ΤΟ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΓΙΑ ΤΗΝ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑ ΤΟΥ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ ΚΑΙ ΤΟΥΡΙΣΤΙΚΗ ΑΝΑΠΤΥΞΗ

Transcript

1 77 ΚEΦΑΛΑΙΟ 3 ΤΟ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΓΙΑ ΤΗΝ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑ ΤΟΥ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ ΚΑΙ ΤΟΥΡΙΣΤΙΚΗ ΑΝΑΠΤΥΞΗ

2 78

3 79 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 3. ΤΟ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΓΙΑ ΤΗΝ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑ ΤΟΥ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ ΑΠΑΓΟΡΕΥΣΕΙΣ, ΟΡΙΑ ΚΑΙ ΠΕΡΙΟΡΙΣΜΟΙ ΣΤΗΝ ΤΟΥΡΙΣΤΙΚΗ ΑΝΑΠΤΥΞΗ 3.1. Γενικά Όπως αναφέρθηκε και στην Εισαγωγή, η σκοπιά της παρούσας µελέτης δεν είναι ούτε νοµική, ούτε τεχνική. Είναι οικονοµική. Για τη διευκόλυνση όµως του αναγνώστη και για την ευχερέστερη κατανόηση όσων ακολουθούν, είναι χρήσιµο να παρουσιαστούν συνοπτικά ορισµένες βασικές διαστάσεις της ισχύουσας νοµοθεσίας, η οποία ρυθµίζει την τουριστική δόµηση και τις τουριστικές δραστηριότητες εν γένει και επιβάλλει σ αυτές περιορισµούς, όρια και απαγορεύσεις, προς το σκοπό της προστασίας του φυσικού και του ανθρωπογενούς (δοµηµένου) περιβάλλοντος. Στο πρώτο τµήµα εξετάζονται οι αυξηµένης ισχύος πρόνοιες για την προστασία του περιβάλλοντος σε εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο και ο ρόλος και η σηµασία τους σε συνάρτηση µε ανάλογες πρόνοιες για άλλα προστατευτέα αγαθά, όπως είναι η οικονοµική ανάπτυξη που περιλαµβάνει και την τουριστική ανάπτυξη - και η προστασία της απασχόλησης που αφορά και την απασχόληση στον τουρισµό. Η ανώτατη αυτή βαθµίδα των δικαιϊκών ρυθµίσεων σε ότι αφορά την προστασία του περιβάλλοντος σε συνδυασµό και µε τη σχετική νοµολογία αποκτά, όπως συνάγεται και από το Κεφ 6, µεγάλη πρακτική σηµασία για την τουριστική ανάπτυξη στη χώρα µας. Σε ένα δεύτερο τµήµα εξετάζονται ειδικότερα οι νοµικοί κανόνες που ρυθµίζουν την τουριστική δόµηση και ανάπτυξη και οι γενικοί περιορισµοί και τα όρια που τίθενται σ αυτήν για λόγους προστασίας του περιβάλλοντος. Όπως αναφέρθηκε και στην Εισαγωγή, ό,τι αφορά τους ειδικότερους όρους και προϋποθέσεις που µπορεί να τεθούν από τις αρχές για συγκεκρι- µένη τουριστική επένδυση πέρα από τους γενικής ισχύος περιορισµούς και προϋποθέσεις για κάθε περιοχή εξετάζεται στο επόµενο Κεφάλαιο. 79

4 Ελληνικές συνταγµατικές ρυθµίσεις για την προστασία του περιβάλλοντος και Ευρωπαϊκές Συνθήκες Οι ισχύουσες συνταγµατικές ρυθµίσεις που αποβλέπουν στην προστασία του περιβάλλοντος έχουν κοµβική σηµασία για την τουριστική ανάπτυξη ένεκα των τρόπων µε τους οποίους αυτές ερµηνεύονται από το Συµβούλιο της Επικρατείας σε υποθέσεις που αφορούν την τουριστική ανάπτυξη. Για το λόγο αυτό η σχετικά ενδελεχέστερη εξέταση τους είναι αναγκαία. Τις τελευταίες δεκαετίες ο συνταγµατικός νοµοθέτης έχει διευρύνει το ρόλο του κράτους προς δύο κατευθύνσεις, οι οποίες εν µέρει αντικρούονται. Πρόκειται για την προστασία του περιβάλλοντος και την οικονοµική και κοινωνική ανάπτυξη. Στην προ του 1975 ελληνική συνταγµατική τάξη ρητές διατάξεις για την προστασία του περιβάλλοντος και για τον σχεδιασµό της οικονοµικής και κοινωνικής ανάπτυξης δεν υπήρχαν. Στο Σύνταγµα του 1975, το άρθρο 24 µεταξύ άλλων όριζε ότι «H προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του κράτους. Για τη διαφύλαξη του το κράτος έχει υποχρέωση να παίρνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά µέτρα Απαγορεύεται η µεταβολή του προορισµού των δηµοσίων δασών και των δηµοσίων δασικών εκτάσεων, εκτός αν προέχει για την εθνική οικονοµία η αγροτική εκµετάλλευση ή άλλη τους χρήση, που την επιβάλλει το δηµόσιο συµφέρον». Στο Σύνταγµα του 2001, το άρθρο 24 συµπληρώνεται επί το αυστηρότερο και προβλέπει ότι «H προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του κράτους και δικαίωµα του καθενός Για τη διαφύλαξη του το κράτος έχει υποχρέωση να παίρνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά µέτρα στο πλαίσιο της αειφορίας. Απαγορεύεται η µεταβολή του προορισµού των δασών και των δασικών εκτάσεων εκτός αν προέχει για την εθνική οικονοµία η αγροτική εκµετάλλευση ή άλλη τους χρήση, που την επιβάλλει το δηµόσιο συµφέρον». Οι προσθήκες και οι µεταβολές στο Σύνταγµα του 2001 σε σύγκριση µε το κείµενο του 1975, που έχουν υπογραµµιστεί, αφορούν: τη θέσπιση δικαιώµατος του κάθε πολίτη να απολαύει προστατευµένου φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος, κάτι που δηµιουργεί γι αυτόν έννοµο συµφέρον και τον νοµιµοποιεί να επιζητεί και µέσω της δικαιοσύνης τον σεβασµό του δικαιώµατος αυτού, την αρχή της αειφορίας, η οποία είναι εξαιρετικά γενική και καινοφα- 80

5 81 νής και παρέχει στον δικαστή ευρύτατα ερµηνευτικά περιθώρια, και τη γενίκευση της απαγόρευσης της αλλαγής χρήσης για τις δασικές εκτάσεις από τις δηµόσιες δασικές εκτάσεις- για τις οποίες προέβλεπε το Σύνταγµα του στο σύνολο, συµπεριλαµβανοµένων και των ιδιωτικών. Παράλληλα όµως µε το νέο ρόλο που τα συντάγµατα του 1975 και του 2001 αναθέτουν στο κράτος σχετικά µε την προστασία του περιβάλλοντος, αναγνωρίζοντας έτσι τη σηµασία του περιβαλλοντικού αγαθού, εισάγεται και συνταγµατική υποχρέωση του κράτους να µεριµνά για την οικονοµική και κοινωνική ανάπτυξη και τη δηµιουργία θέσεων απασχόλησης. Ειδικότερα το άρθρο 106 του Συντάγµατος του 1975 για πρώτη φορά και στη συνέχεια και το άρθρο 106 του συντάγµατος του 2001 ορίζουν µεταξύ άλλων ότι: «Για την εδραίωση της κοινωνικής ειρήνης και την προστασία του γενικού συµφέροντος το κράτος προγραµµατίζει και συντονίζει την οικονο- µική δραστηριότητα στη χώρα, επιδιώκοντας να εξασφαλίσει την οικονοµική ανάπτυξη όλων των τοµέων της εθνικής οικονοµίας. Λαµβάνει τα επιβαλλόµενα µέτρα για την προώθηση της περιφερειακής ανάπτυξης και την προαγωγή ιδίως της οικονοµίας των ορεινών, νησιωτικών και παραµεθορίων περιοχών». Επίσης, το άρθρο 22 του Συντάγµατος του 1975 για πρώτη φορά και στη συνέχεια και το άρθρο 22 του Συντάγµατος του 2001 ορίζουν ότι: «Η εργασία αποτελεί δικαίωµα και προστατεύεται από το κράτος, που µεριµνά για τη δηµιουργία συνθηκών απασχόλησης όλων των πολιτών και για την ηθική και υλική εξύψωση του εργαζόµενου αγροτικού και αστικού πληθυσµού». Είναι προφανές ότι µε τα άρθρα αυτά αναγνωρίζεται η ση- µασία των αγαθών, της οικονοµικής ανάπτυξης, ιδιαίτερα µάλιστα για τις ορεινές και τις νησιωτικές περιοχές καθώς και της απασχόλησης. Επειδή ενίοτε η επιδίωξη προστασίας του περιβάλλοντος αντικρούεται ή πιστεύεται ότι αντικρούεται µε την επιδίωξη της οικονοµικής ανάπτυξης και της δηµιουργίας θέσεων απασχόλησης, είναι προφανές ότι σε τέτοιου είδους περιπτώσεις η µόνη ενδεδειγµένη λύση είναι ο συγκερασµός. Σχετικά, είναι ιδιαίτερα σηµαντικό να σηµειωθεί ότι το άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγµατος του 2001 προβλέπει για πρώτη φορά ότι, «οι κάθε είδους περιορισµοί που µπορούν κατά το σύνταγµα να επιβληθούν στα δικαιώµατα του ανθρώπου ως ατόµου και µέλους του κοινωνικού συνόλου πρέπει να σέβονται την αρχή της αναλογικότητας». Κατά µία ερµηνεία, η αρχή αυτή έχει το νόηµα ότι «κατά τη λήψη µέτρων και την επιβολή βαρών επί των ιδιωτών για την επίτευξη κάποιου σκοπού πρέπει, πρώτον, τα µέτρα να είναι ανάλογα και να ανταποκρίνονται στην σπουδαιότητα του επιδιωκόµενου 81

6 82 σκοπού και δεύτερον, να είναι κατάλληλα και απαραίτητα για την επίτευξη του σκοπού.» (Λ. Ι. Κανελλόπουλου, 1999, σελ 217). Εξίσου σηµαντικό είναι να σηµειωθεί ότι κατά το ίδιο άρθρο του Συντάγµατος και στην παράγραφο 2 αναφέρεται ότι οι σταθµίσεις για τα διάφορα προστατευτέα αγαθά «αποβλέπουν στην πραγµάτωση της κοινωνικής προόδου µέσα σε ελευθερία και δικαιοσύνη». Η βούληση για ισορροπία µεταξύ του περιβαλλοντικού αγαθού και των αγαθών της οικονοµικής και κοινωνικής ανάπτυξης και της απασχόλησης φαίνεται σαφώς να προκύπτει και από τη Συνθήκη της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Στο άρθρο 2 της Συνθήκης αυτής µεταξύ άλλων ορίζεται ότι: «Η Ένωση θέτει ως στόχους: Να προωθήσει την οικονοµική και κοινωνική πρόοδο και ένα υψηλό επίπεδο απασχόλησης και να επιτύχει ισόρροπη και αειφόρο ανάπτυξη» Περαιτέρω στο άρθρο 174 (πρώην 130Ρ) της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας ορίζεται µεταξύ άλλων ότι: «1. Η πολιτική της Κοινότητας στον τοµέα του περιβάλλοντος συµβάλλει στην επιδίωξη των εξής στόχων: τη διατήρηση, προστασία και βελτίωση της ποιότητας του περιβάλλοντος την προστασία της υγείας του ανθρώπου, τη συνετή και ορθολογική χρησιµοποίηση των φυσικών πόρων, την προώθηση σε διεθνές επίπεδο µέτρων για την αντιµετώπιση των περιφερειακών ή παγκόσµιων περιβαλλοντικών προβληµάτων. 2. Η πολιτική της Κοινότητας στο τοµέα του περιβάλλοντος αποβλέπει σε υψηλό επίπεδο προστασίας και λαµβάνει υπόψη την ποικιλοµορφία των καταστάσεων στις διάφορες περιοχές της Κοινότητας. Στηρίζεται στις αρχές της προφύλαξης και της προληπτικής δράσης, της επανόρθωσης των καταστροφών του περιβάλλοντος, κατά προτεραιότητα στην πηγή καθώς και στην αρχή ο ρυπαίνων πληρώνει. Στο πλαίσιο αυτό τα µέτρα εναρµόνισης που ανταποκρίνονται σε ανάγκες προστασίας του περιβάλλοντος, περιλαµβάνουν, όπου ενδείκνυται, ρήτρα διασφάλισης που εξουσιοδοτεί τα κράτη µέλη να λαµβάνουν για µη οικονοµικούς, περιβαλλοντικούς λόγους, προσωρινά µέτρα, υποκείµενα σε κοινοτική διαδικασία ελέγχου 3. Κατά την εκπόνηση της πολιτικής της στον τοµέα του περιβάλλοντος η Κοινότητα λαµβάνει υπόψη: 82

7 83 τα διαθέσιµα επιστηµονικά και τεχνικά δεδοµένα, τις συνθήκες του περιβάλλοντος στις διάφορες περιοχές της Κοινότητας, τα πλεονεκτήµατα και τις επιβαρύνσεις που µπορεί να προκύψουν από τη δράση ή την απουσία δράσης, την οικονοµική και κοινωνική ανάπτυξη της Κοινότητας στο σύνολο της και την ισόρροπη ανάπτυξη των περιοχών της». Πέρα από τα νοµικά κείµενα, ελληνικά και ευρωπαϊκά, που προαναφέρθηκαν, αυξανόµενη έµφαση στην προστασία του περιβάλλοντος προκύπτει και από την περιρρέουσα ατµόσφαιρα, όπως αυτή αντανακλάται σε διεθνείς διακηρύξεις, διεθνή πρωτόκολλα, συµβάσεις, σχέδια εφαρµογής κλπ., που προκύπτουν από συνδιασκέψεις ή άλλες δράσεις, κυρίως υπό την αιγίδα του ΟΗΕ (π.χ. ιακήρυξη της Συνδιάσκεψης της Στοκχόλµης το 1972, υπό την αιγίδα του ΟΗΕ, Παγκόσµια Συνδιάσκεψη για την Προστασία του Περιβάλλοντος στο Ρίο Ιανέϊρο το 1992 και η καλούµενη Agenda 21 που προέκυψε από αυτήν, η Συνδιάσκεψη του ΟΗΕ για το Κλίµα στο Κιότο το 1997 και το σχετικό Πρωτόκολλο, η Παγκόσµια Συνδιάσκεψη στο Γιοχάνεσµπουργκ για τη ιεθνή Συνεργασία για την Αειφόρο Ανάπτυξη και η σχετική Πολιτική ιακήρυξη και το Σχέδιο Εφαρµογής, κ.ά). Είναι φανερό ότι η αυξανόµενη σηµασία που δίνεται στην προστασία του περιβάλλοντος από την ελληνική έννοµη τάξη βρίσκεται σε αρµονία και αντανακλά τις εξελίξεις στο ευρωπαϊκό δίκαιο αλλά και διεθνώς. Είναι όµως εξίσου σαφές ότι, σε σχέση µε το εξαιρετικά κρίσιµο θέµα της στάθµισης της σηµασίας αντικρουόµενων προστατευτέων αγαθών (περιβαλλοντική προστασία, οικονοµική ανάπτυξη, απασχόληση), στο επίπεδο των βασικών αρχών, διαπιστώνονται, µεταξύ της ελληνικής και της ευρωπαϊκής δικαιϊκής τάξης, ορισµένες διαφορές, που µπορεί να αποβαίνουν ιδιαίτερα σηµαντικές από την άποψη της οικονοµικής ανάπτυξης. Η αναγνώριση από την ευρωπαϊκή συνθήκη της αρχής ο ρυπαίνων πληρώνει καθώς και της ανάγκης να εξετάζονται τα πλεονεκτήµατα και οι επιβαρύνσεις που µπορεί αν προκύψουν από τη δράση ή την απουσία δράσης σε θέµατα προστασίας του περιβάλλοντος οδηγεί ευθέως σε πολύ σηµαντικά συµπεράσµατα. Με τις ρυθµίσεις που µόλις αναφέρθηκαν, γίνεται αποδεκτό ότι οσάκις από κάποια δραστηριότητα προκαλείται κοινωνικό περιβαλλοντικό κόστος χωρίς να υπάρχει ισοδύναµο ιδιωτικό κόστος, ένας τρόπος περιορισµού των δυσµενών για το περιβάλλον παρενεργειών από τη δραστηριότητα 83

8 84 αυτή είναι η αντίστοιχη οικονοµική της επιβάρυνση µέσω τέλους ή άλλου ισοδύναµου µέτρου. Επειδή µε τον τρόπο αυτό ο ρυπαίνων αναγκάζεται να πληρώσει προκύπτει, όπως εξηγήθηκε και στο Κεφ. 1, για όσους έχουν την ευθύνη για ρυπογόνες ή οχλούσες δραστηριότητες, ισχυρό οικονοµικό κίνητρο να περιορίσουν, κατά το δυνατόν, τους περιβαλλοντικούς φόρτους που προκύπτουν από αυτές, έτσι ώστε να περιοριστεί και η οικονοµική τους επιβάρυνση, αφού στο βαθµό που παύουν να ρυπαίνουν δεν θα πληρώνουν. Όπως αναφέρθηκε και στο Κεφ. 1, η προσέγγιση αυτή έχει υιοθετηθεί και σε διεθνές επίπεδο. Η ανάγκη να συγκρίνονται τα πλεονεκτήµατα και οι επιβαρύνσεις µιας περιβαλλοντικής δράσης µε τα πλεονεκτήµατα και τις επιβαρύνσεις που µπορεί να προκύψουν αν η δράση αυτή δεν αναληφθεί, υποδηλώνει σαφώς ότι αναγνωρίζεται το ενδεχόµενο η ανοχή µιας περιβαλλοντικά δυσµενούς κατάστασης σε σύγκριση µε την ανάληψη δράσης για τη διόρθωση της να είναι η προτιµότερη λύση. Από την οικονοµική σκοπιά η πρόνοια αυτή της Ευρωπαϊκής Συνθήκης παραπέµπει στην εξέταση του κοινωνικού κόστους και των κοινωνικών ωφελειών κάθε απόφασης ή ρύθµισης που αποβλέπει στην προστασία του περιβάλλοντος και στην απόρριψη της αν το κοινωνικό κόστος της σαφώς υπερβαίνει τα αναµενόµενα κοινωνικά οφέλη. Σε ένα γενικότερο επίπεδο η αποδοχή της ανάγκης κατά τη διαµόρφωση της περιβαλλοντικής πολιτικής και τη λήψη των σχετικών αποφάσεων να λαµβάνονται υπόψη τα διαθέσιµα επιστηµονικά και τεχνικά δεδοµένα υποδηλώνει σαφώς ότι ο περιβαλλοντικός δογµατισµός, ο περιβαλλοντικός µεσσιανισµός, η υπερβολή ή ο συναισθηµατισµός δεν µπορεί να αποτελούν βάση για τη λήψη αποφάσεων. Ειδικότερα η αποδοχή της ανάγκης, κατά τη διαµόρφωση της περιβαλλοντικής πολιτικής και τη λήψη των σχετικών αποφάσεων, να λαµβάνεται υπόψη η οικονοµική και κοινωνική ανάπτυξη της Κοινότητας στο σύνολο της και η ισόρροπη ανάπτυξη των περιοχών της έχει ιδιαίτερη σηµασία, όταν πρόκειται για περιοχές µε συγκριτικά χαµηλό επίπεδο ανάπτυξης όπως είναι λ.χ. στην περίπτωση της χώρας µας πολλά από τα νησιά µας αλλά και άλλες περιοχές. Οι περιοχές αυτές αποκλίνουν από τον κοινοτικό µέσο όρο περισσότερο από ό,τι συµβαίνει µε την πολύ µεγάλη πλειονότητα των άλλων περιοχών της ΕΕ. Ως εκ τούτου κάθε απόφαση παρεµπόδισης αναπτυξιακών πρωτοβουλιών είτε από την πλευρά του ιδιωτικού τοµέα, είτε από την πλευρά του κράτους, µε αιτιολογικό την προστασία του περιβάλλοντος, πρέπει να λαµβάνεται µόνον ύστερα από προσεκτική συνεξέταση της οικονοµικής διάστασης. Η διάσταση αυτή αποκτά ιδιαίτερο βάρος λόγω 84

9 85 του χαµηλού επιπέδου ανάπτυξης και της ανάγκης πραγµατικής σύγκλισης προς τον ευρωπαϊκό µέσο όρο. Από την άποψη όσων µόλις αναφέρθηκαν, ενδιαφέρουσα αρχή που γίνεται αποδεκτή στο πλαίσιο της Συµφωνίας του Κιότο είναι εκείνη της «διαφοροποιηµένης ευθύνης». Οι φτωχότερες χώρες ευθύνονται σε µικρότερο βαθµό από τις πλουσιότερες για τη δηµιουργία του προβλήµατος του θερµοκηπίου, διότι οι εκποµπές αερίων θερµοκηπίου αποτελούν έως τώρα τουλάχιστον - αύξουσα συνάρτηση του επιπέδου ευηµερίας. Επειδή η συµµετοχή των χωρών αυτών στη δηµιουργία του προβλήµατος είναι συγκριτικά µικρή και επειδή στην περίπτωση τους το κόστος, σε όρους ανάπτυξης, από τη λήψη µέτρων περιβαλλοντικής προστασίας µπορεί να είναι µεγαλύτερο, διότι όντας φτωχότερες, έχουν µεγαλύτερη ανάγκη από την ανάπτυξη, κρίνεται ότι η επιβάρυνση τους για λόγους προστασίας του περιβάλλοντος πρέπει να είναι µικρότερη. Γίνεται µε άλλα λόγια δεκτό ότι στην περίπτωση των χωρών αυτών αυξηµένη προτεραιότητα έχει η ανάπτυξη, η πραγµατοποίηση της οποίας θα επιτρέψει, σε µεταγενέστερο στάδιο, την άσκηση µιας αυστηρότερης και δαπανηρότερης πολιτικής περιβαλλοντικής προστασίας ή ακόµη και αποκατάστασης. Οι πλουσιότερες χώρες δεν έχουν δεχθεί την αρχή αυτή αδιαµαρτύρητα και οι ΗΠΑ δεν την έχουν αποδεχθεί. Πλην όµως αυτή εξακολουθεί να βρίσκεται σε ισχύ και µετά την πρόσφατη αποδοχή της και από τη Ρωσία πληρούνται οι προϋποθέσεις για την εφαρµογή της. Από τα πιο πάνω γίνεται σαφές ότι η περιβαλλοντική παράµετρος αποκτά αύξουσα σηµασία και πρέπει να συνεξετάζεται κατά τη λήψη αποφάσεων έστω και αν η συνεξέταση αυτή καταλήγει σε περιορισµούς στην άσκηση άλλων θεµελιωδών δικαιωµάτων, όπως το δικαίωµα της ιδιοκτησίας, το δικαίωµα της ανάληψης επιχειρηµατικών πρωτοβουλιών και η υποχρέωση του κράτους να προωθεί την οικονοµική ανάπτυξη και την απασχόληση. Εκφράζεται µάλιστα και η άποψη ότι «οι περιορισµοί της ιδιοκτησίας χάριν της προστασίας του περιβάλλοντος συχνά είναι εξουθενωτικοί και θα µπορούσε να υποστηριχθεί ότι πράγµατι πλήττουν τον πυρήνα του δικαιώµατος υπό την έννοια ότι είναι υπέρµετροι, την καθιστούν αδρανή σε σχέση µε τον προορισµό της και συνιστούν εν τοις πράγµασι απαλλοτρίωση χωρίς όµως την καταβολή αποζηµίωσης» (Γλ. Σιούτη, Ε 1/2002 σελ. 117). 85

10 Τουριστική δόµηση και περιβαλλοντική προστασία Η τουριστική ανάπτυξη, νοούµενη ως αύξηση του τουριστικού προϊόντος, συνεπάγεται την αύξηση της χωρητικότητας, κατά πρώτο λόγο των καταλυµάτων είτε µε την έννοια των κλινών είτε µε την έννοια του χώρου ανά κλίνη καθώς επίσης και των λοιπών τουριστικών καταστηµάτων. Η αύξηση αυτή της χωρητικότητας συνεπάγεται δόµηση ή αναδόµηση και αυτές έχουν, µε τον ένα ή τον άλλο τρόπο, περιβαλλοντικές επιπτώσεις. Ως εκ τούτου υπόκεινται σε γενικούς όρους και περιορισµούς, χάριν της προστασίας του περιβάλλοντος. Στο βαθµό που η τουριστική δόµηση λαµβάνει χώρα σε περιοχές εντός σχεδίου πόλης ή οικισµού ισχύει η γενική περιβαλλοντική πολιτική που αφορά την εντός σχεδίου δόµηση, και από την άποψη αυτή η τουριστική ανάπτυξη, µε ορισµένες εξαιρέσεις, δεν αντιµετωπίζει ιδιαίτερους, γενικούς, περιοριστικούς όρους. Σε ότι αφορά τις λεγόµενες «κορεσµένες περιοχές» µε «αναπτυγµένη τουριστική ανωδοµή και χαµηλή ζήτηση» η απαγόρευση περαιτέρω αύξησης της προσφοράς ή οι πολύ αυστηροί περιοριστικοί όροι, αποσκοπούν στην πρόληψη περαιτέρω χειροτέρευσης της οικονοµικής απόδοσης των υφιστάµενων µονάδων, η οποία θα µπορούσε να επακολουθήσει µια περαιτέρω αύξησης της προσφοράς και όχι στην προστασία του περιβάλλοντος. Σε ό,τι αφορά τις ρυθµίσεις για «περιοχές ελέγχου τουριστικής ανάπτυξης» (όπως λ.χ. προσδιορίστηκαν µε την Απόφαση 2647, του τότε Υπουργείου Εθνικής Οικονοµίας, της 14/ ), οι περιορισµοί, που επιβλήθηκαν ως προς το είδος της επιτρεπόµενης περαιτέρω ανάπτυξης σε περιοχές µε συγκριτικά υψηλό επίπεδο ανάπτυξης «αναπτυγµένη τουριστική υποδοµή και έντονη ζήτηση» έµµεσα µόνον αφορούν το περιβάλλον και συνδέονται µε εκτιµήσεις για το είδος της ανάπτυξης που κρίνεται συµφερότερο. Αµεσότερη σχέση µε το περιβάλλον έχουν οι περιορισµοί που επιβάλλονται «σε περιοχές µε αναπτυγµένη τουριστική υποδοµή, ευαίσθητο φυσικό και δοµηµένο περιβάλλον και υψηλή ζήτηση» και σκοπούν να αποτρέψουν ή να παρεµποδίσουν µορφές ανάπτυξης, οι οποίες, µεταξύ άλλων, µπορεί να έχουν δυσµενείς επιπτώσεις στο περιβάλλον. Η τουριστική ανάπτυξη, από τη φύση της, χωροθετείται σε αρκετά µεγάλο βαθµό σε τόπους όπου υπάρχουν οι φυσικοί πόροι που προσελκύουν τους επισκέπτες και αυτοί, σε αρκετές περιπτώσεις ευρίσκονται εκτός σχεδίου πόλης ή οικισµού ή στις παρυφές του και αφορούν περιοχές που θεωρούνται γενικά ως περιβαλλοντικά ευαίσθητες και προστατευτέες, όπως 86

11 87 είναι κατά κύριο λόγο παραλιακές ζώνες σε γειτονία µε αµµώδεις παραλίες ή παραθαλάσσιες εκτάσεις για την µετατροπή χρήσης των οποίων µπορεί να υπάρχουν νοµικά κωλύµατα συνδεόµενα µε την προστασία του περιβάλλοντος (π.χ. δασικές εκτάσεις). Με τους όρους δόµησης για τουριστικές εγκαταστάσεις εκτός σχεδίου πόλεως ή οικισµού, όπως ορίζονται από το Π.. της 6/ , ο συντελεστής δόµησης δεν µπορεί να υπερβαίνουν το 20% και το ύψος τα 13,5 µ., µε αυστηρότερες προβλέψεις για τη ζώνη έως και 200 µέτρων από τη γραµµή αιγιαλού καθώς και για εδάφη µε κλίση άνω του 15%. Με τις επιβαλλόµενες ρυθµίσεις εξασφαλίζεται ικανοποιητικό ποσοστό ακάλυπτων χώρων, οι οποίοι προσφέρονται για τη δηµιουργία πρασίνου και δηµιουργούνται οι προϋποθέσεις για αρµονική προσαρµογή των κτισµάτων στο φυσικό περιβάλλον. Από την άποψη της τουριστικής ανάπτυξης, οι περιορισµοί αυτοί, χάριν της προστασίας του περιβάλλοντος, δεν µπορεί να θεωρηθεί ότι δηµιουργούν πρόβληµα. Μεγαλύτερες πυκνότητες δόµησης ή µεγαλύτερα ύψη θα µπορούσαν ενδεχοµένως να µειώσουν το κόστος της γης ανά µονάδα ωφέλιµου χώρου. Είναι όµως πολύ πιθανόν ότι θα οδηγούσαν σε υποδεέστερη ποιότητα δοµηµένου και φυσικού περιβάλλοντος, η οποία, µακροχρονιότερα τουλάχιστον, θα µπορούσε να έχει αρνητικές επιπτώσεις στην αγοραία αξία των παραγόµενων τουριστικών υπηρεσιών, εξαλείφοντας έτσι το όποιο όφελος από τη µείωση του κόστους της γης. Πέρα από τα όποια περιβαλλοντικά οφέλη, η ηπιότερη περιβαλλοντική παρέµβαση την οποίαν συνεπάγονται οι µικρότεροι συντελεστές κάλυψης και δόµησης αποτελούν και την προσφορότερη λύση και από την άποψη της τουριστικής ανάπτυξης. Σε κάθε περίπτωση στο θέµα αυτό είναι φρονιµότερο κανείς να σφάλει προς την κατεύθυνση της υπερβολικής αυστηρότητας µάλλον παρά προς την κατεύθυνση της υπερβολικής χαλαρότητας. Είναι γνωστό και ως ένα βαθµό αναπόφευκτο ότι στην πράξη οι δοµούντες όχι µόνον εξαντλούν όλα τα περιθώρια που αφήνει ο νόµος προς την κατεύθυνση της αύξησης των συντελεστών δόµησης και κάλυψης αλλά και τείνουν να τα υπερβούν. Έτσι η αυστηρότητα κατά τον προσδιορισµό του νοµίµου ενδείκνυται. Σε ό,τι αφορά τη δόµηση εκτός σχεδίου και εντός εκτάσεων σχετικά µε τις οποίες υπάρχουν ή µπορεί να προκύψουν κωλύµατα για την απόδοση τους σε τουριστική χρήση, οι διατάξεις του Συντάγµατος του 2001 που προαναφέρθηκαν σε συνδυασµό και µε τον τρόπο που αυτές ερµηνεύονται αφήνουν πολύ περιορισµένα περιθώρια. Με βάση παλαιότερες ρυθµίσεις, που εξακολουθούν να ισχύουν, επι- 87

12 88 τρέπεται η κατ εξαίρεση παραχώρηση δασικών εκτάσεων για ορισµένες µορφές τουριστικής ανάπτυξης καθώς επίσης και για δόµηση γενικά, στην οποίαν µπορεί να περιλαµβάνονται και τουριστικές εγκαταστάσεις. Έτσι, «µετά πρότασιν του Ελληνικού Οργανισµού Τουρισµού, ερειδοµένην επί σχετικού προγράµµατος ή µελέτης τουριστικής αναπτύξεως περιοχής τινος και γνώµην του Συµβουλίου ασικής Πολιτικής επιτρέπεται όπως δηµόσια δάση ή δασικές εκτάσεις ή τµήµατα αυτών παραχωρούνται εις τον εν λόγω Οργανισµόν και τίθενται υπό την διοίκησιν αυτού προς τον σκοπόν της τουριστικής αξιοποιήσεως των» (Ν.998/1979 άρθρο 51 παρ.1). Επιτρέπεται, επίσης, «κατ εξαίρεσιν η ένταξις δηµοσίου δάσους ή δασικής εκτάσεως» στο σχέδιο πόλεως. Επίσης, «περιοχή αποτελουµένη αποκλειστικώς εξ ιδιωτικών δασών ή δασικών εκτάσεων δύναται κατ εφαρµογήν της γενικοτέρας κρατικής οικιστικής πολιτικής να χαρακτηριστεί ως οικιστική ή να περιληφθεί εις οικιστικήν περιοχήν εφ όσον αι ανάγκαι του πολεοδοµικού σχεδιασµού και της οικιστικής αναπτύξεως επιβάλλουν τούτο» (άρθρο 49 παρ. 2 και 3 Ν. 998/79). Επιτρέπεται, επίσης, να παραχωρούνται «κατά κυριότητα ή κατά χρήση σε ΟΤΑ, αγροτικές συνεταιριστικές οργανώσεις και τις επιχειρήσεις τους, τον ΕΟΤ... δηµόσιες δασικές εκτάσεις που κρίνονται κατάλληλες από άποψη θέσης και είναι απαραίτητες για τη δηµιουργία και λειτουργία κατασκηνώσεων, χιονοδροµικών κέντρων, ορειβατικών καταφυγίων...» (Άρθρο 13 παρ. 2Β, Ν.1734/87 περί βοσκοτόπων και δασικών εκτάσεων). Περαιτέρω προβλέπεται στην παρ. 4 του ιδίου άρθρου η δυνατότητα παραχώρησης έναντι τιµήµατος της χρήσης από τον ΕΟΤ, ή τον ΟΤΑ «σε φυσικά ή νοµικά πρόσωπα» για την πραγµατοποίηση των σκοπών που προαναφέρθηκαν. «Η απόφαση για την παραχώρηση συνοδεύεται από έκθεση της αρµόδιας υπηρεσίας προστασίας περιβάλλοντος του Υπουργείου Γεωργίας για τις πιθανές επιπτώσεις στο περιβάλλον από την παραχώρηση. Στην έκθεση αναφέρονται οι τυχόν όροι µε τους οποίους θα πρέπει να γίνει η παραχώρηση και τα µέτρα που θα πρέπει να ληφθούν για την προστασία του περιβάλλοντος. Η µη συµµόρφωση µε τους όρους και η µη εφαρµογή των µέτρων συνιστούν λόγο υποχρεωτικής ανάκλησης της παραχώρησης» (παρ. 3 του ίδιου άρθρου). Με βάση τις διατάξεις που σταχυολογούνται στην προηγούµενη παράγραφο, είναι σαφές ότι το δηµόσιο επιφυλάσσει στον εαυτό του το δικαίω- µα, κατ εξαίρεση του γενικού κανόνα, σύµφωνα µε τον οποίον «παραχωρήσεις δηµόσιων δασών απαγορεύονται» (άρθρο 13 παρ. 1 Ν1734/1987) και εφόσον τούτο κρίνεται αναγκαίο για λόγους δηµοσίου συµφέροντος, να προβαίνει, υπό προϋποθέσεις, σε αλλαγή της χρήσης δηµόσιων δασικών εκτάσεων. Οι περιορισµοί ως προς την αλλαγή χρήσης είναι χαλαρότεροι 88

13 89 στην περίπτωση των ιδιωτικών δασών ή δασικών εκτάσεων. Αυτά βρίσκονται σε συµφωνία και µε τη γενικότερη αρχή ότι, εφόσον συντρέχουν λόγοι δηµοσίου συµφέροντος, το κράτος πρέπει να έχει τη δυνατότητα να επιτρέψει εξαιρέσεις σε κανόνες γενικής ισχύος και εν προκειµένω στον γενικό κανόνα της απαγόρευσης της µεταβολής της χρήσης δασικών εκτάσεων. Όπως αναφέρεται στο Kεφ. 6, το Συµβούλιο της Επικρατείας έχει το αποκλειστικό µονοπώλιο της ερµηνείας των συνταγµατικών διατάξεων που προαναφέρθηκαν για την προστασία των δασών και εποµένως το δικαίωµα να ακυρώνει ή ακόµη και να διακόπτει την εφαρµογή αποφάσεων του κράτους που αφορούν στη αλλαγή χρήσης δασικών εκτάσεων. Ως εκ τούτου, τυχόν χρήση της διακριτικής ευχέρειας, την οποίαν παρέχει ο νο- µοθέτης στο κράτος να επιτρέπει την κατ εξαίρεση αλλαγή της χρήσης δασικών εκτάσεων για λόγους δηµοσίου συµφέροντος, είναι πάντοτε εκτεθειµένη στον κίνδυνο της ακύρωσης ή της διακοπής µε τη διαδικασία των ασφαλιστικών µέτρων. Ανάλογοι κίνδυνοι υπάρχουν, όπως προκύπτει από τα στοιχεία που παρέχονται στο Κεφ. 6, και για µη δασικές εκτάσεις, όπως λ.χ. ελαιώνες, γεωργική γη κλπ. Ενώ, λοιπόν, από την άποψη των όρων τουριστικής δόµησης σε εκτάσεις εκτός σχεδίου οι εν ισχύει διατάξεις µπορεί να θεωρηθεί ότι αποτελούν ρύθµιση, η οποία επιτυγχάνει ένα εύλογο συγκερασµό των αναγκών προστασίας του περιβάλλοντος και της τουριστικής ανάπτυξης, δεν µπορεί να λεχθεί το ίδιο και για τις διατάξεις που ρυθµίζουν ή επηρεάζουν την προσφορά εκτάσεων για τουριστική ανάπτυξη εκτός σχεδίου πόλεως ή οικισµού τόσο για τους λόγους που προαναφέρθηκαν όσο και για άλλους που ακολουθούν. Κατά το Ν. 2971/2001, Αιγιαλός, παραλία και άλλες διατάξεις, άρθρο 2 παρ. 1 «ο αιγιαλός, η παραλία, η όχθη και η παρόχθια ζώνη είναι πράγµατα κοινόχρηστα και ανήκουν κατά κυριότητα στο ηµόσιο το οποίο τα προστατεύει και τα διαχειρίζεται.» Ορίζεται επίσης ότι, «αιγιαλός είναι η ζώνη της ξηράς που βρέχεται από τη θάλασσα, από τις µεγαλύτερες και συνήθεις αναβάσεις των κυµάτων της» «παραλία είναι η ζώνη ξηράς που προστίθεται στον αιγιαλό καθορίζεται δε σε πλάτος µέχρι και 50 µέτρα από την οριογραµµή του αιγιαλού προς εξυπηρέτηση της επικοινωνίας της ξηράς µε τη θάλασσα και αντίστροφα» (άρθρο 1, παρ. 1 και 2.) Περαιτέρω ορίζεται ότι «η προστασία του οικοσυστήµατος των ζωνών αυτών είναι ευθύνη του κράτους» καθώς επίσης και ότι «ο κύριος προορισµός των ζωνών αυτών είναι η ελεύθερη και ακώλυτη πρόσβαση προς αυτές. Κατ εξαίρεση ο αιγιαλός η παραλία η όχθη και η παρόχθια ζώνη µπορούν να χρησιµεύουν για κοινωφελείς περιβαλλο- 89

14 90 ντικούς και πολιτιστικούς σκοπούς και για απλή χρήση καθώς επίσης και για την εξυπηρέτηση υπέρτερου δηµοσίου συµφέροντος» (άρθρο 2 παρ 2 και 3). Ως απλή χρήση των ζωνών αυτών ορίζεται «κάθε χρήση εφ όσον από αυτήν δεν παραβιάζεται ο προορισµός τους ως κοινόχρηστων πραγµάτων και δεν επέρχεται αλλοίωση στη φυσική µορφολογία τους και τα βιοτικά στοιχεία τους» (άρθρο 13, παρ. 1). Επιτρέπεται, όµως, «η παραχώρηση έναντι οικονοµικού ανταλλάγµατος και χωρίς δηµοπρασία, της χρήσης αιγιαλού και παραλίας για ένα χρόνο σε όµορες ξενοδοχειακές εν γένει επιχειρήσεις, κάµπινγκ ή κέντρα αναψυχής για την άσκηση δραστηριοτήτων που εξυπηρετούν τους λουοµένους ή την αναψυχή του κοινού (όπως εκµίσθωση θαλασσίων µέσων αναψυχής, καθισµάτων, οµπρελών, λειτουργία τροχηλάτου αναψυκτηρίου, κλπ.» (παρ. 4 και 3 άρθρου 13). Επιτρέπεται επίσης «η παραχώρηση του δικαιώµατος χρήσης αιγιαλού, παραλίας, θάλασσας ή πυθµένα για προσαµµωτικά έργα ή έργα ανάπλασης από το δηµόσιο, ΝΠ ή από ξενοδοχειακές τουριστικές µονάδες στο χώρο που βρίσκεται µπροστά από αυτές» καθώς και η «χωρίς δηµοπρασία απ ευθείας παραχώρηση του δικαιώµατος χρήσης αιγιαλού και παραλίας, θάλασσας ή πυθµένα και του υπεδάφους του σε ξενοδοχειακές επιχειρήσεις.. για να κατασκευάσουν προβλήτες ή άλλα έργα» προοριζόµενα για την εξυπηρέτηση των δραστηριοτήτων τους.(άρθρο 14, παρ. 5 και 6). Τέλος επιτρέπεται «η παραχώρηση της χρήσης νησίδων, υφάλων, σκοπέλων και αβαθών θαλάσσιων εκτάσεων και του συνεχόµενου αιγιαλού και της παραλίας για την εξυπηρέτηση σκοπών. τουριστικών» (άρθρο 16, παρ. 1). Για τη διευκόλυνση της προσφοράς γης για σκοπούς οικισµού και τουριστικής ανάπτυξης εισήχθη µε το Ν1947/1991 ο θεσµός της πολεοδόµησης είτε από το δηµόσιο, είτε από ιδιωτικά συµφέροντα, υπό τον όρο, ότι η κάθε πολεοδοµούµενη περιοχή έχει ενιαία έκταση τουλάχιστον 100 στρεµµάτων. Και στις δυο περιπτώσεις «το ποσοστό κοινοχρήστων και κοινωφελών χώρων δεν µπορεί να είναι µικρότερο του 30% της έκτασης ο δε συντελεστής δόµησης στο σύνολο της έκτασης δεν µπορεί να υπερβαίνει το 0,04» (άρθρα 28 και 29 παρ. 3). Στην περίπτωση που πρόκειται για δηµόσια γη, για την οποία το δηµόσιο αναλαµβάνει την πρωτοβουλία πολεοδόµησης ορίζεται ότι «µετά την έγκριση οικιστικής καταλληλότητας επιτρέπεται η υπό του δηµοσίου εκποίηση των υπόψη εκτάσεων σε ιδιώτες ή νοµικά πρόσωπα δηµοσίου ή ιδιωτικού δικαίου, τα οποία και αναλαµβάνουν περαιτέρω τη σύνταξη πολεοδοµικής 90

15 91 µελέτης και την εν γένει εκτέλεση των έργων υποδοµής στο σύνολο της έκτασης» (άρθρο 28 παρ 4). Είτε πρόκειται για πολεοδόµηση δηµόσιας γης είτε ιδιωτικής «η προς τρίτους µεταβίβαση κυριότητας... επιτρέπεται µόνον µετά την έγκριση της πολεοδοµικής µελέτης και την ολοκλήρωση της εκτέλεσης των βασικών κοινόχρηστων έργων υποδοµής (ύδρευσης, αποχέτευσης, ηλ. ενέργειας, τηλεπικοινωνιών, φυσικού αερίου πόλης εφ όσον υπάρχει στην περιοχή)» (άρθρα 28 παρ. 9 και 29 παρ. 13). Και στις δυο επίσης περιπτώσεις «αποκλείεται η έγκριση οικιστικής καταλληλότητας περιοχής υπαγόµενης σε νοµικό καθεστώς (π.χ. δάση, αρχαιολογικοί χώροι)» (παρ. 1 άρθρων 28 και 29). Περισσότερο προχωρεί το άρθρο 24 του Συντάγµατος, που ορίζει ότι «Νόµος µπορεί να προβλέπει τη συµµετοχή ιδιοκτητών περιοχής που χαρακτηρίζεται ως οικιστική στην αξιοποίηση και γενική διαρρύθµιση της σύµφωνα µε εγκεκριµένο σχέδιο, µε αντιπαροχή ακινήτων ίσης αξίας ή τµηµάτων ιδιοκτησίας κατά όροφο από τους χώρους που καθορίζονται τελικά ως οικοδοµήσιµοι ή από κτίρια της περιοχής αυτής» Είναι γνωστό ότι οι µεγάλες ενιαίες ιδιοκτησίες στη χώρα µας είναι λίγες. Με την πρόνοια αυτή του Συντάγµατος θα ήταν δυνατόν εκτός από την πολεοδόµηση ενιαίας ιδιοκτησίας ιδιώτη ίσης ή µεγαλύτερης των 100 στρ. να καταστεί δυνατή εφόσον εκδοθεί σχετικός νόµος και η πολεοδόµηση περιοχών που προκύπτουν από την συνένωση περισσότερων ιδιοκτησιών µικρότερης έκτασης η κάθε µια µε την σύµπραξη των ιδιοκτητών τους. Αν και το θέµα θα εξεταστεί λεπτοµερέστερα στο Κεφ. 5, είναι χρήσιµο και στο σηµείο αυτό να αναφερθεί, ότι η ιδιωτική πολεοδόµηση συναντά µεγάλα εµπόδια λόγω της νοµολογιακής πρακτικής του Συµβουλίου της Επικρατείας. 91

16 92