ΕΘΝΙΚΟ ΚΑΙ ΚΑΠΟ ΙΣΤΡΙΑΚΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΑΘΗΝΩΝ ΣΧΟΛΗ Ν.Ο.Π.Ε. ΤΜΗΜΑ ΝΟΜΙΚΗΣ. Το δικαίωµα της Αναφοράς στο Ελληνικό ίκαιο

Transcript

1 ΕΘΝΙΚΟ ΚΑΙ ΚΑΠΟ ΙΣΤΡΙΑΚΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΑΘΗΝΩΝ ΣΧΟΛΗ Ν.Ο.Π.Ε. ΤΜΗΜΑ ΝΟΜΙΚΗΣ Το δικαίωµα της Αναφοράς στο Ελληνικό ίκαιο Μάθηµα: Ατοµικά και Κοινωνικά ικαιώµατα Καθηγητής: Ανδρέας Γ. ηµητρόπουλος Ονοµατέπωνυµο: Κοτσιώνης ηµήτριος ΑΜ: ΑΘΗΝΑ 2006

2 ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ Α. Εισαγωγικές παρατηρήσεις...σελ Ιστορική καταγωγή...σελ.3 2. Το θέµα...σελ.3 Β. Νοµική φύση...σελ.3 Γ. Περιεχόµενο...σελ.4 1. Η Συνταγµατική ιάταξη...σελ.4 2. Το ν.δ. 796/ σελ.4 3. Νοµολογία και θεωρία...σελ.5 4. Εξαιρέσεις...σελ.6 5. Ιδιάζουσες περιπτώσεις...σελ.6 i. Ενδικοφανείς προσφυγές...σελ.6 ii. Αναφορά κατά κυβερνητικών πράξεων...σελ.7 iii. Αναφορά κατά κανονιστικών πράξεων...σελ.7 iv. Αναφορά µε υβριστικό και συκοφαντικό περιεχόµενο...σελ.8. Προϋποθέσεις παραδεκτής άσκησης...σελ.8 Ε. Φορείς...σελ.9 1. Γενικά...σελ.9 2. Οι τελούντες σε ειδική σχέση εξουσίασης...σελ.10 ΣΤ. Αποδέκτης της αναφοράς...σελ Η αρχή...σελ Η αρµόδια αρχή...σελ Υποχρέωση της αρχής...σελ.12 Ζ. Υποχρέωση πληροφόρησης του διοικούµενου...σελ Η συνταγµατική αναθεώρηση του σελ.13 1

3 2. Απόκλιση της νοµολογίας του ΣτΕ...σελ Είδος εγγράφου...σελ Περιορισµοί...σελ Εναλλακτική οδός...σελ.15 Η. Αναφορές προς τη Βουλή...σελ.15 Θ. Συνήγορος του Πολίτη...σελ Ανάγκη θέσπισης...σελ Ρόλος...σελ.16 Ι. Συµπεράσµατα...σελ.17 ΙΑ. Περίληψη...σελ.18 Βιβλιογραφία...σελ.19 2

4 Α. Εισαγωγικές παρατηρήσεις 1. Ιστορική καταγωγή Το δικαίωµα της αναφοράς αποτελεί ένα παραδοσιακό ατοµικό δικαίωµα. Έλκει την καταγωγή του από το αγγλικό Bill of Rights (1689) καθώς και από το αµερικανικό Σύνταγµα του 1791/76 και το γαλλικό Σύνταγµα του Όµως πρότυπο για τη συνταγµατική κατοχύρωση του δικαιώµατος της αναφοράς σε άλλες χώρες υπήρξε κυρίως το άρθρο 21 του βελγικού συντάγµατος του 1831, το οποίο σε αντίθεση µε τα γαλλικά επαναστατικά συντάγµατα κατοχύρωνε πέραν του δικαιώµατος της ατοµικής αναφοράς και το δικαίωµα να αναφέρονται πολλά πρόσωπα µαζί. Στον ελλαδικό χώρο το εν λόγω δικαίωµα κατοχυρώνεται ανελλιπώς σε όλα τα σύγχρονα ελληνικά συντάγµατα, από τα πρώτα επαναστατικά συντάγµατα έως και το Σύνταγµα του 1975/ Το θέµα Η παρούσα µελέτη (προπτυχιακή εργασία) πραγµατεύεται το εννοιολογικό περιεχόµενο και τις προϋποθέσεις ασκήσεως του δικαιώµατος της αναφοράς στο ελληνικό δίκαιο. Αντικείµενό της, δηλαδή, αποτελεί τόσο η δυνατότητα του διοικούµενου να υποβάλλει αναφορές ενώπιον των αρχών (άρθρο 10 Σ) όσο και η κοινοβουλευτική αναφορά (άρθρο 69 Σ), καθώς επίσης και η δυνατότητα υποβολής αναφορών ενώπιον της µε το Ν. 2477/97 συσταθείσας ανεξάρτητης διοικητικής αρχής, του Συνηγόρου του Πολίτη. Β. Νοµική φύση Το ζήτηµα της νοµικής φύσης του δικαιώµατος της αναφοράς, δηλαδή, της ένταξής του σε µία από τις ειδικότερες κατηγορίες των θεµελιωδών δικαιωµάτων (status negativus, status positivus, status activus) έχει προκαλέσει έντονη θεωρητική διαµάχη ανάµεσα σε πολλές και αρκετά αποκλίνουσες απόψεις. Η κρατούσα γνώµη δέχεται ότι ανήκει στο status positivus και όχι στο status negativus ή status activus, διότι οι διοικητικές αρχές έχουν υποχρέωση σε θετική ενέργεια και πιο συγκεκριµένα σε απάντηση επί της αναφοράς, παρόλο που κάτι τέτοιο δε συνιστά κοινωνική 3

5 παροχή. 1 Η πρακτική σηµασία της υπεροχής αυτής της άποψης έγκειται στο ότι φορέας του δικαιώµατος είναι τόσο οι έλληνες πολίτες όσο και οι αλλοδαποί και τα νοµικά πρόσωπα. Γ. Περιεχόµενο 1. Η συνταγµατική διάταξη Το άρθρο 10 παρ.1 Σ ορίζει ότι καθένας ή πολλοί µαζί έχουν το δικαίωµα τηρώντας τους νόµους του Κράτους, να αναφέρονται εγγράφως στις αρχές, οι οποίες είναι υποχρεωµένες να ενεργούν σύντοµα κατά τις κείµενες διατάξεις και να απαντούν αιτιολογηµένα σε εκείνον που υπέβαλε την αναφορά, σύµφωνα µε το νόµο δεν περιέχει όµως έναν σαφή ορισµό της αναφοράς. Η γενική επιφύλαξη νόµου ( τηρώντας τους νόµους του Κράτους ) σηµαίνει ότι ο κοινός νοµοθέτης µπορεί να ρυθµίσει τα διαδικαστικά ζητήµατα που ανακύπτουν σε σχέση µε την άσκηση του δικαιώµατος, όµως, σε καµία περίπτωση δεν εξουσιοδοτείται εν λευκώ να οριοθετήσει ο ίδιος κατά το δοκούν το προστατευτικό πεδίο του δικαιώµατος. Αυτό θα ισοδυναµούσε µε ανεπίτρεπτη ερµηνεία του Συντάγµατος σύµφωνα µε το νόµο Το ν.δ. 796/1971 Το ν.δ. 796/1971, όµως, που εκδόθηκε κατά την περίοδο της δικτατορίας ενόψει του συνταγµατικού κειµένου του 1968 περιστέλλει την προστασία που παρέχει το άρθρο 10 Σ. Σύµφωνα µε το άρθρο 2 παρ. 1 αυτού αναφορά θεωρείται έγγραφον διαλαµβανόµενον αιτιάσεις κατά ενεργείας ή παραλείψεως αρχής τινός ή οργάνου αυτής, πλην των αφορωσών εις κυβερνητικάς πράξεις, και περιέχον αµέσως ή εµµέσως αίτησιν περί επανορθώσεως ή αποτροπής ηθικής ή υλικής βλάβης, ενώ σύµφωνα µε την παρ. 2 του ίδιου άρθρου ορίζεται ότι δε θεωρείται αναφορά α) αίτησις περί παροχής απλών πληροφοριών β) ένδικον µέσον ή διαδικαστική πράξις ενώπιον παντός δικαστηρίου γ) ενδικοφανής προσφυγή προβλεποµένη υπό του νόµου. 1 Έχει υποστηριχθεί τόσο η άποψη ότι εντάσσεται στο status activus όσο και η άποψη ότι έχει διττό χαρακτήρα εξαρτώµενο από το εάν η άσκησή του αποσκοπεί στην υπεράσπιση προσωπικών δικαιωµάτων και συµφερόντων του αναφέροντος (status negativus) ή σχετίζεται µε γενικότερης σηµασίας ζητήµατα (status activus), οπότε επιφυλάσσεται αποκλειστικά στους έλληνες πολίτες. 2 Βλ. Κώστα Χ. Χρυσόγονο Ατοµικά και Κοινωνικά ικαιώµατα 2002, σελ

6 3. Νοµολογία και θεωρία Η κρατούσα άποψη στη νοµολογία µετά το 1975 ενστερνίζεται το νοµοθετικό αυτό ορισµό 3 χωρίς ουσιαστικό έλεγχο του εάν ανταποκρίνεται στη γραµµατική και τελολογική ερµηνεία της διάταξης του άρθρου 10 Σ. Αντίθετα οι εκπρόσωποι της θεωρίας συνασπίζονται κάτω από την παραδοχή ότι αναφορά αποτελεί κάθε αίτηµα του διοικούµενου προς τις δηµόσιες αρχές, από τις οποίες ζητά να προβούν σε πράξη ή παράλειψη. Το αίτηµα για συγκεκριµένη ενέργεια ή παράλειψη της διοίκησης αποτελεί κεντρικό εννοιολογικό στοιχείο της αναφοράς και µπορεί να συνίσταται στη διεξαγωγή µιας απλής υλικής πράξεως, στην έκδοση µιας διοικητικής πράξεως, στην ανάκληση, ακύρωση ή τροποποίηση ήδη εκδοθείσας πράξεως, στην παροχή πληροφοριών ή άδειας προσβάσεως σε πληροφορίες (φακέλους, αρχείο κ.λ.π.) 4 καθώς και στην αποχή της διοίκησης από συγκεκριµένη ενέργεια. 5 Συνεπώς, η σύνδεση του αιτήµατος µε τη διατύπωση παραπόνων ( αιτιάσεων ) εις βάρος της διοίκησης και µάλιστα αποκλειστικά κατά πράξεων ή παραλείψεων αυτής δε συνιστά απαραίτητη προϋπόθεση για την εννοιολογική κατάφαση της αναφοράς. Εξάλλου, η λειτουργία του δικαιώµατος της αναφοράς δεν έγκειται µόνο στην προάσπιση των ατοµικών δικαιωµάτων και συµφερόντων του διοικούµενου, αλλά και στη συµµετοχή του πολίτη στη διαµόρφωση της κρατικής βούλησης ακόµα και επί γενικότερων ζητηµάτων. Ούτε, όµως, απαιτείται να διατυπώνει ο αναφέρων αίτηµα για επανόρθωση της ηθικής ή υλικής βλάβης που υπέστη από την πράξη ή παράλειψη της διοίκησης. εν αποτελεί, δηλαδή, το έννοµο συµφέρον εννοιολογική προϋπόθεση της αναφοράς όπως διατείνεται η κρατούσα άποψη στη νοµολογία 6, 7. Αυτή η νοµολογιακή δικαστικοποίηση του δικαιώµατος της αναφοράς δεδοµένου ότι το έννοµο 3 ΑΠ 1710/1991, ΑΠ 854/1992, ΣτΕ 2327/1995, ΑΠ 116/ Βλ. Π.. αγτόγλου Ατοµικά ικαιώµατα Β 2005, 1492 και Σ. Β. Βλαχόπουλο Το ικαίωµα της Αναφοράς 1998, 44επ. Αλλά και αντίθετη άποψη Κώστα Χ. Χρυσόγονου Ατοµικά και Κοινωνικά ικαιώµατα Β 2002, 390 και Α. Γ. ηµητρόπουλου Συνταγµατικά ικαιώµατα 2005, Βλ. και Α. Γ. ηµητρόπουλο Συνταγµατικά ικαιώµατα 2005, 309 ο οποίος δέχεται ότι αρκεί στην αναφορά να εκτίθενται τα πραγµατικά γεγονότα και οι πληροφορίες, από τα οποία συνάγεται, ότι ως εκ της αρµοδιότητάς της η αρχή οφείλει να προβεί σε συγκεκριµένες ενέργειες. 6 Βλ. ΣτΕ 186/1989, ΣτΕ 2327/1995, ΣτΕ 2671/ Βλ. και ενδιάµεση θέση που υιοθετεί ο Κ. Χ. Χρυσόγονος Ατοµικά και Κοινωνικά ικαιώµατα Β 2002, 390:...ο κοινός νοµοθέτης, εφόσον θέλει να αποφύγει την απασχόληση της διοίκησης µε αναφορές άσχετων προς την υπόθεση προσώπων, µπορεί απλώς να προβλέψει τη δυνατότητα απόρριψης τέτοιων αναφορών ως απαράδεκτων. εν µπορεί, όµως, να τις εξαιρέσει από την προστασία της παρ. 2 του άρθρου 10 Σ έναντι του ενδεχοµένου ποινικής ή άλλης δίωξης. 5

7 συµφέρον είναι προϋπόθεση του παραδεκτού της άσκησης των ενδίκων βοηθηµάτων σφάλλει γιατί παραγνωρίζει, ότι το εν λόγω δικαίωµα λειτουργεί συµπληρωµατικά προς το δικαίωµα της δικαστικής προστασίας, επιδιώκοντας την ικανοποίηση των αιτηµάτων των διοικουµένων εκεί όπου αυτό δεν είναι εφικτό διαµέσου της δικαστικής οδού και εποµένως θα έπρεπε να είναι χαλαρότερη η εννοιολογική του περιχαράκωση. 4. Εξαιρέσεις Καθίσταται σαφές ότι διακρίνονται από την αναφορά την οποία προστατεύει το άρθρο 10 παρ. 1 Σ, επειδή εκλείπει το στοιχείο του αιτήµατος : α) οι απλές εκφράσεις γνώµης (άρθρο 14 παρ. 1 Σ) 8, β) τα ένδικα βοηθήµατα, τα ένδικα µέσα και γενικά οι διαδικαστικές πράξεις σε οποιοδήποτε δικαστικό σχηµατισµό (άρθρο 20 παρ. 1 Σ), γ) οι δηµοψηφισµατικές εκδηλώσεις (άρθρο 44 παρ. 2 Σ), δ) οι αναφορές προς τη Βουλή (άρθρο 69 Σ), ε) οι ερωτήσεις και επερωτήσεις των βουλευτών προς τους υπουργούς (άρθρο 70 παρ. 6 Σ και άρθρα 124 επ. ΚτΒ), στ) οι αναφορές υπαλλήλων ή στρατιωτικών προς τους ανωτέρους τους (αυτές ρυθµίζονται από τους σχετικούς κώδικες και κανονισµούς). 5. Ιδιάζουσες περιπτώσεις i. Ενδικοφανείς προσφυγές Τόσο το άρθρο 2 παρ. 2 του ν.δ. 796/1971 όσο και η νοµολογία δε δέχονται την ένταξη στο προστατευτικό πεδίο του άρθρου 10 Σ των ενδικοφανών προσφυγών, οι οποίες είναι διοικητικές προσφυγές που προβλέπονται από ειδικές διατάξεις νόµου, ασκούνται εντός ορισµένης προθεσµίας και επιτρέπουν την επανεξέταση της υπόθεσης όχι µόνο από πλευράς νοµιµότητας αλλά και κατ ουσίαν. Πράγµατι, το άρθρο 10 Σ αποτελεί το συνταγµατικό υπόβαθρο µόνο των άτυπων (ή απλών) διοικητικών προσφυγών. Η έλλειψη συνταγµατικής κατοχύρωσης των ενδικοφανών προσφυγών συνεπάγεται ότι µπορούν να καταργηθούν από τον κοινό νοµοθέτη. Όµως, αναµφισβήτητα οι αναφορές αυτές περιέχουν αίτηµα προς τη διοίκηση και άρα πληρούται η απαραίτητη προϋπόθεση για την υπαγωγή τους στο προστατευτικό 8 Η ελευθερία έκφρασης συρρέει, όµως, προς το δικαίωµα της αναφοράς όταν η τελευταία περιέχει στοχασµούς κατά την έννοια του άρθρου 14 παρ. 1 Σ 6

8 καθεστώς του άρθρου 10 Σ, υπό την έννοια ότι η υποβολή τους συνεπάγεται τόσο υποχρέωση αιτιολογηµένης απάντησης της διοίκησης όσο και απαγόρευση προηγούµενης δίωξης. Τα ανωτέρω ισχύουν και επί των ειδικών προσφυγών διότι εµφανίζουν τα ίδια εννοιολογικά γνωρίσµατα µε τις ενδικοφανείς, πλην όµως επιτρέπεται εξ αφορµής άσκησής τους µόνο έλεγχος νοµιµότητας. ii. Αναφορά κατά κυβερνητικών πράξεων Κατά τη νοµολογία του ΣτΕ, η οποία δέχεται το ν.δ. 796/1971 ως κριτήριο ερµηνείας του άρθρου 10 Σ, η αναφορά δε µπορεί να αφορά κυβερνητικές πράξεις, διότι αυτές δε µπορούν να προσβληθούν ούτε µε αίτηση ακυρώσεως. Όµως, ο περιορισµός αυτός δεν καλύπτεται από την επιφύλαξη νόµου του άρθρου 10 παρ. 1 Σ ( τηρούντες τους νόµους του κράτους ) γιατί αυτή αναφέρεται στη διαδικασία και όχι στο ουσιαστικό περιεχόµενο του δικαιώµατος. Εξάλλου, όταν δεν είναι δυνατή η δικαστική προστασία κατά µιας πράξης, τότε επιβάλλεται κατά µείζονα λόγο η χορήγηση της δυνατότητας υποβολής αναφοράς κατ αυτής, προκειµένου να αντισταθµιστεί το έλλειµµα της δικαστικής προστασίας. iii. Αναφορά κατά κανονιστικών πράξεων Η κρατούσα τουλάχιστον στη νοµολογία άποψη δε δέχεται τη δυνατότητα υποβολής αναφοράς κατά κανονιστικών πράξεων της διοίκησης. Το βασικότερο νοµικό επιχείρηµά της αναλύεται ως εξής: αφού δεν απαιτείται αιτιολογία κατά την έκδοση µιας κανονιστικής πράξης, θα ήταν άτοπο να δεχθούµε ότι η διοίκηση υποχρεούται σε αιτιολογηµένη απάντηση κατόπιν άσκησης διοικητικής προσφυγής κατά της κανονιστικής πράξης. Οµολογουµένως πρόκειται περί ενός ισχυρού επιχειρήµατος, όµως, δεν πρέπει να παραβλέψουµε ότι ειδικές νοµοθετικές διατάξεις προβλέπουν την απαίτηση αιτιολογίας κάποιων κανονιστικών πράξεων. Αλλά και πέραν τούτου, ο αποκλεισµός των αιτηµάτων κατάργησης ή τροποποίησης των κανονιστικών πράξεων από το προστατευτικό πεδίο του άρθρου 10 Σ µεταβιβάζει κατ ανάγκη οποιαδήποτε επίλυση των διαφορών που ανακύπτουν εξ αφορµής έκδοσης µιας κανονιστικής πράξης στους δικαστικούς µηχανισµούς δεδοµένου ότι οι κανονιστικές πράξεις προσβάλλονται παραδεκτά στα αρµόδια δικαστήρια και αντιτίθεται, έτσι, στην εν γένει προσπάθεια του νοµοθέτη για ελάφρυνση του δικαιοδοτικού έργου. Το συγκεκριµένο ζήτηµα, της αναφοράς κατά κανονιστικών 7

9 πράξεων, διαθέτει κι άλλες οπτικές γωνίες οι οποίες θα ήταν προσφορότερο να αναπτυχθούν σε ξεχωριστή µελέτη. Το σίγουρο πάντως είναι ότι δεν είναι ιδιαίτερα εύληπτο ποια άποψη είναι νοµικά ορθή επ αυτού. 9 iv. Αναφορά µε υβριστικό και συκοφαντικό περιεχόµενο Η νοµολογία αρνείται το χαρακτήρα της αναφοράς σε αιτήσεις µε περιεχόµενο προδήλως υβριστικό, δυσφηµιστικό ή συκοφαντικό αρχής ή υπαλλήλου. Καθίσταται, όµως, σαφές ότι αν θεωρήσουµε ορθή την παραπάνω άποψη 10, τότε θα έχανε κάθε νόηµα η διάταξη του άρθρου 10 παρ. 2 Σ, σύµφωνα µε την οποία η δίωξη του αναφέροντος για παραβάσεις που περιέχονται στην αναφορά, είναι δυνατή µόνο µετά την κοινοποίηση της απόφασης της αρχής 11 επί της αναφοράς και τη χορήγηση σχετικής άδειας, αφού στη συντριπτική πλειοψηφία των περιπτώσεων που τίθεται ζήτηµα δίωξης του αναφέροντος, αυτό συµβαίνει λόγω του υβριστικού ή συκοφαντικού περιεχοµένου της αναφοράς. 12. Προϋποθέσεις παραδεκτής άσκησης Από τη συνταγµατική διάταξη (άρθρο 10 παρ. 1: Καθένας ή πολλοί µαζί έχουν το δικαίωµα...να αναφέρονται εγγράφως στις αρχές... ) προκύπτει άµεσα ότι το αίτηµα υποβάλλεται παραδεκτά αν περιβληθεί τον έγγραφο τύπο. 13 Επιπλέον, από την ίδια διάταξη (οι αρχές είναι υποχρεωµένες... να απαντούν αιτιολογηµένα σε εκείνον που υπέβαλε την αναφορά... ) συνάγεται έµµεσα, ότι για την παραδεκτή υποβολή της αναφοράς απαιτείται ο αναφέρων να αναγράψει στο έγγραφο το ονοµατεπώνυµο και τη διεύθυνσή του προκειµένου να µπορέσει η διοίκηση να ανταποκριθεί στην υποχρέωσή της προς αιτιολογηµένη απάντηση και να θέσει την υπογραφή του αφού µόνο κατ αυτόν τον τρόπο διασφαλίζεται ότι ο αναφέρων υιοθετεί πραγµατικά το περιεχόµενο του εγγράφου. 9 Βλ. περαιτέρω Σ. Π. Βλαχόπουλο Το ικαίωµα της Αναφοράς 1998, 54επ. 10 Έλκει την καταγωγή της από τη γερµανική νοµική επιστήµη. 11 Βλ. Α Γ. ηµητρόπουλο Συνταγµατικά ικαιώµατα Ειδικό Μέρος, 311: νοείται η κατά νόµο αρµόδια και όχι η από πλάνη ή άγνοια αναφερόµενη στο έγγραφο. Ακολουθεί παρακάτω περαιτέρω ανάλυση για τον αποδέκτη της αναφοράς. 12 Βλ. Π.. αγτόγλου Ατοµικά ικαιώµατα Β 2005, 1490: Ο χαρακτηρισµός µιας αιτήσεως ως αναφοράς κατά το άρθρο 10 του Συντάγµατος δεν αποτελεί ηθική επιβράβευση. 13 Ακόµα κι όταν υποβάλλεται µέσω επιστολής, τηλεγραφήµατος, τηλεοµοιοτυπίας ή και µέσω τρίτου προσώπου κ.λ.π. 8

10 Για την περαιτέρω ρύθµιση των διαδικαστικών ζητηµάτων σχετικά µε τη διαδικασία άσκησης του δικαιώµατος της αναφοράς η συνταγµατική διάταξη εξουσιοδοτεί τον κοινό νοµοθέτη (...τηρώντας τους νόµους του Κράτους... ) να παρέµβει ρυθµιστικά. Όµως, αυτός δεν µπορεί να θέσει προϋποθέσεις του παραδεκτού που κείνται εκτός του εξουσιοδοτικού πλαισίου του άρθρου 10 Σ και αναιρούν ή περιορίζουν υπέρµετρα το κανονιστικό πεδίο του δικαιώµατος της αναφοράς. Υπό την έννοια αυτή κρίνονται θεµητές από την κρατούσα γνώµη στη θεωρία 14 οι προϋποθέσεις που τάσσει το άρθρο 3 παρ. 2 του ν.δ. 796/1971 και ειδικότερα: α) να συντάσσεται η αναφορά στην ελληνική γλώσσα, αφού σ αυτήν επικοινωνεί η ελληνική δηµόσια εξουσία µε το λαό, β) να είναι υπογεγραµµένη, γ) να είναι νόµιµα χαρτοσηµασµένη και δ) να περιέχει επιπλέον στοιχεία του αναφέροντος πέραν του ονοµατεπωνύµου και της διευθύνσεώς του. Ε. Φορείς 1. Γενικά Κατά το άρθρο 10 παρ. 1 Σ το δικαίωµα της αναφοράς το έχουν Καθένας ή πολλοί µαζί. Ορίζεται, λοιπόν, ότι το εν προκειµένω δικαίωµα δεν περιορίζεται στους Έλληνες πολίτες αλλά µπορεί να ασκηθεί και από τους αλλοδαπούς και τους ανιθαγενείς 15, και µάλιστα ανεξάρτητα από το εάν η αναφορά έχει πολιτικό ή µη περιεχόµενο ή εάν αφορά το γενικό ή ιδιωτικό συµφέρον του αναφέροντος. Ως προς τα φυσικά πρόσωπα δεν απαιτείται δικαιοπρακτική ικανότητα αλλά αρκεί η ικανότητα δικαίου, αφού η απλή αναφορά δε συνιστά ούτε δικαιοπραξία ούτε δικαστική παράσταση και εποµένως, δεν εφαρµόζονται αναλογικά οι διατάξεις των άρθρων 127επ. ΑΚ περί της ικανότητας προς δικαιοπραξία. Απαιτείται, όµως, ο αναφέρων να έχει συνείδηση των γραφοµένων στο έγγραφο της αναφοράς. Κατοχυρώνεται, όµως, και για τα νοµικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, αφού δε 14 Βλ. Π.. αγτόγλου Ατοµικά ικαιώµατα Β 2005, 1494 και Κ. Χ. Χρυσόγονο Ατοµικά και Κοινωνικά ικαιώµατα Β 2002, 391 και contra άποψη Σ. Β. Βλαχόπουλου Το ικαίωµα της Αναφοράς 1998, 72επ. 15 Πρβλ. και άρθρο 1 του ν.δ. 797/1971 9

11 συνιστά ένα δικαίωµα που να µπορεί εκ της φύσεώς του να ασκηθεί µόνο από φυσικά πρόσωπα. Όσο αφορά τα νοµικά πρόσωπα δηµοσίου δικαίου, αυτά είναι φορείς του δικαιώµατος της αναφοράς µόνο εάν τους αναγνωρίζεται αυτοδιοίκηση από το Σύνταγµα, (λ.χ. Ανώτατα Εκπαιδευτικά Ιδρύµατα, Οργανισµοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης) 16 για την προστασία της οποίας είναι δυνατό να ασκήσουν και ατοµικά δικαιώµατα που προβλέπονται και για τους διοικούµενους. Έτσι, τα συγκεκριµένα νοµικά πρόσωπα καθίστανται συγχρόνως φορείς και αποδέκτες 17 του δικαιώµατος της αναφοράς. Επιπλέον, το δικαίωµα µπορεί να ασκηθεί και από περιστασιακές ενώσεις προσώπων (ως συλλογικό ή οµαδικό δικαίωµα) κατά ρητή πρόβλεψη του άρθρου 10 παρ. 1 Σ. 2. Οι τελούντες σε ειδική σχέση εξουσίασης Ο λόγος εδώ γίνεται κυρίως για τους δηµόσιους υπαλλήλους και τους στρατιωτικούς. Γενικά, τα πρόσωπα αυτά µπορούν να ασκήσουν το δικαίωµα της αναφοράς και, φυσικά, δεν είναι δυνατό να ασκηθεί πειθαρχική δίωξη εναντίον τους για παραβιάσεις που τελέστηκαν µε την αναφορά χωρίς να τηρηθούν οι όροι της παρ. 2 του άρθρου 10 Σ 18. Όµως, το άρθρο 29 παρ. 3 Σ, όπως αναθεωρήθηκε το 2001 ορίζει ότι απαγορεύονται απολύτως οι οποιασδήποτε µορφής εκδηλώσεις υπέρ ή κατά πολιτικού κόµµατος στους δικαστικούς λειτουργούς και σε όσους υπηρετούν στις ένοπλες δυνάµεις και στα σώµατα ασφαλείας ή στους δηµόσιους υπαλλήλους ή τους υπαλλήλους του δηµόσιου τοµέα κατά την άσκηση των καθηκόντων τους. Εποµένως, αναφορές από τα ανωτέρω πρόσωπα που συνιστούν εκδηλώσεις κατά την έννοια του άρθρου 29 παρ. 3 Σ δεν απολαύουν την προστασία του άρθρου 10 Σ. Βέβαια, έχει τη δυνατότητα και ο κοινός νοµοθέτης (εκτός από το συντακτικό ή αναθεωρητικό) να προβλέπει περιορισµούς που αφορούν τη µορφή της αναφοράς ή τη διαδικασία υποβολής της αλλά όχι την ουσία του ίδιου του δικαιώµατος, ήτοι αυτή καθεαυτή τη δυνατότητα άσκησής του. Με βάση, λοιπόν, το σκεπτικό αυτό µπορεί ο 16 Βλ. Π.. αγτόγλου Τα Ατοµικά ικαιώµατα Β 2005, 1497 αλλά και Σ. Β. Βλαχόπουλο Το ικαίωµα της Αναφοράς 1998, 86επ. Ο οποίος υποστηρίζει ότι φορείς του δικαιώµατος της αναφοράς είναι και νοµικά πρόσωπα δηµοσίου δικαίου που η αυτοδιοίκησή τους δεν αναγνωρίζεται µεν από το Σύνταγµα, ορίζεται, όµως, σε διατάξεις του κοινού δικαίου (λ.χ. επαγγελµατικοί σύλλογοι οργανωµένοι σε νοµικά πρόσωπα δηµοσίου δικαίου) και τούτο διότι ένας επαγγελµατικός σύλλογος (λ.χ. ικηγορικός Σύλλογος) διαθέτει µεγαλύτερο βαθµό ανεξαρτησίας σε σχέση µε έναν ΟΤΑ. 17 Είναι και αποδέκτες γιατί ασκούν δηµόσια εξουσία. 18 Λ.χ. όταν µε την αναφορά τελούν οι δηµόσιοι υπάλληλοι το πειθαρχικό αδίκηµα της αναξιοπρεπούς διαγωγής στην υπηρεσία (άρθρο 206 παρ. 1 εδ ι ΥΚ) 10

12 νόµος να τιµωρεί την άκοσµη ή αντιπειθαρχική συµπεριφορά αλλά πάντοτε υπό τις εγγυήσεις της παρ. 2 του άρθρου 10 Σ. 19 ΣΤ. Αποδέκτης της αναφοράς 1. Η αρχή Το άρθρο 10 Σ κατοχυρώνει το δικαίωµα της αναφοράς προς τις αρχές, γενικά. Όµως, εκ της φύσεώς του απευθύνεται προς τις διοικητικές αρχές και δεν αναπτύσσει τριτενέργεια. Ο όρος διοικητικές αρχές δεν καταλαµβάνει µόνο το νοµικό πρόσωπο του Κράτους και τα νοµικά πρόσωπα δηµοσίου δικαίου αλλά και τα νοµικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου του ευρύτερου δηµόσιου τοµέα, εφόσον αυτά ασκούν στη συγκεκριµένη περίπτωση δηµόσια εξουσία (διφυή νοµικά πρόσωπα), γιατί η κατοχύρωση των ατοµικών δικαιωµάτων αποσκοπεί στην προστασία του πολίτη απέναντι στη δηµόσια εξουσία. Επίσης, προστατεύονται από το άρθρο 10 Σ και οι αναφορές προς τις δικαστικές αρχές και τη Βουλή, όταν, όµως, ασκούν καθαρά διοικητική λειτουργία. Γενικά, υπάρχει γενική διάταξη για τις αναφορές προς τη Βουλή, το άρθρο 69 Σ, και για την παροχή δικαστικής προστασίας, τα άρθρα 20 παρ. 1 Σ, 87επ. Σ και 93επ. Σ. 2. Η αρµόδια αρχή Η νοµολογία στηριζόµενη στο άρθρο 3 παρ. 1 του ν.δ. 796/1971 που ορίζει ότι η αναφορά απευθύνεται προς την αρµόδιαν αρχήν ή την προϊστάµενην αυτής ή την νόµω εποπτεύουσαν ταύτην... και αγνοώντας ταυτόχρονα το άρθρο 4 παρ. 2 του ίδιου ως άνω ν.δ. που ορίζει ότι αν η αναφορά περιήλθεν εις αναρµοδίαν αρχήν, αύτη υποχρεούται όπως, εντός δέκα ηµερών, διαβιβάση ταύτην εις την αρµοδίαν αρχήν και ανακοινώση τούτο εις τον αναφερόµενον δέχεται εσφαλµένα ως προϋπόθεση της παραδεκτής άσκησης του δικαιώµατος της αναφοράς 20 να υποβληθεί το αίτηµα ενώπιον της κατά νόµο υπόχρεης για την ικανοποίηση του αιτήµατος του διοικούµενου διοικητικής αρχής. Με άλλα λόγια η νοµολογιακά κρατούσα άποψη 19 Έτσι, δεν τίθεται ζήτηµα αντισυνταγµατικότητας της διάταξης περί οµαδικής απείθειας σε περίπτωση οµαδικής αναφοράς του άρθρου 47 παρ. 1 περ. Β του νέου ΣΠΚ (Ν.2287/1995), αφού το αδίκηµα υπάρχει µόνο αν οι στρατιωτικοί συνδέουν την ικανοποίηση του αιτήµατός τους µε την εκτέλεση των καθηκόντων τους. Αντίθετα, γεννάται τέτοιο ζήτηµα κατά Σ. Β. Βλαχόπουλο Το ικαίωµα της Αναφοράς 1998, 83επ. στην περίπτωση του άρθρου 77 παρ. 3 του π.δ. 130/1984 περί απόλυτης απαγόρευσης της οµαδικής αναφοράς. 20 Και όχι ως προϋπόθεση για την εννοιολογική κατάφαση της αναφοράς, όπως συνήθως λέγεται. 11

13 απαιτεί να υποβληθεί η αναφορά στην αρµόδια διοικητική αρχή και επιπλέον η τελευταία να έχει δέσµια αρµοδιότητα για την ικανοποίηση του αιτήµατος του διοικούµενου. Όµως, ορθότερη µοιάζει η άποψη µεγάλου µέρους της θεωρίας που δέχεται, ότι η αναφορά κατά την έννοια του άρθρου 10 Σ, το οποίο κάνει λόγο γενικά για αρχές και όχι για συγκεκριµένη αρµόδια αρχή, µπορεί να υποβληθεί και σε αναρµόδια αρχή, η οποία σ αυτή την περίπτωση υποχρεούται να τη διαβιβάσει στην αρµόδια. Εκείνο, λοιπόν, που ενδιαφέρει το συντακτικό νοµοθέτη δεν είναι η αρµοδιότητα κατά την υποβολή αλλά η τελική περιέλευση της αναφοράς στην αρµόδια αρχή, ώστε να εξασφαλίζεται η κατά νόµο ενέργεια 21. Άλλωστε, η άγνοια του πολίτη ενόψει της πολυνοµίας που υφίσταται στον τοµέα της οριοθέτησης των αρµοδιοτήτων των διοικητικών αρχών δεν µπορεί να αποτελεί λόγο άρσης της συνταγµατικής προστασίας. Ακόµη, κατά την ορθότερη άποψη, το πεδίο εφαρµογής του δικαιώµατος της αναφοράς δεν περιορίζεται στις περιπτώσεις όπου υπάρχει δέσµια αρµοδιότητα της διοίκησης να ικανοποιήσει τον αναφέροντα αλλά εκτείνεται και σε όσες υφίσταται διακριτική ευχέρειά της, υποβοηθώντας έτσι τον µετέπειτα τυχόν δικαστικό έλεγχο των σχετικών πράξεων Υποχρέωση της αρχής Οι διοικητικές αρχές υποχρεούνται να ενεργούν εξ αφορµής υποβολής αναφοράς ενώπιόν τους σύντοµα, χωρίς, δηλαδή, καθυστέρηση που ενδεχοµένως θα περιόριζε τη σηµασία ή θα καθιστούσε περιττή οποιαδήποτε ενέργεια 23, και σύννοµα, ήτοι τηρώντας τις κείµενες διατάξεις. Μετά την ολοκλήρωση των απαραίτητων ενεργειών οφείλουν να απαντούν αιτιολογηµένα στον αναφέροντα. 21 Βλ. Α. Γ. ηµητρόπουλο Συνταγµατικά ικαιώµατα Ειδικό Μέρος 2005, 310 και Σ. Β. Βλαχόπουλο Το ικαίωµα της Αναφοράς 1998, 37επ. 22 Βλ. Κ. Χ. Χρυσόγονο Ατοµικά και Κοινωνικά ικαιώµατα Β 2002, Το άρθρο 4 παρ. 1 του ν.δ. 796/1971 συγκεκριµενοποιεί, θεµιτά και εδώ, τη χρονική αυτή υποχρέωση των αρχών στο απόλυτα αναγκαίο χρονικό διάστηµα, που δεν µπορεί πάντως να υπερβεί τις 30 µέρες από την περιέλευση της αναφοράς στην αρχή προς την οποία απευθύνεται. 12

14 Ζ. Υποχρέωση πληροφόρησης του διοικούµενου 1. Η συνταγµατική αναθεώρηση του 2001 Κατά την παλαιά διάταξη του άρθρου 10 Σ, που όριζε ότι αίτηση πληροφοριών υποχρεώνει την αρµόδια αρχή σε απάντηση, εφόσον αυτό προβλέπεται από το νόµο, το δικαίωµα γνώσης των διοικητικών εγγράφων τελούσε παραδόξως σε εξάρτηση από τη θέληση του κοινού νοµοθέτη. Στη νέα διάταξη της παρ. 3 του άρθρου 10 Σ, όπως τροποποιήθηκε κατά την αναθεώρηση του 2001 η αναβλητική αίρεση νόµου καθίσταται επιφύλαξη νόµου και προβλέπεται προθεσµία απάντησης της διοίκησης σε αιτήσεις χορηγήσεως πληροφοριών και εγγράφων αλλά και κυρώσεις σε περιπτώσεις παραβάσεων. Ειδικότερα, η ως άνω διάταξη ορίζει ότι: Η αρµόδια υπηρεσία ή αρχή υποχρεούται να απαντά στα αιτήµατα για παροχή πληροφοριών και χορήγηση εγγράφων, ιδίως πιστοποιητικών, δικαιολογητικών και βεβαιώσεων, µέσα σε ορισµένη προθεσµία, όχι µεγαλύτερη των 60 ηµερών, όπως νόµος ορίζει 24. Σε περίπτωση παρόδου απράκτης της προθεσµίας αυτής ή παράνοµης άρνησης, πέραν των άλλων τυχόν κυρώσεων και έννοµων συνεπειών, καταβάλλεται και ειδική χρηµατική ικανοποίηση στον αιτούντα, όπως νόµος ορίζει. Η νέα παράγραφος αποτελεί ενότητα µε τη διάταξη του άρθρου 5Α παρ. 1 Σ, σύµφωνα µε την οποία: Καθένας έχει δικαίωµα στην πληροφόρηση, όπως νόµος ορίζει. Περιορισµοί στο δικαίωµα αυτό είναι δυνατόν να επιβληθούν µε νόµο µόνο εφόσον είναι απολύτως αναγκαίοι και δικαιολογούνται για λόγους εθνικής ασφάλειας, καταπολέµησης του εγκλήµατος ή προστασίας δικαιωµάτων και συµφερόντων τρίτων. Το άρθρο 5Α Σ καθιερώνει τη γενική αρχή πρόσβασης στην πληροφόρηση από την οποία απορρέει το αντίστοιχο δικαίωµα πληροφόρησης του κάθε πολίτη 25. Βέβαια, το δικαίωµα γνώσης των διοικητικών εγγράφων βρίσκει συνταγµατικό έρεισµα και στις διατάξεις των άρθρων 1, 2 παρ. 1, 5 παρ. 1, 10 παρ. 1 και 20 Σ. 2. Απόκλιση της νοµολογίας του ΣτΕ Η νοµολογία του ΣτΕ, µολονότι εµµένει (όπως ανωτέρω αναλύθηκε) στην απαίτηση ύπαρξης έννοµου συµφέροντος για την παραδεκτή άσκηση του δικαιώµατος της αναφοράς, δέχεται ότι αρκεί εύλογο ενδιαφέρον για την άσκηση του 24 Το εδ. α της νέας παρ. 3 µπορεί να τύχει και άµεσης εφαρµογής. Βλ. ΣτΕ 4096/ Βλ. περαιτέρω Α. Γ. ηµητρόπουλο Συνταγµατικά ικαιώµατα Ειδικό Μέρος 2005,

15 δικαιώµατος της γνώσης των διοικητικών εγγράφων παρόλο που αποτελεί ειδικότερη µορφή εκδήλωσης του δικαιώµατος της αναφοράς. Η ορθή αυτή επιλογή της νοµολογίας βασίστηκε στη διασφάλιση της αποτελεσµατικής άσκησης των ατοµικών δικαιωµάτων (δικαίωµα της αναφοράς, της προηγούµενης ακρόασης άρθρο 20 παρ. 2 Σ και της δικαστικής προστασίας άρθρο 20 παρ. 1 Σ). Κυρίως, όµως, υπαγορεύτηκε από τη λειτουργία του περί ου ο λόγος δικαιώµατος, που αποσκοπεί στη διαφάνεια της άσκησης της κρατικής εξουσίας και ειδικότερα της δηµόσιας διοίκησης, την οποία επιτάσσει η αρχή της λαϊκής κυριαρχίας. Συνεπώς ακόµα και σε περιπτώσεις κατά τις οποίες ο σύνδεσµος ανάµεσα στον αιτούντα τη γνώση των διοικητικών εγγράφων και την υπόθεση είναι χαλαρός, συντρέχει το απαιτούµενο εύλογο ενδιαφέρον Είδος εγγράφου Το άρθρο 5 παρ. 1 του Κώδικα ιοικητικής ιαδικασίας (Ν. 2690/1999) παρέχει τη δυνατότητα σε κάθε ενδιαφερόµενο να λαµβάνει γνώση των διοικητικών εγγράφων, δηλαδή όσων συντάσσονται από τις δηµόσιες υπηρεσίες 27, 28. Αντίθετα, η πρόσβαση στα ιδιωτικά έγγραφα που φυλάσσονται στις δηµόσιες υπηρεσίες είναι αισθητά συρρικνωµένη. Η παρ. 2 του ίδιου ως άνω άρθρου την καθιστά δυνατή µόνο σε όποιον έχει ειδικό έννοµο συµφέρον και ύστερα από γραπτή αίτησή του. Επιπλέον, η πρόσβαση στα συγκεκριµένα έγγραφα αφορά µόνο τα σχετικά µε υπόθεση του αιτούντος που εκκρεµεί ή που έχει ήδη διεκπεραιωθεί. Ειδική κατηγορία αποτελούν τα έγγραφα σχετικά µε περιβαλλοντικές υποθέσεις, για τη γνώση των οποίων δεν απαιτείται ούτε έννοµο συµφέρον ούτε εύλογο ενδιαφέρον Π.χ. θα µπορούσε µια τεχνική εταιρεία να ζητήσει τα στοιχεία που αφορούν έναν διαγωνισµό ανάθεσης δηµόσιου έργου, ακόµα κι αν δε συµµετείχε στο διαγωνισµό. Αν συµµετείχε θα θεµελίωνε έννοµο συµφέρον. 27 Βλ. Α.Γ. ηµητρόπουλο Συνταγµατικά ικαιώµατα Ειδικό Μέρος 2005, 313 που αναφέρει µνηµονεύοντας προφανώς το άρθρο 16 παρ. 1 εδ. β του Ν. 1599/1986 ότι ως διοικητικά έγγραφα, για την εφαρµογή του άρθρου αυτού, θεωρούνται όλα τα έγγραφα που συντάσσονται από όργανα του δηµόσιου τοµέα, ιδίως εκθέσεις, µελέτες, πρακτικά, στατιστικά στοιχεία, εγκύκλιοι, οδηγίες, απαντήσεις της διοίκησης, γνωµοδοτήσεις και αποφάσεις. 28 Βλ. Κ. Χ. Χρυσόγονο Ατοµικά και Κοινωνικά ικαιώµατα Β 2002, 394 που αναφέρει ότι λογίζονται ως διοικητικά έγγραφα και κάθε είδους στοιχεία µε οπτική, ακουστική ή µηχανογραφική µορφή. 29 Βλ. Οδηγία 90/313/ΕΟΚ Σχετικά µε την ελεύθερη πληροφόρηση για θέµατα περιβάλλοντος, η οποία έχει άµεση εφαρµογή. 14

16 4. Περιορισµοί Η διάταξη της παρ. 3 του άρθρου 5 του Ν. 2690/1999 εισάγει εξαιρέσεις από το δικαίωµα γνώσης των διοικητικών εγγράφων. Σύµφωνα µε το εδ. α δεν είναι δυνατή η γνώση εγγράφων που αφορούν την ιδιωτική ή οικογενειακή ζωή τρίτου, ή η γνώση τους από τον ενδιαφερόµενο έχει ως συνέπεια να παραβλάπτεται απόρρητο προβλεπόµενο από ειδικές διατάξεις (απόλυτη εξαίρεση). Σύµφωνα µε το εδ. β η αρµόδια διοικητική αρχή διαθέτει διακριτική ευχέρεια ως προς την ικανοποίηση του δικαιώµατος γνώσης εγγράφων που αναφέρονται στις συνεδριάσεις του Υπουργικού Συµβουλίου ή που η γνώση τους µπορεί να δυσχεράνει ουσιωδώς την έρευνα των αρχών σχετικά µε την τέλεση εγκλήµατος ή διοικητικής παράβασης (σχετική εξαίρεση). Ενόψει, όµως, της κατοχύρωσης του δικαιώµατος της γνώσης των διοικητικών εγγράφων επιβάλλεται η στενή ερµηνεία των εξαιρέσεων της παρ. 3 του άρθρου 5 του Ν. 2690/ Εναλλακτική οδός Η άρνηση της διοίκησης να ικανοποιήσει το αίτηµα του διοικούµενου να λάβει γνώση διοικητικών εγγράφων έχει εκτελεστό χαρακτήρα και προσβάλλεται µε αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του ΣτΕ. Επειδή, όµως, η λύση αυτή είναι δαπανηρή και χρονοβόρα, οι διοικούµενοι µπορούν να ζητούν την παρέµβαση του εισαγγελέα. Ο εισαγγελέας πρωτοδικών µπορεί να παραγγέλλει στις δηµόσιες υπηρεσίες να παραδώσουν έγγραφα ή να χορηγήσουν αντίτυπά τους, όταν το ζητήσουν φυσικά ή νοµικά πρόσωπα, που έχουν όµως δικαίωµα ή έννοµο συµφέρον, εκτός αν πρόκειται για έγγραφα από αυτά που αναφέρονται στο άρθρο 261 του ΚΠ. 30 Η. Αναφορές προς τη Βουλή Σύµφωνα µε το άρθρο 69 Σ, που ορίζει ειδικότερα τις αναφορές προς τη Βουλή, δεν µπορούν να γίνουν αναφορές απευθείας προς τη Βουλή αλλά µόνο µέσω του Προέδρου της ή ενός βουλευτή, που δέχεται να τις υιοθετήσει 31. Η Βουλή δεν έχει υποχρέωση να απαντήσει στον αναφερόµενο µπορεί, όµως, να αποστέλλει τις 30 Βλ. Ν. 1756/1988 άρθρο 25 παρ. 4 περ. β 31 Ο βουλευτής δεν είναι υποχρεωµένος να την παρουσιάσει στη Βουλή, αφού κάτι τέτοιο θα αντιτίθετο στο σύστηµα της ελεύθερης εντολής (άρθρο 60 παρ. 1 Σ). 15

17 υποβαλλόµενες σ αυτήν αναφορές στους αρµόδιους υπουργούς, οι οποίοι οφείλουν σ αυτή την περίπτωση να δίνουν τις ζητούµενες διευκρινίσεις. Εποµένως, οι περισσότερες αναφορές προς τη Βουλή καταλήγουν στη διοίκηση. Κατά τα άλλα, ισχύουν και για τις εν λόγω αναφορές όσα αναπτύχθηκαν ανωτέρω για τις αναφορές προς τις διοικητικές αρχές. Θ. Συνήγορος του Πολίτη 1. Ανάγκη θέσπισης Ο σκανδιναβικής καταγωγής θεσµός του ombudsman ως κοινός αποδέκτης στον οποίο καταλήγανε οι κατά της διοίκησης αναφορές δεν προβλεπόταν µέχρι πρόσφατα στο ελληνικό δίκαιο. Ο θεσµός αυτός ρυθµίστηκε µε το Ν. 2477/1997 (Συνήγορος του Πολίτη και Σώµα Επιθεωρητών Ελεγκτών ηµόσιας ιοίκησης), σε µία προσπάθεια να αντιµετωπιστούν οι γραφειοκρατικές διαδικασίες και η αδράνεια της δηµόσιας διοίκησης, που αποτελεί ένα από τα πιο παθολογικά φαινόµενα του σύγχρονου ελληνικού Κράτους. Εξάλλου η προστασία του πολίτη από την κακοδιοίκηση δεν µπορεί να εξαρτάται µόνο από τη δικαστική συνδροµή και τη διαδικασία των διοικητικών προσφυγών, καθώς καίτοι εξαιρετικά σηµαντικές καταλήγουν πολλές φορές χρονοβόρες ή και δαπανηρές για τον πολίτη. 2. Ρόλος Ο Συνήγορος του Πολίτη, που αποτελεί Ανεξάρτητη ιοικητική Αρχή, κατοχυρώθηκε και συνταγµατικά µε την αναθεώρηση του 2001 στο άρθρο 103 παρ. 9 Σ. Ως αποστολή του έχει ανατεθεί η διαµεσολάβηση µεταξύ των πολιτών και των δηµόσιων υπηρεσιών, των οργανισµών τοπικής αυτοδιοίκησης, των νοµικών προσώπων δηµοσίου δικαίου και των επιχειρήσεων κοινής ωφέλειας 32 για την προστασία των δικαιωµάτων του πολίτη, την καταπολέµηση της κακοδιοίκησης και την τήρηση της νοµιµότητας. Κατά το άρθρο 3 του Ν δεν υπάγονται στην αρµοδιότητα του ΣτΠ οι υπουργοί και υφυπουργοί ως προς τις πράξεις που ανάγονται στη διαχείριση της 32 Ο χαρακτηρισµός επιχείρησης ως κοινής ωφέλειας δεν εξαρτάται τόσο από τη νοµική µορφή της (δηµόσιο ή ιδιωτικό νοµικό πρόσωπο) αλλά από τη φύση των υπηρεσιών που παρέχει και οι οποίες πρέπει κατά τον ορισµό του άρθρου 23 παρ. 2 Σ να είναι ζωτικής σηµασίας για την εξυπηρέτηση βασικών αναγκών του κοινωνικού συνόλου, π.χ. έχει κριθεί ότι έχουν τέτοιο χαρακτήρα οι αλλοδαπές αεροπορικές επιχειρήσεις που λειτουργούν στην Ελλάδα. 16

18 πολιτικής εξουσίας, τα θρησκευτικά νοµικά πρόσωπα δηµοσίου δικαίου, οι δικαστικές αρχές, οι στρατιωτικές υπηρεσίες ως προς τα θέµατα που αφορούν την εθνική άµυνα και ασφάλεια, η Εθνική Υπηρεσία Πληροφοριών, οι υπηρεσίες του Υπουργείου Εξωτερικών για δραστηριότητες που ανάγονται στην εξωτερική πολιτική ή στις διεθνείς σχέσεις της χώρας, το Νοµικό Συµβούλιο του Κράτους και οι Ανεξάρτητες ιοικητικές Αρχές ως προς την κύρια λειτουργία τους. Επιπλέον, κατά το ίδιο άρθρο ο ΣτΠ δεν επιλαµβάνεται υποθέσεως που εκκρεµεί ενώπιον των δικαστικών αρχών. Τα µέλη της Αρχής απολαµβάνουν εγγυήσεις προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας κατά την άσκηση των καθηκόντων τους. Επίσης, ο ΣτΠ συντάσσει Ετήσια Έκθεση στην οποία εκθέτει το έργο της Αρχής, παρουσιάζει τις σηµαντικότερες υποθέσεις και διατυπώνει προτάσεις για τη βελτίωση των δηµόσιων υπηρεσιών και για αναγκαίες νοµοθετικές ρυθµίσεις. Η Έκθεση του ΣτΠ υποβάλλεται το Μάρτιο κάθε έτους στον Πρωθυπουργό και τον Πρόεδρο της Βουλής και κοινοποιείται στον Υπουργό Εσωτερικών ηµόσιας ιοίκησης και Αποκέντρωσης. Ο ΣτΠ επιλαµβάνεται του θέµατος που εµπίπτει στις αρµοδιότητές του ύστερα από ενυπόγραφη αναφορά 33 κάθε άµεσα ενδιαφερόµενου φυσικού ή νοµικού προσώπου ή ενώσεως προσώπων ή και αυτεπαγγέλτως αν πρόκειται για υποθέσεις που έχουν προκαλέσει ιδιαίτερο ενδιαφέρον της κοινής γνώµης. Αφότου ερευνήσει την υπόθεση και υπό την προϋπόθεση ότι δε θα θέσει µε πράξη του στο αρχείο αναφορά που έχει κριθεί προφανώς αόριστη, αβάσιµη ή ασήµαντη, συντάσσει πόρισµα, το οποίο γνωστοποιεί στον καθ ύλην αρµόδιο υπουργό και τις αρµόδιες υπηρεσίες και διαµεσολαβεί, επίσης, µε κάθε πρόσφορο µέσο για την επίλυση του προβλήµατος του διοικούµενου. Συνεπώς, το πόρισµα του ΣτΠ δεν είναι δεσµευτικό για τις δηµόσιες υπηρεσίες και αποτελεί, θα λέγαµε, η λειτουργία της αρχής ένα είδος ενδιάµεσου ελέγχου της διοικητικής δράσης πριν την παροχή δικαστικής προστασίας. Ι. Συµπεράσµατα Καθίσταται σαφές ότι η εννοιολογική οριοθέτηση της αναφοράς από την κρατούσα άποψη στη νοµολογία περιορίζει υπέρµετρα το πεδίο εµβέλειας του δικαιώµατος της αναφοράς συστέλλοντας το κανονιστικό του περιεχόµενο. Η ύπαρξη άµεσου έννοµου συµφέροντος στο πρόσωπο του αναφέροντος και η υποβολή της αναφοράς ενώπιον της αρµόδιας αρχής, που τίθενται ως προϋποθέσεις για την 33 Κατά κανόνα µέσα σε έξι µήνες αφότου ο ενδιαφερόµενος έλαβε γνώση των ενεργειών ή παραλείψεων για τις οποίες προσφεύγει στο ΣτΠ. 17

19 εννοιολογική κατάφαση και την παραδεκτή άσκηση αντίστοιχα του δικαιώµατος της αναφοράς, δε συνάδουν µε τη γραµµατική και τελολογική ερµηνεία του άρθρου 10 Σ, από την οποία προκύπτει ότι για την αναφορά αρκεί η υποβολή οποιοδήποτε αιτήµατος ακόµα και σε αναρµόδια διοικητική αρχή. Η άσκηση του εν λόγω δικαιώµατος αναγνωρίζεται στον καθένα. Αντίθετα, το δικαίωµα πρόσβασης στα διοικητικά έγγραφα απολαύουν µόνο όσοι έχουν εύλογο ενδιαφέρον και όχι υποχρεωτικά έννοµο συµφέρον εκτός αν πρόκειται για ιδιωτικά έγγραφα. Τις λειτουργίες του δικαιώµατος της αναφοράς, που συνίστανται στην προάσπιση των συµφερόντων και των δικαιωµάτων των διοικούµενων και στην ενίσχυση της συµµετοχής των πολιτών στη διαµόρφωση της κρατικής βούλησης, συνεπικουρούν τόσο οι αναφορές προς τη Βουλή όσο και η Ανεξάρτητη ιοικητική Αρχή του Συνηγόρου του Πολίτη. ΙΑ. Περίληψη Στην αρχή γίνονται κάποιες εισαγωγικές παρατηρήσεις και στη συνέχεια αναλύεται η νοµική φύση, το περιεχόµενο και οι προϋπόθεσης παραδεκτής άσκησης του δικαιώµατος αναφοράς. Κατόπιν γίνεται λόγος για τους φορείς του δικαιώµατος και τον αποδέκτη της αναφοράς καθώς και για την υποχρέωση πληροφόρησης του διοικούµενου. Τέλος, γίνεται µνεία για τις αναφορές προς τη Βουλή και το Συνήγορο του Πολίτη. 18

20 ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ Σ. Β. Βλαχόπουλου Το ικαίωµα της Αναφοράς κατά το Ελληνικό και Ευρωπαϊκό Κοινοτικό ίκαιο, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα 1998 Α. Γ. ηµητρόπουλος Συνταγµατικά ικαιώµατα Ειδικό Μέρος, Αθήνα 2005 Π.. αγτόγλου Ατοµικά ικαιώµατα Β, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα 2005 Κ. Χ. Χρυσόγονος Ατοµικά και Κοινωνικά ικαιώµατα Β, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα