Ανάθεση σε εξωτερικό σύμβουλο εσωτερικού ελέγχου του Δήμου. Το αντικείμενο της υπό κρίση δαπάνης - το οποίο συνίσταται στην «ανάθεση σε

Transcript

1 ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΚΛΙΜΑΚΙΟ ΠΡΟΛΗΠΤΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ ΔΑΠΑΝΩΝ ΤΜΗΜΑ VII ΠΡΑΞΗ 12/2018 Περίληψη Ανάθεση σε εξωτερικό σύμβουλο εσωτερικού ελέγχου του Δήμου Το αντικείμενο της υπό κρίση δαπάνης - το οποίο συνίσταται στην «ανάθεση σε εξωτερικό σύμβουλο της υπηρεσίας που απαιτείται για την ενίσχυση του συστήματος εσωτερικού ελέγχου του Δήμου... με τη διενέργεια τακτικών περιοδικών ελέγχων» - μη νομίμως ανατέθηκε σε ιδιωτικό φορέα ως εξωτερικό ανάδοχο. Τούτο, διότι αυτό δεν αφορούσε στην παροχή βοήθειας - υπό τη μορφή εκπαίδευσης, ενίσχυσης υλικοτεχνικής υποδομής, διεκπεραίωσης συγκεκριμένων πτυχών του εγχειρήματος, επίλυσης συγκεκριμένων προβλημάτων κ.λπ. - προς αρμόδιο τμήμα του Δήμου, προκειμένου να καταστεί εφικτή η εκπόνηση από το τμήμα αυτό των σταδίων του εσωτερικού ελέγχου (πρβλ. Ε.Σ. Κ.Π.Ε.Δ. VII Τμ. 305/ 2017), αλλά στην εκτέλεση από τον ίδιο τον ανάδοχο των εργασιών που απαιτούνται για την ανάληψη και ολοκλήρωση του εν λόγω αντικειμένου, που ως τέτοιο ακριβώς ανατέθηκε από την Οικονομική Επιτροπή του Δήμου. Παρότι δε δεν λειτουργεί διεύθυνση ή τμήμα συσταθέν για την εκτέλεση του ανωτέρω αντικειμένου, σύμφωνα με όσα εκτέθηκαν ανωτέρω (σκ. 2), ο στόχος του Δήμου να διασφαλισθεί η αποτελεσματική λειτουργία των υπηρεσιών του και να ενισχυθούν οι παρεχόμενες προς τους πολίτες υπηρεσίες μέσω λειτουργίας υπηρεσίας εσωτερικού ελέγχου δεν ήταν δυνατόν να επιτευχθεί μέσω της ανάθεσης της εν λόγω υπηρεσίας σε εξωτερικό συνεργάτη.

2 Εξάλλου, αβασίμως προβάλλεται από το Δήμο ως νομικό έρεισμα της ελεγχόμενης δαπάνης η υποχρέωση λειτουργίας υπηρεσίας με το ανωτέρω αντικείμενο σε συνδυασμό προς τη μη έκδοση υπουργικής απόφασης κατά το άρθρο 12 του ν. 3492/2006 και την έλλειψη προσωπικού και εν γένει δυνατοτήτων των υπηρεσιών του προς εκτέλεση του εν λόγω έργου, καθ ότι το γεγονός της μη πλήρωσης εν προκειμένω των τιθέμενων ειδικώς υπό του νόμου προϋποθέσεων λειτουργίας της συγκεκριμένης υπηρεσίας δεν οδηγεί στη δυνατότητα εκπλήρωσης του ανωτέρω έργου μέσω ανάθεσης σε εξωτερικό συνεργάτη, αφού αυτό αντιβαίνει στην ίδια τη φύση του ελέγχου ως εσωτερικού (πρβλ. Ε.Σ. Κ.Π.Ε.Δ. VII Τμ. 305/2017, πρβλ. ενδ. και Ε.Σ. Κ.Π.Ε.Δ. IV Τμ. 35/2018, 55/2017). Δείτε το πλήρες κείμενο: ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΚΛΙΜΑΚΙΟ ΠΡΟΛΗΠΤΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ ΔΑΠΑΝΩΝ ΤΜΗΜΑ VII ΠΡΑΞΗ 12/2018 Αποτελούμενο από την Πρόεδρο του Κλιμακίου, Ελένη Λυκεσά, Σύμβουλο, και τους Ιωάννη Νταλαχάνη, Πάρεδρο και, κωλυομένων των λοιπών Παρέδρων, Ευάγγελο Φλωράτο (εισηγητή), Εισηγητή. Γραμματέας: Ιωάννης Αθανασόπουλος, Γραμματέας του VII Τμήματος. Συνήλθε στις 23 Ιανουαρίου 2018, για να αποφανθεί αν πρέπει να θεωρηθεί το..., οικονομικού έτους 2017, χρηματικό ένταλμα πληρωμής του Δήμου... Αφού έλαβε υπόψη

3 Τη 285/ έγγραφη γνώμη του Αντεπιτρόπου της Επικρατείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο, Αντωνίου Νικητάκη, σύμφωνα με την οποία το ανωτέρω χρηματικό ένταλμα δεν πρέπει να θεωρηθεί. Σκέφθηκε κατά το νόμο 1. Ο Επίτροπος του Ελεγκτικού Συνεδρίου στο Δήμο Αμαρουσίου αρνήθηκε, με την 72/ πράξη του, τη θεώρηση του ανωτέρω χρηματικού εντάλματος, ποσού ευρώ, που αφορά σε αμοιβή για την παροχή υπηρεσιών ενίσχυσης του συστήματος εσωτερικού ελέγχου στον ανωτέρω Δήμο, συνολικού συμβατικού τιμήματος ευρώ με Φ.Π.Α.. Ως αιτιολογία της άρνησής του, κατ εκτίμηση του περιεχομένου της πράξης του, προέβαλε ότι η άσκηση του προβλεπόμενου στα άρθρα 168 του ν. 4270/2014 και 12 του ν. 3492/2006 εσωτερικού ελέγχου έχει ανατεθεί αποκλειστικά στις Υπηρεσίες Εσωτερικού Ελέγχου και, συνεπώς, δεν επιτρεπόταν η ανάθεσή του σε τρίτο. Ο Δήμος... επανυπέβαλε το ανωτέρω ένταλμα προς θεώρηση υποστηρίζοντας τη νομιμότητα της δαπάνης. Ο Επίτροπος όμως ενέμεινε στην άρνησή του με αποτέλεσμα να ανακύψει διαφωνία, για την άρση της οποίας νομίμως απευθύνεται, με την από έκθεσή του, στο Κλιμάκιο. 2. Ο ν. 4270/2014 «Αρχές δημοσιονομικής διαχείρισης και εποπτείας (ενσωμάτωση της Οδηγίας 2011/85/ΕΕ) - δημόσιο λογιστικό και άλλες διατάξεις» ορίζει στο άρθρο 168 ότι «1. Εσωτερικός έλεγχος πραγματοποιείται σε όλους τους φορείς της Γενικής Κυβέρνησης, όπως ορίζεται στην παράγραφο 2 του άρθρου 4 του ν. 3492/2006. Ο εσωτερικός έλεγχος ανατίθεται στις Υπηρεσίες Εσωτερικού Ελέγχου που συστήνονται με το άρθρο 12 του ιδίου νόμου υπό την γενική καθοδήγηση και εποπτεία του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους. 2. [ ]» και ο προαναφερθείς ν. 3492/2006 «Οργάνωση συστήματος ελέγχου για τη διασφάλιση της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του Κρατικού Προϋπολογισμού και των εκτός του Κρατικού Προϋπολογισμού φορέων και άλλες διατάξεις» (Α 210) ορίζει στο άρθρο 4 ότι «1. [ ] 2. Εσωτερικός έλεγχος (internal audit) είναι η ανεξάρτητη ελεγκτική - συμβουλευτική δραστηριότητα παροχής διαβεβαίωσης περί της επάρκειας των

4 συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου ενός φορέα, με στόχο τη βελτίωση των λειτουργιών του και την επίτευξη των στόχων του [ ]» και στο άρθρο 12 ότι «1. Με κοινή απόφαση των Υπουργών Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, Οικονομικών και του καθ ύλην αρμόδιου Υπουργού [ ] 2. Με όμοια απόφαση μπορεί να συνιστώνται μονάδες εσωτερικού ελέγχου στους φορείς, οι οποίοι εποπτεύονται από τα Υπουργεία ή τις Αποκεντρωμένες Διοικήσεις της Χώρας [ ] ρυθμίζεται η στελέχωση τους από το υπηρετούν στους αντίστοιχους φορείς προσωπικό και εξειδικεύονται οι αρμοδιότητες αυτών ως προς τη διενέργεια εσωτερικού ελέγχου [ ]». Με τις ανωτέρω διατάξεις καθιερώνεται η διενέργεια εσωτερικού ελέγχου για όλους τους φορείς της Γενικής Κυβέρνησης, συνεπώς, και για τους Ο.Τ.Α., ως εργαλείο για τη βελτίωση της λειτουργίας τους. Τα αρμόδια για τη διενέργεια του ελέγχου αυτού όργανα (Υπηρεσίες Εσωτερικού Ελέγχου) ορίζονται ρητώς στο νόμο, στον οποίο ορίζεται και ο τρόπος κατά τον οποίο πρέπει αυτά να συσταθούν, καθώς και η στελέχωση αυτών από το προσωπικό των φορέων. Ως εκ των ρυθμίσεων αυτών, δεν καταλείπεται πεδίο ανάθεσης της εν λόγω υπηρεσίας σε εξωτερικούς φορείς δεν παρέχεται, επομένως, δυνατότητα ανάθεσης του εν λόγω ελέγχου σε ιδιώτη. 3.1 Στην υπό κρίση υπόθεση προκύπτουν τα ακόλουθα: Με την 72/ απόφαση της Οικονομικής Επιτροπής του Δήμου... αποφασίστηκε η ανάθεση σε ιδιώτη της «ενίσχυσης του συστήματος εσωτερικού ελέγχου του Δήμου», αφού ελήφθη υπόψη ότι «στον ισχύοντα Οργανισμό Εσωτερικής Υπηρεσίας του Δήμου... (ΦΕΚ 2681/Β/ ) δεν έχει προβλεφθεί και δεν λειτουργεί διεύθυνση ή τμήμα με σχετικό αντικείμενο», καθώς και ότι ο Δήμος «δε διαθέτει εξειδικευμένο προσωπικό για την υποστήριξη της παραπάνω Υπηρεσίας». Σύμφωνα με την ίδια απόφαση στο αντικείμενο της εν λόγω υπηρεσίας συμπεριλαμβάνονται η εξασφάλιση της αξιοπιστίας των δεδομένων των υπηρεσιών του Δήμου, η αντιμετώπιση του κινδύνου διαφθοράς, ο εντοπισμός παράνομων, ψευδών ή καταχρηστικών πράξεων, και η διαχείριση κινδύνων προς πρόληψη κρίσεων, ενώ ο εσωτερικός έλεγχος καθ

5 αυτόν περιλαμβάνει τη διαβεβαίωση περί της επάρκειας των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου, την εξασφάλιση της πληρότητας και αξιοπιστίας των οικονομικών καταστάσεων, την επιβεβαίωση εφαρμογής πολιτικών για την επίτευξη των επιχειρησιακών στόχων, την πραγματοποίηση έκτακτων ελέγχων, την επιβεβαίωση αποδοτικής χρήσης διαθέσιμων πόρων, την αξιολόγηση πιθανών επιχειρησιακών κινδύνων, την εξασφάλιση συμμόρφωσης προς τους στόχους της Διοίκησης και τη νομοθεσία, την επισκόπηση των μέσων διαφύλαξης των παγίων στοιχείων του Δήμου και την πρόληψη και αντιμετώπιση περιπτώσεων διαφθοράς και κακοδιαχείρισης. 3.2 Κατόπιν της διενέργειας της προβλεπόμενης στο άρθρο 118 του ν. 4412/2016 διαδικασίας απευθείας ανάθεσης, κατά την οποία υποβλήθηκε προσφορά μόνο από την εταιρεία συμβούλων «... Ε.Ε.», η οποία αναδείχθηκε ανάδοχος (σχετ. η 240/ απόφαση του Δημάρχου...), υπογράφτηκε η από σύμβαση, ποσού ευρώ με Φ.Π.Α.. Ειδικότερα το αντικείμενό της συνίσταται, σύμφωνα με τις εγκριθείσες με την 97/ απόφαση του Δημάρχου τεχνικές προδιαγραφές, στη διενέργεια αναλυτικών περιοδικών ελέγχων, οι οποίοι αναλύονται ως ακολούθως: I. Οργάνωση Πλαισίου Ελέγχου II. Εκτέλεση Ελεγκτικής Εργασίας III. Κοινοποίηση Αποτελεσμάτων, ενώ τα παραδοτέα της εν λόγω σύμβασης είναι τρεις αναλυτικές περιοδικές εκθέσεις εσωτερικού ελέγχου βάσει του πλάνου ελέγχου, που θα καταρτιζόταν σύμφωνα με τις προτεραιότητες της Διοίκησης του Δήμου. 4. Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι το αντικείμενο της υπό κρίση δαπάνης - το οποίο συνίσταται στην «ανάθεση σε εξωτερικό σύμβουλο της υπηρεσίας που απαιτείται για την ενίσχυση του συστήματος εσωτερικού ελέγχου του Δήμου... με τη διενέργεια τακτικών περιοδικών ελέγχων» - μη νομίμως ανατέθηκε σε ιδιωτικό φορέα ως εξωτερικό ανάδοχο. Τούτο, διότι αυτό δεν αφορούσε στην παροχή βοήθειας - υπό τη μορφή εκπαίδευσης, ενίσχυσης υλικοτεχνικής υποδομής, διεκπεραίωσης συγκεκριμένων πτυχών του εγχειρήματος, επίλυσης συγκεκριμένων

6 προβλημάτων κ.λπ. - προς αρμόδιο τμήμα του Δήμου, προκειμένου να καταστεί εφικτή η εκπόνηση από το τμήμα αυτό των σταδίων του εσωτερικού ελέγχου (πρβλ. Ε.Σ. Κ.Π.Ε.Δ. VII Τμ. 305/ 2017), αλλά στην εκτέλεση από τον ίδιο τον ανάδοχο των εργασιών που απαιτούνται για την ανάληψη και ολοκλήρωση του εν λόγω αντικειμένου, που ως τέτοιο ακριβώς ανατέθηκε από την Οικονομική Επιτροπή του Δήμου. Παρότι δε δεν λειτουργεί διεύθυνση ή τμήμα συσταθέν για την εκτέλεση του ανωτέρω αντικειμένου, σύμφωνα με όσα εκτέθηκαν ανωτέρω (σκ. 2), ο στόχος του Δήμου να διασφαλισθεί η αποτελεσματική λειτουργία των υπηρεσιών του και να ενισχυθούν οι παρεχόμενες προς τους πολίτες υπηρεσίες μέσω λειτουργίας υπηρεσίας εσωτερικού ελέγχου δεν ήταν δυνατόν να επιτευχθεί μέσω της ανάθεσης της εν λόγω υπηρεσίας σε εξωτερικό συνεργάτη. Εξάλλου, αβασίμως προβάλλεται από το Δήμο ως νομικό έρεισμα της ελεγχόμενης δαπάνης η υποχρέωση λειτουργίας υπηρεσίας με το ανωτέρω αντικείμενο σε συνδυασμό προς τη μη έκδοση υπουργικής απόφασης κατά το άρθρο 12 του ν. 3492/2006 και την έλλειψη προσωπικού και εν γένει δυνατοτήτων των υπηρεσιών του προς εκτέλεση του εν λόγω έργου, καθ ότι το γεγονός της μη πλήρωσης εν προκειμένω των τιθέμενων ειδικώς υπό του νόμου προϋποθέσεων λειτουργίας της συγκεκριμένης υπηρεσίας δεν οδηγεί στη δυνατότητα εκπλήρωσης του ανωτέρω έργου μέσω ανάθεσης σε εξωτερικό συνεργάτη, αφού αυτό αντιβαίνει στην ίδια τη φύση του ελέγχου ως εσωτερικού (πρβλ. Ε.Σ. Κ.Π.Ε.Δ. VII Τμ. 305/2017, πρβλ. ενδ. και Ε.Σ. Κ.Π.Ε.Δ. IV Τμ. 35/2018, 55/2017). 5. Κατ ακολουθίαν των ανωτέρω, η δαπάνη προς πληρωμή της οποίας εκδόθηκε το υπό κρίση χρηματικό ένταλμα δεν είναι νόμιμη και αυτό δεν πρέπει να θεωρηθεί. Για τους λόγους αυτούς Αποφαίνεται ότι το..., οικονομικού έτους 2017, χρηματικό ένταλμα πληρωμής του Δήμου..., ποσού ευρώ, δεν πρέπει να θεωρηθεί.

7 Η ΠΡΟΕΔΡΟΣ Ο ΕΙΣΗΓΗΤΗΣ ΕΛΕΝΗ ΛΥΚΕΣΑ ΕΥΑΓΓΕΛΟΣ ΦΛΩΡΑΤΟΣ Ο ΓΡΑΜΜΑΤΕΑΣ ΙΩΑΝΝΗΣ ΑΘΑΝΑΣΟΠΟΥΛΟΣ