ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ

Transcript

1 ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ Βρυξέλλες, COM(2012) 565 final ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ σχετικά με τη μεταφορά της οδηγίας 2009/81/ΕΚ για τις δημόσιες συμβάσεις στους τομείς της άμυνας και της ασφάλειας EL EL

2 ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ σχετικά με τη μεταφορά της οδηγίας 2009/81/ΕΚ για τις δημόσιες συμβάσεις στους τομείς της άμυνας και της ασφάλειας I. Συνοπτική παρουσίαση Η οδηγία 2009/81/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2009, σχετικά με τον συντονισμό των διαδικασιών σύναψης ορισμένων συμβάσεων έργων, προμηθειών και παροχής υπηρεσιών που συνάπτονται από αναθέτουσες αρχές ή αναθέτοντες φορείς στους τομείς της άμυνας και της ασφάλειας καθώς και την τροποποίηση των οδηγιών 2004/17/ΕΚ και 2004/18/ΕΚ 1 αποτελεί ένα σημαντικό στοιχείο της πολιτικής της Επιτροπής για τη δημιουργία μιας αυθεντικά ευρωπαϊκής αγοράς αμυντικού εξοπλισμού και ίσων όρων ανταγωνισμού στην Ευρώπη πανευρωπαϊκά για τις δημόσιες συμβάσεις στον τομέα της άμυνας. Με την οδηγία αυτή υπάγονται για πρώτη φορά οι αμυντικές και ευαίσθητες συμβάσεις στους ειδικούς κανόνες της εσωτερικής αγοράς, ενισχύοντας έτσι τη διαφάνεια και τον ανταγωνισμό και εξασφαλίζοντας την ικανοποίηση των αναγκών σε προμήθειες μέσα σε ένα συνεχώς πιο σφικτό δημοσιονομικό πλαίσιο. Εκ πρώτης όψεως φαίνεται ότι τα περισσότερα από τα 23 κράτη μέλη που είχαν ενσωματώσει την οδηγία μέχρι τον Ιούλιο του 2012 το έκαναν με το σωστό τρόπο. Η μεγάλη πλειοψηφία των κρατών μελών έχει επίσης προβεί στη μεταφορά των μη υποχρεωτικών διατάξεων για τις υπεργολαβίες, οι οποίες στοχεύουν κυρίως στην ενίσχυση του ανταγωνισμού στις αλυσίδες εφοδιασμού των αναδόχων. Η Επιτροπή θα συνεχίσει να παρακολουθεί την κατάσταση της ενσωμάτωσης στις εθνικές νομοθεσίες και το περιεχόμενο των εθνικών μέτρων εφαρμογής, προκειμένου να διασφαλιστεί η πλήρης συμμόρφωση με την ευρωπαϊκή νομοθεσία. Ειδικότερα, θα λάβει μέτρα ώστε να επιτύχει τη σταδιακή κατάργηση των αντισταθμιστικών οφελών τα οποία αποκλίνουν από τις βασικές αρχές της Συνθήκης. Μετά τη μεταφορά της οδηγίας η Επιτροπή θα εστιάσει, ως θέμα υψηλής προτεραιότητας, στην ορθή εφαρμογή της στα κράτη μέλη. Η πρόκληση θα είναι διαφορετική σε κάθε κράτος μέλος, ιδίως ανάλογα με τις οικείες εθνικές δυνατότητες της αμυντικής βιομηχανίας. Ωστόσο, η εξασφάλιση θεμιτού και ελεύθερου ανταγωνισμού σε ολόκληρη την Ένωση αποτελεί προϋπόθεση για τη δημιουργία ίσων όρων ανταγωνισμού για την ευρωπαϊκή βιομηχανία και μιας αποτελεσματικής ευρωπαϊκής αγοράς αμυντικού εξοπλισμού. Παράλληλα, η Επιτροπή εξακολουθεί να διερευνά τους τρόπους ενίσχυσης της εσωτερικής αγοράς στον τομέα αυτόν, ο οποίος είναι στρατηγικής σημασίας για την Ένωση, σε συνεργασία με τα κράτη μέλη και τον Ευρωπαϊκό Οργανισμό Άμυνας. 1 ΕΕ L 216 της 20 Αυγούστου 2009, σ. 76 (εφεξής η «οδηγία»). EL 2 EL

3 II. Εισαγωγή Μαζί με την οδηγία 2009/43/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 6ης Μαΐου 2009, για την απλούστευση των όρων και προϋποθέσεων για τις μεταφορές προϊόντων συνδεόμενων με τον τομέα της άμυνας εντός της Κοινότητας, με αντικείμενο τις ενδοκοινοτικές μεταφορές αμυντικών προϊόντων 2, η οδηγία αποτελεί μια σημαντική συμβολή προς την κατεύθυνση της δημιουργίας μιας πραγματικά ευρωπαϊκής αγοράς αμυντικού εξοπλισμού και της ενίσχυσης της ευρωπαϊκής βιομηχανικής και τεχνολογικής βάσης στον τομέα της άμυνας. Οι αγορές στον τομέα της άμυνας και (σε μικρότερο βαθμό) της ασφάλειας είναι αγορές με πολύ συγκεκριμένα χαρακτηριστικά. Ο πελάτης είναι κατά κύριο λόγο (και όσον αφορά την άμυνα, αποκλειστικά) το δημόσιο, και τόσο η άμυνα όσο και η ασφάλεια αποτελούν εθνικά προνόμια. Επιπλέον, οι αμυντικές δαπάνες και το δυναμικό της αμυντικής βιομηχανίας είναι σε μεγάλο βαθμό συγκεντρωμένες σε λίγα κράτη μέλη. Εξαιτίας της φύσης των προϊόντων υπάρχει υψηλή ρυθμιστική παρέμβαση στις αγορές, ορισμένες επιχειρήσεις είναι στρατηγικής σημασίας, και συμβαίνει συχνά οι αποφάσεις σχετικά με τις προμήθειες να λαμβάνονται με γνώμονα πολιτικά και το στρατηγικά κριτήρια. Η οδηγία προβλέπει κανόνες σύναψης των συμβάσεων προμήθειας ειδικά προσαρμοσμένους στα μοναδικά χαρακτηριστικά των εξοπλισμών άμυνας και ασφάλειας, δηλαδή στην ευαισθησία και την πολυπλοκότητά τους. Περιλαμβάνει ειδικές διατάξεις σχετικά με την ασφάλεια του εφοδιασμού και την ασφάλεια των πληροφοριών και επιτρέπει την άνευ περιορισμών χρήση της πλέον ευέλικτης διαδικασίας ανάθεσης. Τα κράτη μέλη διαθέτουν πλέον κανόνες που ισχύουν σε όλη την ΕΕ, τους οποίους μπορούν να εφαρμόζουν στο πλαίσιο πολύπλοκων και ευαίσθητων συναλλαγών, χωρίς να θέτουν σε κίνδυνο τα νόμιμα συμφέροντά τους σε θέματα ασφάλειας. Συνεπώς, οι αμυντικές συμβάσεις δεν θα πρέπει πλέον, κατά κανόνα, να συνάπτονται εκτός του πεδίου των κανόνων της εσωτερικής αγοράς με επίκληση της ρήτρας εξαιρέσεως του άρθρου 346 της ΣΛΕΕ. Αυτό θα πρέπει να οδηγήσει σε μεγαλύτερη διαφάνεια και ανταγωνισμό, πράγμα που με τη σειρά του θα πρέπει να ενισχύσει την ανταγωνιστικότητα και την ικανότητα καινοτομίας των ευρωπαϊκών βιομηχανιών και να βοηθήσει τα κράτη μέλη να καλύψουν τις προμηθευτικές ανάγκες τους παρά τη συνεχή συρρίκνωση των προϋπολογισμών. Τα κράτη μέλη είχαν την υποχρέωση να ενεργήσουν για τη μεταφορά της οδηγίας έως τις 21 Αυγούστου Η παρούσα έκθεση συντάχθηκε κατ εφαρμογή του άρθρου 73 της οδηγίας, με το οποίο η Επιτροπή επιφορτίζεται να υποβάλει έκθεση «σχετικά με τα μέτρα που έλαβαν τα κράτη μέλη για τη μεταφορά της παρούσας οδηγίας, και ιδίως των άρθρων 21 και 50 έως 54». Η έκθεση αξιολογεί τη γενικότερη κατάσταση της ενσωμάτωσης της οδηγίας από τα κράτη μέλη, αφού προηγουμένως αναφερθεί ειδικότερα στις διατάξεις που είναι κρίσιμης σημασίας για τη δημιουργία μιας ευρωπαϊκής αγοράς αμυντικού εξοπλισμού: στο πεδίο εφαρμογής (άρθρο 2) στις εξαιρέσεις από την εφαρμογή της οδηγίας (άρθρα 12 και 13) στις διατάξεις 2 ΕΕ L 146 της 10 Ιουνίου 2009, σ. 1. EL 3 EL

4 για τις υπεργολαβίες (άρθρα 21 και 50-54); και τέλος, στους κανόνες που διέπουν τις προσφυγές (άρθρα 55-64). Εμφανίζει, επίσης, την κατάσταση σχετικά με τα αντισταθμιστικά οφέλη, η συνεχιζόμενη ύπαρξη των οποίων συνιστά ένα σημαντικό κίνδυνο για την ορθή εφαρμογή της οδηγίας. III. Η τρέχουσα κατάσταση ενσωμάτωσης της οδηγίας 2009/81/ΕΚ Έως τις 21 Αυγούστου 2011τρία κράτη μέλη είχαν κοινοποιήσει στην Επιτροπή τα πλήρη μέτρα ενσωμάτωσης της οδηγίας, ενώ ένα τέταρτο κράτος μέλος κοινοποίησε τα πλήρη μέτρα ενσωμάτωσης τον Σεπτέμβριο του Κατά συνέπεια, η Επιτροπή κίνησε διαδικασίες επί παραβάσει εναντίον 23 κρατών μελών (άρθρο 258 της ΣΛΕΕ) με την αποστολή προειδοποιητικών επιστολών. Ως αποτέλεσμα, μέχρι το Μάρτιο του 2012, 15 επιπλέον κράτη μέλη είχαν κοινοποιήσει τα πλήρη μέτρα ενσωμάτωσης της οδηγίας. Για τα υπόλοιπα οκτώ κράτη μέλη, η Επιτροπή συνέχισε τη διαδικασία επί παραβάσει απευθύνοντάς τους αιτιολογημένη γνώμη. Τον Ιούνιο του 2012, δύο από τα εν λόγω κράτη μέλη είχαν ήδη προβεί στην πλήρη ενσωμάτωση, ενώ δύο κράτη μέλη είχαν εν μέρει μόνο ενσωματώσει την οδηγία. Τέσσερα κράτη μέλη δεν είχαν, μέχρι και τον Ιούλιο του 2012, κοινοποιήσει στην Επιτροπή κανένα μέτρο ενσωμάτωσης της οδηγίας. Η Επιτροπή σκοπεύει να παραπέμψει σε εύθετο χρόνο αυτές τις περιπτώσεις απουσίας ενσωμάτωσης ή πλημμελούς ενσωμάτωσης της οδηγίας στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Δεδομένου ότι η πλειονότητα των κρατών μελών έχουν ενσωματώσει την οδηγία με σημαντική καθυστέρηση, η Επιτροπή συνεχίζει από πλευράς τις εργασίες επαλήθευσης του κατά πόσον τα εθνικά εκτελεστικά μέτρα συνάδουν με την οδηγία. IV. Εθνικά εκτελεστικά μέτρα σχετικά με βασικά στοιχεία της οδηγίας A. Πεδίο εφαρμογής της οδηγίας (άρθρο 2) Προκειμένου η εφαρμογή της οδηγίας να είναι αποτελεσματική, είναι απαραίτητο τα εθνικά εκτελεστικά μέτρα που θεσπίζουν τα κράτη μέλη να εφαρμόζονται σε όλες τις δημόσιες συμβάσεις που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Η ορθή ενσωμάτωση του άρθρου 2 αποτελεί επομένως ένα βασικό στοιχείο. Σύμφωνα με το άρθρο 2η οδηγία εφαρμόζεται «στις συμβάσεις οι οποίες συνάπτονται στους τομείς της άμυνας και της ασφάλειας και οι οποίες έχουν ως αντικείμενο α) την προμήθεια στρατιωτικού εξοπλισμού, περιλαμβανομένων μερών, επιμέρους στοιχείων και/ή συναρμολογημένων τμημάτων, κατασκευαστικών μερών και/ή υποσυγκροτημάτων β) την προμήθεια ευαίσθητου εξοπλισμού, περιλαμβανομένων μερών, επιμέρους στοιχείων και/ή συναρμολογημένων τμημάτων, κατασκευαστικών μερών και/ή υποσυγκροτημάτων γ) έργα, προμήθειες και υπηρεσίες που αφορούν άμεσα τον εξοπλισμό που αναφέρεται στα στοιχεία α) και β) για οιαδήποτε στοιχεία του κύκλου ζωής του δ) έργα και υπηρεσίες για ειδικούς στρατιωτικούς σκοπούς ή ευαίσθητα έργα και ευαίσθητες υπηρεσίες.» Ως εκ τούτου, το αντικείμενο ακριβώς της προμήθειας είναι αυτό που καθορίζει την εφαρμογή της οδηγίας. EL 4 EL

5 Στον τομέα της άμυνας, το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας βασίζεται σε αυτό του άρθρου 346 της ΣΛΕΕ και εκτείνεται, καταρχήν, σε όλες τις συμβάσεις προμήθειας στρατιωτικού εξοπλισμού, έργων και υπηρεσιών. Επιπροσθέτως, η οδηγία εφαρμόζεται επίσης σε όλες τις προμήθειες ευαίσθητου υλικού οι οποίες έχουν σκοπό την ασφάλεια και οι οποίες περιλαμβάνουν διαβαθμισμένες πληροφορίες. Όλες οι άλλες συμβάσεις στους τομείς της άμυνας και της ασφάλειας εξακολουθούν να διέπονται από τις οδηγίες 2004/17/EK του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών 3 και 2004/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών 4, με τις οποίες ρυθμίζονται τα θέματα πολιτικών δημοσίων συμβάσεων. Δεκαέξι κράτη μέλη έχουν ενσωματώσει το άρθρο 2 χρησιμοποιώντας ουσιαστικά μια διατύπωση παρόμοια με αυτήν που χρησιμοποιείται στην οδηγία. Έξι, ωστόσο, κράτη μέλη έχουν χρησιμοποιήσει διαφορετική διατύπωση. Μερικές μόνο από τις διατυπώσεις αυτές μπορούν, δυνητικά, να αλλοιώσουν ουσιωδώς το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Παραδείγματος χάρη, ένα κράτος μέλος έχει περιορίσει την εφαρμογή του εθνικού εκτελεστικού μέτρου σε συγκεκριμένες αναθέτουσες αρχές. Κατά συνέπεια, δεν θα καλύπτονται συμβάσεις που συνάπτονται από άλλες αναθέτουσες αρχές και εμπίπτουν στο ουσιαστικό πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Μια τέτοια προσέγγιση διαφοροποίησης αποτελεί κίνδυνο όσον αφορά την ισότιμη σε ευρωπαϊκό επίπεδο σύναψη όλων των συμβάσεων που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας και είναι ασυμβίβαστη με την οδηγία. Ορισμένα κράτη μέλη χρησιμοποιούν ειδικούς εθνικούς καταλόγους προκειμένου να οριοθετούν το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας στον τομέα της άμυνας. Οι κατάλογοι αυτοί αποτελούν, καταρχήν, θεμιτό στοιχείο αναφοράς για την ερμηνεία του άρθρου 2, υπό την προϋπόθεση ότι αντανακλούν τον κατάλογο του Το κατά πόσον όντως συμβαίνει αυτό, θα αποτελέσει αντικείμενο περαιτέρω λεπτομερούς εκτίμησης. Ένα κράτος μέλος έχει υπαγάγει ρητά τα επονομαζόμενα «προϊόντα διπλής χρήσης» στην εφαρμογή της οδηγίας. Όμως, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, (υπόθεση C-615/10, απόφαση της 7ης Ιουνίου 2012), τα εν λόγω προϊόντα δεν υπόκεινται στην εφαρμογή των κανόνων της οδηγίας, αλλά στην εφαρμογή των κανόνων των οδηγιών 2004/17/ΕΚ και 2004/18/ΕΚ οι οποίοι είναι αυστηρότεροι. Παρά ταύτα, η Επιτροπή είναι πεπεισμένη ότι, σε γενικές γραμμές, τα περισσότερα κράτη μέλη έχουν προβεί σε ορθή ενσωμάτωση του άρθρου 2. Θα χρειαστεί να εξετάσει προσεκτικά ποια μέτρα θα πρέπει να ληφθούν προκειμένου να εξασφαλιστεί η πλήρης εφαρμογή της συγκεκριμένης διάταξης σε όλα τα κράτη μέλη ΕΕ L 134 της 30 Απριλίου 2044, σ. 1. ΕΕ L 134 της 30 Απριλίου 2004, σ Απόφαση περί καθορισμού του καταλόγου προϊόντων (όπλων, πυρομαχικών και πολεμικού υλικού) για τα οποία εφαρμόζονται οι διατάξεις του άρθρου 223 παράγραφος 1 στοιχείο β) της Συνθήκης νυν άρθρο 346 παράγραφος 1 στοιχείο β) της ΣΛΕΕ (έγγραφο 255/58). Πρακτικά της 15ης Απριλίου 1958: έγγρ. 368/58. EL 5 EL

6 Β. Εξαιρέσεις από την εφαρμογή της οδηγίας (άρθρα 12 και 13). Στα άρθρα 12 και 13 της οδηγίας προβλέπονται συγκεκριμένες εξαιρέσεις από το πεδίο εφαρμογής της. Σύμφωνα με το άρθρο 11 και τη νομολογία του Δικαστηρίου της ΕΕ, οι εν λόγω εξαιρέσεις από την εφαρμογή της ενωσιακής νομοθεσίας πρέπει να ερμηνεύονται συσταλτικά. Είναι συνεπώς ιδιαίτερα σημαντική, για την αποτελεσματικότητα της οδηγίας, η από πλευράς κρατών μελών ορθή ενσωμάτωση των εν λόγω διατάξεων. Σύμφωνα με το άρθρο 12 ορισμένες συμβάσεις που συνάπτονται δυνάμει διεθνών κανόνων εξαιρούνται από την οδηγία. Οι εξαιρέσεις αυτές, ενώ βασίζονται στις αντίστοιχες εξαιρέσεις των οδηγιών 2004/17/ΕΚ και 2004/18/ΕΚ, έχουν τύχει προσαρμογής στα ιδιαίτερα δεδομένα του τομέα της άμυνας. Το άρθρο 12 στοιχείο γ) ειδικότερα ορίζει ότι συμβάσεις προμήθειας διεπόμενες από τους ειδικούς διαδικαστικούς κανόνες διεθνούς οργανισμού εξαιρούνται από την εφαρμογή της οδηγίας, εάν ο εν λόγω διεθνής οργανισμός αγοράζει για δικό του σκοπό ή εάν ορισμένο κράτος μέλος υποχρεούται να αναθέσει τις συμβάσεις σύμφωνα με τους ως άνω κανόνες. Τα εθνικά μέτρα δέκα κρατών μελών χρησιμοποιούν την ίδια διατύπωση με το άρθρο 12 της οδηγίας. Δεκατρία κράτη μέλη, ωστόσο, έχουν επιλέξει διαφορετική διατύπωση, η οποία δεν φαίνεται να μεταβάλλει το καθ ύλην πεδίο των εξαιρέσεων. Ένα τουλάχιστον κράτος μέλος έχει όμως διευρύνει το πεδίο εφαρμογής της εξαίρεσης του άρθρου 12 στοιχείο γ). Το εθνικό μέτρο εφαρμογής του δεν περιορίζει την εξαίρεση στις αγορές που διενεργούνται για τους σκοπούς διεθνούς οργανισμού. Το άρθρο 13 περιλαμβάνει όλες τις άλλες ειδικές εξαιρέσεις, μερικές από τις οποίες είναι ταυτόσημες με τις εξαιρέσεις των οδηγιών 2004/17/ΕΚ και 2004/18/ΕΚ. Οι ειδικές εξαιρέσεις στον τομέα της άμυνας αφορούν κυρίως συμβάσεις που συνεπάγονται την αποκάλυψη πληροφοριών (άρθρο 13 στοιχείο α)) συμβάσεις για σκοπούς δραστηριοτήτων συλλογής πληροφοριών (άρθρο 13 στοιχείο β)) συμβάσεις που ανατίθενται στο πλαίσιο προγραμμάτων συνεργασίας (άρθρο 13 στοιχείο γ)) και συμβάσεις οι οποίες έχουν συναφθεί σε τρίτη χώρα (άρθρο 13 στοιχείο δ)). Μια τελική εξαίρεση αφορά σε συμβάσεις προμήθειας που ανατίθενται από κυβέρνηση σε άλλη κυβέρνηση (άρθρο 13 στοιχείο στ)). Τα εθνικά μέτρα εφαρμογής εννέα κρατών μελών χρησιμοποιούν την ίδια διατύπωση με αυτήν του άρθρου 13 της οδηγίας. Δεκατέσσερα κράτη μέλη υιοθέτησαν διαφορετική διατύπωση. Όσον αφορά το άρθρο 12, οι περισσότερες από τις διαφορές αυτές δεν φαίνεται να μεταβάλλουν το καθ ύλη πεδίο του άρθρου αυτού. Οι ελάχιστες σημαντικές τροποποιήσεις αφορούν κυρίως την εξαίρεση συμβάσεων σε περιπτώσεις αποκάλυψης πληροφοριών, άρθρο 13 στοιχείο α), και την εξαίρεση συμβάσεων που συνάπτονται στο πλαίσιο προγραμμάτων συνεργασίας, άρθρο 13 στοιχείο γ). Σύμφωνα με το άρθρο 13 στοιχείο α), η οδηγία δεν εφαρμόζεται στις συμβάσεις για τις οποίες η εφαρμογή των κανόνων αυτής της οδηγίας θα υποχρέωνε ένα κράτος μέλος να παράσχει πληροφορίες την αποκάλυψη των οποίων θεωρεί αντίθετη προς τα ουσιώδη συμφέροντα ασφαλείας του. Αυτή η εξαίρεση βασίζεται στο άρθρο 346 παράγραφος 1 στοιχείο α) της ΣΛΕΕ, σύμφωνα με την οποία «κανένα κράτος μέλος δεν υποχρεούται να παρέχει EL 6 EL

7 πληροφορίες, τη διάδοση των οποίων θεωρεί αντίθετη προς ουσιώδη συμφέροντα ασφαλείας του». Η οδηγία διευκρινίζει ότι στις περιπτώσεις που ένα κράτος μέλος δεν υποχρεούται να παρέχει πληροφορίες κατά την έννοια του άρθρου 346 παράγραφος 1 στοιχείο α) της ΣΛΕΕ, δεν υποχρεούται να εφαρμόσει την οδηγία. Όλα τα κράτη μέλη, πλην δύο, έχουν ενσωματώσει ορθά αυτή την εξαίρεση. Το ένα κράτος μέλος δεν την έχει διόλου ενσωματώσει το άλλο κράτος μέλος εξαιρεί όλες τις συμβάσεις των οποίων η δημοσίευση θα οδηγούσε στην αποκάλυψη διαβαθμισμένων πληροφοριών, πράγμα που υπερακοντίζει τη διατύπωση του άρθρου 13 στοιχείο α). Οι συμβάσεις που αφορούν διαβαθμισμένες πληροφορίες εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας και μπορούν να υπόκεινται σε ειδικές διατάξεις με τις οποίες να εξασφαλίζεται η ασφάλεια των πληροφοριών. Άλλες ουσιώδεις μεταβολές στο πεδίο εφαρμογής ειδικής εξαίρεσης αφορούν τη διάταξη του άρθρου 13 στοιχείο γ). Με τη διάταξη αυτή εξαιρούνται από την οδηγία ορισμένες συμβάσεις συναπτόμενες στο πλαίσιο προγραμμάτων συνεργασίας. Αυτή καθαυτή η εξαίρεση φαίνεται να έχει τύχει ορθής μεταφοράς από όλα τα κράτη μέλη. Αυτό, ωστόσο, δεν συμβαίνει στην περίπτωση της υποχρέωσης για ενημέρωση της Επιτροπής μόλις οριστικοποιηθεί το σχετικό πρόγραμμα, όπως προβλέπεται από το άρθρο 13 στοιχείο γ). Σε ένα κράτος μέλος δεν θεσπίζεται υποχρέωση για ενημέρωση της Επιτροπής ενώ, σε ένα άλλο, η Επιτροπή πρέπει να ενημερώνεται μόνον όταν θα έχει λήξει το πρόγραμμα συνεργασίας. Όλες οι άλλες εξαιρέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 13 φαίνεται να έχουν τύχει ορθής ενσωμάτωσης. Δεδομένου ότι οι εξαιρέσεις πρέπει να ερμηνεύονται συσταλτικά, η Επιτροπή θα παρακολουθεί στενά την από πλευράς των κρατών μελών χρήση των εξαιρέσεων και θα βεβαιώνεται ότι καμία από αυτές, ειδικά οι εξαιρέσεις οι οποίες προβλέπονται από το άρθρο 12, όπως και η εξαίρεση πωλήσεων από κυβέρνηση σε κυβέρνηση, η οποία προβλέπεται από το άρθρο 13 στοιχείο στ), δεν θα χρησιμοποιείται για να παρακαμφθούν οι κανόνες της οδηγίας. Γ. Διατάξεις σχετικά με τις υπεργολαβίες (άρθρα 21 και 50 έως 54 Τίτλος III). Η οδηγία διαλαμβάνει εκτενείς κανόνες σε θέματα υπεργολαβίας. Οι κανόνες αυτοί αποσκοπούν στην τόνωση του ανταγωνισμού εντός των αλυσίδων εφοδιασμού των αναδόχων. Όσο πιο συστηματικά χρησιμοποιούνται από τις αναθέτουσες αρχές, τόσο περισσότερο θα βελτιώνεται η πρόσβαση στην αγορά, ιδιαίτερα για τις ΜΜΕ και τους οικονομικούς φορείς που είναι εγκατεστημένοι στις μικρότερες χώρες, και κατ αυτόν τον τρόπο θα συμβάλλουν σε μια πραγματικά Ευρωπαϊκή Αγορά Αμυντικού Εξοπλισμού. Οι κανόνες για την υπεργολαβία αποτελούν ως εκ τούτου ακρογωνιαίο λίθο της οικείας πολιτικής της Επιτροπής. Το άρθρο 73 απαιτεί από την Επιτροπή να υποβάλει έκθεση ειδικά για την ενσωμάτωση των κανόνων αυτών. Πρόκειται για κανόνες που είναι νέοι στην ευρωπαϊκή νομοθεσία για τις δημόσιες συμβάσεις. Οι οδηγίες 2004/17/ΕΚ και 2004/18/ΕΚ αναφέρουν μόνο ότι «η αναθέτουσα αρχή μπορεί να ζητεί ή μπορεί να υποχρεώνεται από ένα κράτος μέλος να ζητήσει από τον προσφέροντα να αναφέρει στην προσφορά του το τμήμα της σύμβασης που προτίθεται EL 7 EL

8 να αναθέσει υπό μορφή υπεργολαβίας σε τρίτους καθώς και τους υπεργολάβους που προτείνει». Δυνάμει των οδηγιών 2004/17/ΕΚ και 2004/18/ΕΚ, οι αναθέτουσες αρχές δεν έχουν άλλα δικαιώματα παρέμβασης στην επιλογή των υπεργολάβων από τον ανάδοχο. Οι κανόνες της οδηγίας, επαναλαμβάνοντας αυτή τη βασική αρχή του άρθρου 21 παράγραφος 2, παρέχουν στα κράτη μέλη και τις αναθέτουσες αρχές τους σημαντικές πρόσθετες δυνατότητες. Πρώτον, σύμφωνα με το άρθρο 21 παράγραφος 3, οι αναθέτουσες αρχές μπορούν να υποχρεώνουν τον ανάδοχο να αναθέσει το σύνολο ή ορισμένα από τα τμήματα της σύμβασης που προτίθεται να αναθέσει υπό μορφή υπεργολαβίας με την ανταγωνιστική διαδικασία που περιγράφεται στον τίτλο III της οδηγίας. Τα κράτη μέλη όφειλαν μεν να ενσωματώσουν τη διάταξη αυτή, μπορούσαν όμως και να αποφασίσουν κατά πόσον οι αναθέτουσες αρχές έχουν την ευχέρεια να επιβάλλουν την ανάθεση υπεργολαβιών μέσω μιας τέτοιας ανταγωνιστικής διαδικασίας ή αν υπέχουν τη σχετική υποχρέωση. Είκοσι δύο κράτη μέλη έχουν δώσει στις αναθέτουσες αρχές τους τη δυνατότητα να ζητούν από τον ανάδοχο να αναθέτει τις υπεργολαβίες του με την ανταγωνιστική διαδικασία. Κανένα κράτος μέλος δεν υποχρεώνει τις αναθέτουσες αρχές να επιβάλλουν τέτοια υποχρέωση στον ανάδοχο. Ένα κράτος μέλος μάλιστα δεν έχει λάβει κανένα μέτρο για την ενσωμάτωση του άρθρου 21 παράγραφος 3. Δεύτερον, βάσει του άρθρου 21 παράγραφος 4, τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέπουν την υποχρεωτική ανάθεση υπεργολαβίας από τον ανάδοχο. Εντούτοις, η ενσωμάτωση των εν λόγω διατάξεων στην εθνική έννομη τάξη αφήνεται στη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών. Εάν ένα κράτος μέλος θεσπίσει την υποχρεωτική υπεργολαβία, έχει δύο επιλογές: Μπορεί είτε να δώσει στις αναθέτουσες αρχές του τη δυνατότητα να επιβάλλουν στον ανάδοχο την ανάθεση υπεργολαβιών είτε να υποχρεώσει τις αναθέτουσες αρχές του να το πράττουν. Και οι δύο επιλογές δημιουργούν, εφόσον ασκηθούν, πρόσθετες επιχειρηματικές ευκαιρίες για τους δυνητικούς υπεργολάβους. Θα πρέπει να σημειωθεί ότι ο ανάδοχος μπορεί μόνο να υποχρεωθεί να αναθέσει σε τρίτους μέχρι και 30% της κύριας σύμβασης και ότι οι συμβάσεις υπεργολαβίας πρέπει να ανατίθενται με την ανταγωνιστική διαδικασία του Τίτλου III. Δύο μόνον κράτη μέλη επέλεξαν να μην προβλέψουν την υποχρεωτική ανάθεση υπεργολαβίας. Όλα τα άλλα κράτη μέλη έχουν δώσει στις αναθέτουσες αρχές τους τη δυνατότητα να απαιτούν την ανάθεση υπεργολαβιών χωρίς πάντως να τις υποχρεώνουν να την απαιτούν. Από προκαταρκτική εκτίμηση προκύπτει ότι η από πλευράς κρατών μελών ενσωμάτωση στην εθνική έννομη τάξη τους των διατάξεων σχετικά με την ανάθεση υπεργολαβιών είναι γενικά συμβατή με την οδηγία. Η Επιτροπή είναι πεπεισμένη ότι η πλειονότητα των κρατών μελών έχει εκμεταλλευτεί αυτές τις ευκαιρίες για ενίσχυση του ανταγωνισμού στις αλυσίδες εφοδιασμού και έχει την πεποίθηση ότι αυτό θα έχει θετικό αντίκτυπο στην εσωτερική αγορά. Δεδομένου ότι οι διατάξεις για την ανάθεση υπεργολαβιών αποτελούν σημαντικό εργαλείο για τη δημιουργία ενός ευρωπαϊκού πεδίου ίσων όρων ανταγωνισμού στην αγορά αμυντικού EL 8 EL

9 εξοπλισμού, η Επιτροπή θα παρακολουθεί εκ του σύνεγγυς την εφαρμογή των διατάξεων αυτών από τα κράτη μέλη. Δ. Μηχανισμός προσφυγών, άρθρα Η οδηγία περιλαμβάνει μια πλήρη σειρά από διατάξεις σκοπός των οποίων είναι να καταστήσουν αποτελεσματικά τα μέσα επανόρθωσης που τίθενται στη διάθεση των θιγόμενων διαγωνιζομένων. Οι εν λόγω διατάξεις βασίζονται στις διατάξεις συντονισμού των εθνικών συστημάτων άσκησης προσφυγών στο πλαίσιο της σύναψης πολιτικών δημόσιων συμβάσεων οδηγία 2007/66/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 2007, για την τροποποίηση των οδηγιών 89/665/ΕΟΚ και 92/13/ΕΟΚ του Συμβουλίου όσον αφορά τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της σύναψης δημόσιων συμβάσεων 6. Τα μισά περίπου από τα κράτη μέλη έχουν ενσωματώσει τις διατάξεις επανεξέτασης στα εθνικά μέτρα εφαρμογής της οδηγίας, ενώ τα άλλα μισά έχουν επιλέξει να ενσωματώσουν τις διατάξεις αυτές εντός των γενικών κανόνων τους σχετικά με τα μέσα προσφυγής. Η οδηγία προβλέπει ορισμένες προσαρμογές στο γενικό σύστημα προσφυγών κατά τρόπο που να λαμβάνονται υπόψη τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του τομέα της άμυνας. Η παρούσα έκθεση αυτή θα επισημάνει τα δύο σημαντικότερα χαρακτηριστικά. Πρώτον, το άρθρο 56 παράγραφος 10 προβλέπει ότι «τα κράτη μέλη μπορούν να αποφασίσουν ότι ένα καθορισμένο όργανο έχει αποκλειστική δικαιοδοσία για την εξέταση προσφυγών που αφορούν συμβάσεις στους τομείς της άμυνας και της ασφάλειας» προκειμένου να εγγυώνται επαρκή βαθμό εμπιστευτικότητας των διαβαθμισμένων πληροφοριών. Η διάταξη αυτή περιλαμβάνει επίσης ειδικούς κανόνες σχετικά με ποιο τρόπο «να συμβιβάζεται η εμπιστευτικότητα των διαβαθμισμένων πληροφοριών με τον σεβασμό των δικαιωμάτων της υπεράσπισης». Φαίνεται ότι κανένα κράτος μέλος δεν έχει κάνει χρήση της δυνατότητας να προικίσει συγκεκριμένο όργανο με την εν λόγω δικαιοδοσία. Λίγα μόνον κράτη μέλη έχουν προβλέψει ειδικούς κανόνες σχετικούς με τη διαπίστευση ασφαλείας των μελών του οργάνου εξέτασης των προσφυγών. Οι κανόνες αυτοί αναφέρονται στην ικανότητα των μελών του οργάνου να συμμετέχουν στην εκδίκαση ορισμένης υπόθεσης, χωρίς όμως να περιλαμβάνουν ειδικές διατάξεις τη χορήγηση ή την αίτηση παροχής διαπίστευσης ασφαλείας. Επομένως, όπως φαίνεται, τα κράτη μέλη δεν συμμερίζονταν ορισμένες από τις ανησυχίες που διατυπώθηκαν στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας, και οι οποίες οδήγησαν στη θέσπιση των ειδικών κανόνων της οδηγίας επί του σημείου αυτού. Δεύτερον, το άρθρο 60 παράγραφος 3 προβλέπει ότι το όργανο προσφυγής δεν μπορεί να κηρύξει ανενεργή μια σύμβαση, ακόμη και αν η ανάθεσή της έχει γίνει παράνομα, «αν το όργανο προσφυγής διαπιστώσει ότι επιτακτικοί λόγοι γενικού συμφέροντος επιβάλλουν τη διατήρηση των αποτελεσμάτων της σύμβασης. ( ) Σε κάθε περίπτωση, μια σύμβαση δεν μπορεί να κηρυχθεί ανενεργή αν οι συνέπειες του ανενεργού θα έθεταν σε σοβαρό κίνδυνο την ίδια την 6 ΕΕ L 335 της 20 Δεκεμβρίου 2007, σ. 31. EL 9 EL

10 ύπαρξη ενός ευρύτερου προγράμματος άμυνας ή ασφάλειας το οποίο είναι θεμελιώδες για τα συμφέροντα ασφαλείας ενός κράτους μέλους.» Όλα τα κράτη μέλη, πλην δύο, συμπεριέλαβαν αυτή την ειδική ευχέρεια αποχής από την κήρυξη ορισμένης σύμβασης ως ανενεργού. Από προκαταρκτική εκτίμηση προκύπτει ότι η από πλευράς κρατών μελών μεταφορά στην εθνική έννομη τάξη τους των διατάξεων που αφορούν τις προσφυγές γενικότερα, είναι συμβατή με την οδηγία. Επομένως, η Επιτροπή αναμένει ότι οι συμβάσεις στους τομείς της άμυνας και της ασφάλειας θα αποτελούν το αντικείμενο αποτελεσματικών προσφυγών σε εθνικό επίπεδο. V. Επιπτώσεις της οδηγίας στις διατάξεις των κρατών μελών σχετικά με τα αντισταθμιστικά οφέλη Στο παρελθόν, 18 κράτη μέλη διατηρούσαν σε ισχύ πολιτικές αντισταθμιστικών οφελών βάσει των οποίων απαιτούνταν αντισταθμίσεις (αντισταθμιστικά οφέλη) από τους μη ημεδαπούς προμηθευτές στις περιπτώσεις που παρέδιδαν αμυντικό εξοπλισμό στο εξωτερικό. Σε αυτά τα κράτη μέλη οι αναθέτουσες αρχές ήταν κατά κανόνα υποχρεωμένες να απαιτούν τέτοια αντισταθμιστικά οφέλη για αγορές εξοπλισμού πάνω από μια ορισμένη αξία. Οι απαιτήσεις για αντισταθμιστικά οφέλη συνιστούν περιοριστικά μέτρα τα οποία αντιβαίνουν προς τις βασικές αρχές της Συνθήκης. Επιβάλλουν διακρίσεις εις βάρος των οικονομικών φορέων, αγαθών και υπηρεσιών από άλλα κράτη μέλη και εμποδίζουν την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων και των υπηρεσιών. Τα αντισταθμιστικά οφέλη θέτουν ως εκ τούτου σε κίνδυνο την ορθή εφαρμογή της οδηγίας και εμποδίζουν τη δημιουργία ενός ευρωπαϊκού πεδίου ίσων όρων ανταγωνισμού στις αμυντικές προμήθειες. Στο πλαίσιο της νομοθεσίας της Ένωσης, τα αντισταθμιστικά οφέλη μπορούν να γίνονται ανεκτά μόνο βάσει παρεκκλίσεως βασιζόμενης σε διάταξη της Συνθήκης, και συγκεκριμένα του άρθρου 346 παράγραφος 1 στοιχείο β) της ΣΛΕΕ, δηλαδή εάν μια απαίτηση αντισταθμιστικών οφελών είναι απαραίτητη για την προστασία των ουσιωδών συμφερόντων ασφαλείας ενός κράτους μέλους. Το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος οφείλει όμως να δικαιολογεί τη χρήση της παρέκκλισης σε κάθε περίπτωση χωριστά. Έτσι, η Επιτροπή συνεργάστηκε στενά με τα 18 ενδιαφερόμενα κράτη μέλη, με σκοπό να τα βοηθήσει ώστε να καταργήσουν ή να αναθεωρήσουν τους κανόνες τους σε θέματα αντισταθμιστικών οφελών. Σαν αποτέλεσμα, τα περισσότερα από αυτά τα κράτη μέλη έχουν είτε καταργήσει τους οικείους κανόνες ή τροποποιήσει τη νομοθεσία τους. Στην τελευταία περίπτωση, τα αντισταθμιστικά οφέλη δεν απαιτούνται πλέον συστηματικά, αλλά μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις, στις οποίες πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 346 της ΣΛΕΕ. Συνεπώς, έχουν τεθεί σε εφαρμογή μείζονες νομοθετικές μεταβολές. Επιπλέον, ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός Άμυνας και τα συμμετέχοντα κράτη μέλη του έχουν διευκρινίσει ότι ο Κώδικας Συμπεριφοράς για τα Αντισταθμιστικά Οφέλη μπορεί να τύχει εφαρμογής μόνο για εκείνα τα αντισταθμιστικά οφέλη τα οποία δικαιολογούνται βάσει του άρθρου 346 της ΣΛΕΕ. Η Επιτροπή θα θέσει τώρα υπό παρακολούθηση το κατά πόσον οι αλλαγές αυτές θα συνεπιφέρουν κάποια αλλαγή στην πράξη. Είναι πεπεισμένη ότι η ταχεία σταδιακή EL 10 EL

11 κατάργηση της πρακτικής για αντισταθμιστικά οφέλη, η οποία εισάγει διακρίσεις, είναι απαραίτητη για τη δημιουργία μιας πραγματικά Ευρωπαϊκής Αγοράς Αμυντικού Εξοπλισμού. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή θα λαμβάνει μέτρα σε όσες περιπτώσεις αυτό δεν ισχύει. Το ίδιο θα κάνει και στις περιπτώσεις που τα κράτη μέλη εξακολουθούν να διατηρούν σε ισχύ κανόνες για αντισταθμιστικά οφέλη, οι οποίοι σαφώς είναι ασυμβίβαστοι με τη νομοθεσία της Ένωσης. VI. Συμπέρασμα Στόχος της οδηγίας είναι η δημιουργία ενός ομοιογενούς ευρωπαϊκού πεδίου ίσων όρων ανταγωνισμού, οι οποίοι να ισχύουν εξίσου για τα μεγάλα και τα μικρά κράτη μέλη και για τις επιχειρήσεις. Οι δημόσιες συμβάσεις στον τομέα της άμυνας υπόκεινται πλέον στους κανόνες της εσωτερικής αγοράς και μόνο κατ εξαίρεση απαλλάσσονται από την εφαρμογή των κανόνων αυτών. Έτσι, τα κράτη μέλη οφείλουν πλέον να δημοσιεύουν τις διακηρύξεις σύναψης συμβάσεων στον τομέα αυτόν, να εφαρμόζουν εναρμονισμένες διαδικασίες, και να καταργήσουν σταδιακά τα αντισταθμιστικά οφέλη. Απεδείχθη ότι η έγκαιρη ενσωμάτωση της οδηγίας αποτέλεσε πρόκληση για τη μεγάλη πλειοψηφία των κρατών μελών. Ωστόσο, τα περισσότερα από τα 23 κράτη μέλη που είχαν μεταφέρει την οδηγία μέχρι και τον Ιούλιο του 2012, το έχουν, εκ πρώτης όψεως, κάνει σωστά. Ειδικότερα, η Επιτροπή θεωρεί ότι αποτελεί ένα ενθαρρυντικό σημάδι το γεγονός ότι πολλά κράτη μέλη έχουν προχωρήσει επίσης στη μεταφορά των μη υποχρεωτικών διατάξεων υπεργολαβίας αξιοποιώντας έτσι τις επιπλέον δυνατότητες που υπήρχαν για την προώθηση του ανταγωνισμού. Για την ενίσχυση της ευρωπαϊκής αμυντικής τεχνολογίας και βιομηχανικής βάσης είναι αναγκαία η συνεπής και ορθή εφαρμογή της οδηγίας. Ως εκ τούτου, θα υπάρχει από πλευράς της Επιτροπής εκ του σύνεγγυς παρακολούθηση ειδικά της εφαρμογής των εξαιρέσεων και παρεκκλίσεων, καθώς και της σταδιακής κατάργησης των αντισταθμιστικών οφελών. Σε γενικές γραμμές, με την παρούσα έκθεση δεν θίγεται η εξουσία της Επιτροπής να κινεί διαδικασίες επί παραβάσει κατά μεμονωμένων κρατών μελών τα εθνικά εκτελεστικά μέτρα των οποίων δεν θα συνάδουν με τις διατάξεις της οδηγίας. Επιπλέον, η Επιτροπή θα δώσει ιδιαίτερη προσοχή στον αντίκτυπο που θα έχει η οδηγία στο βαθμό ανοίγματος της αγοράς αμυντικού εξοπλισμού και στο δυναμικό της ευρωπαϊκής βιομηχανικής βάσης στον τομέα της άμυνας. Όπως προβλέπεται από το άρθρο 73 παράγραφος 2, έως τις 21 Αυγούστου 2016, η Επιτροπή θα υποβάλει έκθεση για το θέμα αυτό στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο. Είναι, ωστόσο, πιθανό να είναι απαραίτητες ορισμένες περαιτέρω πρωτοβουλίες ώστε να επιτευχθεί η ολοκλήρωση αυτής της αγοράς. Θα απαιτηθεί να καταβληθούν προσπάθειες από όλους τους ενδιαφερόμενους φορείς, ιδίως από τα κράτη μέλη και τη βιομηχανία. Από την πλευρά της, η Επιτροπή έχει προβεί στη σύσταση μιας ειδικής ομάδας επιφορτισμένης με τη διερεύνηση των τρόπων περαιτέρω ανάπτυξης των ευρωπαϊκών πολιτικών στον τομέα της άμυνας. Αυτό θα το πράξει σε συνεργασία με τον Ευρωπαϊκό Οργανισμό Άμυνας και σε στενή συνεργασία με όλους τους εμπλεκόμενους φορείς, προκειμένου να εξασφαλιστεί η EL 11 EL

12 συνολική συνοχή των ευρωπαϊκών προσπαθειών σε ένα πεδίο το οποίο είναι στρατηγικής σπουδαιότητας για την Ένωση στο σύνολό της. EL 12 EL