ΧΩΡΟΤΑΞΙΚΟΣ ΚΑΙ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΚΟΣ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΣ ΡΟΛΟΣ ΚΑΙ ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΕΣ ΤΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ Ανδρέας Πανδής Τοπογράφος Μηχανικός Προϊστάμενος στη Δνση Πολεοδομίας Ν.Α Κέρκυρας Θα ξεκινήσω την εισήγησή μου με τα λόγια που διάβασα στο δελτίο τύπου της Αντινομάρχη Χωροταξίας της Νομαρχίας Κέρκυρας κας Υδραίου για τη σημερινή ημερίδα ότι «Ο χωροταξικός σχεδιασμός τίθεται στη πρώτη προτεραιότητα της Νομαρχίας και τη δήλωση της ότι «σκοπός της ημερίδας είναι η αφύπνιση των Δήμων για το σχεδιασμό». Έτσι απλά, για μια πολιτικό. Για εμάς όμως που τα τελευταία 25 χρόνια της ζωής μας αυτό το όνειρο είναι το αποκλειστικό επαγγελματικό μας αντικείμενο, γεννά περίπλοκες σκέψεις και προβληματισμούς. Αισιοδοξία από τη μια γιατί έστω και τώρα διαφαίνεται ότι σε όλα τα επίπεδα της πολιτικής εξουσίας γίνεται συνείδηση και κοινός τόπος η ανάγκη για τον χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό. Απαισιοδοξία και προβληματισμός από την άλλη μήπως και αυτή η «νέα» προσπάθεια όχι μόνον αποτύχει να προστατεύσει τους φυσικούς και πλουτοπαραγωγικούς πόρους του τόπου μας, αλλά οδηγήσει στην επιτάχυνση της καταστροφής του, όπως έγινε και με τις προηγούμενες «προσπάθειες» που επιτάχυναν και μάλιστα σημαντικά τη διαδικασία υποβάθμισης των παραλιακών αλλά και εξωαστικών περιοχών και των οικισμών του νησιού μας. Αλλά επειδή δεν μ αρέσει να βλέπω το ποτήρι μισοάδειο αλλά μισογεμάτο, πιστεύω ότι αυτή η προσπάθεια μπορεί να μην έχει νομοτελειακά αυτή τη τύχη ΜΟΝΟ ΚΑΙ ΕΑΝ υπάρξει ισχυρή πολιτική βούληση και απόφαση, από το Δήμαρχο του πιο μικρού Δήμου μέχρι τον Υπουργό ΠΕΧΩΔΕ για την αναγκαιότητα του επιδιωκόμενου σκοπού.
2 ΜΟΝΟ ΚΑΙ ΕΑΝ παραγκωνιστεί το αμφιλεγόμενο «πολιτικό κόστος» που αν μπορέσουμε και δούμε την πίσω πλευρά του λόφου και πρέπει να μπορέσουμε, αυτό αυτόματα θα μετατραπεί σε «πολιτικό όφελος» ΜΟΝΟ ΚΑΙ ΕΑΝ γίνει απολύτως ξεκάθαρο και συνείδηση σε όλους ότι το δημόσιο συμφέρον δεν ταυτίζεται ή δεν προσδιορίζεται από το άθροισμα των πολλαπλών ατομικών μεμονωμένων συμφερόντων. Τι είναι λοιπόν χωροταξία και χωροταξικός σχεδιασμός που τόσο αναγκαίος κρίνεται; Είναι η επιστήμη και συγχρόνως η κοινωνική διαδικασία που οργανώνει, τακτοποιεί, προσδιορίζει χωρικά τις ανθρώπινες δράσεις ώστε η άσκηση τους να έχει τις λιγότερο δυσμενείς επιπτώσεις για το περιβάλλον. Ένα χωροταξικό σχέδιο αφ ενός μεν τοποθετεί και προσδιορίζει χωρικά την άσκηση των διαφόρων κοινωνικών δράσεων (οικιστικό, γεωργία, τουρισμός, αναψυχή, εμπόριο, βιομηχανία, βιοτεχνία, οχλούσες χρήσεις, ασυμβίβαστες χρήσεις κ.λ.π.) και αφ ετέρου καθορίζει τους άξονες ανάπτυξης του τόπου, μιας ανάπτυξης που απώτερος στόχος της είναι η βιωσιμότητα και η αειφορία. Είναι αυτό που δεν έγινε τα τελευταία 25 χρόνια στο τόπο μας και τα αποτελέσματα αυτής της «ανάπτυξης» με οδηγούν στη απογοήτευση και τις επιφυλάξεις που εκφράστηκαν στην αρχή της ομιλίας μου. Όταν το 1983 ο Αντώνης Τρίτσης συνεχίζοντας το αξιόλογο έργο του προκατόχου του στο ΥΠΕΧΩΔΕ Στέφανου Μάνου, οραματίστηκε ένα νέο οικιστικό περιβάλλον βασιζόμενο στον ολοκληρωμένο πολεοδομικό σχεδιασμό (για πρώτη φορά μετά το 1923!! ) ασφαλώς και δεν μπορούσε να φανταστεί ότι η αμιγώς πολιτική όσο και ρομαντική αυτή προσπάθεια θα κατέληγε στο σημερινό αποτέλεσμα που είναι το παρακάτω. Με τον οικιστικό νόμο 1337/83 και τα μετέπειτα εκτελεστικά Π.Δ/ματα ορίστηκαν τα επίπεδα σχεδιασμού ανάλογα με τα πληθυσμιακά δεδομένα των οικισμών. 1) Οικισμοί κάτω των 2000 κατοίκων Για τους οικισμούς κάτω των 2000 κατοίκων το Π.Δ/γμα 3.5.85 όριζε τον τρόπο οριοθέτησης (όχι επέκτασης) την κατάταξη αυτών σε κατηγορίες ανάλογα με το μέγεθος, την θέση στον χώρο, την δυναμικότητα και τον αρχιτεκτονικό τους χαρακτήρα και τέλος 2
3 επέβαλλε τους όρους δόμησης αυτών. Η αρμοδιότητα της έγκρισης και απόφασης ανήκε στον Νομάρχη. Στο Νομό μας σύμφωνα με την απογραφή του 1981 που ελαμβάνετο ως αφετηρία για την εφαρμογή του Δ/τος, απεγράφησαν περίπου 280 οικισμοί. Από αυτούς περίπου 180 οικισμοί οριοθετήθηκαν, 40 δεν έχουν ακόμα οριοθετηθεί και οι υπόλοιποι δεν πληρούν καν τις προδιαγραφές και τον ορισμό της έννοιας του οικιστικού συνόλου (π.χ. η νήσος «Πτυχία» (Βίδος) και το «Ποντικονήσιον» είναι απογεγραμμένοι ως οικισμοί). Με τη διαδικασία αυτής της οριοθέτησης επεκτάθηκαν τα όρια των άλλοτε συνεκτικών και συγκροτημένων οικισμών κατά τρόπο παράνομο και προκλητικό, μετατρέποντας αυτόματα μεγάλα τμήματα της γεωργικής και εξωαστικής γης σε «οικιστική»!! Μεγαλύτερο βέβαια είναι το πρόβλημα στους παραλιακούς και περιαστικούς οικισμούς που υπήρχε και η αντίστοιχη οικιστική πίεση. Τότε οι πρόεδροι των κοινοτήτων με πιέσεις προς τους Νομάρχες επεδίωκαν και πετύχαιναν αλόγιστες και υπερμεγέθεις επεκτάσεις των ορίων των οικισμών. Σήμερα δε, εισπράττουμε όλοι μαζί τα δυσμενή αυτά αποτελέσματα που είναι: Άναρχη δόμηση. Γιατί η δόμηση μέσα σ αυτούς του οικισμούς είναι κατ ουσίαν αυθαίρετη δόμηση με πληρωμένη οικοδομική άδεια. Ανυπαρξία κοινόχρηστων χώρων. Ελάχιστο και ανεπαρκές οδικό δίκτυο Κυκλοφοριακό πρόβλημα και πρόβλημα στάθμευσης ακόμα και στο πιο μικρά χωριά. Ανυπαρξία βασικών έργων υποδομής, ύδρευσης, αποχέτευσης Στους περιαστικούς κυρίως οικισμούς δραστηριοποιούνται ντόπιες και ξένες οικοδομικές εταιρίες και με το σύστημα της αντιπαροχής κατασκευάζονται σε οικόπεδα των 500 τ.μ. 600 τ.μ. οικοδομών (περίπου 2000 κ.μ. όγκος) και πωλούνται στους ντόπιους για πρώτη κατοικία. Σ αυτήν βέβαια την υπερδόμηση δεν είναι άμοιρη ευθυνών και η Τοπική αυτοδιοίκηση με την αθρόα χορήγηση βεβαιώσεων του «αυτοτελούς και αδιαιρέτου προ του 1985 οικοπέδου). 3
4 Βέβαια όλες αυτές οι αλόγιστες και παράνομες επεκτάσεις έγιναν με διαφωνία συνήθως της αρμόδιας πολεοδομικής υπηρεσίας και με ευθύνη καθαρά των εκάστοτε Νομαρχών. Το τοπικό τμήμα του ΤΕΕ τότε είχε παρέμβει θετικά στο όλο θέμα και με προσφυγές του προς το ΥΠΕΧΩΔΕ και το Σ.τ.Ε. πέτυχε την ακύρωση περίπου δέκα (10) τέτοιων παράνομων παραλιακών οικισμών. Τέλος με αυτή την στρεβλή εφαρμογή του Νόμου στις οριοθετήσεις των οικισμών, θεσμοθετήθηκαν κυριολεκτικά «με μια γραμμή» τεράστιες επεκτάσεις χωρίς στοιχειώδη υποδομή με αποτέλεσμα τα οικιστικά σύνολα που διαμορφώθηκαν να μην διέπονται από ορθολογική ανάπτυξη. 2) Γενικά Πολεοδομικά Σχέδια (ΓΠΣ) και Πολεοδομικές Μελέτες Επέκτασης Αναθεώρησης (ΠΜΕ-Α) Στα πλαίσια της επιχείρησης πολεοδομικής ανασυγκρότησης ξεκίνησαν το 1983 οι αντίστοιχες μελέτες: Το 1987 θεσμοθετήθηκαν τα ΓΠΣ Κέρκυρας και Λευκίμμης. Τα ΓΠΣ Μπενιτσών, Κασσιώπης και Καρουσάδων Καβαλουρίου Αντιπερνών σταμάτησαν με πρωτοβουλία των τότε Κοινοτήτων. Από τις εκπονηθείσες πολεοδομικές μελέτες εγκρίθηκαν μόνο οι δύο (Κανόνι, Παγκρατεϊκα) και τμήμα της ενότητας Καθολικών Καλογραιών λόγω των προβλημάτων διέλευσης του εξωτερικού δακτυλίου. 3) Ειδικές Χωροταξικές Μελέτες (ΕΧΜ) Το 1987 ανατέθηκαν: α) Οι ΕΧΜ προστασίας κερκυραϊκού τοπίου και των ανατολικών ακτών (από Κάβο μέχρι Ρόδα). Μετά από 6 χρόνια διαδικασίες και την σχεδόν καθολική άρνηση της τοπικής αυτοδιοίκησης η μελέτη εκκρεμεί στο ΥΠΕΧΩΔΕ. β) Στην Β φάση επίσης σταμάτησε και η ΕΧΜ προστασίας των Παξών που προέβλεπε Ζώνες Οικιστικού Ελέγχου (ΖΟΕ) και πολεοδόμηση των βασικών οικισμών Γαϊου, Λάκκας και Λογγού. Οι δύο παραπάνω μελέτες όχι μόνο δεν θεσμοθετήθηκαν αλλά έφεραν και το αντίθετο αποτέλεσμα από το επιδιωκόμενο που ήταν η προστασία του τοπίου και η ανάσχεση της δόμησης. Λειτούργησαν δηλαδή ως «επιταχυντές δόμησης» αμέσως μετά την δημοσιοποίηση του περιεχομένου τους. Εδώ φάνηκε η αδυναμία και το έλλειμμα της Πολιτείας να επιβάλλει αναστολή οικοδομικών εργασιών, επειδή εκ των προτέρων 4
5 γνώριζε ότι ο χρονικός ορίζοντας περαίωσης των μελετών δεν θα ήταν 2 έως 3 χρόνια που δικαιολογείται η αναστολή αλλά 10ετία και βλέπουμε. Αντίστοιχο βέβαια αποτέλεσμα είχε και η πορεία των Πολεοδομικών Μελετών της πόλης Κέρκυρας στις 6 γειτονιές επέκτασης 1300 περίπου στρεμμάτων. Από το 1985 που αναρτήθηκαν στον Δήμο οι μελέτες για την τήρηση της διαδικασίας δημοσιοποίησης και μέχρι σήμερα δεν έχουν ακόμα θεσμοθετηθεί. Και εδώ οι ιδιοκτήτες στων οποίων τα ακίνητα προβλέπονταν κοινόχρηστοι ή κοινωφελείς χώροι ή διέλευση οδικών αξόνων «φρόντισαν» αυθαίρετα βέβαια να παρεμποδίσουν και να δυσχεράνουν την υλοποίηση του σχεδιασμού. 4) Με τις Πολεοδομικές Μελέτες των οικισμών κάτω των 2000 κατοίκων τα πράγματα δεν είναι καλύτερα. α) Κάβος. Από το 1989 υπάρχει εγκεκριμένη η πολεοδομική μελέτη οικισμού Ά κατοικίας. Η πράξη εφαρμογής ανατέθηκε γύρω στο 1993 και μέχρι σήμερα δεν έχει ολοκληρωθεί. β) Ύψος-Πυργί. Ανατέθηκε το 1985 απευθείας από το ΥΠΕΧΩΔΕ μελέτη πολεοδόμησης αυτής της αρκετά μεγάλης τουριστικής περιοχής. Η διαφωνία της τοπικής αυτοδιοίκησης με τις αρχικές επιλογές του μελετητή στην φάση ακόμα της προμελέτης οδήγησαν στο σταμάτημα αυτής. γ) Κάτω Μεσογγή Αστρακερή Καρουσάδων. Και οι δύο αυτές μελέτες έχουν προχωρήσει ικανοποιητικά και βρίσκονται στο ΥΠΕΧΩΔΕ για ολοκλήρωση της διαδικασίας, αφού βέβαια εκπονούνται επί μία δεκαετία. Δεν θέλω να σας κουράσω περισσότερο παραθέτοντας περαιτέρω λεπτομέρειες του ανεπιτυχούς ούτως ή άλλως αποτελέσματος στον Χωροταξικό και Πολεοδομικό Σχεδιασμό που αφορά τον Νομό μας. Χρήσιμο όμως θα ήταν να αναφερθώ επιγραμματικά στους βασικούς λόγους της αποτυχίας του προγράμματος της ΕΠΑ ώστε αυτό να ληφθεί υπόψη και να αποφευχθεί όσο αυτό είναι δυνατό η επανάληψη των ιδίων λαθών και αδυναμιών στο νέο εγχείρημα. Αυτά τα λάθη συνοψίζονται στα εξής: Τεράστιο σε έκταση εγχείρημα ταυτόχρονης πολεοδόμησης σε 280 πόλεις της Ελλάδας με δύο μελέτες ουσιαστικά ανά οικισμό (ΓΠΣ και ΠΜ) Πρωτόγνωρο και δύσκολο θεσμικό πλαίσιο (Νόμος 1337/83) και πρωτοείσακτοι πολεοδομικοί μηχανισμοί και εργαλεία στην Ελληνική Πολεοδομική Νομοθεσία. 5
6 Ανεπαρκές ποσοτικά και μη εξειδικευμένο ποιοτικά μελετητικό δυναμικό για να μπορέσει να καλύψει τις ανάγκες της επιχείρησης. Επιχειρήθηκε η άμεση εφαρμογή του Νόμου σε όλη την Επικράτεια δίχως να υπάρχουν οι κατάλληλες υποδομές και βέβαια οι απαραίτητοι πόροι. Τόσο η Διοίκηση όσο και η Αυτοδιοίκηση ήταν ανέτοιμες να ανταπεξέλθουν στο τεράστιο και πρωτόγνωρο αυτό έργο. Ο κορμός του Υπουργείου ΠΕΧΩΔΕ δεν άντεξε το βάρος του συντονισμού και της παρακολούθησης τόσων μελετών σε συνδυασμό με την μη επαρκή στελέχωση σε εξειδικευμένο προσωπικό των περιφερειακών υπηρεσιών που ήταν και η πρώτη γραμμή της μάχης. Κλείνοντας το θέμα των προβλημάτων και δυσκολιών που προέκυψαν στην πορεία, δεν μπορώ να μην αναφερθώ και στο θέμα των αρμοδιοτήτων των διαφορετικών επιπέδων εξουσίας της Πολιτείας (Κεντρικό Κράτος Περιφέρεια Α βάθμια - Β βάθμια Αυτοδιοίκηση) σε σχέση με τα διαφορετικά επίπεδα μελετών (Γενικό Χωροταξικό Περιφερειακό Χωροταξικό Ειδικές Μελέτες Ρυθμιστικά Σχέδια ΣΧΟΟΑΠ ΠΜ). Δηλαδή το ποιος εγκρίνει και υπογράφει ποια μελέτη. Το βασικότερο πρόβλημα στο ζήτημα αυτό προέκυψε μετά το 1994 χρονιά που θεσμοθετήθηκε η αιρετή Β βάθμια Αυτοδιοίκηση. Το άρθρο 24 του Συντάγματος του 75 όπως αναθεωρήθηκε το 85 ορίζει στην παράγραφο 1 ότι «το Κράτος έχει την ευθύνη για την ποιότητα και προστασία του περιβάλλοντος και της πολεοδομικής οργάνωσης της χώρας» Εδώ έρχεται το Σ.τ.Ε. ερμηνεύοντας το παραπάνω άρθρο και έκρινε ότι κράτος είναι η Κεντρική Διοίκηση ή Αποκεντρωμένη Κεντρική Διοίκηση (Περιφέρεια) και επομένως οι αιρετές Αυτοδιοικήσεις Α και Β βαθμού (αιρετές άρα μη κρατικά όργανα) δεν μπορούν να ασκούν Χωροταξική Πολεοδομική Πολιτική. Έτσι οι αρμοδιότητες που είχαν αποκεντρωθεί μαζεύονται ξανά στην κεντρική διοίκηση ή το πολύ στην κρατική περιφέρεια με τον Ν. 2831/2000 «περί τροποποιήσεως του ΓΟΚ» Βέβαια για να λέμε τα πράγματα με το όνομα τους, οι τοπικοί άρχοντες, ευάλωτοι στις πιέσεις του στενού κύκλου των τοπικών κοινωνιών και με την πίεση του πολιτικού κόστους δεν διαχειρίσθηκαν με τον καλύτερο τρόπο τα πολεοδομικά πράγματα. Παράδειγμα οι αλόγιστες επεκτάσεις των οικισμών και η αναβλητικότητα ή αδυναμία λήψης αποφάσεως για σημαντικότατα ζητήματα που κάποιους θα «στεναχωρούσαν». Έτσι για πολλούς αυτή η επαναφορά στο κέντρο των αρμοδιοτήτων ακούστηκε 6
7 λυτρωτικά. Αλλά ούτε βέβαια αυτή η υπερσυγκέντρωση των αρμοδιοτήτων στο κέντρο, μακριά από το πρόβλημα δίνει λύση. Είναι αδύνατο το κέντρο να μπορέσει να φέρει σε πέρας το ογκώδες έργο του πολεοδομικού και χωροταξικού σχεδιασμού με αποτέλεσμα αφενός μεν τεράστιες καθυστερήσεις αφετέρου δε όταν και εάν οι μελέτες αυτές εγκρίνονταν να έχουν καταστεί ήδη ανεπίκαιρες. Παράδειγμα τέτοιας δυσλειτουργίας είναι η μερική αναθεώρηση του Γ.Π.Σ Κέρκυρας που από το 1998 έχει σταλεί στο ΥΠΕΧΩΔΕ για θεσμοθέτηση και μέχρι σήμερα δεν έχει ολοκληρωθεί. Ο συνταγματικός νομοθέτης στην αναθεώρηση του 2001 προσπάθησε και πάλι με την προσθήκη του άρθρου 102 του συντάγματος να δώσει αρμοδιότητες στην τοπική αυτοδιοίκηση και προβλέπει ότι «με νόμο επίσης μπορεί να ανατίθεται στους ΟΤΑ η άσκηση αρμοδιοτήτων που αφορούν στην αποστολή του κράτους». Άρα διαφαίνεται ότι είναι δυνατή η εκχώρηση πολεοδομικών αρμοδιοτήτων στους ΟΤΑ Α και Β βαθμού εφόσον εκδοθεί ο αντίστοιχος νόμος. Εδώ βέβαια είναι θέμα νομικής ερμηνείας του συντάγματος κατά πόσον αυτά τα δύο άρθρα (24 και 102) ως προς το συγκεκριμένο αντικείμενο είναι συμβατά. Στο σημείο πρέπει να επισημάνουμε ότι κάτι αντίστοιχο ισχύει εδώ και δεκαετίες σε όλες τις χώρες της Ε.Ε. και μάλιστα οι Α βάθμιες και Β βάθμιες Αυτοδιοικήσεις είναι αυτές που χειρίζονται τα περισσότερα θέματα πολεοδομικού σχεδιασμού είτε σε επίπεδο επιτελικό είτε σε επίπεδο θεσμικό. Όπως και να χει το πράγμα η νομοθετική και εκτελεστική εξουσία οφείλει να προασπίσει και προωθήσει την πολιτική της αποκέντρωσης σε όλα τα επίπεδα αποδίδοντας παράλληλα στην κεντρική διοίκηση τον επιτελικό και συντονιστικό ρόλο που ούτως ή άλλως της ανήκει. Μάλιστα σαν δικλίδα ασφαλείας για την ορθή διαχείριση και εφαρμογή των χωροταξικών και πολεοδομικών πραγμάτων από την αυτοδιοίκηση, ο Νόμος 2508/97 προβλέπει την ίδρυση ΝΠΔΔ μ αυτόν τον ρόλο είτε σε επίπεδο Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης είτε σε επίπεδο Δήμου με πληθυσμό πάνω από 20000 κατοίκους. Επίσης για τον ίδιο σκοπό μπορεί αντί ΝΠΔΔ να συσταθούν πενταμελείς επιτροπές πολεοδομικού σχεδιασμού με απόφαση του Νομαρχιακού Συμβουλίου (παράγραφος 5 και 6 του Ν.2508/97) που θα είναι σαφώς πιο ευέλικτο σχήμα. Συνοψίζοντας κοινή διαπίστωση είναι ότι η χώρα εδώ και καιρό έχει εισέλθει σε τροχιά ανάπτυξης. Η ανάπτυξη αυτή πρέπει να είναι ισόρροπη ή αειφόρος και συνυφασμένη με τις συντελούμενες κοινωνικές διεργασίες. 7
8 Με αυτήν την λογική ο Πολεοδομικός Χωροταξικός Σχεδιασμός που σε κάθε περίπτωση αποτελεί ή τουλάχιστον πρέπει να αποτελεί το υπόβαθρο κάθε αναπτυξιακής διαδικασίας δεν μπορεί να είναι προϊόν μονομερούς προσπάθειας ή φροντίδας αλλά σύνθετων διεργασιών στις οποίες οι τοπικές κοινωνίες πρέπει και θεσμικά να συμμετέχουν (σε επίπεδο λήψης απόφασης) αναλαμβάνοντας παράλληλα το μερίδιο ευθύνης που τους αναλογεί. Παράλληλα οι πρωτοβάθμιοι ΟΤΑ πρέπει να αρχίσουν να ενδυναμώνονται στον τομέα αυτό, εξειδικεύοντας στελέχη και αναλαμβάνοντας βέβαια και το λεγόμενο «πολιτικό κόστος» που αναπόφευκτα επιφέρει οποιαδήποτε προσπάθεια πολεοδομικών ρυθμίσεων. Βασική προϋπόθεση για την αποκέντρωση των πολεοδομικών αρμοδιοτήτων παραμένει βέβαια και η διάθεση των αντίστοιχων πόρων στους ΟΤΑ Α και Β βαθμού. Σας ευχαριστώ Ανδρέας Πανδής Τοπογράφος Μηχανικός Προϊστάμενος στη Δνση Πολεοδομίας Ν.Α Κέρκυρας 8