ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ Επιτροπή Ελέγχου του Προϋπολογισµού ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ

Transcript

1 ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ Επιτροπή Ελέγχου του Προϋπολογισµού ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ σχετικά µε την ειδική έκθεση αριθ. 10/2013 (απαλλαγή 2012) του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου: Κοινή Γεωργική Πολιτική: Έχει σχεδιασθεί και εφαρµόζεται σωστά η ειδική στήριξη που προβλέπεται στο άρθρο 68 του κανονισµού (ΕΚ) αριθ. 73/2009 του Συµβουλίου; Επιτροπή Ελέγχου του Προϋπολογισµού Εισηγήτρια: Karin Kadenbach DT\ doc PE v02-00 Eνωµένη στην πολυµορφία

2 Introduction When the Single Payment Scheme (SPS) was introduced in 2003, Member States were allowed to retain up to 10 % of their national ceilings for specific types of farming which are important for the protection or enhancement of the environment or for improving the quality and marketing of agricultural products. This specific support was later extended by Article 68 of Regulation (EC) No 73/2009, which increased the number of objectives for which aid could be granted. Twenty-four Member States have decided to make use of Article 68, through a patchwork of 113 extremely varied measures. The total budget for the period is 6,4 billion euro. Although the measures are each subject to their own individual rules, most of them are based on classic mechanisms for coupled direct payments. The scheme is extended for a further year until the end of 2014, in unchanged form and with an additional annual budget. with an option for increasing the percentage from 3.5% to 6.5%. Audit scope, objectives and approach The audit focused on the introduction of the support provided for in Article 68 and the way it was implemented in 2010 and 2011 (management and control arrangements). In order to address the main audit question of whether the support provided was well designed and implemented, the audit addressed the following three sub-questions: (a) Is the implementation framework of specific support measures conceived in such a way as to ensure consistency with the general orientation of Pillar I of the CAP? (b) Is there sufficient evidence that the measures introduced under Article 68 are necessary and relevant? (c) Are these measures implemented in conjunction with a satisfactory control system? The audit was conducted at the Commission s services and in Greece, Spain (Aragón, Galicia, Castilla la Mancha), France and Italy (Emilia Romagna, Lazio), Member States representing 68 % of the budgetary allocation for the period and 73 % of the expenditure budgeted for the first two years. Work focused on a selection of 13 measures 1. These 13 measures had been allocated million euro for the period, representing just over 40 % of the total budget for Article 68 (50 % in the first two years). The audit approach consisted of an evaluation of the work done to prepare the regulations in force and, for the selected measures: 1 Aid for durum wheat, for sheep/goats in less-favoured areas, new single payment entitlements in less-favoured or mountain areas (Greece) Aid for crop rotation in un irrigated areas, for the dairy sector in less-favoured areas, for sheep meat/goat meat (Spain) Additional aid for protein crops Aid for maintaining organic farming for sheep/goats (France) Crop rotation, Improving the quality of agricultural products in the bovine sector, Insurance (Italy) PE v /6 DT\ doc

3 (a) a review of the measures design (e.g. needs, eligibility criteria and aid rates) and of the documentation available in support of the choices made; (b) an analysis of management and control systems; (c) compliance tests, on a documentary basis, on a random sample of around 10 beneficiary files per measure; most of the beneficiaries concerned had already been visited for on the spot checks by national authorities; (d) on the spot visits for a subsample of the files mentioned above and, where necessary, to any other party considered relevant to the measure. Court's findings and observations As a derogation, Article 68 allows Member States to maintain direct coupled payments in clearly defined cases. The Court found that the Commission had little control over the justification for such cases and that Member States had a large degree of discretion in introducing direct coupled payments. As a result, the implementation of Article 68 provisions was not always fully aligned with the general principles of decoupling and simplification now governing the Common Agricultural Policy. The Court also found that there is insufficient evidence in the Member States that the measures introduced under Article 68 are necessary or relevant and this in terms of the need for them, the effectiveness of their design and the levels of aid made available. Insufficient objectives and indicators will hinder the future assessment of the measures. Lastly, the Court pointed out weaknesses in the administrative and control systems set up to ensure that existing measures were correctly implemented. Such weaknesses were sometimes noted despite management and control burdens that are already heavy but might need to increase further still if they are to meet the requirements of the regulations. Commission's replies Although Article 68 increased the number of objectives for which aid could be granted within a maximum limit of 10 %, it also introduced a stricter limitation for coupled aids (maximum 3.5 % of the national ceilings of the MS). The Commission considers that the implementation of the specific support scheme which includes a possibility of granting coupled payments does not call into question the general orientation of the direct payments scheme towards decoupling as this possibility is limited (3.5 % of the national ceiling) and is compatible with WTO rules. The legislator considered it to be the exclusive responsibility of the Member States to identify types of farming or agricultural sectors to be supported by measures under Article 68. They were thought to be best placed to identify regions or sectors with difficulties on their territory and to fix priorities among various needs for targeted support. The Commission s proposal for post-2013 PAC includes the establishment of a common monitoring and evaluation framework in cooperation with the Member States with a view to DT\ doc 3/6 PE v02-00

4 measuring the performance of the common agricultural policy, including first and second pillar measures. As acknowledged by the Court, the Commission had already identified several weaknesses in the framework of the clearance of accounts procedure. Some of the weaknesses concern a very limited number of beneficiaries and do not point to general systemic weaknesses. The Commission s post-2013 CAP proposal as regards voluntary coupled support is subject to a number of limits: a list of eligible sectors and productions, defined quantitative limits, limited percentage of the Member State's national ceiling for direct payments, Commission's approval above a certain level of such percentage, conditions for granting the support (still to be specified by delegated acts). In the post-2013 CAP, the Member States will have to inform the Commission on the regions targeted the selected types of farming or sectors and the level of support to be granted. In doing so, they will describe the reasons why the coupled support is envisaged and what the expected effects are. Where the decision taken by the Member State triggers the derogation from the basic percentage of the national ceiling, a detailed description of the particular situation in the region targeted and of the particular characteristics of the types of farming or specific sectors which justify the increased level of support will be required. Where the Member State's decision is subject to approval, specific constraints such as the lack of alternatives or the need to provide stable supply to local processing industry shall be demonstrated. Θέση της εισηγήτριας Η σηµασία της παρούσας έκθεσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου έγκειται στο γεγονός ότι τα πορίσµατά της µπορούν να παράσχουν ενηµέρωση σχετικά µε την εφαρµογή του µέτρου της προαιρετικής συνδεδεµένης στήριξης των άρθρων του νέου κανονισµού, δεδοµένου ότι κάθε νέα χρήση των χρηµάτων των φορολογουµένων πρέπει να είναι δεόντως αιτιολογηµένη. Είναι σηµαντικό να υπάρχει σαφήνεια σχετικά µε το τι ακριβώς πρόκειται να χρηµατοδοτηθεί, και ο στόχος αυτός πρέπει να εξασφαλίζεται µε τη συνεχή επεξεργασία των κατ εξουσιοδότηση πράξεων που συνδέονται µε τον κανονισµό, καθώς και µε την παροχή απαραίτητων διασφαλίσεων. Οι συστάσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου στην ειδική έκθεση καθιστούν σαφές ότι υπάρχει ιδιαίτερη ανησυχία λόγω της υπερβολικής ετερογένειας των γενικών και επιµέρους µέτρων στα κράτη µέλη που τα αξιοποιούν, η οποία οδηγεί σε προβλήµατα όσον αφορά τα συστήµατα ελέγχου και τη δυνατότητα µέτρησης των αποτελεσµάτων, καθώς και την αξιολόγηση ολόκληρου του συστήµατος λόγω έλλειψης συγκρισιµότητας παράλληλα, σηµειώνεται ότι ο έλεγχος του Ελεγκτικού Συνεδρίου δεν είναι έγκυρος από στατιστικής άποψης, εν µέρει λόγω των ακραίων αποκλίσεων, καθώς και ότι αυτό το επίπεδο ετερογένειας συνεπάγεται υψηλό κόστος και θα πρέπει να αποφευχθεί στα άρθρα του νέου κανονισµού αναγνωρίζει τους νέους όρους που περιλαµβάνονται στα άρθρα του νέου κανονισµού, σύµφωνα µε τους οποίους η συνδεδεµένη στήριξη θα περιοριστεί σε έναν κατάλογο 23 προϊόντων σε τοµείς ή περιφέρειες που αντιµετωπίζουν συγκεκριµένες δυσκολίες, και θα παρέχεται µόνο για τη δηµιουργία κινήτρων για τη διατήρηση των υφιστάµενων επιπέδων PE v /6 DT\ doc

5 παραγωγής στους εν λόγω τοµείς ή περιφέρειες συνιστά µετ επιτάσεως να εξασφαλιστεί κατά τα εναποµείναντα στάδια των εργασιών οριστικοποίησης των κατ εξουσιοδότηση πράξεων ότι η Επιτροπή θα διαθέτει επαρκή νοµικά µέσα στο πλαίσιο της διαδικασίας λήψης αποφάσεων και ότι θα υπάρχει η µέγιστη δυνατή απλούστευση και νοµική σαφήνεια σε όλα τα επίπεδα, προκειµένου να επιτευχθεί η συµµόρφωση µε τον δηµοσιονοµικό κανονισµό µε αποδοτικό και οικονοµικά αποτελεσµατικό τρόπο. Συστάσεις της εισηγήτριας για ενδεχόµενη ένταξη στην ετήσια έκθεση απαλλαγής: Λαµβάνοντας υπόψη τα παραπάνω συµπεράσµατα και το γεγονός ότι, στο πλαίσιο της θέσπισης της «µετά το 2013» ΚΓΠ, η πρόταση της Επιτροπής θα επέτρεπε τη διατήρηση της ειδικής στήριξης υπό τη µορφή συνδεδεµένων ενισχύσεων, αλλά χωρίς επαρκώς καθορισµένα ακριβή όρια, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο συνιστά τα εξής: (α) Η ειδική στήριξη για ορισµένες γεωργικές δραστηριότητες θα πρέπει να βασίζεται σε µια αυστηρή κατανόηση των διατάξεων του άρθρου 68, και οι νέες κατ' εξουσιοδότηση πράξεις θα πρέπει να προβλέπουν ότι η χορήγηση της εν λόγω συνδεδεµένης στήριξης θα πρέπει να αιτιολογείται επαρκώς στην Επιτροπή και να ελέγχεται από αυτήν. Προκειµένου να είναι σε θέση να αναλάβει την τελική ευθύνη της στο πλαίσιο του συστήµατος επιµερισµένης διαχείρισης, η Επιτροπή θα πρέπει να διαδραµατίζει πιο ενεργό ρόλο στον καθορισµό των κριτηρίων που διέπουν την εφαρµογή των µέτρων, και στην αξιολόγηση των µέτρων µε συγκριτικό τρόπο προκειµένου να αποφεύγονται ανεξήγητες και ακραίες αποκλίσεις τιµών, όπως αυτές που αναφέρονται στα παραδείγµατα για τις αίγες στο άρθρο 68 της έκθεσης του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Τα σχετικά νοµικά µέσα θα πρέπει να θεσπίζονται δυνάµει των νέων κατ' εξουσιοδότηση πράξεων. Τα κράτη µέλη θα πρέπει να υποχρεούνται, µέσω των νέων κατ εξουσιοδότηση πράξεων, να αποδείξουν ότι κάθε µέτρο ειδικής στήριξης που σκοπεύουν να θεσπίσουν είναι απαραίτητο (όσον αφορά την αναγκαιότητα και την προστιθέµενη αξία µιας προσέγγισης που βασίζεται σε παρεκκλίσεις), σχετικό (όσον αφορά τις ρυθµίσεις εφαρµογής, τα κριτήρια ανάθεσης και τα επίπεδα ενισχύσεων), και πληροί τα κριτήρια της χρηστής δηµοσιονοµικής διαχείρισης. Ειδικότερα και προς απάντηση στο σηµείο που έθιξε το Ελεγκτικό Συνέδριο ότι «οι σαφώς ορισµένες περιπτώσεις» δεν ήταν σαφώς ορισµένες, κατά την εφαρµογή του νέου κανονισµού θα πρέπει να ξεπεραστούν τα προβλήµατα που εντοπίστηκαν, δηλαδή µε τα κράτη µέλη: να θεσπίζουν σαφείς στόχους (όπως προβλέπεται στον δηµοσιονοµικό κανονισµό) να καταρτίζουν συστήµατα συστηµατικής παρακολούθησης για όλα τα µέτρα που λαµβάνονται δυνάµει των άρθρων να τηρούν την οµοιοµορφία κατά την εφαρµογή σε όλη την Ένωση έτσι ώστε τα DT\ doc 5/6 PE v02-00

6 συστήµατα διαχείρισης και ελέγχου να µπορούν να είναι ορθολογικά οργανωµένα, απλά και συγκρίσιµα να εξασφαλίζουν τεκµηρίωση για γενικά και ειδικά µέτρα και τη χρήση επικαιροποιηµένων πληροφοριών µέσω του ΟΣ Ε, κατά περίπτωση να θεσπίζουν αυστηρούς επιτόπιους ελέγχους σε επίπεδο περιφέρειας και κράτους µέλους. (β) Λαµβάνοντας υπόψη την ποικιλία των πιθανών µέτρων, θα πρέπει να θεσπιστεί ένα κατάλληλο σύστηµα παρακολούθησης, προκειµένου να διευκολύνεται η µετέπειτα αξιολόγηση. (γ) Μετά τη θέσπιση µέτρων, τα κράτη µέλη θα πρέπει να δηµιουργούν κατάλληλα και ολοκληρωµένα συστήµατα διαχείρισης και ελέγχου, ώστε να εξασφαλίζεται ότι µπορούν να πληρούνται όλες οι απαιτήσεις του κανονισµού. Προκειµένου να αποφεύγεται η δηµιουργία δυσανάλογου κόστους στην περιορισµένη κλίµακα ενός συγκεκριµένου µέτρου στήριξης, η απαίτηση για ελέγχους θα πρέπει να λαµβάνεται ήδη υπόψη κατά τη φάση σχεδιασµού του µέτρου (απλότητα της εφαρµογής, «ελεγξιµότητα» των κριτηρίων κλπ.) ή, πιθανόν, ακόµη και κατά τη λήψη απόφασης σχετικά µε τη θέσπιση ενός συγκεκριµένου µέτρου. PE v /6 DT\ doc