμήθεια υλικών συντήρησης δημοτικού φωτισμού και υλικών ύδρευσης, με την αιτιολογία ότι δε συντρέχει λόγος, αφού πρόκειται για αυτοτελή έργα του ήδη εγκεκριμένου τεχνικού προγράμματος, πρέπει να απορριφθεί, καθόσον τα σχετικά ερωτήματα δεν αφορούσαν στη, διενεργούμενη με το σύστημα της αυτεπιστασίας, συντήρηση κτηρίων, ενώ, σε κάθε περίπτωση, η αρμόδια Υπηρεσία του Δήμου γνώριζε, κατά το χρόνο διενέργειας της επίμαχης προμήθειας, τη σχετική νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου, αφού, όπως ο ίδιος ο Δήμος συνομολογεί στο 8751/29.10.2007 έγγραφό του, ήδη από το Μάρτιο του έτους 2006 του είχε κοινοποιηθεί η 54/2005 Πράξη του VII Τμήματος, με την οποία κρίθηκε ότι οι σχετικές επισκευές και συντηρήσεις κτηρίων αποτελούν προμήθειες και όχι έργα. Κατόπιν αυτών, το υπό κρίση χρηματικό ένταλμα του Δήμου... δεν πρέπει να θεωρηθεί. Για τους λόγους αυτούς Αποφαίνεται ότι το 427, οικονομικού έτους 2007, χρηματικό ένταλμα πληρωμής του Δήμου..., ποσού 608,80 ευρώ, δεν πρέπει να θεωρηθεί.