Συμπεράσματα και Προτάσεις για ένα Εθνικό Πρόγραμμα Ελαχίστου Εγγυημένου Εισοδήματος στην Ελλάδα.

Transcript

1 1 Συμπεράσματα και Προτάσεις για ένα Εθνικό Πρόγραμμα Ελαχίστου Εγγυημένου Εισοδήματος στην Ελλάδα. 1.1 Περί νομοθετικής κατοχύρωσης ενός Εθνικού Προγράμματος Ελαχίστου Εγγυημένου Εισοδήματος Η συστηματική διερεύνηση των θεσμικών μηχανισμών που περιέχουν ρυθμίσεις για τα ελάχιστα όρια κοινωνικής ασφάλειας σε εσωτερικό και διεθνές επίπεδο αποδεικνύει ότι η κατοχύρωση ενός αξιοπρεπούς επιπέδου διαβίωσης για τα άτομα χωρίς επαρκείς πόρους συντήρησης εξαρτάται από τις παρεμβάσεις της νομοθετικής εξουσίας στο επίπεδο της κοινωνικής πρόνοιας. Ο εθνικός νομοθέτης έχει την δυνατότητα επιλογής ανάμεσα σε διάφορα μοντέλα προστασίας, τα οποία πρέπει να συγκλίνουν ως προς την επίτευξη του βασικού στόχου της ορθολογικής κάλυψης των αναγκών των ενδιαφερομένων. Το ελληνικό σύστημα κοινωνικής ασφάλειας δεν εξασφαλίζει επαρκείς πόρους συντήρησης για κάθε άτομο που βρίσκεται σε κατάσταση ανάγκης. Η έλλειψη αυτή αποδίδεται στην απουσία μηχανισμών υλοποίησης του δικαιώματος σε ελάχιστα όρια διαβίωσης. Ενώ το δικαίωμα αναγνωρίζεται κανονιστικά από ρυθμίσεις του εσωτερικού και διεθνείς δικαίου, δεν κατοχυρώνεται ουσιαστικά καθώς δεν έχει υιοθετηθεί η θέσπιση ενός γενικού συστήματος ελαχίστου εισοδήματος. Αντίθετα έχουν υιοθετηθεί κατηγοριακά προγράμματα και συμπληρωματικά μέτρα (υποκατάστατα) κάλυψης βασικών αναγκών που όμως περιορίζουν το πεδίο εφαρμογής τους σε συγκεκριμένες ομάδες του πληθυσμού, επικυρώνοντας έτσι παραδοσιακές «υπολειμματικές» προσεγγίσεις για την ανάπτυξη του Κράτους - Πρόνοιας στη χώρα μας Βλ. Αμίτσης Γ., «Η θεσμική κατοχύρωση των ελαχίστων ορίων διαβίωσης στην Ελληνική και Διεθνή έννομη τάξη», (2001), σελ. 544.

2 2 Η θεσμική κατοχύρωση των ελαχίστων ορίων κοινωνικής προστασίας στην ελληνική έννομη τάξη επιβάλλει την προώθηση αυτοτελούς νομοθετικής ρύθμισης για την εισαγωγή ενός γενικού εισοδήματος κοινωνικής ένταξης. Από την συγκριτική διερεύνηση των ευρωπαϊκών συστημάτων κοινωνικής προστασίας, προκύπτει ότι αντίστοιχες νομοθετικές παρεμβάσεις έχουν ήδη προωθηθεί και στα κράτη του Ευρωπαϊκού Νότου που δεν διέθεταν μέχρι πρόσφατα γενικά προγράμματα ελαχίστου εισοδήματος (Πορτογαλία, Ιταλία), ενώ διευρύνονται τα όρια παρεμβάσεων υφιστάμενων εθνικών προγραμμάτων ελαχίστου εισοδήματος 137 (Γαλλία, Δανία, Ελβετία 138 ). Οι βασικές διαστάσεις της κρίσιμης νομοθετικής παρέμβασης για το πρόγραμμα ελαχίστου εισοδήματος στην Ελλάδα περιλαμβάνουν τον καθορισμό των γενικών αρχών του συστήματος, την οριοθέτηση του προσωπικού και υλικού πεδίου εφαρμογής του και την ουσιαστική και λειτουργική εξειδίκευση των αντίστοιχων παροχών. Στο πλαίσιο της παρούσας πτυχιακής εργασίας κατατίθενται τα πλήρεις κείμενα 139 σχεδίου Νόμου I) του βουλευτή επικρατείας του ΠΑ.ΣΟ.Κ Θεόδωρου Τσουκάτου, ο οποίος κατέθεσε πρόταση Νόμου 140 (για την εισαγωγή προγράμματος ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος) στην Βουλή των Ελλήνων στις και ΙΙ) του Διδάκτωρ του Τμήματος Νομικής του Πανεπιστημίου Αθηνών Γαβριήλ Αμίτση. Επίσης άλλη μια σοβαρή πρόταση (σχέδιο Νόμου) για την εισαγωγή ενός γενικού προγράμματος ελαχίστου εγγυημένου εισοδήματος στην Ελλάδα κατέθεσε ο Μάνος Ματσαγγάνης, οικονομολόγος και ειδικός επιστήμων στο Οικονομικό Τμήμα του Πανεπιστημίου Κρήτης, στον πρωθυπουργό τον Ιανουάριο του 2000, η οποία όμως πρόταση, απορρίφθηκε μετά από σύντομες και σε αρκετές περιπτώσεις έντονες διαβουλεύσεις 141. Οι προαναφερθείσες μελέτες είναι βέβαιο ότι μπορούν να συμβάλλουν στην έναρξη ενός ευρύτερου διαλόγου για την θεσμική κατοχύρωση των ελαχίστων ορίων και την ενίσχυση των αρχών της κοινωνικής δικαιοσύνης και αλληλεγγύης. 137 Βλ. Αμίτσης Γ., όπ. π., (2001), σελ Βλ. Obinger H., «Minimum Income in Switzerland», Journal of European Social Policy, 9, 1, 1999, σελ Βλ. Παράρτημα της μελέτης Βλ. Matsaganis M., «Fighting Poverty & Social Exclusion in Southern Europe: The Case of Greece», (2002), σελ. 29.

3 3 1.2 Η αξιολόγηση των υποκατάστατων προνοιακών παρεμβάσεων του ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος στην Ελλάδα και αίτια μη εφαρμογής ενός γενικού προγράμματος ελαχίστων ορίων Η συστηματική ανάλυση των προγραμμάτων οικονομικής ενίσχυσης που εμφανίζονται στο Ελληνικό σύστημα κοινωνικής πρόνοιας αποδεικνύει ότι δεν έχει υιοθετηθεί ένα γενικό πρόγραμμα ελαχίστου εισοδήματος για την κάλυψη κάθε ατόμου χωρίς επαρκείς πόρους συντήρησης. Αντίθετα, προωθούνται κατηγοριακά προγράμματα που προσανατολίζονται στην προστασία συγκεκριμένων ομάδων στόχων με βάση κυρίως τα βιολογικά ή κοινωνικά τους χαρακτηριστικά και όχι την έκταση της οικονομικής τους αδυναμίας. Η προσέγγιση αυτή συνεπάγεται την διαιώνιση κενών προστασίας, καθώς στην πράξη υπάρχουν κατηγορίες προσώπων που αδυνατούν να καλυφθούν από κάποιο υφιστάμενο πρόγραμμα 142. Το βασικό όμως ερώτημα είναι γιατί δεν έχει υπάρξει ακόμα ένα γενικό σύστημα ελαχίστου εισοδήματος στην Ελλάδα, αντίθετα από τις υπόλοιπες 14 χώρες (προ διεύρυνσης) της Ευρωπαϊκής Ένωσης; Ανάλογα τις διαφορετικές τεχνικές ρυθμίσεις των προϋποθέσεων και των δικαιούχων λήψης των παροχών ενός ελαχίστου εγγυημένου εισοδήματος είναι δυνατή η διάκριση μεταξύ: πρώτον, συστημάτων που καλύπτουν ένα ελάχιστο εισόδημα για επιλεγμένες πληθυσμιακές κατηγορίες ύστερα από έλεγχο της οικονομικής κατάστασης των δικαιούχων (means test) και κατ εφαρμογή της αρχής της επικουρικότητας, δεύτερον συστημάτων που καλύπτουν ένα ελάχιστο εισόδημα για όλους τους πολίτες χωρίς έλεγχο οικονομικών μέσων και συνδρομή ειδικών προϋποθέσεων και τρίτον συστημάτων που καλύπτουν ένα ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα στους ενεργά απασχολούμενους πολίτες. Πρέπει πάντως να σημειωθεί ότι ένα ολοκληρωμένο σύστημα ελαχίστου εγγυημένου εισοδήματος δεν έχει τύχει μέχρι σήμερα εφαρμογής στον ελληνικό χώρο 143. Ένα τέτοιο εγχείρημα προϋποθέτει την αποσαφήνιση «του προστατευόμενου κύκλου προσώπων, τον εντοπισμό της μονάδας παροχής, εξακρίβωση της έκτασης συνδρομής, σχεδιασμός της οργανωτικής δομής και επίλυση του προβλήματος της 142 Βλ. Αμίτσης Γ., όπ. π., (2001), σελ Βλ.Κοντιάδης Ξ., «Όψεις αναδιάρθρωσης του κράτους πρόνοιας στην Ευρώπη», (1997), σελ

4 4 χρηματοδότησης» 144 και στο πλαίσιο των σύγχρονων τάσεων αποδόμησης του κράτους πρόνοιας θεωρείται απίθανη η θεσμοθέτηση του. Συνοψίζοντας θα μπορούσαμε να αναφέρουμε πως τρία είναι τα βασικά προβλήματα - αίτια που εμποδίζουν την εφαρμογή ενός ολοκληρωμένου συστήματος ελαχίστου εγγυημένου εισοδήματος στην Ελλάδα: Α) η ύπαρξη ενός δαιδαλώδους συστήματος κατηγοριακών προγραμμάτων (εισοδημάτων), το οποίο θα χρειαζόταν μια συνολική και ριζική αναμόρφωση σε περίπτωση εισαγωγή συστήματος ελαχίστου εγγυημένου εισοδήματος (ίσως ακόμη και κατάργηση κάτω από το πρίσμα μίας ριζοσπαστικότερης άποψης) Β) το υπέρογκο κόστος για την εύρυθμη λειτουργία ενός ολοκληρωμένου συστήματος ελαχίστου εγγυημένου εισοδήματος, το οποίο θα πρέπει να καλυφθεί εξ ολοκλήρου από τον Κρατικό Προϋπολογισμό Γ) έλλειψη ενός αδιάβλητου και αντικειμενικού μηχανισμού (συστήματος) προσδιορισμού των δικαιούχων των παροχών του συστήματος ελαχίστου εγγυημένου εισοδήματος λόγω της τεράστιας και ανεξέλεγκτης παραοικονομίας που υφίσταται στην Ελλάδα, σε σχέση με τις υπόλοιπες 14 (προ διεύρυνσης) χώρες της Ε.Ε. Η Ελλάδα έχει ένα από τα μεγαλύτερα ποσοστά παραοικονομίας στην Ε.Ε και τον ΟΟΣΑ. Αν η παραοικονομία, δηλαδή οι οικονομικές δραστηριότητες και τα εξ αυτών εισοδήματα που δεν καταγράφονται, η οποία εκτιμάται ότι είχε φτάσει το 37% του Α.Ε.Π το 1997 (υπολογίζεται 29% του Α.Ε.Π για το ), το οποίο ισοδυναμεί με το τεράστιο ποσό των 18 τρισεκατομμυρίων δραχμών, μπορεί κανείς αμέσως να συνάγει από την επιβαλλόμενη σύλληψη της, τα πρόσθετα φορολογικά έσοδα ανέρχονται σε πάνω από 3 τρισεκατομμύρια δραχμές για τον Κρατικό Προϋπολογισμό και πρόσθετα έσοδα από εισφορές της τάξης των 700 δισ για την κοινωνική ασφάλιση, ποσά που δεν θα έλυναν μόνο το ασφαλιστικό πρόβλημα της χώρας μας, αλλά και θα άφηναν μεγάλο περίσσευμα για μια πολύ πιο γενναιόδωρη κοινωνική πολιτική 146 (π.χ εισαγωγή ενός ολοκληρωμένου συστήματος ελαχίστου εγγυημένου εισοδήματος). Η έλλειψη ενός γενικού συστήματος ελαχίστου εγγυημένου εισοδήματος καθώς και η διαιώνιση των ανισοτήτων που δημιουργούνται από την λειτουργία των υφιστάμενων κατηγοριακών προγραμμάτων αποτελούν τις βασικές αιτίες 144 Ibidem, σελ «Η ΑΥΓΗ», 10 Ιουνίου 2001.

5 5 αναποτελεσματικότητας των στρατηγικών στο πεδίο των κατωτάτων ορίων προστασίας. Δημιουργούνται, κατά αυτόν τον τρόπο, εστίες νέων κοινωνικών κινδύνων (social risks) που επιβάλλουν σύνθετες προσεγγίσεις για την ορθολογική τους κάλυψη, αποβλέποντας στην διασφάλιση ενός ελαχίστου ορίου αξιοπρεπούς διαβίωσης για κάθε ενδιαφερόμενο άτομο 147. Συμπερασματικά, στην Ελλάδα η απόφαση για την εισαγωγή αλλά και η επεξεργασία ενός προγράμματος Ελαχίστου Εγγυημένου Εισοδήματος επαφίεται στην εκάστοτε κυβέρνηση και γενικότερα είναι θέμα πολιτικής απόφασης. Έως τώρα, τα πολιτικά κόμματα και οι κοινωνικοί εταίροι δεν είχαν προσδώσει μεγάλη βαρύτητα σε πολιτικές καταπολέμησης της φτώχειας, εκτός από σποραδικές στομφώδεις προτάσεις. Παρόλα αυτά, η βοήθεια του εθελοντικού 148 (τρίτου) τομέα, ιδιαίτερα στην παροχή κοινωνικής φροντίδας, είναι μια υπόσχεση για το μέλλον ότι μπορεί να δυναμώσει το αίτημα για ελάχιστο εισόδημα, με την υποστήριξη φυσικά ανεξάρτητων σχολιαστών, δημοσιογράφων και ακαδημαϊκών. Αλλά πολύ περισσότερο μπορεί να βοηθήσει η επιρροή της Ευρωπαϊκής Ένωσης και η ήπια πίεση που προέρχεται από τον ανοιχτό συντονισμό μεταξύ των χωρών αλλά και το Εθνικό Πρόγραμμα Δράσης (National Action Plan) για την Κοινωνική Ενσωμάτωση. Η συμβολή αυτών των διαφορετικών στοιχείων οδηγεί σε ένα «συνασπισμό υπεράσπισης» ο οποίος θα μπορούσε να καταστήσει την υιοθέτηση ενός προγράμματος Ελαχίστου Εγγυημένου Εισοδήματος στην Ελλάδα, αναπόφευκτη στο μέλλον 149. Εν κατακλείδι, το ζήτημα αυτό αναμένεται να απασχολήσει έντονα τους εθνικούς σχεδιαστές κοινωνικής πολιτικής στα πλαίσια αναδιάρθρωσης του ελληνικού μοντέλου κράτους πρόνοιας προς την κατεύθυνση αποτελεσματικής αντιμετώπισης των νέων κοινωνικών κινδύνων. Μια παρόμοια διαδικασία επιβάλλει την καταγραφή και οριοθέτηση στόχων και προτεραιοτήτων δράσης που θα «επιβεβαιώσουν» ή θα «διαψεύσουν» αντίστοιχους προσανατολισμούς. Η εγκαινίαση της λειτουργίας ενός ολοκληρωμένου δικτύου ασφαλείας, και κατ επέκταση, ενός Εθνικού Προγράμματος Ελαχίστου Εγγυημένου Εισοδήματος θα εξαρτηθεί τελικά από την επικύρωση των κοινωνικοπολιτικών επιλογών «εκσυγχρονισμού» του ελληνικού συστήματος κοινωνικής προστασίας. 147 Βλ. Αμίτσης Γ., όπ. π., (2001), σελ Βλ. Ανθόπουλος Χ., «Εθελοντισμός: Αλληλεγγύη & Δημοκρατία», (2000), σελ Βλ. Matsaganis M., «Fighting Poverty & Social Exclusion in Southern Europe: The Case of Greece», (2002), σελ. 32.