ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΩΝ ΣΠΟΥΔΩΝ «ΔΗΜΟΣΙΑ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΗ» Ο ΠΡΟΣΥΜΒΑΤΙΚΟΣ ΈΛΕΓΧΟΣ ΤΩΝ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ ΑΠΟ ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ

Transcript

1 ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΟ «ΔΗΜΟΣΙΑ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΗ» Α.Ε.Ι. ΠΕΙΡΑΙΑ Τ.Τ. ΤΜΗΜΑ ΛΟΓΙΣΤΙΚΗΣ & ΧΡΗΜΑΤΟΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗΣ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΩΝ ΣΠΟΥΔΩΝ «ΔΗΜΟΣΙΑ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΗ» Ο ΠΡΟΣΥΜΒΑΤΙΚΟΣ ΈΛΕΓΧΟΣ ΤΩΝ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ ΑΠΟ ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ Ιωάννα Τετώρου Διπλωματική Εργασία υποβληθείσα στο Τμήμα Λογιστικής & Χρηματοοικονομικής του Α.Ε.Ι. Πειραιά Τ.Τ. για την απόκτηση Μεταπτυχιακού Διπλώματος Ειδίκευσης στη Δημόσια Οικονομική και Πολιτική. Πειραιάς,

2 ΣΥΝΤΟΜΟΓΡΑΦΙΕΣ π.δ. ΦΠΑ ΕΣΥ ΕΣΔΑ ΟΤΑ ΝΠΔΔ Ε.Α.Α.ΔΗ.ΣΥ. ΟΚΑ ΑΕΠ ΑΕΔ ΦΕΚ ΣΛΕΕ ΤΑΙΠΕΔ ΣτΕ ΔΕΕ Προεδρικό διάταγμα Φόρος Προστιθέμενης Αξίας Εθνικό Σύστημα Υγείας Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου Οργανισμός Τοπικής Αυτοδιοίκησης Νομικά Πρόσωπα Δημοσίου Δικαίου Ενιαία Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων Οργανισμός Κοινωνικής Ασφάλισης Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊόν Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο Φύλλο Εφημερίδας της Κυβέρνησης Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης Ταμείο Αξιοποίησης Ιδιωτικής Περιουσίας Δημοσίου Συμβούλιο της Επικρατείας Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης 2

3 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1 ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ: ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΕΣ ΚΑΙ ΟΡΓΑΝΩΣΗ 1.1 Εισαγωγή Το Ελεγκτικό Συνέδριο, μαζί με τον Άρειο Πάγο και το Συμβούλιο της Επικρατείας, αποτελεί ένα από τα τρία ανώτατα δικαστήρια της Ελλάδας. Ιδρύθηκε με διάταγμα στις 27.9/ και είχε το ρόλο της ανώτατης ελεγκτικής αρχής. Έκτοτε λειτουργεί αδιαλείπτως. Η ίδρυσή του προηγείται χρονικά της ιδρύσεως του Αρείου Πάγου και του Συμβουλίου της Επικρατείας, που έλαβαν χώρα τα έτη 1834 και 1929 αντίστοιχα. Προδήλως, το πρωθύστερο της γενέσεώς του, σε σύγκριση με τα δικαστήρια κλασικής απονομής της δικαιοσύνης, οφείλεται στην επιτακτικότατη ανάγκη της εποχής να ελεγχθούν οι σκανδαλώδεις συνθήκες και οι τοκογλυφικοί όροι του εξωτερικού δανεισμού της εθνικοαπελευθερωτικής περιόδου ( ), καθώς και στην πρόθεση να προληφθούν αντίστοιχα φαινόμενα, εγκαθιδρύοντας μηχανισμούς, που θα διασφαλίζουν την ορθή διαχείριση των οικονομικών του νεοσύστατου κράτους. Η ταυτόχρονη σχεδόν με την ίδρυση του ελληνικού κράτους θεσμοθέτηση του Ελεγκτικού Συνεδρίου δεν απηχεί μόνο την αλγεινή συγκυρία της εποχής, αλλά μαρτυρά συγχρόνως την εγγενή ανάγκη των συστημάτων να καθιερώνουν μία ή περισσότερες διαδικασίες, που με μεθοδικότητα, ανεξαρτησία και τεκμηριωμένες διεργασίες θα ελέγχουν και θα προασπίζουν αυτή καθαυτή την επιβίωσή τους. Κάθε κράτος οφείλει να επιμελείται της οικονομικής λειτουργίας του, δεδομένου ότι αυτή είναι σε άμεση συνάρτηση με την αποδοτικότητα, την ευημερία και τη βιωσιμότητα του κράτους. Ακόμη και σε περιπτώσεις κρατών ή οργανισμών με υψηλά επίπεδα εμπιστοσύνης, ο έλεγχος συνιστά απαραίτητο εργαλείο θωράκισης των συμφερόντων, εντοπισμού των αστοχιών και κατοχύρωσης της συνεχούς βελτίωσης των δράσεων. Ο θεσμός του Ελληνικού Συνεδρίου ακολουθεί το γαλλικό υπόδειγμα της Cour de Comptes, συσταθείσας την Άλλωστε η ελληνική δικαιοσύνη έχει οργανωθεί κυρίως με βάση τα ομόλογα γαλλικά πρότυπα. Ωστόσο, η Ελεγκτική αποτελεί ένα δυναμικό πεδίο. Το Ελεγκτικό Συνέδριο στα 183 χρόνια λειτουργίας του έχει 3

4 μεταβάλλει πολλάκις την οργάνωσή του και οι αρμοδιότητές του έχουν βασικά ενισχυθεί προσαρμοζόμενες συνήθως στις ανάγκες των καιρών. 1.2 Αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου Οι αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου, όπως ασκούνται σήμερα, αποσαφηνίσθηκαν και κορυφώθηκαν με το Σύνταγμα του Στο άρθρο 98 του Συντάγματος γίνεται ενδεικτική απαρίθμηση των αρμοδιοτήτων του δικαστηρίου. Επί λέξει: «Στην αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου ανήκουν ιδίως: α. Ο έλεγχος των δαπανών του Κράτους, καθώς και των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλων νομικών προσώπων, που υπάγονται με ειδική διάταξη νόμου στο καθεστώς αυτό. β. Ο έλεγχος συμβάσεων μεγάλης οικονομικής αξίας στις οποίες αντισυμβαλλόμενος είναι το Δημόσιο ή άλλο νομικό πρόσωπο που εξομοιώνεται με το Δημόσιο από την άποψη αυτή, όπως νόμος ορίζει. γ. Ο έλεγχος των λογαριασμών των δημόσιων υπολόγων και των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλων νομικών προσώπων, που υπάγονται στον προβλεπόμενο από το εδάφιο α έλεγχο. δ. Η γνωμοδότηση για τα νομοσχέδια που αφορούν συντάξεις ή αναγνώριση υπηρεσίας για την παροχή δικαιώματος σύνταξης σύμφωνα με την παράγραφο 2 του άρθρου 73, καθώς και για κάθε άλλο θέμα που ορίζει ο νόμος. ε. Η σύνταξη και η υποβολή έκθεσης προς τη Βουλή για τον απολογισμό και ισολογισμό του Κράτους κατά το άρθρο 79 παράγραφος 7. στ. Η εκδίκαση διαφορών σχετικά με την απονομή συντάξεων, καθώς και με τον έλεγχο των λογαριασμών του εδαφίου γ. ζ. Η εκδίκαση υποθέσεων που αναφέρονται στην ευθύνη των πολιτικών ή στρατιωτικών δημόσιων υπαλλήλων, καθώς και των υπαλλήλων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και των άλλων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου για κάθε ζημία που από δόλο ή αμέλεια προκλήθηκε στο Κράτος, τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης ή σε άλλα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου». Η υπαγωγή του άρθρου 98 του Συντάγματος για το Ελεγκτικό Συνέδριο στο δεύτερο κεφάλαιο αυτού, που τιτλοφορείται «Οργάνωση και δικαιοδοσία των δικαστηρίων», 4

5 δεν καταλείπει αμφιβολίες ως προς τη φύση και τη νομική του μορφή: Το Ελεγκτικό Συνέδριο είναι δικαστήριο, γεγονός που έχει τόσο εξωτερικό αντίκτυπο οι πράξεις και αποφάσεις που εκδίδονται από δικαστικούς λειτουργούς είναι ιδιαίτερης βαρύτητας όσο και εσωτερικό οι δικαστικοί λειτουργοί απολαύουν ισοβιότητας, ενώ και στους δικαστικούς υπαλλήλους που υπηρετούν σε αυτό παρέχονται εχέγγυα μονιμότητας. Ωστόσο, το Ελεγκτικό Συνέδριο δεν υπήρξε ανέκαθεν δικαστήριο. Αρχικά θεσμοθετήθηκε ως Ανώτατη Ελεγκτική Αρχή και ήταν αυτός ακριβώς ο προσδιορισμός που δεν το συμπαρέσυρε σε κατάργηση, όταν ο Όθωνας κατήργησε όλα τα διοικητικά δικαστήρια ως αντιδημοκρατικά το Από το γράμμα της διάταξης προκύπτει μια σιωπηρή, αλλά σαφής διάκριση των αρμοδιοτήτων του Ελεγκτικού Συνεδρίου σε ελεγκτικές, γνωμοδοτικές και δικαιοδοτικές. Τα εδάφια α, β και γ του άρθρου 98 αναφέρονται στις ελεγκτικές αρμοδιότητες, τα αμέσως επόμενα δ και ε αφορούν σε γνωμοδοτικά καθήκοντα, ενώ τα εδάφια στ και ζ αναφέρονται αμιγώς σε δικαιοδοτικές (δικαστικές) αρμοδιότητες. Η ενδεικτική απαρίθμηση των ως άνω αρμοδιοτήτων δεν αποκλείει την ένταξη στη δικαιοδοσία του δικαστηρίου περαιτέρω διαφορών ή/και διεύρυνση της αποστολής του με άλλες λειτουργίες, που προσιδιάζουν στη φύση του. Αναλυτικότερος κατάλογος με τις αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου παρατίθεται στο πρώτο άρθρο του ν. 4129/ Ελεγκτικές αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου Το εδάφια α, β και γ του άρθρου 98 του Συντάγματος αναφέρονται στις ελεγκτικές αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Το πρώτο εδάφιο κάνοντας λόγο για «έλεγχο των δαπανών του Κράτους, των ΟΤΑ και λοιπών νομικών προσώπων» στην ουσία αναφέρεται στον λεγόμενο προληπτικό έλεγχο των δαπανών. Ο προληπτικός έλεγχος των δαπανών καθιερώθηκε με το νόμο ΑΥΟΖ το 1887, επί πρωθυπουργίας Χαρ. Τρικούπη και σε συνέχεια δικής του εισήγησης στη Βουλή. Πρόκειται για έλεγχο ο οποίος χρονικά διενεργείται μετά την υπογραφή της σύμβασης, αλλά πριν από την εκταμίευση του δημοσίου χρήματος. Επί του παρόντος οι λεπτομέρειες του πεδίου εφαρμογής του προληπτικού ελέγχου περιγράφονται κυρίως από τον συνδυασμό του 5

6 άρθρου 27 του ν.3871/10 και του π.δ. 136/11 (ΦΕΚ 267 Α / ). Στα νομοθετήματα αυτά σκιαγραφούνται οι ελεγχόμενοι φορείς και τίθενται τα κατώτατα όρια των ελεγχόμενων δαπανών ανά φορέα. Πρόσφατα ψηφίσθηκε ο νόμος 4337/2015, σύμφωνα με τον οποίον από καταργείται ο προληπτικός έλεγχος δαπανών του Δημοσίου, ενώ από καταργείται ο προληπτικός έλεγχος δαπανών των ΟΤΑ και των νομικών τους προσώπων. Οι διατάξεις αυτές είναι αμφίβολης συνταγματικότητας, μιας και το πρώτο εδάφιο του άρθρου 98 του Συντάγματος ρητώς προβλέπει τον προληπτικό έλεγχο των δαπανών του Κράτους και των ΟΤΑ. Η Ολομέλεια του Ελεγκτικού Συνεδρίου με το πρακτικό της 19 ης Γενικής Συνεδρίασης στις εξέφρασε την αντίθεσή της στην επιχειρούμενη κατάργηση του προληπτικού ελέγχου, παρέθεσε τους κινδύνους που επισείει η επίμαχη ρύθμιση και υπογράμμισε τον αντισυνταγματικό της χαρακτήρα. Το β εδάφιο του άρθρου 98 κατοχυρώνει τον προσυμβατικό έλεγχο, ειδικότερα τον έλεγχο των σχεδίων συμβάσεων μεγάλης οικονομικής αξίας. Οι λεπτομέρειες εφαρμογής του εξειδικεύονται προεχόντως στο άρθρο 278 του ν. 3852/2010 και στο άρθρο 35 του ν. 4129/2013. Επίσης με το άρθρο 9 παρ. 4 του ν. 3986/2011 ο προσυμβατικός έλεγχος του Ελεγκτικού Συνεδρίου επεκτείνεται σε περαιτέρω κατηγορία συμβάσεων του Δημοσίου. Ο προσυμβατικός έλεγχος των δημοσίων συμβάσεων καθιερώθηκε συνταγματικά με την αναθεώρηση του Στο γ εδάφιο θεσπίζεται ο αρχαιότερος των ελέγχων, ο κατασταλτικός, ο οποίος ξεκίνησε ήδη να διενεργείται από ιδρύσεως του Ελεγκτικού Συνεδρίου το Κατά τον κατασταλτικό έλεγχο οι δαπάνες έχουν ήδη ολοκληρωθεί, οπότε εάν διαπιστωθεί έλλειμμα ή παραβίαση της νομιμότητας ή/και της κανονικότητας στη διοικητική διαδικασία, καταλογίζεται ο υπόλογος της δαπάνης Γνωμοδοτικές αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου Από το συνδυασμό των άρθρων 73 παρ. 2 και 98 του Συντάγματος απορρέει η αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου να γνωμοδοτεί για τα νομοσχέδια που αναφέρονται στην απονομή σύνταξης και στις προϋποθέσεις της. Η διατύπωση μάλιστα 6

7 του εδαφίου δ του άρθρου 98 είναι ανοιχτή, αφήνοντας περιθώρια στο νόμο να υπάγει στον έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου και άλλες σχετικές περιπτώσεις. Σκοπός της συνταγματικής πρόβλεψης περί γνωμοδοτικής αρμοδιότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου επί του συνόλου των σχεδίων νόμων που αφορούν σε απονομή σύνταξης είναι προφανώς η εξασφάλιση της ενότητας, της μεταξύ τους συμβατότητας και της ομοιομορφίας των παραγόμενων διατάξεων. Τόσο η 310/1985 απόφαση της Ολομέλειας του Ελεγκτικού Συνεδρίου όσο και η 4/1988 απόφαση του Α.Ε.Δ. δέχονται ότι η αρμοδιότητα αυτή του Ελεγκτικού Συνεδρίου δεν εμπίπτει στα interna corpora (εσωτερικά τυπικά στοιχεία) της Βουλής και συνακόλουθα η ύπαρξη ή ανυπαρξία αυτής ελέγχεται δικαστικά. Κατά τη ρητή συνταγματική επιταγή του πέμπτου εδαφίου της πρώτης παραγράφου του άρθρου 98 στην αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου ανήκει «η σύνταξη και η υποβολή έκθεσης προς τη Βουλή για τον απολογισμό και ισολογισμό του Κράτους». Ο απολογισμός και ο γενικός ισολογισμός του Κράτους κατατίθενται στη Βουλή το αργότερο ένα έτος από τη λήξη του οικονομικού έτους και συνοδεύονται υποχρεωτικά από την έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Σύμφωνα με τα άρθρο 67 του ν. 4129/2013 και 170 του ν. 4270/2014 στην έκθεση περιλαμβάνονται παρατηρήσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου από την αντιπαραβολή των δημοσίων εξόδων και εσόδων και κατατίθενται βελτιωτικές προτάσεις. Οι ως άνω παρατηρήσεις γνωστοποιούνται μέσω του Υπουργού Οικονομικών στους διατάκτες Υπουργούς, οι οποίοι με τη σειρά τους καταθέτουν τις δικές τους απαντήσεις, που αποστέλλονται με μέριμνα του Υπουργού Οικονομικών και πάλι στον Πρόεδρο του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Ο Πρόεδρος του Ελεγκτικού Συνεδρίου εγχειρίζει το συνολικό τεύχος (έκθεση και απαντήσεις Υπουργών) στον Πρόεδρο της Βουλής. Η Ετήσια Έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου μαζί με τις απαντήσεις των διατακτών Υπουργών συνδημοσιεύονται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Η ετήσια έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου για την διαχείριση των δημόσιων οικονομικών αφενός διασφαλίζει πως ένας εξωτερικός ελεγκτής έχει την υψηλή εποπτεία για την τήρηση των γενικών αρχών δημοσιονομικής διαχείρισης (αρχή χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, υπευθυνότητας, λογοδοσίας, διαφάνειας, ειλικρίνειας κ.ο.κ.), αφετέρου συνιστά μια χρήσιμη πηγή από την οποία αντλούνται συμπεράσματα για τις συνήθεις ανεπάρκειες και κατατίθενται προτάσεις και κατευθυντήριες για τη 7

8 βελτίωση τόσο των διαδικασιών όσο και της γενικότερης αποδοτικότητας των δημόσιων οικονομικών της χώρας. Άλλωστε η σημασία του ισολογισμού και απολογισμού του κράτους στην ακολουθούμενη οικονομική πολιτική είναι αδιαμφισβήτητη. Πρόκειται για το σημαντικότερο όργανο ελέγχου της νομιμότητας της οικονομικής πολιτικής Δικαιοδοτικές αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου Οι δικαιοδοτικές αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ήτοι η εκδίκαση διαφορών σχετικά με την απονομή συντάξεων, καθώς και με τον έλεγχο των λογαριασμών των υπολόγων του Δημοσίου ή των ΟΤΑ, καθώς και η εκδίκαση υποθέσεων που αναφέρονται στην ευθύνη των πολιτικών ή στρατιωτικών δημόσιων υπαλλήλων, καθώς και των υπαλλήλων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και των άλλων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου για κάθε ζημία που από δόλο ή αμέλεια προκλήθηκε στο Κράτος, τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης ή σε άλλα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, ασκούνται αποκλειστικά από το δικαστικό σώμα του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Οι αποφάσεις των δικαστικών λειτουργών κατά την εκδίκαση διαφορών έχουν την ισχύ δεδικασμένου και περιβάλλονται τους κανόνες της συνήθους δικαστηριακής πρακτικής, επομένως κατά των αποφάσεων αυτών επιφυλάσσεται η δυνατότητα άσκησης ένδικων μέσων. Επίσης, οι δικαστές κατά την ενάσκηση των δικαιοδοτικών αρμοδιοτήτων τους προβαίνουν σε παρεμπίπτοντα έλεγχο συνταγματικότητας των νόμων και τέλος, σε περίπτωση που απόφαση ανώτατου δικαστικού σχηματισμού του Ελεγκτικού Συνεδρίου έρχεται σε σύγκρουση με απόφαση ανώτατου σχηματισμού άλλου ανώτατου δικαστηρίου, της σχετικής επίλυσης επιλαμβάνεται το Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο Αρμοδιότητες Γενικού Επιτρόπου της Επικρατείας Σε μία συνοπτική αναφορά τα καθήκοντα του Γενικού Επιτρόπου της Επικρατείας, του Επιτρόπου της Επικρατείας και των Αντεπιτρόπων, όπως αποτυπώνονται στο άρθρο 16 του ν. 4129/2013 είναι τα κάτωθι: 8

9 α) παράσταση στις συνεδριάσεις της Ολομέλειας και των Τμημάτων και διατύπωση γνώμης σε κάθε υπόθεση που συζητείται. Μπορεί επίσης να διατυπώνεται η γνώμη του Γενικού Επιτρόπου της Επικρατείας για τις υποθέσεις που συζητούνται στα Κλιμάκια, β) άσκηση των ένδικων μέσων των άρθρων 35 παρ.5, 36 παρ. 5, 37 παρ. 1 και 9, 48, 80, 82, 83, 86, 88 και 89 και δικαίωμα γνώσης όλων των αναγκαίων για το σκοπό αυτόν στοιχείων, γ) εισαγωγή στην Ολομέλεια ζητημάτων για τα οποία ζητείται η συγκατάθεση, η γνώμη ή η απόφαση αυτής και ανακοίνωση του αποτελέσματος στις αρμόδιες αρχές, δ) παρακολούθηση των εργασιών του Ελεγκτικού Συνεδρίου και αναφορά γι αυτές στον Υπουργό Δικαιοσύνης, Διαφάνειας και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, ε) διαβίβαση στις αρμόδιες υπηρεσίες ευχών ή γνωμών της Ολομέλειας, στ) εποπτεία του προσωπικού που ανήκει στην υπηρεσία του Γενικού Επιτρόπου της Επικρατείας, ζ) άσκηση των αρμοδιοτήτων που τους έχουν ανατεθεί με άλλους νόμους, η) δυνατότητα παραγγελίας για την άσκηση πειθαρχικής δίωξης και άσκηση της πειθαρχικής δικαιοδοσίας στους υπαλλήλους της υπηρεσίας του Γενικού Επιτρόπου της Επικρατείας, σύμφωνα με τα άρθρα 104 παρ. 5 και 106 παρ. 1 του ν. 2812/ Οργάνωση του Ελεγκτικού Συνεδρίου Δικαστικοί λειτουργοί Στο Ελεγκτικό Συνέδριο προβλέπονται θέσεις δικαστικών λειτουργών και δικαστικών υπαλλήλων. Η διάρθρωση των θέσεων των δικαστικών λειτουργών, ξεκινώντας από τον υψηλότερο βαθμό, αναλύεται στην εξής ιεραρχική ακολουθία: - Πρόεδρος - Αντιπρόεδροι 9

10 - Σύμβουλοι - Πάρεδροι - Εισηγητές δόκιμοι Εισηγητές Στο Ελεγκτικό Συνέδριο υπηρετούν επίσης ένας (1) Γενικός Επίτροπος της Επικρατείας, ένας (1) Επίτροπος της Επικρατείας με βαθμό Αντιπροέδρου Ελεγκτικού Συνεδρίου και τρεις (3) Αντεπίτροποι της Επικρατείας. Οι δικαστικοί λειτουργοί συνέρχονται σε διάφορους σχηματισμούς, προκειμένου για την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους. Οι σχηματισμοί αυτοί είναι η Ολομέλεια, τα Τμήματα και τα Κλιμάκια. Ο αριθμός των μελών των σχηματισμών είναι περιττός. Στην Ολομέλεια μετέχουν ο Πρόεδρος, οι Αντιπρόεδροι και οι Σύμβουλοι. Στα Τμήματα προεδρεύει Αντιπρόεδρος και μετέχουν δύο Σύμβουλοι και δύο Πάρεδροι. Σήμερα ο αριθμός των Τμημάτων του Ελεγκτικού Συνεδρίου ανέρχεται σε επτά. Στα Κλιμάκια προεδρεύει Σύμβουλος και τη σύνθεσή τους ολοκληρώνουν δύο Πάρεδροι. Στις συνεδριάσεις όλων των σχηματισμών παρίσταται Γραμματέας (δικαστικός υπάλληλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου), ενώ στις συνεδριάσεις της Ολομέλειας και των Τμημάτων είναι υποχρεωτική η παράσταση του Γενικού Επιτρόπου της Επικρατείας ή των νόμιμων αναπληρωτών του. Η παράσταση του Γενικού Επιτρόπου ή των αναπληρωτών του στις συνεδριάσεις των Κλιμακίων είναι κατά κανόνα προαιρετική. Η κατανομή των εσωτερικών αρμοδιοτήτων των Τμημάτων περιγράφονται σε ειδικότερους νόμους, ενώ για τις αρμοδιότητες των Κλιμακίων αρμόδια να αποφανθεί είναι η Ολομέλεια, η σχετική απόφαση της οποίας δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως Δικαστικοί υπάλληλοι Το έργο του Ελεγκτικού Συνεδρίου συνδράμουν δικαστικοί υπάλληλοι όλων των εκπαιδευτικών κατηγοριών, οι οποίοι υπηρετούν είτε ως Γραμματεία Δικαστηρίων στα κεντρικά γραφεία, είτε σε Υπηρεσίες Επιτρόπου στην Αθήνα και στην επικράτεια. Σε κάθε νομό λειτουργεί μία Υπηρεσία Επιτρόπου κανονικά. Η ιεραρχική διαβάθμιση των δικαστικών υπαλλήλων, ξεκινώντας από τον υψηλότερο βαθμό, αποτυπώνεται στην παρακάτω κλίμακα: - Γενικοί Συντονιστές 10

11 - Επίτροποι (Προϊστάμενοι Διευθύνσεων) - Προϊστάμενοι Τμημάτων - Δικαστικοί υπάλληλοι Οι δικαστικοί υπάλληλοι ασχολούνται με το ελεγκτικό έργο κυρίως, αλλά μετέχουν και στην εκπόνηση της ετήσιας έκθεσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Στο ελεγκτικό κομμάτι, όποτε οι αρμοδιότητες επιμερίζονται μεταξύ υπαλλήλων και δικαστών, όπως επί παραδείγματι στον προσυμβατικό έλεγχο, οι υπάλληλοι αναλαμβάνουν τις δαπάνες χαμηλότερης προϋπολογιζόμενης δαπάνης. Επιπροσθέτως, οι δικαστικοί λειτουργοί είναι επιφορτισμένοι με τη δευτέρου βαθμού κρίση για υποθέσεις που ασκείται από τους έχοντες έννομο συμφέρον κάποιο «ένδικο βοήθημα», όπως θα μπορούσε εν ευρεία εννοία να χαρακτηρισθεί, όταν κατά την άσκηση είτε του προσυμβατικού είτε του προληπτικού ελέγχου οι δικαστικοί υπάλληλοι εντοπίζουν παρανομία ή μη κανονικότητα και εμποδίζουν τη συνέχιση της διαδικασίας. 1.4 Διεθνή και Ευρωπαϊκά Ελεγκτικά Συνέδρια Τα Ελεγκτικά Συνέδρια ανά τον κόσμο διακρίνονται σε δύο βασικές κατηγορίες: σε Δικαστήρια και σε Ελεγκτικά Ιδρύματα. Η διάκριση έχει να κάνει με τη σύνθεση αλλά και με το υιοθετούμενο μοντέλο ελέγχου κάθε Ελεγκτικού Συνεδρίου. Ανατρέχοντας στον κατάλογο μελών του Διεθνούς Οργανισμού Ανώτατων Οργάνων Ελέγχου (INTOSAI) παρατηρούμε ότι πολλά Ελεγκτικά Συνέδρια εντάσσουν στον τίτλο τους τη λέξη «Δικαστήριο», ενώ σε άλλα ανευρίσκονται τα λήμματα «Ίδρυμα», «Γραφείο» ή «Επιτροπή». Η εκάστοτε επιλογή μαρτυρά και το μοντέλο ελέγχου που ακολουθείται συνήθως. Υπάρχουν τρεις βασικοί τύποι ελέγχου, που έλκουν την καταγωγή τους από την Αγγλία και τη Γαλλία, τις χώρες δηλαδή, όπου καθιερώθηκε θεσμικά για πρώτη φορά, στις αρχές του 14 ου αιώνα, η διεξαγωγή οικονομικών κρατικών ελέγχων. Το αγγλικό υπόδειγμα επαναλαμβάνεται κατά κύριο λόγο στα κράτη που υπήρξαν αποικίες του Ηνωμένου Βασιλείου, ενώ το γαλλικό μοντέλο αναπαράγεται επίσης από τις πρώην αποικίες, αλλά υιοθετείται και από χώρες όπως η Ελλάδα, που έχει δομήσει το διοικητικό-νομικό της πολιτισμό στα γαλλικά πρότυπα. 11

12 1.4.1 Γαλλικό ή Ναπολεόντειο μοντέλο ελέγχου Στο γαλλικό σύστημα το Ελεγκτικό Συνέδριο (Cour de Comptes) αποτελεί μέρος του δικαστικού σχηματισμού. Τη σύνθεσή του συναπαρτίζουν δικαστικοί λειτουργοί και δικαστικοί υπάλληλοι. Ασκείται προληπτικός και κατασταλτικός έλεγχος, αλλά τα τελευταία χρόνια εντείνονται και οι έλεγχοι επίδοσης. Κεντρικός άξονας του γαλλικού μοντέλου είναι η αναζήτηση προσωποκεντρικών ευθυνών, με άλλα λόγια το δημόσιο χρήμα το διαχειρίζονται υπόλογοι και σε περίπτωση παραβίασης της νομιμότητας ή της κανονικότητας, οι δικαστικοί λειτουργοί εξετάζουν εάν ο υπόλογος θα απαλλαγεί ή θα του επιβληθεί πρόστιμο. Επίσης, το Γαλλικό Ελεγκτικό Συνέδριο συντάσσει και υποβάλλει στη Βουλή ετήσια έκθεση πεπραγμένων και ανάλυσης της οικονομικής διαχείρισης του Κράτους. Το κεντρικό Γαλλικό Ελεγκτικό Συνέδριο διαιρείται σε επτά Τμήματα και είναι επικεφαλής 27 επαρχιακών, ιεραρχικά υποδεέστερων, Ελεγκτικών Συνεδρίων. Το γαλλικό σύστημα ελέγχου των κρατικών δαπανών καλύπτει σημαντικά πεδία της διοικητικής δράσης προβλέποντας ενδελεχή και διεξοδικό έλεγχο. Από τη μία πλευρά η πρακτική αυτή ελαχιστοποιεί τα περιθώρια δυσλειτουργιών και διασπάθισης του δημοσίου χρήματος. Ωστόσο την ίδια στιγμή απαιτείται μεγάλος αριθμός υπαλλήλων, ώστε να ανταποκρίνεται στις απαιτητικές και λεπτομερείς προδιαγραφές του μοντέλου αυτού. Το γαλλικό μοντέλο έχει κατηγορηθεί προεχόντως για υπερβολική τυποποίηση, αδυναμία σταχυολόγησης ουσιωδών και επουσιωδών παρατυπιών και παράβλεψη των σύγχρονων αλλαγών στην κρατική χρηματοοικονομική διαχείριση. Λαμβάνοντας υπόψη τις εγγενείς αδυναμίες του, τα τελευταία χρόνια το σύστημα αυτό αναγνωρίζει και ασπάζεται τα κριτήρια της οικονομικότητας, αποδοτικότητας και αποτελεσματικότητας του ελέγχου. Τέλος, το γαλλικό σύστημα χαρακτηρίζεται από μικρής έντασης αλληλεπίδραση με το Κοινοβούλιο περιορίζεται στην σύνταξη και αποστολή της ετήσιας έκθεσης προς τη Βουλή-, γεγονός που αποκλιμακώνει τη σπουδαιότητα των ευρημάτων του και ελαχιστοποιεί την αξιοποίηση των συστάσεων που προτείνει. Οι ομοιότητες του ελληνικού Ελεγκτικού Συνεδρίου με τον αντίστοιχο γαλλικό θεσμό είναι αδιαμφισβήτητες. Εξίσου καταφανές είναι πως η ελεγκτική επιστήμη είναι ένα δυναμικό πεδίο, εξ ου και βλέπουμε και τους δύο θεσμούς να προσαρμόζονται 12

13 περισσότερο ή λιγότερο, ώστε να συμβαδίζουν με τις νομοθετικές δημοσιονομικές μεταρρυθμίσεις, με τις κοινοτικές επιταγές αναφορικά με τις δημόσιες συμβάσεις, αλλά και με τις αναπόφευκτες μεταβολές της αγοράς, που επιδρούν με τον τρόπο τους στο δημοσιονομικό περιβάλλον. Η Γαλλία, διατηρώντας το κλασικό μοντέλο ελέγχου της, συνειδητοποίησε έγκαιρα τον αποφασιστικό ρόλο που οφείλει να παίζει ο κρατικός ελεγκτικός μηχανισμός στη διαμόρφωση του κρατικού προϋπολογισμού και με τον λεγόμενο LOLF (Loi d orientation sur les lois de finances), που ψηφίσθηκε to 2001, επέφερε την απαραίτητη τομή: ο προϋπολογισμός δε συνιστά πλέον απλή καταγραφή της επιδαψίλευσης προς τους κρατικούς φορείς, αλλά για κάθε φορέα εκπονείται πρόγραμμα στοχοθεσίας και το γαλλικό Ελεγκτικό Συνέδριο ερευνά αν οι στόχοι επιτυγχάνονται ή όχι. Αναλόγως λαμβάνονται και τα αναγκαία μέτρα Το μοντέλο του Westminster ή Αγγλοσαξονικό ή Κοινοβουλευτικό Όπως φανερώνει το όνομά του, το κοινοβουλευτικό σύστημα ελέγχου χαρακτηρίζεται από ανοιχτή ροή και στενή σχέση με το Κοινοβούλιο. Αυτό μεταφράζεται σε αποστολή εκ μέρους του Ελεγκτικού Συνεδρίου συχνών εκθέσεων προς τη Βουλή αναφορικά με την οικονομική πορεία δημόσιων οργανισμών και φορέων. Οι εκθέσεις αυτές συνοδεύονται από διατύπωση γνωμών και συστάσεων. Στη συνέχεια η Κυβέρνηση ανατροφοδοτεί το Ελεγκτικό Συνέδριο σχετικά με τις διορθωτικές ενέργειες στις οποίες προέβη, προκειμένου να αποκατασταθούν οι δυσλειτουργίες που επισημάνθηκαν. Στη σύνθεση των Ελεγκτικών Συνεδρίων αυτού του τύπου δε συμμετέχουν δικαστές. Επικεφαλής της Ελεγκτικής Υπηρεσίας τίθεται πρόσωπο που εκλέγεται από το Κοινοβούλιο προερχόμενο συχνά από τους κόλπους της αντιπολίτευσης- και το οποίο με τη σειρά του διορίζει το προσωπικό που κρίνει αναγκαίο. Οι διενεργούμενοι έλεγχοι κατά το αγγλοσαξονικό πρότυπο είναι κυρίως έλεγχοι επίδοσης, κατασταλτικοί και δειγματοληπτικοί, επικεντρώνονται λιγότερο στη συμμόρφωση με τη νομοθεσία και αξιοποιούν σύγχρονες τεχνικές συνολικής παρακολούθησης λογαριασμών και όχι κατ ένταλμα ξεχωριστού ελέγχου. Στη βάση αυτών των ελέγχων διαμορφώνεται ο κρατικός προϋπολογισμός. Η συνεκτίμηση των ευρημάτων της Ελεγκτικής Υπηρεσίας στη διαμόρφωση του κρατικού προϋπολογισμού είναι κομβικής σημασίας. Οι πρόσφατες δυσμενείς εξελίξεις 13

14 στην παγκόσμια οικονομική σκηνή έχουν αναδείξει την ανάγκη διορθωτικών παρεμβάσεων από μηδενική βάση και συγκεκριμένα την ανάγκη αναθεώρησης του τρόπου διάθεσης και διαχείρισης των δημόσιων πόρων. Είναι εκ των ων ουκ άνευ πως το σύστημα αυτό δεν προορίζεται για χώρες θεσμικά υπανάπτυκτες. Προϋποθέτει υψηλά επίπεδα εμπιστοσύνης μεταξύ των εξουσιών. Προσδίδει ιδιαίτερο κύρος και δύναμη στον επικεφαλής του ελεγκτικού μηχανισμού. Αυτού του βαθμού η εξουσία είναι ασυμβίβαστη με κράτη που στηρίζονται στις πελατειακές σχέσεις. Τα ευρήματα αυτού του ελέγχου κατευθύνουν τη χάραξη του κρατικού προϋπολογισμού. Άρα, για την επιβίωση αυτού του συστήματος, δε χωρούν πιέσεις από κέντρα εξουσίας που πρόσκεινται στην κυβέρνηση. Σαφώς, ακόμη και για κράτη με αναγνωρισμένο θεσμικό πολιτισμό, το μοντέλο αυτό επισείει ενδεχόμενους κινδύνους, καθώς μεγάλο μέρος της οικονομικής δραστηριότητας του κράτους δεν ελέγχεται. Στο σημείο αυτό ας σημειωθεί πως ακόμη κι αν μια χώρα θεσμοθετήσει τους κατάλληλους νόμους και επιτύχει τις συνθήκες, για να λειτουργήσει σύστημα τέτοιου είδους, τα αποτελέσματα δε θα είναι άμεσα. Πρόκειται ασφαλώς για ένα σύγχρονο μοντέλο ελέγχου, ελάχιστα χρονοβόρο, που αποδίδει όμως σε συνθήκες θεσμικής ωριμότητας Το μοντέλο του Συμβουλίου ή Κολεγίου Πρόκειται για διαφοροποίηση του αγγλοσαξονικού μοντέλου. Βασικό χαρακτηριστικό παραμένει η στενή σχέση της Ελεγκτικής Υπηρεσίας με το Κοινοβούλιο. Στο σύστημα αυτό το Κολέγιο υποδιαιρείται σε περισσότερα υπο-κολέγια, τα οποία όχι μόνο έχουν διαφορετικά ελεγκτικά αντικείμενα, αλλά έχουν την ελευθερία να επιλέξουν και διαφορετική ελεγκτική προσέγγιση. Το κάθε υπο-κολέγιο έχει δικό του επικεφαλής, επομένως αποτρέπεται η υπερβολική συγκέντρωση ισχύος σε ένα μόνο πρόσωπο, όπως συμβαίνει στο κλασικό αγγλοσαξονικό μοντέλο. Το γεγονός ότι υπάρχει η δυνατότητα επιλογής ποικίλων ελεγκτικών μεθόδων, αναπόφευκτα εγείρει ζητήματα ίσης μεταχείρισης και συντονισμού. Την εποχή που τα περισσότερα κράτη επιδεικνύουν εξωστρέφεια και εργάζονται για την συμβατότητα των ελεγκτικών τους μεθόδων, το παράδειγμα του Συμβουλίου ή Κολεγίου φαίνεται να αποτελεί παραφωνία ή έστω κατάλοιπο αναγκών άλλης εποχής. 14

15 1.5 Ανακεφαλαίωση Το ελληνικό Ελεγκτικό Συνέδριο διαρθρώνεται στα πρότυπα του γαλλικού Ελεγκτικού Συνεδρίου κυρίως. Στη σύνθεσή του μετέχουν δικαστικοί λειτουργοί και δικαστικοί υπάλληλοι. Οι αρμοδιότητες του Δικαστηρίου γενικότερα και οι καθιερωμένοι έλεγχοι που ασκούνται από τους ελεγκτές απορρέουν από το Σύνταγμα, αλλά ανευρίσκονται και διάχυτοι στη νομοθεσία και είναι βασικά ο προληπτικός, που διακρίνεται στον κλασικό προληπτικό έλεγχο δαπανών και στον προσυμβατικό έλεγχο δημοσίων συμβάσεων μεγάλης οικονομικής αξίας, και ο κατασταλτικός έλεγχος. Τα τελευταία χρόνια ως συμπλήρωμα των κλασικών οικονομικών ελέγχων, έχει αρχίσει και στη χώρα μας η διενέργεια ελέγχων απόδοσης από το Ελεγκτικό Συνέδριο. Στους ελέγχους απόδοσης δε γίνεται έλεγχος σκοπιμότητας, αλλά εξετάζονται η οικονομικότητα, η αποδοτικότητα και η αποτελεσματικότητα κάθε δαπάνης σε συνάρτηση με τους στόχους που είχαν εξ αρχής τεθεί. Οι έλεγχοι απόδοσης υλοποιούνται συνήθως από ομάδες ελέγχου, οι οποίες ορίζονται από τη Διοίκησης του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Ταυτόχρονα διαπιστώνεται και νομολογιακός προσανατολισμός στις έννοιες αυτές. Σε πρόσφατες πράξεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου απαντά το «κριτήριο της οικονομικής κλίμακας», που στην ουσία απηχεί μια τάση να μην ελέγχεται κάθε φορά μόνον η νομιμότητα της δαπάνης, αλλά και το αν και κατά πόσο η δαπάνη συμβάλλει στη μείωση του κόστους των κρατικών δράσεων. Με γνώμονα τις πράξεις και αποφάσεις των δικαστικών λειτουργών του Ελεγκτικού Συνεδρίου, αναλόγως ευθυγραμμίζουν το ελεγκτικό τους ενδιαφέρον και οι δικαστικοί υπάλληλοι-ελεγκτές. 15

16 16

17 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2 ΠΡΟΣΥΜΒΑΤΙΚΟΣ ΈΛΕΓΧΟΣ 2.1 Εισαγωγή Οι δημόσιες συμβάσεις είναι ένας βασικός συντελεστής της εγχώριας και διεθνούς αγοράς. Σήμερα, σύμφωνα με στοιχεία της Eurostat, οι δημόσιες συμβάσεις καταλαμβάνουν το 14% του ΑΕΠ στην Ελλάδα και εκτιμάται ότι υπερβαίνουν το 16% του ΑΕΠ στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Το ποσοστό μάλιστα έχει σημειώσει κάμψη τα τελευταία χρόνια λόγω της οικονομικής ύφεσης. Μέχρι το 2011 οι δαπάνες για δημόσιες συμβάσεις ήταν σταθερά ανοδικές. Το 2011 τα επίσημα στοιχεία της Ευρωπαϊκής Ένωσης καταγράφουν δαπάνες ύψους 425 δισεκατομμυρίων ευρώ για συμβάσεις του δημοσίου τομέα, ενώ το 2010 το ποσό αυτό ανερχόταν στα 447 δισεκατομμύρια ευρώ, η πτώση δηλαδή ήταν της τάξης του 4,8%. Τα ποσοστά αυτά καταδεικνύουν τη σπουδαιότητα των δημοσίων συμβάσεων, τόσο ως προς τη συμβολή τους στην οικονομία και στις αγορές, όσο και ως προς την αναγκαία μέριμνα για την κατάστρωση του νομοθετικού πλαισίου που τις διέπει. Ο σημαντικός αυτός τομέας, όπου διασταυρώνονται δημόσια και ιδιωτικά συμφέροντα, οικονομικής και όχι μόνο φύσης, είναι επιρρεπής στην άνθιση της διαφθοράς. Είναι απαραίτητη η διασφάλιση του υγιούς ανταγωνισμού μεταξύ των υποψηφίων και η ίση μεταχείριση αυτών, η προστασία του καταναλωτή, αλλά και η διαφύλαξη των έμμεσων φορολογικών και κοινωνικών δικαιωμάτων των πολιτών, που πλήττονται από τη σύναψη συμβάσεων που δεν είναι οι πλέον συμφέρουσες. Ο έλεγχος επί των δημοσίων συμβάσεων αποτελεί μια εγγυητική λειτουργία μέσω της οποίας προστατεύεται το δημόσιο χρήμα και εμπεδώνεται κλίμα εμπιστοσύνης μεταξύ συναλλασσομένων υποψηφίων και της Διοίκησης, αλλά και των πολιτών. Οι δημόσιες συμβάσεις είναι θεμελιώδης συντελεστής της οικονομίας, ως εκ τούτου το δίκαιο οφείλει να ανταποκρίνεται στις μεταβαλλόμενες ζυμώσεις των αγορών. Παρόλο που το θετό δίκαιο είναι εγγενώς καταδικασμένο να υστερεί χρονικά ως προς τις εξελίξεις, μιας και οι κανόνες δικαίου αποτυπώνουν ανάγκες και συσχετισμούς μιας παλαιότερης εποχής, ωστόσο νομοθετικά κείμενα ελαστικής διατύπωσης, που 17

18 επιτρέπουν εξελικτική-δυναμική προσέγγιση, αλλά κυρίως η νομολογιακή αντιμετώπιση και ερμηνεία των εκάστοτε υποθέσεων, μπορούν να παράσχουν τα εχέγγυα ενός εις το διηνεκές σύγχρονου και αποτελεσματικού ελέγχου. Ο προσυμβατικός έλεγχος, που αποτελεί τον κεντρικό άξονα αυτής της πραγματείας, διενεργείται στο Ελεγκτικό Συνέδριο, το Ανώτατο Δημοσιονομικό Δικαστήριο της Ελλάδας, από δικαστικούς λειτουργούς και δικαστικούς υπαλλήλους. Η θεωρητική συζήτηση σχετικά με τη φύση του προσυμβατικού ελέγχου είναι εκτεταμένη. Εκπρόσωποι του δημοσιονομικού ιδίως δικαίου θεωρούν τον εν λόγω έλεγχο δικαιοδοτικής δημοσιονομικής φύσης ή ελεγκτικό. Σύμφωνα με τις 32/2001 και 20/2005 αποφάσεις του ΑΕΔ (ακόμη και όταν ο προσυμβατικός έλεγχος είναι δικαστικός, ασκούμενος δηλαδή από τους δικαστικούς λειτουργούς) δεν είναι δικαιοδοτικός, δεν πρόκειται δηλαδή για έλεγχο που αφορά στην επίλυση διαφοράς μεταξύ διοικουμένων ή διοικουμένων και Διοίκησης. Με την προσέγγιση αυτή συντάσσεται πλέον και το Ελεγκτικό Συνέδριο. Σύμφωνα με την 2822/2011 απόφαση της Ολομέλειας του δικαστηρίου «Ο προληπτικός έλεγχος των μεγάλης οικονομικής αξίας συμβάσεων δεν αποτελεί άσκηση δικαιοδοτικής λειτουργίας και οι εκδιδόμενες σχετικώς δικαστικές πράξεις δεν συνιστούν δικαστικές αποφάσεις, μη απορρέοντος εξ αυτών δεδικασμένου». Ανεξαρτήτως του αν ασκείται από δικαστικούς λειτουργούς ή δικαστικούς υπαλλήλους δεν είναι ούτε έλεγχος διοικητικός, εφόσον δεν ενσωματώνεται στη διοικητική διαδικασία. Είναι έλεγχος προερχόμενος από εξωτερικούς ελεγκτές και το χρονικό σημείο διενέργειάς του έχει επιλεγεί ως το καταλληλότερο δυνατό δεδομένων των αναγκών και των συνθηκών που επικρατούν στη χώρα μας. Η άσκηση του ελέγχου από δικαστικούς λειτουργούς για τις σημαντικότερες με κριτήριο την οικονομική αξία- συμβάσεις, αλλά και για τις υπόλοιπες, χαμηλότερης οικονομικής αξίας, σε «δεύτερο βαθμό», όποτε αυτό χρειάζεται, αυξάνει την ένταση της αποτελεσματικότητάς του. Πρόκειται, επομένως, για «ειδική δικαστική προστασία», που δεν εντάσσεται στο πλαίσιο της δικαστικής προστασίας δυνάμει του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος (Σαρμάς, 2003). Σε κάθε περίπτωση, ο βασικός αυτός έλεγχος διενεργούμενος σε Δικαστήριο, κυρίως από δικαστικούς λειτουργούς, αλλά και από Επιτρόπους, κατά τις υποδείξεις των δικαστών και υπό τη δεσμευτική «νομολογία» που οι δικαστές παράγουν, πληροί την 18

19 αναγκαία συνθήκη ότι είναι έλεγχος πολυσχιδής: δεν εξαντλείται στη διαπίστωση χρηματοοικονομικών προϋποθέσεων διενέργειας δαπανών, δεν πρόκειται απλά και μόνο δηλαδή για λογιστικό έλεγχο, αλλά επιπλέον για έλεγχο νομιμότητας. Μάλιστα, η νομιμότητα κρίνεται σε βάθος και ελέγχεται ως προς τη συμβατότητά της με τους κοινοτικούς κανονισμούς και με το ευρωπαϊκό δίκαιο. Το γεγονός ότι ο προληπτικός έλεγχος των δημοσίων συμβάσεων πραγματοποιείται από δικαστές, εξειδικευμένους σε θέματα διοικητικού, ευρωπαϊκού και οικονομικού δικαίου, λειτουργεί ως ασφαλιστική δικλείδα, χάρη στην οποία περιορίζεται σημαντικά ο κίνδυνος να ενσκήψει στο μέλλον αστοχία ως προς τη διενέργειά του και άρα να δημιουργηθεί επιπλέον φόρτος για τα διοικητικά δικαστήρια. Επιπλέον, προλαμβάνεται και το ενδεχόμενο να υποχρεωθεί ο αναθέτων φορέας σε κυρώσεις για τις παρατυπίες που οφείλονται σε υπαιτιότητά του. Αυτά το στοιχεία είναι πολύ σημαντικά και παρόλο που δεν έχουν ποσοτικοποιηθεί, αναμφίβολα συμβάλλουν στην προστιθέμενη αξία του να πραγματοποιείται ο έλεγχος από το δυναμικό του Ελεγκτικού Συνεδρίου. 2.2 Ορισμοί εννοιών Σύμφωνα με το άρθρο 15 του ν. 4281/2014 «Δημόσιες συμβάσεις είναι συμβάσεις εξ επαχθούς αιτίας, οι οποίες συνάπτονται γραπτώς μεταξύ ενός ή περισσότερων οικονομικών φορέων και μίας ή περισσότερων αναθετουσών αρχών / αναθετόντων φορέων και έχουν ως αντικείμενο την εκτέλεση έργων, την προμήθεια προϊόντων ή την παροχή υπηρεσιών κατά την έννοια του παρόντος Κεφαλαίου». Οι δημόσιες συμβάσεις κατηγοριοποιούνται κατά κανόνα σε δημόσιες συμβάσεις έργων, προμηθειών, υπηρεσιών, μελετών, παραχώρησης δημόσιων έργων ή υπηρεσιών και σε συμφωνίες πλαίσιο. Το ίδιο άρθρο εξειδικεύει στη συνέχεια τον ορισμό αυτών των κατηγοριών των δημόσιων συμβάσεων. Ειδικότερα, παρατίθενται οι ορισμοί των τριών πρώτων κατηγοριών (έργα-προμήθειες-υπηρεσίες): «Δημόσιες συμβάσεις έργων είναι αυτές που έχουν ως αντικείμενο είτε την εκτέλεση, είτε συγχρόνως τη μελέτη και την εκτέλεση, εργασιών που αφορούν μία από τις δραστηριότητες ενός έργου που αναφέρονται στο Παράρτημα Ι του Προσαρτήματος Α και το Παράρτημα ΧΙΙ του Προσαρτήματος Β είτε ακόμη την πραγματοποίηση, με οποιαδήποτε μέσα, ενός έργου το οποίο ανταποκρίνεται στις επακριβώς οριζόμενες από την αναθέτουσα αρχή/αναθέτοντα 19

20 φορέα ανάγκες. Ως έργο, νοείται το αποτέλεσμα ενός συνόλου οικοδομικών εργασιών ή εργασιών πολιτικού μηχανικού που προορίζεται να πληροί αυτό καθαυτό μια οικονομική ή τεχνική λειτουργία». «Δημόσιες συμβάσεις προμηθειών» είναι δημόσιες συμβάσεις, οι οποίες έχουν ως αντικείμενο την αγορά, τη χρηματοδοτική μίσθωση, τη μίσθωση ή τη μίσθωση και πώληση, με ή χωρίς δικαίωμα αγοράς, προϊόντων. Δημόσια σύμβαση, η οποία έχει ως αντικείμενο την προμήθεια προϊόντων και καλύπτει, παρεμπιπτόντως, εργασίες τοποθέτησης και εγκατάστασης, θεωρείται ως δημόσια σύμβαση προμηθειών». «Δημόσιες συμβάσεις υπηρεσιών είναι δημόσιες συμβάσεις, πλην των δημόσιων συμβάσεων έργων ή προμηθειών, οι οποίες έχουν ως αντικείμενο την παροχή των υπηρεσιών που αναφέρονται στο Παράρτημα ΙΙ του Προσαρτήματος Α και το Παράρτημα XVII του Προσαρτήματος Β. Δημόσια σύμβαση, η οποία έχει ως αντικείμενο ταυτοχρόνως προϊόντα και υπηρεσίες που αναφέρονται στο Παράρτημα ΙΙ του Προσαρτήματος Α και το Παράρτημα XVII του Προσαρτήματος Β, θεωρείται ως «δημόσια σύμβαση υπηρεσιών», εφόσον η αξία των συγκεκριμένων υπηρεσιών υπερβαίνει την αξία των προϊόντων που περιλαμβάνονται στη σύμβαση. Δημόσια σύμβαση, η οποία έχει ως αντικείμενο υπηρεσίες που αναφέρονται στο Παράρτημα ΙΙ του Προσαρτήματος Α και το Παράρτημα XVII του Προσαρτήματος Β και η οποία δεν περιλαμβάνει δραστηριότητες που αναφέρονται στο Παράρτημα Ι του Προσαρτήματος Α και το Παράρτημα ΧΙΙ του Προσαρτήματος Β, παρά μόνο παρεμπιπτόντως, σε σχέση με το κύριο αντικείμενο της σύμβασης, θεωρείται ως δημόσια σύμβαση υπηρεσιών». Από το ίδιο άρθρο αντλούμε και τον ορισμό του αναθέτοντος φορέα ή αναθέτουσας αρχής, που είναι «το κράτος, οι αρχές τοπικής αυτοδιοίκησης, οι οργανισμοί δημοσίου δικαίου και οι ενώσεις μιας ή περισσότερων από αυτές τις αρχές ή ενός ή περισσότερων από αυτούς τους οργανισμούς δημοσίου δικαίου». Παράλληλα, από τον συνδυασμό περισσότερων διατάξεων της ΣΛΕΕ, συνάγεται ότι οι δημόσιες συμβάσεις συνάπτονται έναντι αμοιβής με μία ή περισσότερες επιχειρήσεις και αφορούν σε κατηγορίες αντίστοιχες με αυτές που προβλέπονται στο εθνικό δίκαιο. Στη Συνθήκη είναι διάχυτη η πρόθεση δημιουργίας ανοιχτής ευρωπαϊκής αγοράς και άρσης των περιορισμών, που επιβάλλουν εσωτερικοί κανόνες ορισμένων κρατώνμελών μέσω προτιμησιακών πολιτικών προς εγχώριους προμηθευτές. Η Κοινότητα 20

21 προφανώς επιλέγει να ενθαρρύνει την ανταγωνιστικότητα των ευρωπαϊκών εταιρειών θέτοντας κανόνες, βάσει των οποίων οι υποψήφιοι προμηθευτές όλων των χωρών θα έχουν τις ίδιες ευκαιρίες να ενημερωθούν και να συμμετάσχουν στις διαγωνιστικές διαδικασίες σύναψης μιας δημόσιας σύμβασης. Προς επίτευξη του σκοπού αυτού τα κράτη-μέλη υιοθετούν κανόνες που προβλέπουν τη δημοσιότητα των προκηρύξεων στην Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εάν η προϋπολογιζόμενη δαπάνη υπερβαίνει συμφωνημένα κατώφλια, συντονίζονται ως προς τα κριτήρια επιλογής των αναδόχων, κάνουν δεκτά πιστοποιητικά υποψηφίων που έχουν εκδοθεί σε άλλο κράτοςμέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης κ.ο.κ. Γενικότερα η πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης φαίνεται να ασπάζεται το άνοιγμα στο διεθνή ανταγωνισμό. Παρότι οι περισσότερες χώρες εκτός Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν είναι νομοθετικά προετοιμασμένες, ούτε δείχνουν την πολιτική προθυμία ακόμη, να ανοίξουν τις αγορές τους συμμετέχοντας στους ευρωπαϊκούς διαγωνισμούς δημοσίων συμβάσεων, και είναι ακόμη λιγότερο έτοιμες να δεχθούν την προσχώρηση ευρωπαϊκών χωρών στις δικές τους διαγωνιστικές διαδικασίες, η ευρωπαϊκή πλευρά επιμένει και διαπραγματεύεται με εξω-ευρωπαϊκές χώρες την εναρμόνιση των νομοθετικών και άλλων διατυπώσεων, προσβλέποντας στην οικονομική μεγέθυνση και ανάπτυξη. 2.3 Ιστορική διαδρομή του προσυμβατικού ελέγχου Νομοθετική θέσπιση προσυμβατικού ελέγχου Ο προληπτικός έλεγχος νομιμότητας των δημοσίων συμβάσεων ή αλλιώς ο λεγόμενος προσυμβατικός έλεγχος είναι σχετικά καινούριος για το Ελεγκτικό Συνέδριο. Οι δημόσιες συμβάσεις ελέγχονταν κατασταλτικά και προληπτικά ήδη από δεκαετίες, αλλά το κλιμακούμενο ενδιαφέρον σε εθνικό και πανευρωπαϊκό επίπεδο για τον τομέα αυτόν, επέβαλε στις αρχές του 1990 τη θεσμοθέτηση μιας επιπλέον μορφής παρακολούθησης και ελέγχου των συμβάσεων που συνάπτει το Δημόσιο, τα ΝΠΔΔ, οι δημόσιοι οργανισμοί, οι ΟΤΑ και οι δημοτικές επιχειρήσεις. Την αρμοδιότητα αυτήν επεφύλαξε ο νομοθέτης στο Ελεγκτικό Συνέδριο, το οποίο συγκεντρώνει τα κατάλληλα χαρακτηριστικά για έλεγχο τέτοιου κύρους και εμβέλειας. Οι συνταγματικές εγγυήσεις 21

22 ανεξαρτησίας και αμεροληψίας των μερών του, η τεχνογνωσία και η μακρά πείρα τους θεωρήθηκαν ικανή βάση για την ανάθεση του νέου ελεγκτικού καθήκοντος. Το άρθρο 15 του ν. 2145/1993 καθιέρωσε για πρώτη φορά τον προσυμβατικό έλεγχο των δημοσίων συμβάσεων και κατά την ακριβή διατύπωση αυτού: «Προκειμένου περί εκτελέσεως έργων ή προμηθειών, από το Δημόσιο, τα Ν.Π.Δ.Δ. και τις δημόσιες επιχειρήσεις ή οργανισμούς, η δαπάνη των οποίων υπερβαίνει το ποσό του ενός δισεκατομμυρίου δραχμών, δύναται να διενεργείται, κατά τη διαδικασία των άρθρων 85 του ν. 1892/1990 και 77 του ν. 1943/1971 και μετά από πρόταση του αρμόδιου υπουργού, έλεγχος νομιμότητας από το Ελεγκτικό Συνέδριο και προ της υπογραφής της οικείας συμβάσεως. Για το σκοπό αυτόν υποβάλλεται σ' αυτό ο φάκελος με όλα τα σχετικά έγγραφα και στοιχεία, καθώς και το σχέδιο της σχετικής συμβάσεως. Στην περίπτωση που ο έλεγχος του Ελεγκτικού Συνεδρίου δεν ολοκληρωθεί μέσα σε προθεσμία δεκαπέντε ημερών από της υποβολής σε αυτό του σχετικού φακέλου, η σύμβαση δύναται να υπογραφεί. Αν ο έλεγχος αποβεί αρνητικός, η σύμβαση δεν υπογράφεται». Τα άρθρα 85 του ν. 1892/1990 και 77 του ν. 1943/1991 αναφέρονται στη διαδικασία ελέγχου της διαχείρισης και των επιμέρους οικονομικών, διοικητικών και διαχειριστικών πράξεων του Κράτους και των νομικών προσώπων και οργανισμών του Δημοσίου τομέα από το Ελεγκτικό Συνέδριο. Ειδικότερα, προβλέπεται ο ορισμός από τον Πρόεδρο του Ελεγκτικού Συνεδρίου των δικαστών ή υπαλλήλων που θα αναλαμβάνουν τη διενέργεια του ελέγχου. Ομοίως, με το νέο νόμο ο προσυμβατικός έλεγχος ανατίθεται κάθε φορά σε πρόσωπα που επιλέγει ο Πρόεδρος του Ελεγκτικού Συνεδρίου και δεν τίθενται κριτήρια υπαγωγής του σχεδίου σύμβασης, αναλόγως των χαρακτηριστικών του, σε συγκεκριμένη ομάδα προορισμένη για αυτό το σκοπό. Δεύτερη βασική παρατήρηση είναι ότι ο νόμος 2145/1993 καθιερώνει τον προσυμβατικό έλεγχο για δύο ομάδες συμβάσεων, τις υπηρεσίες και τις προμήθειες. Δεν αναφέρονται οι συμβάσεις έργων, μελετών ή άλλες. Επιπλέον από το πεδίο εφαρμογής του εξαιρούνται οι ΟΤΑ και τα νομικά τους πρόσωπα και γίνεται λόγος μόνο για το Δημόσιο και τα νομικά πρόσωπα αυτού. Το οικονομικό κριτήριο καθορίζεται στο ένα δισεκατομμύριο δραχμές, ενώ βασικότατη επισήμανση είναι ότι η υπαγωγή ή όχι του σχεδίου σύμβασης στον έλεγχο από το Ελεγκτικό Συνέδριο 22

23 εναπόκειται στη διακριτική ευχέρεια του αρμόδιου Υπουργού. Τέλος, η προθεσμία ολοκλήρωσης του ελέγχου είναι δεκαπενθήμερη. Αξιολογώντας μάλλον την αρχική αυτή ρύθμιση ως άτολμη και μη ανταποκρινόμενη στις διαμορφούμενες ανάγκες της εποχής, ο νομοθέτης την αντικαθιστά με το άρθρο 8 του ν. 2741/1999, σύμφωνα με το οποίο «Για τις προμήθειες αγαθών του άρθρου 1 του Ν. 2286/ 1995 (ΦΕΚ 19 Α ), η προϋπολογιζόμενη δαπάνη των οποίων υπερβαίνει το ποσό των πεντακοσίων εκατομμυρίων ( ) δραχμών ή ενός εκατομμυρίου πεντακοσίων χιλιάδων ( ) ευρώ, καθώς και για την εκτέλεση έργων από το Δημόσιο, τα Ν.Π.Δ.Δ. και τις δημόσιες επιχειρήσεις ή οργανισμούς, η προϋπολογιζόμενη δαπάνη των οποίων υπερβαίνει το ποσό του ενός δισεκατομμυρίου ( ) δραχμών ή δύο εκατομμυρίων εννιακοσίων χιλιάδων ( ) ευρώ, διενεργείται υποχρεωτικά έλεγχος νομιμότητας της οικείας συμβάσεως, πριν από τη σύναψή της, από Κλιμάκια του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Το προηγούμενο εδάφιο ισχύει και στις συμβάσεις παροχής υπηρεσιών, όταν το προϋπολογιζόμενο οικονομικό αντικείμενό τους υπερβαίνει το ποσό των πεντακοσίων εκατομμυρίων ( ) δραχμών ή ενός εκατομμυρίου πεντακοσίων χιλιάδων ( ) ευρώ. Εάν δεν διενεργηθεί ο έλεγχος, η σύμβαση που συνάπτεται είναι άκυρη. Για το σκοπό του ελέγχου υποβάλλεται στο Κλιμάκιο από τον αρμόδιο Υπουργό ή φορέα ο φάκελος με όλα τα σχετικά έγγραφα και στοιχεία, ιδίως δε αυτά των οποίων η έλλειψη επιφέρει κατά την κείμενη νομοθεσία τον αποκλεισμό της συμμετέχουσας στο διαγωνισμό επιχείρησης. Τα έγγραφα και τα στοιχεία, η έλλειψη των οποίων επιφέρει τον αποκλεισμό της επιχείρησης από το διαγωνισμό, μπορούν να συμπληρωθούν (υποβληθούν) και μετά την υποβολή των λοιπών δικαιολογητικών συμμετοχής στο διαγωνισμό, αλλά πριν την αποσφράγιση των οικονομικών προσφορών. Ο αρμόδιος Υπουργός ή φορέας μπορεί να ζητεί τη διενέργεια ελέγχου νομιμότητας και για επί μέρους φάσεις της σχετικής διαδικασίας που προηγούνται της σύναψης της οικείας συμβάσεως. Ο έλεγχος του Ελεγκτικού Συνεδρίου ολοκληρώνεται μέσα σε τριάντα (30) ημέρες από τη διαβίβαση σε αυτό του σχετικού φακέλου». Με τη νέα αυτή διάταξη τα χρηματικά όρια υπαγωγής του σχεδίου σύμβασης σε προσυμβατικό έλεγχο μειώνονται, οι ελεγχόμενες κατηγορίες συμβάσεων περιλαμβάνουν πλέον και τα έργα και η προθεσμία ολοκλήρωσης του έργου των 23

24 ελεγκτών διπλασιάζεται. Το σημαντικότερο στη νέα ρύθμιση είναι πως ο προσυμβατικός έλεγχος είναι πλέον υποχρεωτικός και δεν ανήκει στη διακριτική ευχέρεια του Υπουργού η προώθηση ή όχι του σχεδίου σύμβασης στο Ελεγκτικό Συνέδριο. Τέλος, ορίζεται ότι τον έλεγχο ασκούν τα Κλιμάκια και δεν αποφασίζει ο Πρόεδρος του Ελεγκτικού Συνεδρίου ποιοι θα είναι οι εκάστοτε ελεγκτές. Από τη διατύπωση του άρθρου συνάγεται ότι ο προσυμβατικός έλεγχος ανήκει αποκλειστικά στη δικαιοδοσία των δικαστικών λειτουργών του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Παράλληλα την ίδια χρονιά ψηφίζεται ο νόμος 2702/1999, σύμφωνα με την παρ. 2 του άρθρου 2 του οποίου σε προσυμβατικό έλεγχο από το Ελεγκτικό Συνέδριο μπορεί να υποβληθεί κάθε είδους σύμβαση, εφόσον ο έλεγχος αυτής προτείνεται από τον αρμόδιο Υπουργό Συνταγματική κατοχύρωση προσυμβατικού ελέγχου Το 2001 ο προσυμβατικός έλεγχος των δημοσίων συμβάσεων καθιερώνεται συνταγματικά. Στην πρώτη παράγραφο, εδάφιο β, του άρθρου 98 προβλέπεται ότι, μεταξύ άλλων, στην αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου ανήκει «Ο έλεγχος συμβάσεων μεγάλης οικονομικής αξίας στις οποίες αντισυμβαλλόμενος είναι το Δημόσιο ή άλλο νομικό πρόσωπο που εξομοιώνεται με το Δημόσιο από την άποψη αυτή, όπως νόμος ορίζει». Σε πρώτη ανάγνωση προκύπτει πως σαφώς το άρθρο αυτό ετέθη προς επίρρωση του προσυμβατικού ελέγχου των δημοσίων συμβάσεων από το Ελεγκτικό Συνέδριο. Η πρόβλεψή του σε συνταγματικό επίπεδο αναβαθμίζει τον ρόλο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, αναγνωρίζει την επιτυχημένη άσκηση του ελέγχου το χρονικό διάστημα από το 1993 και εντεύθεν και κατοχυρώνει τον προσυμβατικό έλεγχο έναντι του νομοθέτη. Περαιτέρω, η διατύπωση της διάταξης περιέχει κάποιες αόριστες νομικές έννοιες που χρήζουν διευκρίνισης. Στο άρθρο 6 του ν. 2947/2001 αναφέρεται πως οι συμβάσεις που αφορούν στα Ολυμπιακά έργα και στα έργα υποδομής, καθώς και στις υπηρεσίες και προμήθειες που συνδέονται με αυτά τα έργα, υπάγονται στον προσυμβατικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου και οι προθεσμίες για τη σύναψη του ελέγχου συντέμνονται σε 30 ημέρες. Στη συνέχεια ο νόμος 3060/2002 στο άρθρο 2 εξειδικεύει τις αόριστες νομικές έννοιες που απαντούν στο Σύνταγμα. Η διατύπωση του άρθρου έχει ως ακολούθως «Για τις 24

25 προμήθειες αγαθών του άρθρου 1 του Ν. 2286/ 1995 (ΦΕΚ 19 Α ), η προϋπολογιζόμενη δαπάνη των οποίων υπερβαίνει το ποσό των πεντακοσίων εκατομμυρίων ( ) δραχμών ή ενός εκατομμυρίου πεντακοσίων χιλιάδων ( ) ευρώ, καθώς και για την εκτέλεση έργων από το Δημόσιο, τα Ν.Π.Δ.Δ. και τις δημόσιες επιχειρήσεις ή οργανισμούς, η προϋπολογιζόμενη δαπάνη των οποίων υπερβαίνει το ποσό του ενός δισεκατομμυρίου ( ) δραχμών ή δύο εκατομμυρίων εννιακοσίων χιλιάδων ( ) ευρώ, διενεργείται υποχρεωτικά έλεγχος νομιμότητας της οικείας συμβάσεως, πριν από τη σύναψή της, από Κλιμάκια του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Το προηγούμενο εδάφιο ισχύει και στις συμβάσεις παροχής υπηρεσιών, όταν το προϋπολογιζόμενο οικονομικό αντικείμενό τους υπερβαίνει το ποσό των πεντακοσίων εκατομμυρίων ( ) δραχμών ή ενός εκατομμυρίου πεντακοσίων χιλιάδων ( ) ευρώ. Εάν δεν διενεργηθεί ο έλεγχος, η σύμβαση που συνάπτεται είναι άκυρη. Για το σκοπό του ελέγχου υποβάλλεται στο Κλιμάκιο από τον αρμόδιο Υπουργό ή φορέα ο φάκελος με όλα τα σχετικά έγγραφα και στοιχεία, ιδίως δε αυτά των οποίων η έλλειψη επιφέρει κατά την κείμενη νομοθεσία τον αποκλεισμό της συμμετέχουσας στο διαγωνισμό επιχείρησης. Τα έγγραφα και τα στοιχεία, η έλλειψη των οποίων επιφέρει τον αποκλεισμό της επιχείρησης από το διαγωνισμό, μπορούν να συμπληρωθούν (υποβληθούν) και μετά την υποβολή των λοιπών δικαιολογητικών συμμετοχής στο διαγωνισμό, αλλά πριν την αποσφράγιση των οικονομικών προσφορών. Ο αρμόδιος Υπουργός ή φορέας μπορεί να ζητεί τη διενέργεια ελέγχου νομιμότητας και για επί μέρους φάσεις της σχετικής διαδικασίας που προηγούνται της σύναψης της οικείας συμβάσεως. Ο έλεγχος του Ελεγκτικού Συνεδρίου ολοκληρώνεται μέσα σε τριάντα (30) ημέρες από τη διαβίβαση σε αυτό του σχετικού φακέλου». Αντιπαραβάλλοντας το άρθρο 2 του ν. 3060/2002 και το άρθρο 8 του ν. 2741/1999 διαπιστώνουμε πως η διατύπωση είναι πανομοιότυπη. Ο νομοθέτης δε μετέβαλε τα χρηματικά όρια για την υπαγωγή των συμβάσεων στον έλεγχο, δε συμπεριέλαβε νέους φορείς στο πεδίο εφαρμογής του νόμου, ούτε επέφερε μεταβολές στην προθεσμία ολοκλήρωσης του ελέγχου. Επομένως οι αόριστες νομικές έννοιες της συνταγματικής διάταξης αποκρυσταλλώνονται στα νομοθετικά πρότυπα προ συνταγματικής κατοχύρωσης του προσυμβατικού ελέγχου. 25

26 Με το άρθρο 19 του ν. 3193/2003 αποσαφηνίζεται ότι στα τιθέμενα χρηματικά όρια, που ορίζονται ως κατώφλια για την υπαγωγή του σχεδίου σύμβασης στον προληπτικό έλεγχο νομιμότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου, δεν περιλαμβάνεται ο αναλογών ΦΠΑ. Το άρθρο 69 του ν. 3433/2006 συγκαταλέγει τις δαπάνες για τις προμήθειες των Ενόπλων Δυνάμεων στον προσυμβατικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, εξαιρώντας τις μεταξύ κρατών συμβάσεις. Επιπλέον, υποδεικνύει την ακολουθητέα διαδικασία για δαπάνες που έχουν χαρακτηρισθεί απόρρητες ή απαιτούν μυστικότητα. Στη συνέχεια στα άρθρα 13 και 17 του ν. 3978/2011, όπως τροποποιήθηκαν από τα άρθρο 35 του ν. 4129/2013 και 1 του ν. 4155/2013, σκιαγραφούνται οι συμβάσεις αμυντικού εξοπλισμού που τελικά υπάγονται στο πεδίο του προσυμβατικού ελέγχου, καθώς και οι περιπτώσεις που εξαιρούνται. Ο νόμος 3614/2007, στο άρθρο 25, εντάσσει τις συγχρηματοδοτούμενες συμβάσεις προμηθειών, υπηρεσιών και έργων, προϋπολογιζόμενης δαπάνης τουλάχιστον 5 εκατομμυρίων ευρώ χωρίς ΦΠΑ στον προληπτικό έλεγχο νομιμότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Το ίδιο άρθρο για τις προγραμματικές συμβάσεις μεταξύ αναθετουσών αρχών που αφορούν σε συγχρηματοδοτούμενα έργα θέτει το χρηματικό όριο στα 10 εκατομμύρια ευρώ. 2.4 Σύγχρονο νομικό πλαίσιο Οι νόμοι αυτοί παρείχαν τις αναγκαίες πρώτες οργανωτικές αποσαφηνίσεις και κατευθύνσεις. Το παρόν νομοθετικό καθεστώς περιγράφει τις προϋποθέσεις και το πεδίο εφαρμογής του προσυμβατικού ελέγχου στο άρθρο 278 του ν. 3852/2010, στο άρθρο 35 του ν. 4129/2013 και στο άρθρο 9, παρ. 4 του ν. 3986/

27 Πίνακας 2.1 Πεδίο προσυμβατικού ελέγχου ΕΛΕΓΧΟΜΕΝΟΙ ΦΟΡΕΙΣ Δημόσιο Ν.Π.Δ.Δ. Δημόσιες επιχειρήσεις & οργανισμοί Ο.Τ.Α Νομικά πρόσωπα Ο.Τ.Α. ΤΑΙΠΕΔ (Α.Ε.) ΕΛΕΓΧΟΜΕΝΕΣ ΣΥΜΒΑΣΕΙΣ Συμβάσεις προμηθειών Συμβάσεις έργων Συμβάσεις μελετών Συμβάσεις υπηρεσιών Σχετικές προγραμματικές συμβάσεις Συμβάσεις αξιοποίησης περιουσιακών στοιχείων Δημοσίου Οποιαδήποτε σύμβαση υποβληθείσα από τον Υπουργό Με το άρθρο 278 του ν. 3852/2010 για πρώτη φορά εμπίπτουν στον προληπτικό έλεγχο νομιμότητας από το Ελεγκτικό Συνέδριο οι συμβάσεις που συνάπτουν οι Δήμοι και τα νομικά τους πρόσωπα. Κατά τη διατύπωση του άρθρου, όπως τροποποιήθηκε και ισχύει «Για τις συμβάσεις προμήθειας αγαθών, εκτέλεσης έργων και παροχής υπηρεσιών, συμπεριλαμβανομένων των προγραμματικών συμβάσεων που συνάπτουν οι Ο.Τ.Α. και τα νομικά τους πρόσωπα, προϋπολογιζόμενης δαπάνης, χωρίς Φόρο Προστιθέμενης Αξίας (Φ.Π.Α.), ποσού άνω των διακοσίων χιλιάδων ( ) ευρώ, διενεργείται υποχρεωτικά προληπτικός έλεγχος νομιμότητας αυτών, πριν από τη σύναψή τους, από τον Επίτροπο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, που είναι αρμόδιος για τον προληπτικό έλεγχο των δαπανών τους. Για τις συμβάσεις, η προϋπολογιζόμενη δαπάνη των οποίων υπερβαίνει το ποσό, χωρίς Φ.Π.Α., των πεντακοσίων χιλιάδων ( ) ευρώ, διενεργείται υποχρεωτικά, πριν τη σύναψή τους, έλεγχος νομιμότητας από το καθ ύλην αρμόδιο Κλιμάκιο του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Ο αρμόδιος φορέας μπορεί να ζητεί τη διενέργεια ελέγχου νομιμότητας και για επί μέρους φάσεις της σχετικής διαδικασίας που προηγούνται της σύναψης της οικείας σύμβασης. Ο έλεγχος νομιμότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου ολοκληρώνεται μέσα σε τριάντα (30) ημέρες από τη διαβίβαση σε αυτό του σχετικού φακέλου. Εάν δεν διενεργηθεί ο έλεγχος νομιμότητας η σύμβαση που συνάπτεται είναι άκυρη». Στην αρχική του διατύπωση το 27

28 άρθρο 278 προέβλεπε πως στον προσυμβατικό έλεγχο υπάγονται οι συμβάσεις η προϋπολογιζόμενη δαπάνη των οποίων, χωρίς ΦΠΑ, υπερβαίνει τις ευρώ. Με το άρθρο 9 του ν. 4071/2012 όμως το ποσό ανήλθε στις ευρώ. Η αιτιολογική έκθεση του ν. 3852/2010 αποδίδει τη νεοπαγή ανάθεση του προσυμβατικού ελέγχου των συμβάσεων των ΟΤΑ α και β βαθμού στο Ελεγκτικό Συνέδριο, στην ως τότε αναποτελεσματική και συνδεδεμένη με την πολιτική εξουσία εποπτεία προς τους δήμους. Αρμόδιος για τον έλεγχο των συμβάσεων των δήμων ήταν αφενός ο Γενικός Γραμματέας της Περιφέρειας, διορισθείς από την εκάστοτε Κυβέρνηση, αφετέρου η Ειδική Επιτροπή Ελέγχου, τα μέλη της οποίας ασκούσαν τα ελεγκτικά τους καθήκοντα παρεμπιπτόντως και όχι σε μόνιμη και συστηματική βάση. Είναι εμφανής η ανάγκη μεταφοράς της εποπτείας σε ένα όργανο ανεξάρτητο, κρατικό, που κατέχει την τεχνογνωσία, την εμπειρία και τη στελέχωση, ώστε να εξασφαλίζονται οι εγγυήσεις αξιόπιστου και αποτελεσματικού ελέγχου για τους δήμους και τις Περιφέρειες. Ο νόμος 3852/2010 κατανέμει την αρμοδιότητα άσκησης του προσυμβατικού ελέγχου μεταξύ δικαστικών λειτουργών και δικαστικών υπαλλήλων, ειδικότερα Επιτρόπων, του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Ο διαχωρισμός προσδιορίζεται με κριτήριο το ύψος της οικονομικής αξίας της σύμβασης. Συμβάσεις χαμηλότερης προϋπολογιζόμενης δαπάνης κατανέμονται στους Επιτρόπους, ενώ υψηλότερης παραμένουν στην αρμοδιότητα των δικαστών. Με το άρθρο 35 του ν. 4129/2013 αποτυπώνεται ο τρόπος διενέργειας του προσυμβατικού ελέγχου στο Δημόσιο: «Στις συμβάσεις προμήθειας αγαθών του άρθρου 1 του ν. 2286/1995 (Α 19), εκτέλεσης έργων και παροχής υπηρεσιών, που συνάπτονται από το Δημόσιο, τα Ν.Π.Δ.Δ. και τις δημόσιες επιχειρήσεις ή οργανισμούς, η προϋπολογιζόμενη δαπάνη των οποίων υπερβαίνει το ποσό του ενός εκατομμυρίου ευρώ, διενεργείται υποχρεωτικά έλεγχος νομιμότητας της οικείας σύμβασης, πριν από τη σύναψή της, από Κλιμάκια του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Στις κατηγορίες συμβάσεων του προηγουμένου εδαφίου, που συνάπτονται από το Δημόσιο και τα υπαγόμενα σε προληπτικό έλεγχο δαπανών Ν.Π.Δ.Δ., η προϋπολογιζόμενη δαπάνη των οποίων υπερβαίνει το ποσό των πεντακοσίων χιλιάδων ( ) ευρώ και μέχρι το όριο του προηγούμενου εδαφίου, διενεργείται υποχρεωτικά έλεγχος 28

29 νομιμότητας, πριν από τη σύναψή τους, από τον Επίτροπο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, που είναι αρμόδιος για τον προληπτικό έλεγχο των δαπανών των φορέων αυτών». Πίνακας 2.2. Κατώφλια προσυμβατικού ελέγχου OTA Δε διενεργείται έλεγχος Δημόσιο και ΝΠΔΔ Δε διενεργείται έλεγχος και άνω (χωρίς Φ.Π.Α.) Υπηρεσία Επιτρόπου στο Ελεγκτικό Συνέδριο και άνω (χωρίς Φ.Π.Α.) Υπηρεσία Επιτρόπου στο Ελεγκτικό Συνέδριο και άνω Αρμόδιο Κλιμάκιο Ελεγκτικού Συνεδρίου και άνω Αρμόδιο Κλιμάκιο Ελεγκτικού Συνεδρίου Η σημερινή εσωτερική κατανομή αρμοδιοτήτων του Ελεγκτικού Συνεδρίου επιμερίζει στο Ε Κλιμάκιο τα σχέδια συμβάσεων που αφορούν σε έργα, στο ΣΤ Κλιμάκιο τις συμβάσεις τις σχετικές με προμήθειες και στο Ζ Κλιμάκιο ό,τι αφορά σε υπηρεσίες και μελέτες. Εάν η σύμβαση είναι σύνθετη, οπότε στο ίδιο σχέδιο σύμβασης περιγράφονται δραστηριότητες που αφορούν σε περισσότερες από μία κατηγορίες, π.χ. προμήθειες και υπηρεσίες, τότε κριτήριο για τον ορθό νομικό χαρακτηρισμό της σύμβασης αποτελεί ποιος είναι ο κύριος στόχος της σύμβασης, εάν δηλαδή ο σκοπός της σύμβασης είναι προεχόντως η προμήθεια ή η παροχή υπηρεσιών. Εάν η διάκριση είναι δυσχερής, τότε βαρύνοντα χαρακτήρα έχει η κατηγορία με τη μείζονα οικονομική σημασία (πράξη 137/2014 Κλιμ. στο VII, απόφαση 1656/2011 Τμήματος Μείζονος- Επταμελούς Σύνθεσης, καθώς και αποφάσεις 261/2012 και 262/2012 της Επιτροπής Αναστολών του ΣτΕ). Για τις συμβάσεις που συνάπτει το Δημόσιο τα χρηματικά όρια υπαγωγής στον προσυμβατικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου είναι υψηλότερα συγκριτικά με τα αντίστοιχα των δήμων. Κατά τα λοιπά οι κατηγορίες συμβάσεων που ελέγχονται είναι 29

30 όμοιες. Διαφοροποίηση ως προς το εύρος του πεδίου εφαρμογής υπέρ των δικαστικών λειτουργών προβλέπει το άρθρο 9, παρ. του ν. 3986/2011, σύμφωνα με το οποίο το αρμόδιο Κλιμάκιο διενεργεί προσυμβατικό έλεγχο «στις συμβάσεις αξιοποίησης των περιουσιακών στοιχείων του ΤΑΙΠΕΔ (Ταμείο) και των εταιρειών των οποίων το μετοχικό κεφάλαιο ανήκει εξ ολοκλήρου, άμεσα ή έμμεσα, στο Ταμείο, εφόσον το τίμημα ή το χρηματικό αντάλλαγμα της αξιοποίησης υπερβαίνει το ποσό των πεντακοσίων χιλιάδων ( ) ευρώ». Συμπερασματικά τα κριτήρια για την υπαγωγή ή όχι ενός σχεδίου συμβάσεως στον έλεγχο νομιμότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου είναι τρία τον αριθμό, δύο εξ αυτών ποιοτικά: α) λαμβάνεται υπόψη ο διενεργών τις διαδικασίες της σύμβασης φορέας (οργανικό κριτήριο), β) εξετάζεται το είδος της σύμβασης (προμήθειες, υπηρεσίες, έργα, μελέτες και σχετικές προγραμματικές συμβάσεις ή συμβάσεις παραχώρησης) και ένα ποσοτικό: γ) οι συμβάσεις ελέγχονται εφόσον η προϋπολογιζόμενη δαπάνη αυτών υπερβαίνει συγκεκριμένα χρηματικά όρια. Σημειωτέον πως ποσοτικό κριτήριο για την ένταξη ή όχι μιας σύμβασης πριν από τη σύναψή της στον έλεγχο νομιμότητας από το Ελεγκτικό Συνέδριο είναι η προϋπολογιζόμενη δαπάνη αυτής. Το τελικό ποσό της σύμβασης ενδεχομένως να μην ξεπερνά τα τιθέμενα χρηματικά όρια, δεδομένου ότι οι συμβάσεις στη συντριπτική τους πλειοψηφία είναι προϊόν μειοδοτικής διαγωνιστικής διαδικασίας. 2.5 Περιεχόμενο προσυμβατικού ελέγχου Ο προσυμβατικός έλεγχος είναι έλεγχος νομιμότητας, που επικεντρώνεται στις ουσιώδεις νομικές πλημμέλειες, όπως στη νόθευση του ελεύθερου ανταγωνισμού, στην προστασία του περιβάλλοντος, στη διασφάλιση της διαφάνειας του διαγωνισμού και της εξυπηρέτησης του δημοσίου συμφέροντος. Εκτείνεται επί του συνόλου των πράξεων που συνθέτουν τη διαδικασία επιλογής του αναδόχου και καταλήγουν στην προς υπογραφή σύμβαση. Ελέγχεται το σχέδιο της σύμβασης και κυρίως τα θέματα που τέθηκαν από τη Διοίκηση ή αποτέλεσαν αντικείμενο διαφωνίας μεταξύ μελών επιτροπών διαγωνισμού ή περιεχόμενο υποβληθεισών ενστάσεων ή προσφυγών. Ο προσυμβατικός έλεγχος δεν υποκαθιστά τα υπόλοιπα δικαστήρια στη δικαιοδοσία τους, 30

31 όμως εάν το σχέδιο σύμβασης δεν υποβληθεί για έλεγχο, η σύμβαση που συνάπτεται είναι αυτομάτως άκυρη. Η θετική ή αποφατική κρίση του Κλιμακίου ή του Επιτρόπου δίδεται εντός ενδεικτικής προθεσμίας τριάντα (30) ημερών. Σε περίπτωση που από τον ελεγκτή ζητηθούν επιπλέον στοιχεία, αυτά πρέπει να κατατεθούν εντός αποκλειστικής δεκαπενθήμερης προθεσμίας. Εάν οι ανωτέρω προθεσμίες παρέλθουν χωρίς το σχέδιο σύμβασης να απορριφθεί με αιτιολογημένη πράξη του Ελεγκτικού Συνεδρίου, τότε θεωρείται εγκεκριμένο. Οι συμπληρωματικές ή/και τροποποιητικές συμβάσεις υπάγονται στον προσυμβατικό έλεγχο, εφόσον α) η αρχική σύμβαση δεν είχε υπαχθεί λόγω χρηματικού ορίου στον έλεγχο αυτό, οπότε η συμπληρωματική αυτής θα υπαχθεί, εφόσον το ποσό της αρχικής και της συμπληρωματικής ξεπερνούν τα χρηματικά όρια που καθορίζει ο νόμος, και β) η αρχική σύμβαση είχε υπαχθεί στον έλεγχο αυτό, οπότε θα υπαχθούν και όλες οι συμπληρωματικές ανεξαρτήτως ποσού. Ο προσυμβατικός έλεγχος της συμπληρωματικής σύμβασης υπάγεται στον ελεγκτή της αρχικής σύμβασης (Επίτροπο ή Κλιμάκιο), ανεξαρτήτως του ύψους της προϋπολογιζόμενης δαπάνης της συμπληρωματικής σύμβασης (απόφαση 513/2012 Τμήμα Μείζονος-Επταμελούς Σύνθεσης Ελεγκτικού Συνεδρίου). Το να κωλύεται η υπογραφή συμπληρωματικής σύμβασης δεν είναι σπάνιο. Οι αναθέτουσες αρχές συχνά εμφανίζουν μια σύγχυση ως προς τα στοιχεία που ο νόμος ορίζει ως υποχρεωτικά προκειμένου για τη σύναψη συμπληρωματικής σύμβασης. Τα σχετικά ευρήματα στη νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου είναι πλούσια (287/2013 Ε Κλιμάκιο, αποφάσεις 2097/2011, 3630/2013 VI Τμήματος) Ουσιώδεις νομικές πλημμέλειες και τυπολατρία Κατά τον προσυμβατικό έλεγχο των δημοσίων συμβάσεων οι ελεγκτές υπάλληλοι και δικαστές κατευθύνονται στον εντοπισμό των ουσιωδών νομικών πλημμελειών. Οι επουσιώδεις νομικές πλημμέλειες, οι οποίες είναι συνήθεις, θεραπεύονται συχνά από την αναθέτουσα αρχή κατόπιν υποδείξεως των ελεγκτών, η οποία είτε ενσωματώνεται στην πράξη του Ελεγκτικού Συνεδρίου είτε είναι προφορική. Πολλές φορές οι πράξεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου οι αφορώσες σχέδια συμβάσεων καταλήγουν στην έγκριση 31

32 μεν της σύναψης της σύμβασης, αλλά υπό την προϋπόθεση της αφαίρεσης ή τροποποίησης όρου της σύμβασης. Άλλωστε είναι γνωστό πως σε περίπτωση αμφιβολίας, ο έλεγχος δεν αποβαίνει αυτομάτως αρνητικός. Αντιθέτως ακολουθείται η διαδικασία των διευκρινίσεων και μάλιστα είναι δυνατή η συμπλήρωση δικαιολογητικών, εφόσον δεν τροποποιείται η προσφορά. Η επικέντρωση στις ουσιώδεις νομικές πλημμέλειες και η «παράβλεψη» των επουσιωδών για κάποιον εκτός του γνωστικού αντικειμένου των δημοσίων συμβάσεων ή για κάποιον που έχει θεωρητική και όχι εμπειρική θεώρηση σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις ίσως να ερμηνεύεται ως υποχώρηση της αρχής της νομιμότητας. Ωστόσο υπάρχουν δύο αδιαμφισβήτητα συμπεράσματα, που διέπουν τη διαδικασία για τη διεξαγωγή και τη σύναψη των δημοσίων συμβάσεων: Το πρώτο είναι γεωγραφικά καθολικό, ενώ το δεύτερο αφορά στην περίπτωση της Ελλάδας: α) Μια γενική πλέον παραδοχή είναι πως κύριο μέλημα της οικονομικής ανάλυσης του δικαίου είναι η αποτελεσματικότητα των νομικών κανόνων, ώστε να μεγιστοποιείται το κοινωνικό όφελος (Coase, 1960). Αυτό δε σημαίνει πως το δίκαιο υπακούει το δίχως άλλο στις τάσεις των αγορών, αλλά η συμπόρευση και η μη δογματική προσκόλληση του νομοθέτη και του δικαστή σε φορμαλιστικές νόρμες χτίζουν ένα ποιοτικό δικαστικό σύστημα, το οποίο με τη σειρά του «συντελεί στη διαμόρφωση ανεπτυγμένων πιστωτικών αγορών, επηρεάζει την οικονομική ανταγωνιστικότητα, σχετίζεται με την ταχεία ανάπτυξη τόσο των μικρών όσο και των μεγάλων επιχειρήσεων, μειώνει τη διακινδύνευση (risks) που αντιμετωπίζουν οι επιχειρήσεις και αυξάνει την επιθυμία για επενδύσεις» (World Bank, 2004). β) Το συμπέρασμα που αφορά στην ελληνική περίπτωση είναι ότι για λόγους που ανάγονται στην θεσμική ατροφία και στο συνακόλουθο έλλειμμα εμπιστοσύνης, και όχι μόνο, για πολλά χρόνια και ειδικά για θέματα δημοσίων συμβάσεων, τα δικαστήρια δεσμεύονταν υπερβολικά από την «αρχή της τυπικότητας». Σύμφωνα με νομολογία του ΣτΕ επί μακρόν το κείμενο της διακήρυξης αποτελούσε το κανονιστικό πλαίσιο του δημόσιου διαγωνισμού. Αλλά και σε παλαιότερες αποφάσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου γίνεται επίκληση στην αρχή της τυπικότητας και αναφέρεται ότι «όλες οι διατάξεις της διακήρυξης καθιερώνουν ουσιώδεις όρους, με εξαίρεση εκείνες για τις οποίες σαφώς προκύπτει το αντίθετο». Αυτό σαφώς προκαλεί δυσλειτουργίες, αν η διακήρυξη προβλέπει επί ποινή 32

33 αποκλεισμού την υποχρεωτική υποβολή εξαντλητικού καταλόγου δικαιολογητικών που ενδεχομένως φωτογραφίζουν κάποιους υποψηφίους ή δυσχεραίνουν υπερβολικά κάποιους άλλους - ή πολύ περισσότερο αν αντιβαίνει στο εθνικό και κοινοτικό δίκαιο. Η νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου ήδη την τελευταία δεκαετία προσανατολίζεται στον διαχωρισμό των ουσιωδών από τις επουσιώδεις νομικές πλημμέλειες. Πολύ συχνά στις πράξεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου, κυρίως στις πράξεις του VI Τμήματος που αποφαίνονται επί αιτήσεων ανάκλησης, γίνεται προσφυγή στην έννοια της συγγνωστής πλάνης. Το Τμήμα συνεπώς κρίνει ότι σε περιπτώσεις που σωρευτικώς συντρέχουν τα εξής: i) είτε δεν είναι σαφές ή είναι δυσερμήνευτο το νομοθετικό πλαίσιο ii) είτε αντίστοιχες δυσκολίες παρουσιάζονται στην ερμηνεία ή αξιολόγηση των κρίσιμων πραγματικών περιστατικά και iii) επιπρόσθετα δεν υπάρχει πρόθεση καταστρατήγησης του νόμου εκ μέρους των συμμετεχόντων αναθέτοντων φορέων ή υποψηφίων, τότε το δημόσιο συμφέρον επιτάσσει τη συνέχιση της διαγωνιστικής διαδικασίας ή/και τη σύναψη της σύμβασης. Το δίκαιο της Ένωσης αποστρέφεται την περιχαράκωση σε αυστηρούς νομικούς κανόνες και οι οδηγίες που εκδίδει, όπως επίσης και η νομολογία του ΔΕΕ εργάζονται για τον συντονισμό των νομοθεσιών των κρατών-μελών στην κατεύθυνση του ανοίγματος των δημοσίων συμβάσεων στον ανταγωνισμό. Αυτό σημαίνει πως προάγει κανόνες που δε θέτουν υπέρμετρους περιορισμούς και δεν οδηγούν στον αδικαιολόγητο αποκλεισμό διαγωνιζομένων. Στη νομολογία του ΔΕΕ γίνεται συστηματικά εφαρμογή των αρχών της αναλογικότητας και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του διοικουμένου, αρχές που πλέον εφαρμόζονται ευρύτατα και από τα ελληνικά δικαστήρια. Επίσης το δίκαιο της Ένωσης διαλαμβάνει τη διάκριση μεταξύ ουσιωδών και επουσιωδών νομικών πλημμελειών. Ποιες είναι όμως πρακτικά οι πλημμέλειες αυτές που έχει συνομολογηθεί να χαρακτηρίζονται ως ουσιώδεις και να οδηγούν στη ματαίωση της σύναψης της δημόσιας σύμβασης; Ποια είναι τα πεδία εκείνα που η εποχή μας προκρίνει ως θεμελιώδη και που η διασάλευσή τους άγει στην αρνητική κρίση για τη συνέχιση των διαγωνιστικών διαδικασιών; Από μία συνοπτική ενδεικτική παράθεση ουσιωδών νομικών πλημμελειών δε θα μπορούσαν να απουσιάζουν ο ελεύθερος ανταγωνισμός και η αλληλένδετη αρχή της διαφάνειας, η ίση μεταχείριση των διαγωνιζομένων και η 33

34 προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος. Οι έννοιες αυτές δεν είναι δυνατό να καθορισθούν επακριβώς νομοθετικά. Το δημόσιο συμφέρον, νομική έννοια που είναι δύσκολο να οριοθετηθεί εννοιολογικά, επίσης συγκαταλέγεται στον κατάλογο αυτό. O βαθμός προστασίας των προαναφερόμενων αρχών κρίνεται ad hoc και με προσφυγή στην αρχή της αναλογικότητας. Το απαιτητικό αυτό πλέγμα διασταυρούμενων συμφερόντων και αλληλεπικαλυπτόμενων νομοθετικών διατάξεων καθιστά την επιλογή δικαστικών λειτουργών για την άσκηση του ειδικού αυτού ελέγχου μονόδρομο Διαφάνεια και ελεύθερος ανταγωνισμός Ο ελεύθερος ανταγωνισμός, στο πεδίο των δημόσιων συμβάσεων, νοείται ως η νομική και θεσμική δικλείδα, που θα παρέχει ίσες ευκαιρίες στις επιχειρήσεις για τη συμμετοχή στις διαγωνιστικές διαδικασίες. Η άμεση ή έμμεση παρακώλυση του υγιούς ανταγωνισμού και της ελεύθερης ιδιωτικής οικονομικής πρωτοβουλίας μέσω πρακτικών που ευνοούν τα μονοπώλια ή που παρεμποδίζουν την πολλαπλότητα στις αγορές αποδοκιμάζεται. Η κατοχύρωση του ελεύθερου ανταγωνισμού είναι απόρροια τόσο του οργανωτικού οικονομικού πλαισίου του Συντάγματος (άρθρα 5 παρ. 1, 25 παρ. 3, 106 παρ. 2 και 3) και σχετικών νόμων (ν. 146/1914, ν. 703/1977), όσο και διατάξεων δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (άρθρα 101 επόμενα ΣΛΕΕ περί μη κατάχρησης της δεσπόζουσας θέσης στην αγορά). Η διαφάνεια αποτελεί έκφραση της αρχής του ελεύθερου ανταγωνισμού και εξειδικεύεται μέσα από τη νομολογία του ΔΕΕ ως η αρχή που συνίσταται στη διασφάλιση, υπέρ όλων των ενδεχομένων αναδόχων, προσήκοντος βαθμού δημοσιότητας που να καθιστά δυνατό το άνοιγμα της αγοράς στον ανταγωνισμό καθώς και τον έλεγχο του αμερόληπτου χαρακτήρα των διαδικασιών διαγωνισμού (Παπαθεοδώρου, 2008). Με άλλα λόγια η διαφάνεια είναι ο πυρήνας προστασίας του ελεύθερου ανταγωνισμού. Ισοδυναμεί με επαρκή βαθμό σύμμετρης δημοσιότητας της προκήρυξης (σε εφημερίδες και ιστότοπους κλιμακούμενης εμβέλειας αναλόγως του ύψους της προϋπολογιζόμενης δαπάνης), νομοθετικό περιορισμό της δυνατότητας απευθείας αναθέσεων, εναργή κριτήρια σχετικά με τις προσφορές τα οποία να μνημονεύονται στην προκήρυξη και τήρηση αυτών από την αναθέτουσα αρχή. Η 34

35 διαφάνεια περαιτέρω αναλύεται σε δημοσιότητα και ορατότητα των διαδικασιών πέρα από τη δημοσίευση στις εφημερίδες, πολλές φορές είναι αναγκαία η παρουσία των υποψηφίων κατά το άνοιγμα των προσφορών ή πλέον η παροχή σε αυτούς κωδικών αριθμών, ώστε να παρακολουθούν διαδικτυακά το άνοιγμα των προσφορών στους ηλεκτρονικούς διαγωνισμούς όπου συμμετέχουν. Σύμφωνα με τον Γιαννακόπουλο (2006) η προστασία του ανταγωνισμού ως διασφάλιση της δεσμευτικής ισχύος της διοικητικής σύμβασης δεν παραπέμπει δίχως άλλο στο κανονιστικό περιεχόμενο του κανόνα περί της διατήρησης των συμφωνημένων (pacta sunt servanda). Και αυτό επειδή παρά την όποια σημασία της βούλησης των συμβαλλόμενων μερών, αυτή η θεώρηση της σύμβασης δεν απηχεί με πληρότητα την ιδιαίτερη θεσμική φύση της διοικητικής σύμβασης. Η προσέγγιση αυτή υπό άλλο πρίσμα εκφράζει την παραδοχή ότι ιδιωτική και δημόσια ελεγκτική διαφέρουν. Στη δημόσια ελεγκτική δεν προτάσσονται τα συμφέροντα μόνον των συμβαλλομένων, αλλά και τρίτων, οι οποίοι δε συμμετέχουν στη διαγωνιστική διαδικασία ή που συμμετείχαν και από κάποιο σημείο και έπειτα αποκλείσθηκαν. Μια άλλη πτυχή της παραπάνω προσέγγισης είναι πως, εφόσον στις δημόσιες συμβάσεις αντίθετα με ό,τι συμβαίνει στις ιδιωτικές- στην ενδεχόμενη σύγκρουση της αρχής pacta sunt servanda και της ανάγκης προστασίας του ελεύθερου ανταγωνισμού, υπερτερεί η διασφάλιση του τελευταίου, τότε προφανώς και η καταλληλότερη χρονική στιγμή διενέργειας του ελέγχου των δημοσίων συμβάσεων είναι προσυμβατικά. Τοποθετώντας τον έλεγχο πριν από την υπογραφή της σύμβασης μηδενίζεται ο κίνδυνος για τον ιδιώτη αντισυμβαλλόμενο να εμπλακεί σε μια κατάσταση όπου δε θα του παρέχεται η συνήθης νομική προστασία, πολλώ δε μάλλον εάν έχει ήδη προχωρήσει σε μερική ή ολική προμήθεια αγαθών, παροχή υπηρεσιών κ.ο.κ. Η καταστρατήγηση των διατάξεων του ελεύθερου ανταγωνισμού εκδηλώνεται σε πληθώρα περιπτώσεων, όπως με την προσβολή της αρχής της διαφάνειας ή σε περιπτώσεις παράτασης ή συμπλήρωσης της αρχικής σύμβασης, καθώς και σε περιπτώσεις εκχώρησης της σύμβασης, άρα στην ουσία μεταβολής της ταυτότητας των συμβαλλομένων κ.ο.κ. Νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου που διαχωρίζει περιπτώσεις όπου παρεμποδίσθηκε ή όχι ο ελεύθερος ανταγωνισμός ανευρίσκεται ενδεικτικά στις πράξεις 360/2014 και 378/2015 Ε Κλιμάκιο, 114/2014 Στ Κλιμάκιο, 35

36 72/2015 Στ Κλιμάκιο, που όμως ανεκλήθη από την 4113/2015 απόφαση του VI Τμήματος Προστασία του περιβάλλοντος Το περιβάλλον είναι αγαθό που απολαμβάνει συνταγματική κατοχύρωση. Στο άρθρο 24 του Συντάγματος προστατεύεται το φυσικό και πολιτιστικό περιβάλλον και γίνεται αναφορά στην αρχή της αειφορίας. Η αειφορία έχει καθιερωθεί να ταυτίζεται με τη βιώσιμη ανάπτυξη. Σύμφωνα με τον επικρατέστερο ορισμό «βιώσιμη είναι η ανάπτυξη που καλύπτει τις ανάγκες της παρούσας γενεάς, χωρίς να υποθηκεύει (ή να περιορίζει) τις δυνατότητες των μελλοντικών γενεών να καλύπτουν τις δικές τους». Εγείρεται, λοιπόν, το ερώτημα κατά πόσο βρισκόμαστε ενώπιον νέων αντιμαχόμενων πεδίων, τα οποία περιβάλλονται εξίσου συνταγματικές εγγυήσεις. Η όχι πολύ παλαιά νομολογία του Ε Τμήματος του ΣτΕ είχε επικεντρωθεί στην προστασία του περιβάλλοντος και η αξιολόγηση αυτής της δικαστικής περιβαλλοντικής μέριμνας δεν ήταν ομόφωνη. Στην πραγματικότητα πρόκειται για μια προβληματική, η οποία απορρέει από αυτό που προτείνεται ή επιχειρεί να προταθεί ως λύση. Αναλυτικότερα, οι αρχές που είθισται να συγκρούονται με την αρχή προστασίας του περιβάλλοντος είναι το δικαίωμα ιδιοκτησίας και η αρχή της ελεύθερης οικονομικής δραστηριότητας. Η βιωσιμότητα, επομένως, και η προστασία αυτής ανάγεται κυρίως σε θέμα διαγενεακής δικαιοσύνης. Προφανώς η πρακτική ενασχόληση με τέτοιου είδους ζητήματα είναι ιδιαιτέρως δυσχερής, ωστόσο τα ελληνικά δικαστήρια έχουν αποκτήσει ικανή εμπειρία και σταθμίζουν το αγαθό που απειλείται περισσότερο. Σημειωτέον ότι σε μια ευνομούμενη πολιτεία, όπου νομοθεσία και νομολογία συμπλέουν και λαμβάνουν πρόνοια για θέματα περιβάλλοντος, τίθενται οι βάσεις για την αναβάθμιση και τον σεβασμό του περιβάλλοντος. Ακόμη και αν προκρίνεται η κατασκευή π.χ. ενός έργου αντί της διατήρησης του δάσους, ο φάκελος του έργου θα συνοδεύεται από μελέτη περιβαλλοντικής εκτίμησης και περιβαλλοντικών επιπτώσεων, επομένως το έργο θα λαμβάνει χώρα στο σημείο που προκαλεί τη μικρότερη δυνατή βλάβη και οι όροι λειτουργίας του (αν λ.χ. πρόκειται για εργοστάσιο) θα είναι αυτοί που ελαχιστοποιούν το περιβαλλοντικό κόστος. 36

37 Ο ρόλος της νομολογίας του Ελεγκτικού Συνεδρίου είναι κομβικός. Ο προσυμβατικός έλεγχος σε θέματα περιβάλλοντος επεκτείνεται στην κατασκευή λιμένων, χώρων στάθμευσης αυτοκινήτων, χώρων υγειονομικής ταφής απορριμμάτων, οδικών και άλλων δικτύων κ.α. Στο πλαίσιο προστασίας του πολιτιστικού περιβάλλοντος ο έλεγχος αφορά τόσο αρχαιολογικούς χώρους και μνημεία, όσο και παραδοσιακούς οικισμούς και θρησκευτικούς χώρους και χώρους λατρείας. Έχει παρατηρηθεί ότι σε πολλά σχέδια συμβάσεων για κατασκευή έργων παραλειπόταν από τις αναθέτουσες αρχές η υποβολή στον φάκελο μελέτης περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Η σταθερή νομολογία επ αυτού του Δικαστηρίου έστρεψε τους αναθέτοντες φορείς στην εμπέδωση της αναγκαίας αυτής συνθήκης. Φυσικά δε λείπουν φαινόμενα παρατυπίας, όπως για παράδειγμα το έργο να υπερκαλύπτει τα χωροταξικά όρια της σχετικής μελέτης, ωστόσο η παιδαγωγική διάσταση του ελέγχου είναι αναμφίβολη όπως και η συμβολή στην ένταση της περιβαλλοντικής συνείδησης. Σχετικές είναι οι πράξεις 354/2008, 310/2013 και 381/2014 του Ε Κλιμακίου του Ελεγκτικού Συνεδρίου Δημόσιο συμφέρον Το δημόσιο συμφέρον αποτελεί μια αόριστη νομική έννοια. Το κανονιστικό του περιεχόμενο δεν είναι σαφώς διευκρινισμένο και μπορεί να διευρυνθεί, να περιορισθεί ή να μεταβληθεί ανάλογα με τις κοινωνικοπολιτικές συγκυρίες. Στα οικονομικά το δημόσιο συμφέρον ταυτίζεται με την οικονομική ευημερία της κοινωνίας ως συνόλου, ενώ σε νομικούς όρους συνηθίζεται να λέγεται ότι πρόκειται για τη συνισταμένη των συμφερόντων των φορέων των συνταγματικών δικαιωμάτων, χωρίς όμως να εξαντλείται εκεί ο ορισμός του. Άλλωστε ο ορισμός αυτός εμπεριέχει και ο ίδιος αοριστία. Το δημόσιο συμφέρον τέμνεται με το εθνικό συμφέρον, με το οικονομικόταμειακό κρατικό συμφέρον και με τα ατομικά δικαιώματα, χωρίς να συμπίπτει με κανένα από αυτά. Με το νόμο 4063/2012 «Κύρωση της Απόφασης του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου που τροποποιεί το άρθρο 136 της ΣΛΕΕ, της Συνθήκης για τη θέσπιση του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας και της Συνθήκης για τη σταθερότητα, το συντονισμό και τη διακυβέρνηση στην Οικονομική και Νομισματική Ένωση» κυρώθηκαν μεταξύ 37

38 άλλων και ενσωματώθηκαν στο εθνικό δίκαιο τα άρθρα 3 και 8, που, inter alia, προβλέπουν ότι «η δημοσιονομική θέση της γενικής κυβέρνησης συμβαλλόμενου μέρους πρέπει να είναι ισοσκελισμένη ή πλεονασματική» και οι κανόνες αυτοί «ισχύουν στο εθνικό δίκαιο μέσω διατάξεων δεσμευτικού και μόνιμου χαρακτήρα, κατά προτίμηση συνταγματικού, ή άλλως διατάξεων των οποίων η πλήρης τήρηση και εκπλήρωση κατοχυρώνονται μέσω των διαδικασιών που διέπουν τον εθνικό προϋπολογισμό». Το ελληνικό Σύνταγμα δεν έχει έως τώρα αναθεωρηθεί και υπάρχουν σοβαρές επιφυλάξεις για το κατά πόσο είναι απαραίτητος ο «οικονομικός συνταγματισμός», ωστόσο σε σχέση με το εν θέματι ζήτημα, ενδεχομένως να διαγράφεται μια τάση προς βαρύνουσα στάθμιση του δημοσιονομικού συμφέροντος όταν γίνεται νομολογιακή αναφορά στο δημόσιο συμφέρον. Παρόλο που ρυθμιστικά το δημόσιο συμφέρον παρουσιάζει ρευστότητα (ή ουδετερότητα), η επίκλησή του σε δικαστικές αποφάσεις είναι σταθερό σημείο αναφοράς. Στις πράξεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στη μείζονα σκέψη, απαντά συνήθως η φράση «Εξάλλου, ως ουσιώδεις νομικές πλημμέλειες νοούνται εκείνες που συνίστανται σε παραβίαση των αρχών του ελεύθερου ανταγωνισμού και της διαφάνειας, καθώς και των διατάξεων περί προστασίας του περιβάλλοντος ή εκείνες που συνεπάγονται βλάβη του δημοσίου συμφέροντος». Σύμφωνα με αυτή τη διατύπωση, μεταξύ άλλων, το δημόσιο συμφέρον λειτουργεί ως πλοηγός στις σχετικές κρίσεις. Ωστόσο στη νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου δεν απαντούν περιπτώσεις όπου η υπογραφή του σχεδίου σύμβασης να κωλύεται για λόγους αποκλειστικά και μόνο δημοσίου συμφέροντος. Τοιουτοτρόπως δεν εγείρονται και τυχόν ζητήματα ελέγχου σκοπιμότητας από πλευράς δικαστών ή και ελεγκτών, ελέγχου που εκφεύγει των ορίων δικαιοδοσίας τους. 2.6 Επόμενοι βαθμοί κρίσεως Κατά των πράξεων του προσυμβατικού ελέγχου τόσο του Επιτρόπου όσο και των Κλιμακίων προβλέπεται η δυνατότητα προσφυγής με αίτηση ανάκλησης, εφόσον η κρίση των ελεγκτών (Επιτρόπου ή Κλιμακίου) επί του σχεδίου σύμβασης ήταν αρνητική. Η ρύθμιση αυτή εξυπηρετεί την για λόγους δημοσίου συμφέροντος επιτάχυνση της διαδικασίας ανάθεσης των δημοσίων συμβάσεων. Επομένως τυχόν 38

39 αίτηση ανάκλησης κατά πράξης προσυμβατικού ελέγχου, σύμφωνα με την οποία η σύναψη της σύμβασης δεν κωλύεται, απορρίπτεται ως απαράδεκτη. Κατά των αποφάσεων επί των αιτήσεων ανάκλησης προβλέπεται η άσκησης αίτησης αναθεώρησης. Η νομική φύση της αίτησης ανάκλησης και της αίτησης αναθεώρησης είναι δικονομικά συγκεχυμένη. Εν ευρεία εννοία χαρακτηρίζονται οιονεί ένδικα μέσα, δεδομένου ότι οι πράξεις προσυμβατικού ελέγχου, ιδίως των Κλιμακίων, προσιδιάζουν κυρίως σε δικαστική απόφαση παρά σε διοικητική πράξη. Πάντως έχουν επίσης χαρακτηρισθεί «ένδικα βοηθήματα», η δε αίτηση ανάκλησης «ενδικοφανής προσφυγή». Σύμφωνα με το άρθρο 36 του ν. 4129/2013 «Κατά των πράξεων των Επιτρόπων και των Κλιμακίων, επιτρέπονται αιτήσεις ανάκλησης, σε περίπτωση πλάνης περί τα πράγματα ή το νόμο, οι οποίες εκδικάζονται από το αρμόδιο Τμήμα του Ελεγκτικού Συνεδρίου». Αρμόδιο Τμήμα επί του παρόντος είναι το VI Τμήμα του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Την αίτηση ανάκλησης υποβάλλει ο έχων έννομο συμφέρον ενώπιον της Γραμματείας του VI Τμήματος εντός δεκαπέντε ημερών από την επομένη της γνωστοποίησης της πράξης στον οικείο φορέα. Δικαίωμα υποβολής αίτησης ανάκλησης έχει και ο Γενικός Επίτροπος του Ελεγκτικού Συνεδρίου χάριν του δημοσίου συμφέροντος. Η χρήση του δικαιώματος αυτού ασκείται από τον Γενικό Επίτροπο με φειδώ (392/2013 Απόφαση VI Τμήματος). Η αίτηση ανάκλησης είναι δυνατό να κοινοποιηθεί, πέρα από τον Γενικό Επίτροπο, και σε τρίτους έχοντες έννομο συμφέρον, ώστε τυχόν παρέμβασή τους να συνεκδικάζεται και να επιτυγχάνεται οικονομία της δίκης. Το Τμήμα αποφαίνεται επί της αιτήσεως ανάκλησης χωρίς να δεσμεύεται ρητώς από ενδεικτική ή αποκλειστική προθεσμία, ωστόσο συστηματικά οι αιτήσεις ανάκλησης προσδιορίζεται να συζητηθούν στην αμέσως επόμενη δικάσιμο από την κατάθεσή τους. Το VI Τμήμα συνεδριάζει κάθε δεκαπέντε ημέρες και εντός τριάντα ημερών από τη συζήτηση εκδίδεται η απόφαση του Τμήματος, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 37 του ν. 4129/2013. Έκδοση αναβλητικής απόφασης επιτρέπεται μόνο μία φορά και λόγω έλλειψης στοιχείων. Σε αυτή την περίπτωση ο φάκελος πρέπει να συμπληρωθεί εντός δεκαπέντε ημερών και η συζήτηση να προσδιορισθεί για την αμέσως επόμενη δικάσιμο. Εάν ο αναθέτων φορέας ή τρίτος που είχε παρέμβει κατά την εκδίκαση της αίτησης ανάκλησης ή ο Γενικός Επίτροπος ή το Δημόσιο θέλουν να προσφύγουν κατά της 39

40 απόφασης επί της αιτήσεως ανάκλησης για παράβαση της διαδικασίας που προβλέπεται κατά τη σύναψη της σύμβασης, για εσφαλμένη ερμηνεία ή εφαρμογή του νόμου, καθώς και σε περίπτωση πλάνης περί τα πραγματικά περιστατικά ή προσαγωγής νέων κρίσιμων στοιχείων, τότε χωρεί αίτηση αναθεώρησης, η οποία κατατίθεται στη Γραμματεία του Τμήματος Μείζονος-Επταμελούς Σύνθεσης. Κατά τα λοιπά, ισχύουν και για την αίτηση αναθεώρησης οι διαδικαστικές λεπτομέρειες και οι προθεσμίες που τελούν εν ισχύι και για την αίτηση ανάκλησης. 2.7 Διαφορές προληπτικού προσυμβατικού ελέγχου Ο προσυμβατικός και ο προληπτικός έλεγχος που ασκούνται από το Ελεγκτικό Συνέδριο έχουν σημαντικές ομοιότητες, αλλά και ορισμένες ειδοποιούς διαφορές. Παράλληλα, και στα δύο είδη ελέγχου εντοπίζονται θετικά σημεία υπό την έννοια ότι η άσκησή τους συμβάλλει σημαντικά και αποτελεσματικά στην εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, αλλά συνάμα και γκρίζες ζώνες, καθώς ενίοτε τα οφέλη από την άσκησή τους υπερκεράζονται από συμφυή μειονεκτήματα. Ο προληπτικός έλεγχος καλύπτει μεγαλύτερο μέρος της συμβατικής δράσης του Δημοσίου και των ΟΤΑ σε σύγκριση με τον πιο περιορισμένο χαρακτήρα του προσυμβατικού ελέγχου. Συγκεκριμένα, βάσει του π.δ. 136/2011, ο ασκούμενος από το Ελεγκτικό Συνέδριο προληπτικός έλεγχος δαπανών ορίζει ως αφετηρία το ποσό των για τις δαπάνες των ΟΤΑ και των νοσοκομείων του ΕΣΥ, το ποσό των για τις δαπάνες των Ν.Π.Δ.Δ., το ποσό των για τις δαπάνες της Κεντρικής Διοίκησης και των Περιφερειών και το ποσό των για τις δαπάνες της Κεντρικής Διοίκησης που διενεργούνται στο πλαίσιο εμπορικών συναλλαγών. Σε όλα τα προηγούμενα ποσά συμπεριλαμβάνεται και ο αναλογών Φ.Π.Α. Αναφανδόν, τα «κατώφλια» του προσυμβατικού ελέγχου, που στην καλύτερη περίπτωση αφορούν συμβάσεις προϋπολογιζόμενης δαπάνης χωρίς Φ.Π.Α., όπως αναλύθηκε ανωτέρω, όχι μόνον επιτρέπουν αστοχίες στις συμβάσεις χαμηλότερου εκτιμώμενου κόστους, αλλά αφήνουν κενά και στο σύστημα δικαστικής προστασίας. Όσο περισσότερο διάτρητη είναι η αρχή της νομιμότητας, αναλόγως επιβαρύνεται το δικαστικό σύστημα, γεγονός που θα έπρεπε να συνεκτιμάται δημοσιονομικά. 40

41 Ο προληπτικός έλεγχος ασκείται μετά την υπογραφή της σύμβασης, κατά την έκδοση του πρώτου χρηματικού εντάλματος και πριν από την εκταμίευση του δημοσίου χρήματος, ενώ ο προσυμβατικός διενεργείται πριν από τη σύναψη της σύμβασης. Το χρονικό σημείο άσκησης του ελέγχου είναι και το βασικότερο σημείο αναφοράς, το εγγενές πλεονέκτημα και μειονέκτημα του καθενός ταυτόχρονα. Ο προληπτικός έλεγχος, ασκούμενος μετά την υπογραφή της σύμβασης, δεν καθυστερεί τη ροή των διοικητικών διαδικασιών και συναλλαγών αυτό λ.χ. είναι ιδιαιτέρως σημαντικό στην προμήθεια βασικών αγαθών. Από την άλλη πλευρά αν κατά την άσκηση του προληπτικού ελέγχου προκύψουν ευρήματα και δε θεωρηθεί το ένταλμα, οδηγούμαστε στην προστασία μεν του δημοσίου χρήματος, που δεν εκταμιεύεται, την ίδια ωστόσο στιγμή παρέχεται μονόπλευρη προστασία χάριν του δημοσίου συμφέροντος, αλλά αγνοείται ο αντισυμβαλλόμενος ιδιώτης, ο οποίος έχει ήδη προχωρήσει σε (μερική τουλάχιστον) παροχή των υπηρεσιών του ή προμήθεια αγαθών ή εκτέλεση έργου ή εκπόνηση μελέτης. Περαιτέρω, ο ιδιώτης, ο οποίος δεν ικανοποιείται για λόγους που ανάγονται σε υπαιτιότητα όχι του ιδίου, αλλά της ίδιας της δημόσιας διοίκησης, αναπόφευκτα στρέφεται στη δικαιοσύνη και αποζημιώνεται σε ύστερο χρόνο εντόκως. Το αποτέλεσμα είναι να επιφορτίζεται ακόμη περισσότερο η επιβαρυμένη με δικαστικές υποθέσεις ελληνική δικαιοσύνη και στατιστικά να αυξάνονται οι πιθανότητες για επιπλέον επιβολή προστίμων λόγω μη απόδοσης δικαιοσύνης σε εύλογο χρόνο, κατά τις επιταγές του άρθρου 6 της ΕΣΔΑ. Στον αντίποδα οι ιδιώτες, αν και δεν αποτελούν άμεσο πεδίο προάσπισης του προσυμβατικού ελέγχου, προστατεύονται ωστόσο αντανακλαστικά ως συνέπεια της ελεγκτικής του δράσης. Η καθυστέρηση όμως της σύναψης της σύμβασης είναι αναπτυξιακό βαρίδι, που συνιστά κόκκινη γραμμή στις μέρες μας. Σε πρώτη ανάγνωση και λογική εκτίμηση τουλάχιστον. Γιατί εντρυφώντας στα άδυτα της ελληνικής δημόσιας διοίκησης προκύπτει το παράδοξο ο ενδιαφερόμενος φορέας να καθυστερεί αχαρακτήριστα και για μήνες στην εκκίνηση των διαγωνιστικών διαδικασιών, ενώ το Ελεγκτικό Συνέδριο παραδίδει ελεγμένο το σχέδιο σύμβασης εμπροθέσμως και σε περιπτώσεις πολύ πριν την εκπνοή της προθεσμίας. Ο προληπτικός έλεγχος δεν εντοπίζει υπευθύνους, προλαμβάνει την εκταμίευση δημοσίου χρήματος σε περιπτώσεις που οφείλει, αλλά δεν καταλογίζονται οι υπαίτιοι 41

42 δημόσιοι και δημοτικοί υπάλληλοι για την παράνομη ή αμελή συμπεριφορά που επέδειξαν κατά την εκτέλεση των καθηκόντων τους. Στη συνέχεια, όταν η ίδια δαπάνη ελέγχεται κατασταλτικά και εντοπίζεται σε μεταγενέστερο χρονικό σημείο από τον ίδιο δικαστικό υπάλληλο του Ελεγκτικού Συνεδρίου ή από συνάδελφό του παλαιότερη παράλειψη στον έλεγχο, ο καταλογισμός για ποικίλους λόγους καθίσταται δυσχερέστερος. Ο προληπτικός έλεγχος τρόπον τινά ενσωματώνεται στη διοικητική διαδικασία και δεν αποτελεί καθαρά εξωτερικό έλεγχο, όπως ο είναι ο προσυμβατικός έλεγχος και όπως προβλέπεται για το Ελεγκτικό Συνέδριο. Αντιθέτως ο προσυμβατικός έλεγχος προστατεύει τα όργανα της Διοίκησης που εμπλέκονται στη διαχείριση των οικονομικών του Δημοσίου (δημόσιοι υπόλογοι, αστικώς υπεύθυνοι, διατάκτες). Τα όργανα αυτά επιζητούν τις κατευθυντήριες οδούς του Ελεγκτικού Συνεδρίου, εφόσον προστατεύονται από πιθανούς μελλοντικούς καταλογισμούς. Ο σχεδόν καθολικός και ανεξαίρετος χαρακτήρας του προληπτικού ελέγχου διασφαλίζει νομιμότητα σε εύρος με όλα τα θετικά παρεπόμενα. Ωστόσο το χρονικό σημείο διενέργειάς του φαίνεται να μην είναι το καταλληλότερο, καθώς το δημόσιο χρήμα που προσωρινά διαφυλάσσεται, αποδίδεται συνήθως αργότερα διογκωμένο σε εκτέλεση δικαστικών αποφάσεων. Αντίθετα, ο προσυμβατικός έλεγχος, φαίνεται να υπερτερεί στα σημεία, όχι έναντι του προληπτικού, μιας και δεν είναι φυσικά αυτό το ζήτημα. Τα στοιχεία που τον συγκροτούν στην πλειοψηφία τους διαμορφώνουν το αναγκαίο εκείνο είδος ελέγχου, που ισορροπεί ανάμεσα στη διασφάλιση αρχών απαραίτητων για μια ευνομούμενη κοινωνία - πολλώ δε μάλλον για μια κοινωνία με υστέρηση στην ευνομία - και ευθυγραμμίζονται, όπως μπορεί να αποδειχθεί εμπειρικά και στατιστικά, με τις αναπτυξιακές εντολές. 2.8 Ανακεφαλαίωση Ο προσυμβατικός έλεγχος είναι σημαίνον κεφάλαιο στις εγγυήσεις νομιμότητας των διαλαμβανομένων στις διαγωνιστικές διαδικασίες του Δημοσίου και των ΟΤΑ, αλλά και στην ελεγκτική δράση του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Η αρμοδιότητα άσκησης του προσυμβατικού ελέγχου εμφανίζεται διευρυνόμενη από το 1993 και έπειτα, ωστόσο οι προφανείς ομοιότητες του προληπτικού με τον προσυμβατικό έλεγχο, εγείρουν ερωτήματα σχετικά με το μέλλον του προσυμβατικού ελέγχου και κατά πόσον αυτός θα 42

43 είναι ο επόμενος στόχος της άκαμπτης δημοσιονομικής λογικής που επιβάλλεται νομοθετικά και ισοπεδωτικά σε διαχρονικούς θεσμούς του ελληνικού κράτους. Επί μακρόν το Ελεγκτικό Συνέδριο επικέντρωσε το βάρος της δράσης του στον προληπτικό έλεγχο και παράλληλα οι ελεγχόμενοι φορείς κατά πάγιο τρόπο προσάρμοσαν και στήριξαν την οργάνωση και τη λειτουργία τους στα εχέγγυα νομιμότητας που τους προσφέρει ο προληπτικός έλεγχος νομιμότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Ο ν. 4337/2015 επιφέρει μιαν αναμφίβολη αναστάτωση στις καθιερωμένες λειτουργίες του Δημοσίου και των ΟΤΑ χωρίς ως τώρα να έχει ληφθεί κατάλληλη πρόνοια για τους μηχανισμούς υποκατάστασης του επερχόμενου κενού. Ακόμη και αν υλοποιηθούν τα σχέδια για σύσταση εσωτερικής υπηρεσίας εποπτείας των ΟΤΑ, η διαγραφή της δικαιοδοσίας του μοναδικού εξωτερικού ανεξάρτητου οργάνου ελέγχου ούτε αιτιολογείται ούτε είναι σύμφωνη με το Σύνταγμα. Ανεξαρτήτως, πάντως, του ζητήματος του αν η προσήλωση στους δημοσιονομικούς στόχους είναι υπερβολική ή όχι, αν υποσκελίζονται αρχές όπως αυτή της νομιμότητας και αν υπάρχει νομιμοποίηση για αφαίρεση αρμοδιοτήτων που είναι συνταγματικά κατοχυρωμένες ζήτημα που δεν εμπίπτει στην ανάλυση και τους σκοπούς της παρούσας εργασίας το σίγουρο είναι πως ο αναπροσανατολισμός της δράσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου είναι αναπόφευκτος. Η διασφάλιση της πορείας κανενός οργανισμού ή φορέα δε νοείται να προστατεύεται με μόνη την επίκληση της ιστορικής του διαδρομής. Ο ρόλος ενός θεσμού ενισχύεται όταν στις υπηρεσίες που προσφέρει υπάρχει εύλογη σχέση κόστους-οφέλους, ειδάλλως δε θα αργήσει η νομοθετική ή de facto υποτίμησή του. Το Ελεγκτικό Συνέδριο επιτελεί πολυδιάστατο ρόλο, μέρος του οποίου μάλιστα δεν αποτυπώνεται επισήμως. Η λεπτομερής καταγραφή των δράσεων και των ευρημάτων του, ο εντοπισμός των συνήθων δυσλειτουργιών και η επινόηση νέων πιο αποτελεσματικών τεχνικών αντιμετώπισης αυτών των δυσλειτουργιών είναι επιτακτικές. Τα παραπάνω είναι αναγκαίο να επικοινωνηθούν και να εξοπλισθεί το Συνέδριο με εξωστρέφεια. Η Πολιτεία δεν έχει παρά να ωφεληθεί από έναν οργανισμό σαν το Ελεγκτικό Συνέδριο. Η αξία του ελέγχου είναι αυταπόδεικτη και αναπόδραστη απόληξη της απουσίας του θα είναι περαιτέρω νομικές, δημοσιονομικές και άλλες εκτροπές. Το Ελεγκτικό Συνέδριο από την πλευρά του δεν έχει παρά να χρησιμοποιήσει την τεχνογνωσία και τα εργαλεία που διαθέτει, ώστε να συνεπικουρήσει την Πολιτεία 43

44 στο να βρει τις πιο πρόσφορες μορφές ελέγχου, που ανταποκρίνονται στις μεταβαλλόμενες ανάγκες της εποχής. Η αρχή της αποδοτικότητας, οικονομικότητας και αποτελεσματικότητας του ελέγχου αφορούν όχι μόνο στους ελεγχόμενους, αλλά και στους ελεγκτές. Η «οικονομία του ελέγχου», ήτοι ο ευρύτερος και αποτελεσματικότερος δυνατός έλεγχος με τα λιγότερα κατά το δυνατό μέσα είναι ένα από τα αιτήματα, για το οποίο καλούμαστε να αναλάβουμε ενέργειες. 44

45 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 3 ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΑ ΕΡΕΥΝΑΣ 3.1 Εισαγωγή Αποτελεί κοινή παραδοχή ότι η συμβατική δράση του Δημοσίου και των νομικών προσώπων που εξομοιώνονται με αυτό είναι ελεγκτέα από ένα όργανο ανεξάρτητο, αμερόληπτο και με εχέγγυα γνωστικής και εμπειρικής επάρκειας. Στην αντίθετη περίπτωση, εάν δηλαδή το πεδίο των συμβάσεων που συνάπτουν οι δημόσιες και δημοτικές αρχές, δεν παρακολουθείται από έναν εξωτερικό ελεγκτή, είναι αναπόδραστο πως θα έχουμε να αντιμετωπίσουμε νομικές, δημοσιονομικές και κοινωνικές εκτροπές. Οι εσωτερικές υπηρεσίες ελέγχου όπου αυτές λειτουργούν- κατανοώντας τις ανάγκες και τους στόχους των οργανισμών, συνιστούν σίγουρα προσθήκη αξίας για αυτούς. Ωστόσο είναι αυτονόητο πως οι υπάλληλοι που υπηρετούν σε αυτές, ανεξαρτήτως των ικανοτήτων και του ήθους τους, είναι περισσότερο ευάλωτοι στις πιέσεις και στους περιορισμούς του φορέα. Ο εξωτερικός ελεγκτής, αντιθέτως, εν προκειμένω το Ελεγκτικό Συνέδριο, λειτουργεί υπό το πρίσμα της προστασίας τόσο του δημοσίου συμφέροντος όσο και των επιδιώξεων των οργανισμών. Επίσης δεν εμποδίζεται στη δημοσίευση των ευρημάτων του και η ελεγκτική του δράση είναι αρτιότερη και εναρμονισμένη με τις επιταγές του ευρωπαϊκού δικαίου. Τέλος, από τη συνταγματική επιταγή του άρθρου 26 για τη διάκριση των λειτουργιών, συνάγεται ότι για τη διασφάλιση του κύρους των συναλλαγών ελεγχόμενος και ελεγκτής δε μπορεί να ταυτίζονται. Το διακύβευμα είναι η διενέργεια του είδους εκείνου του ελέγχου που ανταποκρίνεται καλύτερα στις ανάγκες της κοινωνίας, όπως αυτές διατυπώνονται και διασφαλίζονται από το ισχύον θεσμικό πλαίσιο. Ο έλεγχος που ήταν ο προσφορότερος στο παρελθόν, δεν είναι χωρίς άλλο ο πλέον αρμόζων σήμερα. Καθήκον της ώριμης πολιτείας, αλλά και ευθύνη αυτών που ασκούν τον έλεγχο, είναι να τον προσαρμόζουν στις εκάστοτε ανάγκες και προτεραιότητες και να συντονίζονται με το ρυθμό και τις ανακύπτουσες απαιτήσεις της εποχής. Το σύγχρονο εργασιακό περιβάλλον είναι περισσότερο ανταγωνιστικό από ποτέ, αλλά παράλληλα στην Ελλάδα υπάρχει μια ασφυκτική ανάγκη για «ηθικοποίηση» των συναλλαγών και των λειτουργιών σε κάθε 45

46 επίπεδο. Η «ηθικοποίηση» εδώ αναφέρεται στη νομιμότητα, η οποία εκτιμάται ότι διασφαλίζει το δημόσιο συμφέρον. Ο ρόλος του ελεγκτή είναι πολύπλευρος. Οφείλει να μεριμνά για τη μακροημέρευση του ελεγχόμενου φορέα χωρίς να εμμένει σε επουσιώδεις αστοχίες. Επομένως επιβάλλεται ο έλεγχος να έχει μια συμβουλευτική διάσταση. Ταυτόχρονα ο ελεγκτής διασφαλίζει τη συμμόρφωση με τους νομικούς κανόνες και κυρίως φροντίζει για την ορθή ερμηνεία και εφαρμογή αυτών. Στο παρόν εγχείρημα αναλύεται ένα βασικό είδος ελέγχου, ο έλεγχος που ασκεί το Ελεγκτικό Συνέδριο σε συμβάσεις του Δημοσίου και των ΟΤΑ πριν από την υπογραφή τους. Περιγράφονται οι προϋποθέσεις και οι λεπτομέρειες άσκησης του εν λόγω ελέγχου. Περαιτέρω, θα τεθούν ορισμένα ερευνητικά ερωτήματα σχετικά με τον προσυμβατικό έλεγχο. 3.2 Ερευνητικά ερωτήματα Ποιος είναι ο μέσος αριθμός προσυμβατικών ελέγχων που ασκεί κάθε Υπηρεσία Επιτρόπου ανά έτος; Ποιο είναι το μέσο χρηματικό ύψος των διενεργούμενων προσυμβατικών ελέγχων κάθε Υπηρεσίας Επιτρόπου ανά έτος; Σε ποια κατηγορία (προμήθειες, υπηρεσίες κ.λ.π.) αφορούν κατά κανόνα οι περισσότεροι προσυμβατικοί έλεγχοι που διενεργούν οι Υπηρεσίες Επιτρόπου; Σε τι ποσοστό κωλύεται η υπογραφή της σύμβασης σε επίπεδο Υπηρεσίας Επιτρόπου; Ποιες είναι οι συνηθέστερες αιτίες για τις οποίες κωλύεται η υπογραφή της σύμβασης σε επίπεδο Υπηρεσίας Επιτρόπου; Σε τι ποσοστό ασκείται αίτηση ανάκλησης στις περιπτώσεις που κωλύεται η υπογραφή της σύμβασης; Σε τι ποσοστό οι αιτήσεις ανάκλησης γίνονται δεκτές από το αρμόδιο Τμήμα; Πρέπει να αναθεωρηθεί το ελάχιστο ύψος της προϋπολογιζόμενης δαπάνης της σύμβασης, που τίθεται νομοθετικά ως προϋπόθεση για την υπαγωγή της στον προσυμβατικό έλεγχο; 46

47 Πρέπει να αναθεωρηθεί η τριακονθήμερη προθεσμία ολοκλήρωσης του προσυμβατικού ελέγχου; Πρέπει να ενταχθούν περισσότερες κατηγορίες συμβάσεων στον προσυμβατικό έλεγχο; Ποια είναι τα βασικά οφέλη από τη διενέργεια του προσυμβατικού ελέγχου; Είναι σκόπιμη, στο πλαίσιο άσκησης του προσυμβατικού ελέγχου, η σύσταση ομάδας εμπειρογνωμόνων εντός του Ελεγκτικού Συνεδρίου; 3.3 Ερευνητική μεθοδολογία Προκειμένου η προσέγγιση των ως άνω ερευνητικών ερωτημάτων να είναι κατά το δυνατόν εγκυρότερη, συντάχθηκαν ένας πίνακας καταγραφής ποσοτικών κυρίως στοιχείων σχετικών με τους προσυμβατικούς ελέγχους και ένα ερωτηματολόγιο, που αποσκοπεί στη συγκέντρωση στοιχείων «ποιοτικής διάστασης». Ειδικότερα, για τους σκοπούς της εργασίας α) συγκεντρώθηκαν από Υπηρεσίες Επιτρόπου στοιχεία που έχουν να κάνουν με χαρακτηριστικά και τάσεις του προσυμβατικού ελέγχου την περίοδο και β) διανεμήθηκαν σε σύνολο 90 δικαστικών λειτουργών και δικαστικών υπαλλήλων του Ελεγκτικού Συνεδρίου ερωτηματολόγια, όπου καταγράφονται οι απόψεις τους σε ερωτήσεις σχετικές με προτεινόμενες τομές σχετικές με τον προσυμβατικό έλεγχο. Α) Συλλογή ποσοτικών στοιχείων για τον προσυμβατικό έλεγχο Σκοπός του πρώτου ερωτηματολογίου είναι να καταγράψει στοιχεία που μέχρι τώρα δεν καταχωρίζονται από το Ελεγκτικό Συνέδριο και τα οποία συγκεντρώνουν ιδιαίτερο ενδιαφέρον, όπως για παράδειγμα ποιος είναι ο αριθμός και ποιο το συνολικό χρηματικό ποσό των σχεδίων συμβάσεων που υποβάλλονται στο Ελεγκτικό Συνέδριο για έλεγχο κάθε έτος και πόσοι εξ αυτών αφορούν σε προμήθειες, πόσοι σε έργα, μελέτες κ.ο.κ. Τα ευρήματα θα διαγραμμισθούν χρονικά, ώστε να σφυγμομετρηθούν οι τάσεις, οι οποίες με τη σειρά τους θα επιχειρηθεί να εξηγηθούν. Επελέγη η αποτύπωση των τάσεων και χαρακτηριστικών του προσυμβατικού ελέγχου την περίοδο από το 2011 και μετά, επειδή από τέθηκε σε πλήρη ισχύ ο νόμος 3852/2010 (σχέδιο Καλλικράτης), με τον οποίον επανακαθορίσθηκαν τα διοικητικά όρια των δήμων και στην ουσία ολοκληρώθηκε η συνένωση περισσότερων 47

48 μικρότερων δήμων και κοινοτήτων σε μεγαλύτερους. Παράλληλα, με τον ίδιο νόμο θεσπίσθηκε η διενέργεια προσυμβατικού ελέγχου και για τις συμβάσεις μεγάλης οικονομικής αξίας των Ο.Τ.Α. και των νομικών τους προσώπων. Η θέσπιση της διενέργειας προσυμβατικού ελέγχου από Υπηρεσίες Επιτρόπου για το Δημόσιο και τα ΝΠΔΔ έλαβε χώρα με τον ν. 4129/2013, επομένως για τα πρώτα έτη καταγράφονται μόνον προσυμβατικοί έλεγχοι με αναθέτοντες φορείς Δήμους. Μάλιστα, από το δείγμα των 52 ελεγχόμενων υπηρεσιών που αποτυπώνονται, κανένας προσυμβατικός έλεγχος δεν υπεβλήθη από το Δημόσιο ή ΝΠΔΔ το 2013 σε Υπηρεσία Επιτρόπου. Τα στοιχεία ελήφθησαν από διάφορες Υπηρεσίες Επιτρόπου στην Αθήνα, οι οποίες συνολικά ελέγχουν 52 φορείς. Σε κάθε σχέδιο σύμβασης που ελέγχθη από τις Υπηρεσίες Επιτρόπου αποτυπώνονται: ο αναθέτων φορέας (Δήμος, Νοσοκομείο, κ.ο.κ.) η κατηγορία στην οποία αφορά η σύμβαση (προμήθειες, υπηρεσίες κ.ο.κ.) η προϋπολογιζόμενη δαπάνη της σύμβασης οι ημέρες που χρειάσθηκαν για να ολοκληρωθεί ο έλεγχος και η τυχόν χρήση της δυνατότητας παράτασης Η αιτιολογία, όποτε ο έλεγχος απέβη αρνητικός Αν ασκήθηκε ή όχι αίτηση ανάκλησης Η αποδοχή ή απόρριψη της αίτησης ανάκλησης από το VI Τμήμα. Η διερεύνηση της απόκλισης της προϋπολογιζόμενης δαπάνης της σύμβασης από το τελικό ποσό της συναφθείσας σύμβασης δεν κατέστη δυνατή, διότι στις Υπηρεσίες Επιτρόπου τα στοιχεία αυτά δεν τηρούνται ή τηρούνται αποσπασματικά. Ωστόσο, τα συγκεκριμένα αποτελέσματα θα ήταν ιδιαιτέρως ενδιαφέροντα και χρήσιμα στην κατεύθυνση του εξορθολογισμού των προϋπολογισμών των Δήμων, του Δημοσίου και των ΝΠΔΔ. Οι ελεγχόμενες υπηρεσίες συγκαταριθμούν: πέντε Υπουργεία εννέα Δήμους έντεκα Νοσοκομεία 48

49 έξι Εκπαιδευτικά Ιδρύματα (ΑΕΙ, ΤΕΙ, Ανώτατες Σχολές) οκτώ Οργανισμούς Κοινωνικής Ασφάλισης και δεκατρία ΝΠΔΔ Πρόκειται συγκεκριμένα για τις κάτωθι υπηρεσίες, οι οποίες ελέγχονται προσυμβατικά, εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις του νόμου, από Υπηρεσίες Επιτρόπου του Ελεγκτικού Συνεδρίου στην Αθήνα: 1) Υπουργείο Παιδείας, Έρευνας και Θρησκευμάτων 2) Υπουργείο Πολιτισμού και Αθλητισμού 3) Υπουργείο Περιβάλλοντος και Ενέργειας 4) Υπουργείο Προστασίας του Πολίτη (πρώην Δημόσιας Τάξης) (αρμόδιο επίσης για τις δαπάνες της ΕΛ.ΑΣ. και της Πυροσβεστικής Υπηρεσίας) 5) Υπουργείο Μεταφορών και Επικοινωνιών 6) Δήμος Χαλανδρίου 7) Δήμος Φιλοθέης-Ψυχικού 8) Δήμος Νέας Ιωνίας 9) Δήμος Ν. Φιλαδέλφειας-Χαλκηδόνας 10) Δήμος Γαλατσίου 11) Δήμος Ηρακλείου Αττικής 12) Δήμος Νίκαιας-Αγίου Ιωάννη Ρέντη 13) Δήμος Κερατσινίου 14) Δήμος Κορυδαλλού 15) Γενικό Νοσοκομείο Νίκαιας Πειραιά «Άγιος Παντελεήμων» 16) Γενικό Ογκολογικό Νοσοκομείο Κηφισίας «Άγιοι Ανάργυροι» 17) Κωνσταντοπούλειο Γενικό Νοσοκομείο Νέας Ιωνίας «Αγία Όλγα» 18) Παμμακάριστος Νοσοκομείο Θείας Πρόνοιας 19) Γενικό Νοσοκομείο Αθηνών «Η Ελπίς» 20) Αιγινήτειο Νοσοκομείο 21) Αρεταίειο Νοσοκομείο 49

50 22) Ιπποκράτειο Γενικό Νοσοκομείο Αθηνών 23) Πανεπιστημιακό Γενικό Νοσοκομείο Αττικόν 24) Γενικό Νοσοκομείο Αττικής «Σισμανόγλειο-Αμαλία Φλέμιγκ» 25) Γενικό Νοσοκομείο Παίδων Πεντέλης 26) Εθνικό και Καποδιστριακό Πανεπιστήμιο Αθηνών 27) Πάντειο Πανεπιστήμιο 28) Γεωπονικό Πανεπιστήμιο Αθηνών 29) Τεχνολογικό Εκπαιδευτικό Ίδρυμα Αθήνας (Τ.Ε.Ι. Αθήνας) 30) Ανωτάτη Σχολή Καλών Τεχνών 31) Ανωτάτη Σχολή Παιδαγωγικής και Τεχνολογικής Εκπαίδευσης (Α.Σ.ΠΑΙ.ΤΕ.) 32) Ίδρυμα Κοινωνικών Ασφαλίσεων Ενιαίο Ταμείο Ασφάλισης Μισθωτών (Ι.Κ.Α. ΕΤΑΜ) 33) Ταμείο Πρόνοιας Ιδιωτικού Τομέα (ΤΑ.Π.Ι.Τ.) 34) Τομείς Μηχανικών και Εργοληπτών Δημοσίων Έργων (ΤΣ.Μ.Ε.Δ.Ε.) 35) Ταμείο Πρόνοιας Εργοληπτών Δημοσίων Έργων (Τ.Π.Ε.Δ.Ε.) 36) Ταμείο Πρόνοιας Δημοσίων Υπαλλήλων Τομέας Πρόνοιας Προσωπικού Ταμείου Νομικών 37) Ταμείο Ασφαλίσεως Προσωπικού Οργανισμού Τηλεπικοινωνιών Ελλάδος (Τ.Α.Π.Ο.Τ.Ε.) 38) Ταμείο Αρχαιολογικών Πόρων και Απαλλοτριώσεων (Τ.Α.Π.Α.) 39) Ενιαίο Ταμείο Ανεξάρτητα Απασχολουμένων (Ε.Τ.Α.Α.) 40) Βαρβάκειο Πρότυπο Πειραματικό Γυμνάσιο 41) Κρατική Σχολή Ορχηστρικής Τέχνης (Κ.Σ.Ο.Τ.) 42) Διεπιστημονικός Οργανισμός Αναγνώρισης Τίτλων Ακαδημαϊκών & Πληροφόρησης (Δ.Ο.Α.Τ.Α.Π.) 43) Εθνικό Αστεροσκοπείο Αθηνών 44) Δημόσιο Πρότυπο Παιδικό Γυμναστήριο Καισαριανής 45) Εθνικό Γυμναστήριο Αθηνών «Ιωάννης Φωκιανός» 46) Πανεπιστημιακή Λέσχη 47) Τεχνικό Επιμελητήριο Ελλάδας (Τ.Ε.Ε.) 48) Ξενοδοχειακό Επιμελητήριο Αθηνών 50

51 49) Επιμελητήριο Εικαστικών Τεχνών Ελλάδος (Ε.Ε.Τ.Ε.) 50) Πράσινο Ταμείο 51) Εθνική Βιβλιοθήκη Ελλάδος (Ε.Β.Ε.) 52) Ελληνικό Κέντρο Θαλασσίων Ερευνών (Ε.Κ.Θ.Ε.) Το σύνολο των σχεδίων σύμβασης που υπεβλήθησαν από τους ως άνω ελεγχόμενους φορείς για προσυμβατικό έλεγχο σε Υπηρεσίες Επιτρόπου ήταν 128 τον αριθμό για την περίοδο Β) Ερωτηματολόγιο Το ερωτηματολόγιο που συμπληρώθηκε από δικαστικούς λειτουργούς και δικαστικούς υπαλλήλους περιέχει ερωτήσεις απλές, κλίμακας και ιεράρχησης, με τις οποίες σκιαγραφείται η γνώμη των ερωτώμενων αναφορικά με προτεινόμενες αλλαγές στον τρόπο διενέργειας του προσυμβατικού ελέγχου. Συγκεντρώθηκαν 90 ερωτηματολόγια, 30 από δικαστές, 30 από Επιτρόπους και 30 από υπαλλήλους-ελεγκτές. Τα αποτελέσματα των απαντήσεων θα παρουσιασθούν τόσο συνολικά όσο και ανά ομάδα, οπότε θα αναδειχθούν ίσως διαφοροποιήσεις ως προς την θεώρηση κάθε ομάδας απέναντι στον προσυμβατικό έλεγχο: αν σε άλλα σημεία δίνει περισσότερη βαρύτητα η κάθε ομάδα, αν άλλα αξιολογεί ως πιο σημαντικά από την άσκηση του προσυμβατικού ελέγχου και κατά πόσο θεωρεί η καθεμιά αναγκαίες τις εισηγούμενες μεταρρυθμίσεις. 3.4 Αποτελέσματα έρευνας από τη συλλογή ποσοτικών στοιχείων Γενικά ευρήματα Είναι αξιοσημείωτο πως από τις 128 συμβάσεις που υπεβλήθησαν την περίοδο για προσυμβατικό έλεγχο σε Υπηρεσίες Επιτρόπου, οι οποίες συνολικά ελέγχουν 52 φορείς, οι συμβάσεις αυτές δεν αφορούν στο σύνολο των ελεγχομένων φορέων. Από τις 52 ελεγχόμενες υπηρεσίες 21 είναι αυτές που υπέβαλαν στις Υπηρεσίες Επιτρόπων σχέδια συμβάσεων για προσυμβατικό έλεγχο, ποσοστό δηλαδή ίσο με το 40%. Γεννάται επομένως ένα πρώτο ερώτημα σχετικά με το αν τα τιθέμενα χρηματικά κατώφλια, που 51

52 συνιστούν το κριτήριο της υπαγωγής ή όχι μιας σύμβασης σε έλεγχο πριν από την υπογραφή της, είναι υπερβολικά υψηλά και αφήνουν ευρύ συμβατικό πεδίο ανέλεγκτο. Τα αποτελέσματα της έρευνας εμφανίζονται κυρίως με τη μορφή διαγραμμάτων και πινάκων. Τα δύο πρώτα γραφήματα είναι αλληλένδετα. Στο διάγραμμα 3.1. αποτυπώνεται πόσα σχέδια συμβάσεων υπεβλήθησαν κάθε έτος στις Υπηρεσίες Επιτρόπου του δείγματος. Ο αριθμός σημειώνει αύξηση, με εξαίρεση το έτος 2013, που επανέρχεται στα επίπεδα του Παρόλο όμως που παρουσιάζεται αυτή η αμελητέα αριθμητική κάμψη το 2013, δε συμπαρασύρει και το συνολικό χρηματικό ποσό των σχεδίων συμβάσεων που υπεβλήθησαν. Στο διάγραμμα 3.2. φαίνεται πως η καμπύλη που παρουσιάζει τη χρονική εξέλιξη των σχεδίων συμβάσεων σε ευρώ κινείται σταθερά ανοδικά. Από το 2014 και έπειτα η «θεαματική» άνοδος του αριθμού (και σε χρηματικό ύψος αντίστοιχα) των σχεδίων συμβάσεων που υποβάλλονται στις Υπηρεσίες Επιτρόπου, εξηγείται από το γεγονός πως οι τελευταίες ελέγχουν πλέον και τις συμβάσεις του Δημοσίου και των ΝΠΔΔ, χρηματικού ποσού από έως αριθμός σχεδίων συμβάσεων που υπεβλήθησαν την περίοδο Διάγραμμα 3.1 Αριθμός σχεδίων συμβάσεων που υπεβλήθησαν την περίοδο Ο πίνακας 3.1. δείχνει σε ποσοστά ανά έτος τις υποβληθείσες συμβάσεις της περιόδου Πίνακας 3.1 Αριθμός και ποσοστό των υποβληθεισών συμβάσεων κατά την περίοδο

53 Συχνότητα Ποσοστά Έγκυρα ποσοστά Αθροιστικά ποσοστά ,7 11,7 11, ,6 15,6 27, ,7 11,7 39, ,4 23,4 62, ,5 37,5 100,0 Σύνολο ,0 100, , , , , , , , , , , Σχέδια συμβάσεων σε ευρώ ελεγχθέντα από Υπ. Επιτρόπου την περίοδο Διάγραμμα 3.2. Σχέδια συμβάσεων σε ευρώ ελεγχθέντα από Υπηρεσίες Επιτρόπου την περίοδο Ακολουθεί ο πίνακας 3.2, στον οποίον διακρίνονται σε αριθμούς και ποσοστά οι υποβληθείσες συμβάσεις ανά ελεγχόμενο φορέα. Οι δήμοι έχουν το προφανές προβάδισμα, γεγονός που οφείλεται ασφαλώς στο γεγονός ότι στις Υπηρεσίες Επιτρόπου υποβάλλονται ήδη από τις αρχές του 2011 συμβάσεις για προσυμβατικό έλεγχο, αλλά ενδεχομένως στην απόκλιση αυτή συμβάλλει και η διαφοροποίηση στους 53

54 προϋπολογισμούς μεταξύ Δήμων και Δημοσίου/ΝΠΔΔ. Οι χαμηλότερου ύψους προϋπολογισμοί των ΟΤΑ οδηγούν σε προμήθειες και έργα προϋπολογιζόμενης δαπάνης υπαγόμενης στο πεδίο ελέγχου των Επιτρόπων. Ο μικρότερος αριθμός υποβαλλόμενων συμβάσεων από Υπουργεία και Νοσοκομεία δε σημαίνει πως οι φορείς αυτοί δε συνάπτουν συμβάσεις, αλλά αντιθέτως ότι οι συμβάσεις αυτές συνήθως και λογικά είναι τέτοιας αξίας, που υπάγεται στον προσυμβατικό έλεγχο των Κλιμακίων. Πίνακας 3.2 Αριθμός και ποσοστό υποβληθεισών συμβάσεων από κάθε ελεγχόμενο φορέα την περίοδο Συχνότητα Ποσοστά Έγκυρα ποσοστά Αθροιστικά ποσοστά Δήμος ,2 85,2 85,2 Εκπαιδευτικό Ίδρυμα 4 3,1 3,1 88,3 Νοσοκομείο 14 10,9 10,9 99,2 Υπουργείο 1,8,8 100,0 Σύνολο ,0 100,0 Στο διάγραμμα 3.3 παρουσιάζεται το άθροισμα της προϋπολογιζόμενης δαπάνης για τα έτη του συνόλου των συμβάσεων κάθε κατηγορίας. Είναι πασιφανές πως τα σχέδια συμβάσεων προμηθειών κατέχουν το μεγαλύτερο ποσοστό των ελεγχόμενων σχεδίων συμβάσεων. Μάλιστα, τα σχέδια συμβάσεων προμηθειών που υποβλήθηκαν την εξεταζόμενη περίοδο δεν υπερτερούν μόνο ως προς το συνολικό ύψος της προϋπολογιζόμενης δαπάνης, αλλά και σε αριθμητικούς όρους, αφού πρόκειται για τα 55 εκ των 128 συνολικά σχεδίων συμβάσεων του δείγματος. Αυτό σημαίνει πως εάν τυχόν τα σχέδια συμβάσεων που κυρίως κωλύονται αφορούν πρωτίστως σε συμβάσεις προμηθειών, αυτό προφανώς θα σχετίζεται με τον μεγάλο αριθμό των σχετικών υποβαλλόμενων συμβάσεων και όχι π.χ. με το κανονιστικό πλαίσιο που διέπει τις προμήθειες. Ενώ, αν, αντίθετα, οι προσυμβατικοί που κυρίως κωλύονται εντοπίζονται σε άλλη κατηγορία, τότε θα πρέπει να αναζητηθούν οι σχετικές αιτίες, μιας και ο 54

55 αριθμός τους σε καμία περίπτωση δε θα είναι τέτοιος, ώστε να δικαιολογεί αυξημένο πλήθος «προβληματικών» συμβάσεων. Ως προς το παρόν γράφημα αξίζει ακόμη να αναφερθεί ότι η αμέσως επόμενη κατηγορία (σε ευρώ) είναι οι υπηρεσίες, ενώ στις Υπηρεσίες Επιτρόπου, όπου έγινε η έρευνα, υποβλήθηκε μόνον ένα σχέδιο σύμβασης μελέτης το Από τα συνολικά στοιχεία που συγκεντρώθηκαν προκύπτει πως ο μέσος όρος της προϋπολογιζόμενης δαπάνης μιας σύμβασης προμήθειας είναι τα περίπου. Ωστόσο, για το 2015 ο μέσος όρος της προϋπολογιζόμενης δαπάνης μιας σύμβασης προμήθειας από Δήμο ανερχόταν στα , ενώ από Δημόσιο και ΝΠΔΔ σε , , , , , , ,00 0, , ,26 Σχέδια συμβάσεων σε ευρώ που ελέγχθησαν από Υπ. Επιτρόπου την περίοδο προμήθειες υπηρεσίες έργα προγραμματικές μελέτες Διάγραμμα 3.3 Σχέδια συμβάσεων σε ευρώ ανά κατηγορία για την περίοδο

56 , , προμήθειες σε ευρώ Διάγραμμα 3.4 Σχέδια συμβάσεων προμηθειών σε ευρώ την περίοδο Στο γράφημα 3.4. εμφανίζεται η χρονική καμπύλη αποτύπωσης της συνολικής προϋπολογιζόμενης δαπάνης των συμβάσεων προμηθειών τα έτη από το 2011 έως το Η μεγάλη αύξηση των σχεδίων συμβάσεων που υποβλήθηκαν τα έτη στις Υπηρεσίες Επιτρόπου οφείλεται στο γεγονός ότι από το έτος 2014 και μετά εμφανίζονται τα αποτελέσματα του ν. 4129/2013, σύμφωνα με τον οποίον συμβάσεις μεγάλης οικονομικής αξίας, και συγκεκριμένα ύψους από χωρίς Φ.Π.Α. και άνω μέχρι , υπάγονται σε προσυμβατικό έλεγχο από τον Επίτροπο. Ο πίνακας 3.3 παρουσιάζει σε καθαρούς αριθμούς και σε ποσοστά σε ποια κατηγορία συμβάσεων αφορούν οι έλεγχοι που διενεργήθησαν τα έτη από τις Υπηρεσίες Επιτρόπου του δείγματος. Παρόλο όμως που έχει φανεί σαφώς ότι τη «μερίδα του λέοντος» κατέχουν τόσο αριθμητικά όσο και ως προς το χρηματικό ύψος οι συμβάσεις οι αφορώσες σε προμήθειες, το γράφημα 3.5 είναι ιδιαίτερα ενδιαφέρον, διότι δείχνει ότι αυτή η «πρωτοκαθεδρία» τείνει να εξαλειφθεί με την πάροδο των χρόνων. Στο σημείο αυτό αξίζει να υπογραμμισθεί επίσης ότι, ενώ οι συμβάσεις υπηρεσιών κάποιες φορές είναι διετούς διάρκειας (με αποτέλεσμα να καταγράφονται 56

57 λιγότερες αριθμητικά ανά έτος, αλλά και να μειώνεται το συνολικό χρηματικό ύψος τους, δεδομένου ότι ή διετής σύμβαση είναι πιο δελεαστική και επομένως οι προσφορές πιο ανταγωνιστικές και χαμηλές), το αυτό δε συμβαίνει με τις συμβάσεις προμηθειών, οι οποίες είναι βασικά ενιαύσιες. Αυτό εξηγείται από το γεγονός ότι είναι πολύ πιο εύκολο για τους αναθέτοντες φορείς να οργανώσουν και να προϋπολογίσουν τις ανάγκες τους που έχουν να κάνουν π.χ. με τον καθαρισμό ή τον έλεγχο ασφαλείας των κτιρίων (συμβάσεις υπηρεσιών). Οι συμβάσεις προμηθειών, από την άλλη πλευρά, φέρουν τέτοια χαρακτηριστικά, που ο συντονισμός σε βάθος διετίας είναι δυσχερέστερος. Πίνακας 3.3 Αριθμητική και ποσοστιαία κατανομή προσυμβατικών ελέγχων ανά κατηγορία συμβάσεων την περίοδο Συχνότητα Ποσοστά Έγκυρα ποσοστά Αθροιστικά ποσοστά Έργα 29 22,7 22,7 22,7 Μελέτες 1,8,8 23,4 Προγραμματικές 6 4,7 4,7 28,1 Προμήθειες 55 43,0 43,0 71,1 Υπηρεσίες 37 28,9 28,9 100,0 Σύνολο ,0 100,0 Το 43% των συμβάσεων αφορούσαν σε προμήθειες, το 28,9% σε υπηρεσίες, το 22,7% σε έργα, το 4,7% σε προγραμματικές συμβάσεις και μόνο το 0,8% σε μελέτες. Το διάγραμμα που ακολουθεί ωστόσο προσεγγίζει εγκυρότερα την πραγματική κατάσταση, διότι δείχνει μια τάση εξομάλυνσης και εξίσωσης στα ποσοστά των υποβαλλόμενων σχεδίων συμβάσεων ανά κατηγορία. Ειδικότερα, φαίνεται ότι οι συμβάσεις της κατηγορίας των προμηθειών υποχωρούν ελαφρώς σταδιακά, ενώ κερδίζουν έδαφος οι συμβάσεις των κατηγοριών των έργων και των υπηρεσιών. Πρόκειται για τους τρεις βασικούς πυλώνες κατηγοριών συμβάσεων που υποβάλλονται. Οι συμβάσεις των άλλων δύο ομάδων μελέτες και προγραμματικές συμβάσεις- εμφανίζουν μάλλον εξαιρετικό χαρακτήρα. 57

58 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% προγραμματικές μελέτες έργα υπηρεσίες προμήθειες 20% 10% 0% Διάγραμμα 3.5. Κατανομή κατηγοριών συμβάσεων (σε ευρώ) ανά έτος για την περίοδο Σχέδια συμβάσεων των οποίων η υπογραφή κωλύεται Στο σύνολο των 128 συμβάσεων που ελέγχθησαν πριν από την σύναψή τους το χρονικό διάστημα από τις Υπηρεσίες Επιτρόπου του δείγματος, κρίθηκε ότι δεν κωλύεται η υπογραφή για τις 113 από αυτές. Το ποσοστό αυτών που δεν προχώρησαν σε επίπεδο τουλάχιστον Υπηρεσίας Επιτρόπου- υπολείπεται κατά τι του 12%. Από αυτές σχεδόν το 10% αφορά σε συμβάσεις των οποίων η υπογραφή κωλύεται για λόγους νομιμότητας ή/και κανονικότητας, ενώ για τις υπόλοιπες ο Επίτροπος είτε ανέβαλε την έκδοση οριστικής κρίσης είτε απείχε του ελέγχου, διότι δεν πληρούνταν οι προϋποθέσεις υπαγωγής της σύμβασης σε προληπτικό έλεγχο νομιμότητας από τον Επίτροπο. Πάνω από τα μισά σχέδια συμβάσεων για τα οποία ο έλεγχος απέβη αρνητικός, υπεβλήθησαν το Αυτό συναρτάται με τον αυξημένο αριθμό σχεδίων συμβάσεων που υπεβλήθησαν γενικά το έτος αυτό. Η συχνότητα των κωλυομένων και 58

59 μη εμφανίζεται στον πίνακα 3.4, ενώ η κατανομή των «παράτυπων» σχεδίων συμβάσεων ανά κατηγορία περιγράφεται στο διάγραμμα 3.6. Πίνακας 3.4 Συχνότητα κωλυομένων και μη σχεδίων συμβάσεων Συχνότητα Ποσοστά Έγκυρα ποσοστά Αθροιστικά ποσοστά Κωλύονται 12 9,4 9,4 9,4 Δεν κωλύονται ,3 88,3 97,7 Αναβολή έκδοσης κρίσης 2 1,6 1,6 99,2 Απέχει 1,8,8 100,0 Σύνολο ,0 100,0 προμήθειες υπηρεσίες έργα προγραμματικές Διάγραμμα 3.6 Συμβάσεις των οποίων η υπογραφή κωλύεται Ο μεγαλύτερος αριθμός «προβληματικών» σχεδίων συμβάσεων της κατηγορίας των προμηθειών, όπως προαναφέρθηκε, δικαιολογείται από τον σημαντικά μεγαλύτερο αριθμό συμβάσεων προμηθειών που υποβλήθηκαν γενικά (55 σε σύνολο 128). Και ενώ τα 109 από τα 128 σχέδια συμβάσεων τα υπέβαλαν Δήμοι, μόνον σε επτά (7) περιπτώσεις κρίθηκε ότι δεν είναι δυνατή η σύναψη της σύμβασης. Αυτό ισοδυναμεί με ποσοστό 6,42% συμβάσεων των οποίων η υπογραφή κωλύεται επί συνολικών σχεδίων συμβάσεων υποβεβλημένων από τους Δήμους. Το ποσοστό, όμως, είναι σημαντικά αυξημένο, φτάνει στο 26,3%, όταν ο αναθέτων φορέας είναι το Δημόσιο ή ΝΠΔΔ. 59

60 Ενδεχομένως την απόκλιση αυτή δικαιολογεί το γεγονός ότι οι περισσότερες Υπηρεσίες Επιτρόπου βρίσκονται σε μεγάλης έντασης καθημερινή επικοινωνία και συνεργασία με τους υπαλλήλους και τους αιρετούς των Δήμων. Η αλληλεπίδραση αυτή, παρότι δεν καταγράφεται επίσημα, αποδίδει πολλαπλάσια οφέλη στους Δήμους. Τα τελευταία χρόνια το προσωπικό των Δήμων βρίσκεται σε μια κατάσταση συνεχούς μετακίνησης, σε συνέχεια εθελούσιων ή μη μετατάξεων. Είναι λίγοι οι δημοτικοί υπάλληλοι που υπηρετούν σταθερά και μακροχρόνια στην ίδια θέση και ακόμη λιγότεροι αυτοί που έχουν διορισθεί αναδεικνυόμενοι από κρατικούς γραπτούς διαγωνισμούς. Ο εκπαιδευτικός και συμβουλευτικός ρόλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου είναι αδιαμφισβήτητος και μάλιστα δεν εμφιλοχωρεί σε αυτή τη διάσταση της λειτουργίας του υπόνοια μεροληψίας, διότι ακριβώς το αντίθετο επιτυγχάνεται από την παιδαγωγική αρωγή προς τους Δήμους. Η συμβολή των υπαλλήλων του Ελεγκτικού Συνεδρίου έχει να κάνει με διευκρινίσεις ως προς την υποχρέωση δημοσίευσης, ως προς την ορθή ή παγιωμένη ερμηνεία νομικών εννοιών και διατάξεων και συναφή ζητήματα και δεν υπεισέρχεται σε λεπτομέρειες ή στοιχεία, η γνώση των οποίων θα ήταν ασυμβίβαστη με το έργο του ελεγκτή. Με τον τρόπο αυτόν προλαμβάνονται παρατυπίες, οι οποίες θα κόστιζαν σε χρόνο και χρήμα. Η νοοτροπία αυτή, βέβαια, δεν πηγάζει από κανονιστικό κείμενο ή από διάταξη νόμου ως υποχρεωτική, απαντά ωστόσο συχνά, κυριότατα κατά τον έλεγχο προς τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης. Στις περισσότερες περιπτώσεις σχεδίων συμβάσεων, για τα οποία ο έλεγχος του Επιτρόπου απέβη αρνητικός η αιτιολογία συνοψίζεται σε έναν μέχρι τρεις βασικούς άξονες. Παρακάτω παρατίθενται συνοπτικά οι λόγοι για τους οποίους κρίθηκε ότι η σύναψη της σύμβασης δεν είναι δυνατή σε καθεμιά από τις εξεταζόμενες περιπτώσεις: 1) Σε σχέδιο σύμβασης προμήθειας: Δεν απεφάνθη η αρμόδια Επιτροπή του Δήμου επί ενστάσεως υποψηφίου 2) Σε σχέδιο σύμβασης προμήθειας: Ελλιπής δημοσίευση 3) Σε σχέδιο σύμβασης προμήθειας: α) μοναδική προσφορά χωρίς ικανοποιητικά συγκριτικά στοιχεία και β) παράλληλη διαγωνιστική διαδικασία από την Υγειονομική Περιφέρεια για το ίδιο αντικείμενο 60

61 4) Σε σχέδιο σύμβασης προμήθειας: α) ελλιπής δημοσίευση και β) μοναδική προσφορά χωρίς ικανοποιητικά συγκριτικά στοιχεία 5) Σε σχέδιο σύμβασης προμήθειας: α) άνοιγμα οικονομικών προσφορών εταιρειών που είχαν αποκλεισθεί κατά το άνοιγμα των τεχνικών προσφορών, β) κατακύρωση σε εταιρεία, η οποία δεν αναφέρεται σε προηγούμενο πρακτικό της Επιτροπής αξιολόγησης και γ) έλλειψη πολλών επιμέρους δικαιολογητικών 6) Σε σχέδιο σύμβασης υπηρεσιών: ασάφειες στη διακήρυξη και στη σύμβαση 7) Σε σχέδιο σύμβασης υπηρεσιών: μοναδική προσφορά χωρίς ικανοποιητικά συγκριτικά στοιχεία 8) Σε σχέδιο σύμβασης υπηρεσιών: μειωμένο οικονομικό αντικείμενο χωρίς εμπεριστατωμένη αιτιολογία σε σχέδιο σύμβασης που επανυποβλήθηκε με τροποποίηση όρου 9) Σε σχέδιο σύμβασης έργου: μη γνήσια συμπληρωματική σύμβαση 10) Σε σχέδιο σύμβασης έργου: μη γνήσια συμπληρωματική σύμβαση 11) Σε σχέδιο σύμβασης έργου: α) το ίδιο φυσικό πρόσωπο συμμετείχε με διαφορετικά σημαντικά ποσοστά σε περισσότερες υποψήφιες εταιρείες και β) μεταβίβαση ευθύνης οικοδομικής άδειας στον ανάδοχο (αντί στον Δήμο) 12) Σε σχέδιο προγραμματικής σύμβασης: μη γνήσια προγραμματική Σε ποσοστό πάνω από 70% των περιπτώσεων που η υπογραφή του σχεδίου της σύμβασης κωλύεται, σύμφωνα με την κρίση του Επιτρόπου, ασκείται αίτηση ανάκλησης στο VI Τμήμα. Κατά τη διάρκεια της παρούσας έρευνας δεν είχε ολοκληρωθεί η διαδικασία για τις συμβάσεις του έτους 2015, η υπογραφή των οποίων κωλυόταν. Αναλυτικότερα, είτε δεν είχε παρέλθει ακόμη η προθεσμία για την άσκηση της αίτησης ανάκλησης εκ μέρους του ενδιαφερόμενου φορέα είτε η αίτηση ανάκλησης είχε μεν ασκηθεί, αλλά δεν είχε συνεδριάσει το VI Τμήμα ή δεν είχε καθαρογραφεί η σχετική απόφαση του VI Τμήματος. Επειδή το έτος 2015 δε συνιστά απλά το 1/5 του εξεταζόμενου δείγματος, αλλά συγκεντρώνει τις περισσότερες συμβάσεις αριθμητικά, από άποψη χρηματικού ποσού, αλλά και από πλευράς ποικιλίας αναθέτοντων φορέων και επιπλέον επειδή οι περισσότεροι προσυμβατικοί έλεγχοι για τους οποίους ο έλεγχος 61

62 του Επιτρόπου απέβη αρνητικός, εντοπίζονται το 2015, στην παρούσα εργασία δεν εξάγονται συμπεράσματα ως προς τον συσχετισμό αριθμού κωλυόμενων σχεδίων συμβάσεων και αριθμού αιτήσεων ανάκλησης, ούτε ως προς τον συσχετισμό κωλυόμενων σχεδίων συμβάσεων σε επίπεδο Υπηρεσίας Επιτρόπου και «κατάληξής» τους στο VI Τμήμα Χρόνος ολοκλήρωσης του προσυμβατικού ελέγχου Σύμφωνα με τα άρθρα 278 παρ. 4 του ν. 3852/2010 και 35 παρ. 2 του ν. 4129/2013 ο έλεγχος του Ελεγκτικού Συνεδρίου επί των σχεδίων συμβάσεων ολοκληρώνεται μέσα σε τριάντα ημέρες από τη διαβίβαση σε αυτό του σχετικού φακέλου. Σε περίπτωση που από τον έλεγχο διαπιστωθεί έλλειψη στοιχείων, ο έλεγχος περατώνεται εντός δεκαπέντε ημερών από την κατάθεση των συμπληρωματικών στοιχείων. Από το διάγραμμα 3.7, όπου αποτυπώνεται ο μέσος όρος διάρκειας ολοκλήρωσης των προσυμβατικών ελέγχων και οι παρατάσεις που απαιτήθηκαν στις Υπηρεσίες Επιτρόπου του δείγματος, συνάγεται ότι η διάρκεια ολοκλήρωσης δεν κινείται στα όρια εξάντλησης της προθεσμίας σε κανένα από τα εξεταζόμενα έτη. Ο συνολικός μέσος όρος της πενταετίας είναι οι 19,3 ημέρες. Την ίδια στιγμή, οι περιπτώσεις κατά τις οποίες διαπιστώθηκε έλλειψη στοιχείων ήταν ελάχιστες. Ο πίνακας 3.5 αναφέρεται στη συχνότητα των παρατάσεων κατά τη διενέργεια των προσυμβατικών ελέγχων. Μόλις στο 5,5% των περιπτώσεων ο Επίτροπος έκανε χρήση της δυνατότητας αυτής. Συνήθως τα επιπλέον έγγραφα που είναι απαραίτητο να προσκομισθούν ζητούνται άμεσα και προσκομίζονται κατά τη διάρκεια της τριακονθήμερης προθεσμίας. 62

63 ,5 24, ,2 17,5 17,2 Διάρκεια Παράταση Διάγραμμα 3.7 Μέσος όρος διάρκειας ολοκλήρωσης προσυμβατικών ελέγχων και παρατάσεις σε ημέρες Πίνακας 3.5 Συχνότητα παρατάσεων κατά τη διενέργεια των προσυμβατικών ελέγχων Συχνότητα Ποσοστά Έγκυρα ποσοστά Αθροιστικά ποσοστά Ναι 7 5,5 5,5 5,5 Όχι ,5 94,5 100,0 Σύνολο ,0 100,0 3.5 Αποτελέσματα έρευνας από τη συλλογή ποιοτικών στοιχείων (ερωτηματολόγια) Στο ερωτηματολόγιο ανταποκρίθηκαν ισάριθμοι ελεγκτές, Επίτροποι και δικαστικοί λειτουργοί. Για ορισμένες ερωτήσεις θα παρατεθούν οι απαντήσεις κάθε ομάδας χωριστά, εφόσον οι απαντήσεις τους παρουσιάζουν διαφοροποιήσεις. Σε όσα σημεία δε σημειώνονται αξιοσημείωτες διακυμάνσεις μεταξύ των απαντήσεων, αυτές θα αποδοθούν συνολικά. 63

64 3.5.1 Ερώτηση 1α: Πιστεύετε ότι είναι σκόπιμο να συντμηθεί η προθεσμία ολοκλήρωσης του προσυμβατικού ελέγχου; Οι πίνακες 3.6, 3.7 και 3.8 περιγράφουν τις απαντήσεις των ελεγκτών, Επιτρόπων και Δικαστών αντίστοιχα, Πίνακας 3.6 Σύντμηση προθεσμίας ολοκλήρωσης προσυμβατικού ελέγχου ΕΛΕΓΚΤΕΣ Συχνότητα Ποσοστά Έγκυρα ποσοστά Αθροιστικά ποσοστά Ναι 20 66,7 66,7 66,7 Όχι 10 33,3 33,3 100,0 Σύνολο ,0 100,0 Πίνακας 3.7 Σύντμηση προθεσμίας ολοκλήρωσης προσυμβατικού ελέγχου ΕΠΙΤΡΟΠΟΙ Συχνότητα Ποσοστά Έγκυρα ποσοστά Αθροιστικά ποσοστά Ναι 10 33,3 33,3 33,3 Όχι 20 66,7 66,7 100,0 Σύνολο ,0 100,0 Πίνακας 3.8 Σύντμηση προθεσμίας ολοκλήρωσης προσυμβατικού ελέγχου ΔΙΚΑΣΤΕΣ Συχνότητα Ποσοστά Έγκυρα ποσοστά Αθροιστικά ποσοστά Ναι 2 6,7 6,7 6,7 Όχι 28 93,3 93,3 100,0 Σύνολο ,0 100,0 Η αντιπαραβολή των πινάκων 3.6 και 3.7 δίνει την εντύπωση ανεστραμμένου καθρέπτη. Το 66,7% των ελεγκτών απάντησε θετικά στη σύντμηση της προθεσμίας ολοκλήρωσης του προσυμβατικού ελέγχου, ενώ το 66,7% των Επιτρόπων έδωσε αρνητική απάντηση. Το ποσοστό πέφτει σημαντικά στους δικαστές, όπου μόνο το 6,7% πιστεύει ότι είναι σκόπιμη η σύντμηση της τριακονθήμερης προθεσμίας. Το διάγραμμα 3.8 αποτυπώνει συνολικά τη γνώμη των ερωτώμενων. 64

65 35,5 64,5 ΝΑΙ ΌΧΙ Διάγραμμα 3.8 Σύντμηση προθεσμίας ολοκλήρωσης προσυμβατικού ελέγχου; Ερώτηση 1β: Αν ναι, στις πόσες ημέρες; Από το σύνολο αυτών που απάντησαν πως θεωρούν σκόπιμη τη σύντμηση της τριακονθήμερης προθεσμίας, ο χρόνος τον οποίον προκρίνουν αποδίδεται στο διάγραμμα 3.9. Όπως φαίνεται η χρονική διάρκεια των είκοσι ημερών συγκεντρώνει τις περισσότερες απαντήσεις σημειώνοντας ποσοστό 40,6% μεταξύ αυτών που απάντησαν πως θεωρούν σκόπιμη τη σύντμηση και 14,4% στο γενικό σύνολο. Στη δεύτερη θέση ισοβαθμούν από κοινού οι δεκαπέντε και οι εικοσιπέντε ημέρες και ακολουθούν οι δέκα ημέρες και, τέλος, «άλλο» με μία απάντηση. Άλλο 1 10 ημέρες 4 15 ημέρες 7 20 ημέρες ημέρες Διάγραμμα

66 Προτεινόμενος χρόνος ολοκλήρωσης προσυμβατικού ελέγχου Ερώτηση 2α: Συνεκτιμώμενης της σταδιακής κατάργησης του προληπτικού ελέγχου, πιστεύετε ότι είναι σκόπιμο να μειωθεί το ύψος της προϋπολογιζόμενης δαπάνης, βάσει του οποίου προσδιορίζεται η υπαγωγή του σχεδίου σύμβασης σε προσυμβατικό έλεγχο; Αρχικά θα παρουσιασθούν στους πίνακες 3.9, 3.10 και 3.11 οι απαντήσεις κάθε ομάδας και στη συνέχεια στο γράφημα 3.10 η συνολική αποτύπωση των απαντήσεων. Οι αποκλίσεις στις απαντήσεις κάθε ομάδας δεν εμφανίζουν την ένταση που παρατηρείται στην πρώτη ερώτηση. Πίνακας 3.9 Μείωση κατωφλίων προσυμβατικού ελέγχου ΕΛΕΓΚΤΕΣ Συχνότητα Ποσοστά Έγκυρα ποσοστά Αθροιστικά ποσοστά Ναι 28 93,3 93,3 93,3 Όχι 2 6,7 6,7 100,0 Σύνολο ,0 100,0 Πίνακας 3.10 Μείωση κατωφλίων προσυμβατικού ελέγχου ΕΠΙΤΡΟΠΟΙ Συχνότητα Ποσοστά Έγκυρα ποσοστά Αθροιστικά ποσοστά Ναι 29 96,7 96,7 96,7 Όχι 1 3,3 3,3 100,0 Σύνολο ,0 100,0 Πίνακας 3.11 Μείωση κατωφλίων προσυμβατικού ελέγχου ΔΙΚΑΣΤΕΣ Συχνότητα Ποσοστά Έγκυρα ποσοστά Αθροιστικά ποσοστά Ναι 15 50,0 50,0 50,0 Όχι 15 50,0 50,0 100,0 Σύνολο ,0 100,0 66

67 Όπως φαίνεται από τους παραπάνω πίνακες ελεγκτές και Επίτροποι σε ποσοστά 93,3% και 96,7% αντίστοιχα πιστεύουν πως είναι σκόπιμη η μείωση των κατωφλίων του προσυμβατικού ελέγχου. Το ποσοστό αυτό στους δικαστές ανέρχεται στο 50%. Πάντως υπό γενικότερο πρίσμα το 80% των ερωτηθέντων είναι υπέρ της αναθεώρησης προς τα κάτω του ποσού, βάσει του οποίου προσδιορίζεται η υπαγωγή του σχεδίου σύμβασης στον προσυμβατικό έλεγχο, ενώ το 20% έχει την αντίθετη γνώμη. Το σχετικά υψηλό αυτό ποσοστό καθιστά πιο ασφαλείς και έγκυρες και τις απαντήσεις της αμέσως επόμενης ερώτησης, δεδομένου ότι αυτόματα συνάγεται πως ικανός αριθμός ερωτηθέντων έχουν εκφράσει την άποψή τους για το προτεινόμενο νέο χαμηλότερο όριο υπαγωγής του σχεδίου σύμβασης σε προσυμβατικό έλεγχο ΝΑΙ ΌΧΙ Διάγραμμα 3.10 Μείωση κατωφλίων προσυμβατικού ελέγχου; Ερώτηση 2β: Αν ναι, σε ποιο χρηματικό ύψος; Και αυτή η ερώτηση θα αποδοθεί συνολικά στο διάγραμμα 3.11, διότι οι απαντήσεις των ομάδων δεν παρουσιάζουν σημαντικές διαφοροποιήσεις. Η δημοφιλέστερη απάντηση είναι τα με ποσοστό 52,7%. Το ποσό αυτό, άνευ Φ.Π.Α., συμπίπτει με το χρηματικό όριο, μέχρι το οποίο είναι δυνατή η σύναψη 67