ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ 2009-2014 Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων 25.6.2013 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ σχετικά με τη θέσπιση συστήματος εισόδου/εξόδου για την καταχώριση δεδομένων εισόδου και εξόδου των υπηκόων τρίτων χωρών που διέρχονται από τα εξωτερικά σύνορα των κρατών μελών της ΕΕ Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων Εισηγήτρια: Renate Sommer DT\941239.doc PE514.706v01-00 Eνωμένη στην πολυμορφία
Εισαγωγή Η πρόταση για τη θέσπιση ενός συστήματος καταχώρισης εισόδου/εξόδου (ΣΚΕΕ) αποτελεί μέρος της προτεινόμενης δέσμης για τα ευφυή σύνορα, η οποία περιλαμβάνει επίσης την πρόταση για τη θέσπιση προγράμματος καταχώρισης ταξιδιωτών (ΠΚΤ) και την πρόταση για τροποποίηση του κώδικα συνόρων Σένγκεν (ΚΣΣ) προκειμένου στα σύνορα να λαμβάνονται υπόψη τα δύο προτεινόμενα συστήματα. Στο παρόν έγγραφο εργασίας παρέχεται μια σύντομη περίληψη της πρότασης και τίθενται ορισμένα πολιτικά ερωτήματα προς συζήτηση. Ιστορικό Για υπηκόους τρίτων χωρών οι οποίοι δεν υπόκεινται σε υποχρέωση θεώρησης μακράς διαρκείας ή δεν είναι κάτοχοι άδειας διαμονής επιτρέπεται συνήθως η διαμονή εντός του χώρου Σένγκεν για χρονική περίοδο έως και τρεις μήνες ανά εξάμηνο (άρθρο 5 του ΚΣΣ, άρθρο 1 παράγραφος 1 του κώδικα θεωρήσεων (κανονισμός 810/2009)). Η τρέχουσα μέθοδος που χρησιμοποιείται για να διαπιστωθεί εάν οι υπήκοοι τρίτων χωρών σέβονται την εν λόγω διάταξη συνίσταται στη σφράγιση των ταξιδιωτικών τους εγγράφων και στον έλεγχο των σφραγίδων σε μεταγενέστερο στάδιο: Σύμφωνα με το άρθρο 10 του ΚΣΣ «τα ταξιδιωτικά έγγραφα των υπηκόων τρίτων χωρών σφραγίζονται συστηματικά κατά την είσοδο και την έξοδο». Στα σύνορα, οι υπήκοοι τρίτων χωρών υποβάλλονται σε διεξοδικό έλεγχο ο οποίος περιλαμβάνει την «εξέταση των σφραγίδων εισόδου και εξόδου του ταξιδιωτικού εγγράφου του υπηκόου τρίτης χώρας προκειμένου να εξακριβωθεί, με σύγκριση των ημερομηνιών εισόδου και εξόδου, ότι αυτός δεν έχει ήδη υπερβεί την ανώτατη διάρκεια επιτρεπόμενης παραμονής στο έδαφος των κρατών μελών». (άρθρο 7 παράγραφος 3 στοιχείο α) σημείο iii)) Η εν λόγω μέθοδος κρίνεται ως «χρονοβόρος και δυσχερής». Στην εκτίμηση επιπτώσεων επισημαίνεται ότι «ο έλεγχος ταξιδιωτών που έχουν πραγματοποιήσει 10 επισκέψεις στον χώρο Σένγκεν κατά τη διάρκεια των τελευταίων μηνών σημαίνει την επαλήθευση 20 σφραγίδων». Επιπροσθέτως, «η διατήρηση της ποιότητας και της ασφάλειας των σφραγίδων απαιτεί την ύπαρξη πόρων και την καταβολή προσπαθειών, καθώς ενδέχεται να έχουν πλαστογραφηθεί ή παραποιηθεί». (SWD(2013)47, σ. 11) Μία ακόμη αδυναμία εντοπίζεται στο γεγονός ότι δεν διατίθεται καμία συνεκτική καταχώριση των εισόδων και των εξόδων των ταξιδιωτών προς και από τον χώρο Σένγκεν και, ως εκ τούτου, δεν υπάρχουν επίσης αξιόπιστα στοιχεία σχετικά με τα πρόσωπα που έχουν υπερβεί την επιτρεπόμενη διάρκεια διαμονής τους. Για υπηκόους τρίτων χωρών, των οποίων τα βιομετρικά δεδομένα δεν περιλαμβάνονται στο Σύστημα Πληροφοριών για τις Θεωρήσεις (VIS), δεν είναι επίσης δυνατή η επαλήθευση της ταυτότητας σε περίπτωση που τα ταξιδιωτικά έγγραφα έχουν καταστραφεί. Προτεινόμενο ΣΚΕΕ Το προτεινόμενο ΣΚΕΕ επικεντρώνεται στις εν λόγω αδυναμίες. Πρόκειται για ένα σύστημα για την καταγραφή και αποθήκευση πληροφοριών σχετικά με τον χρόνο και τον τόπο εισόδου και εξόδου υπηκόων τρίτων χωρών, για τον υπολογισμό της επιτρεπόμενης διάρκειας της διαμονής τους και για την αποστολή ειδοποιήσεων όταν εκπνέει η επιτρεπόμενη διάρκεια διαμονής (άρθρο 1). Ο σκοπός του προτεινόμενου ΣΚΕΕ αναλύεται περαιτέρω στο άρθρο 4 και περιλαμβάνει «τη διευκόλυνση των εθνικών αρχών των κρατών μελών όσον αφορά την PE514.706v01-00 2/5 DT\941239.doc
ταυτοποίηση προσώπων που υπερβαίνουν την επιτρεπόμενη διάρκεια διαμονής και τη λήψη των κατάλληλων μέτρων» και «τη συγκέντρωση στατιστικών στοιχείων για τις εισόδους και εξόδους των υπηκόων τρίτων χωρών [με] σκοπό [την ανάλυση]». Σε περίπτωση που έχει χορηγηθεί άδεια εισόδου στον χώρο Σένγκεν σε υπήκοο τρίτης χώρας, θα δημιουργείται ένας ατομικός φάκελος στο ΣΚΕΕ. Ο φάκελος θα περιλαμβάνει βασικά προσωπικά δεδομένα, συμπεριλαμβανομένου του ονόματος, του είδους και του αριθμού του ταξιδιωτικού εγγράφου και, κατά περίπτωση, του αριθμού της αυτοκόλλητης θεώρησης (άρθρο 11 παράγραφος 1). Για πρόσωπα που απαλλάσσονται από την υποχρέωση θεώρησης, δηλαδή για πρόσωπα των οποίων τα δακτυλικά αποτυπώματα δεν είναι αποθηκευμένα στο VIS και για τα οποία δεν υπάρχει προηγούμενη καταχώριση, θα δημιουργείται ατομικός φάκελος με δέκα δακτυλικά αποτυπώματα. Τα παιδιά ηλικίας κάτω των 12 ετών απαλλάσσονται. Η Επιτροπή προτείνει να λειτουργεί το ΣΚΕΕ, για περίοδο τριών ετών, μόνο με αλφαριθμητικά δεδομένα (άρθρο 12). Σε κάθε είσοδο του εν λόγω προσώπου θα εισάγονται σε ένα αρχείο εισόδου/εξόδου η ημερομηνία και ώρα εισόδου, ο τόπος εισόδου και ο υπολογισμός του αριθμού των ημερών της επιτρεπόμενης διαμονής του προσώπου (άρθρο 11 παράγραφος 2). Η προτεινόμενη τροποποίηση του ΚΣΣ περιλαμβάνει περισσότερο λεπτομερείς κανόνες για τους συνοριακούς ελέγχους με τη χρήση του ΣΚΕΕ, οι οποίοι κανόνες ουσιαστικά προβλέπουν την επαλήθευση της περιόδου επιτρεπόμενης διαμονής μέσω του ΣΚΕΕ. Επίσης, ο τροποποιημένος ΚΣΣ προβλέπει ότι «κατόπιν αιτήματος, ο συνοριοφύλακας ενημερώνει τον υπήκοο τρίτης χώρας για τον ανώτατο αριθμό ημερών επιτρεπόμενης διαμονής» (άρθρο 1 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της πρότασης για το ΣΚΕΕ). Το κεφάλαιο III της πρότασης περιλαμβάνει διατάξεις για τη χρήση του ΣΚΕΕ από άλλες αρχές πλην των συνοριακών αρχών. Θα απαιτείται από τις αρχές θεώρησης να συμβουλεύονται το ΣΚΕΕ για να εξετάζουν τις αιτήσεις θεώρησης (άρθρο 16) θα απαιτείται από τις αρχές θεώρησης και τις συνοριακές αρχές να συμβουλεύονται το ΣΚΕΕ με σκοπό την εξέταση αιτήσεων πρόσβασης στο ΠΚΤ (άρθρο 17) οι αρμόδιες αρχές των κρατών μελών θα έχουν πρόσβαση με σκοπό να επαληθεύσουν την ταυτότητα του υπηκόου τρίτης χώρας στο έδαφός τους ή/και αν πληρούνται οι όροι διαμονής (άρθρο 18) οι συνοριακές αρχές και οι αρχές των κρατών μελών που είναι αρμόδιες να διενεργούν ελέγχους για να διαπιστωθεί αν πληρούνται οι όροι διαμονής στο έδαφος των κρατών μελών, θα έχουν πρόσβαση με σκοπό την ταυτοποίηση προσώπων (άρθρο 19). Η χρήση με σκοπό την επιβολή του νόμου δεν προτείνεται από την Επιτροπή. Προτείνεται, ωστόσο, η πρώτη αξιολόγηση του συστήματος, που θα πραγματοποιηθεί δύο έτη μετά την έναρξη της λειτουργίας του, να «εξετάζει ειδικότερα την ενδεχόμενη συμβολή του [ΣΚΕΕ] στην καταπολέμηση των τρομοκρατικών και άλλων σοβαρών αξιόποινων πράξεων και να μελετά το ζήτημα της πρόσβασης για σκοπούς επιβολής του νόμου [ ]» (άρθρο 46 παράγραφος 5).) Επιπροσθέτως, η πρόταση για το ΣΚΕΕ περιλαμβάνει διατάξεις σχετικά με την αποθήκευση των δεδομένων στην βάση δεδομένων του ΣΚΕΕ. Ως προτεινόμενη περίοδος διατήρησης ορίζονται οι 181 ημέρες (άρθρο 20). Γενικότερα, απαγορεύεται η ανταλλαγή δεδομένων που είναι αποθηκευμένα στο ΣΚΕΕ με τρίτες χώρες, διεθνείς οργανισμούς και ιδιώτες, ωστόσο, ενδέχεται να υπάρξουν εξαιρέσεις εφόσον πληρούνται ορισμένοι όροι, συμπεριλαμβανομένων και των πορισμάτων σχετικά με την επάρκεια, και «εφόσον απαιτείται DT\941239.doc 3/5 PE514.706v01-00
σε μεμονωμένες περιπτώσεις για τον σκοπό της απόδειξης της ταυτότητας υπηκόων τρίτων χωρών, μεταξύ άλλων και για τον σκοπό της επιστροφής τους» (άρθρο 27). Η πρόταση προβλέπει επίσης διατάξεις για την ασφάλεια δεδομένων (άρθρο 28), την ευθύνη (άρθρο 29), τον αυτοέλεγχο (άρθρο 31), τις κυρώσεις (άρθρο 32) καθώς και για τα δικαιώματα του υποκειμένου των δεδομένων και την εποπτεία (κεφάλαιο VI). Οι εν λόγω διατάξεις είναι παρεμφερείς με εκείνες που προβλέπονται στο σύστημα πληροφοριών Σένγκεν δεύτερης γενιάς (SIS II) και στο σύστημα πληροφοριών για τις θεωρήσεις (VIS). Στην πρόταση περιγράφεται επίσης η τεχνική αρχιτεκτονική (άρθρο 6) και προβλέπεται ότι την τεχνική ανάπτυξη όταν ολοκληρωθεί η νομοθετική διαδικασία θα αναλάβει ο Οργανισμός ΤΠ «eu-lisa» (άρθρο 24). Εμπειρίες κρατών μελών που διαθέτουν εθνικό ΣΚΕΕ Σύμφωνα με την εκτίμηση επιπτώσεων τα ακόλουθα 13 κράτη μέλη διαθέτουν επί του παρόντος εθνικό ΣΚΕΕ: Φινλανδία, Εσθονία, Ισπανία, Λετονία, Λιθουανία, Πολωνία, Σλοβακία, Ουγγαρία, Ρουμανία, Βουλγαρία, Κύπρος, Πορτογαλία, Μάλτα. Όλες αυτές οι χώρες συλλέγουν μόνο αλφαριθμητικά δεδομένα και κύριος στόχος τους «είναι να δώσουν στις αρχές επιβολής του νόμου την ευκαιρία να διατηρήσουν τα ταξιδιωτικά αρχεία ορισμένων υπηκόων τρίτων χωρών σύμφωνα με την εθνική νομοθεσία που αφορά την ασφάλεια». (SWD(2013)47, σ. 14) Τα κράτη μέλη, σε γενικές γραμμές, δηλώνουν ικανοποιημένα από την εμπειρία τους με το ΣΚΕΕ, ωστόσο, τα κράτη εκείνα που είναι μέλη του χώρου Σένγκεν επισημαίνουν επιπλέον ότι δεν υπάρχει δυνατότητα πραγματοποίησης αξιόπιστου ελέγχου κατά την έξοδο των υπηκόων τρίτων χωρών δίχως την ύπαρξη ενός ευρωπαϊκού συστήματος ή δίχως την ανταλλαγή δεδομένων μεταξύ των κρατών μελών. Ερωτήματα προς συζήτηση Προτού προχωρήσει στο σχέδιο έκθεσης, η εισηγήτρια επιθυμεί να θέσει δύο συναφή γενικά ερωτήματα προς συζήτηση: 1) Χρειαζόμαστε ΣΚΕΕ και ποια είναι η προστιθέμενη αξία του; και 2) Κρίνεται κατάλληλο το ΣΚΕΕ όπως προτείνεται από την Επιτροπή ή πρέπει να τροποποιηθεί; Όσον αφορά το πρώτο ερώτημα: όπως επισημαίνεται ανωτέρω, η τρέχουσα κατάσταση παρουσιάζει ορισμένα προβλήματα. Ο κανόνας σχετικά με την επιτρεπόμενη περίοδο διαμονής (τρεις μήνες ανά εξάμηνο) δεν μπορεί να επιβληθεί δεόντως βάσει της μεθόδου σφράγισης και ελέγχου των διαβατηρίων που χρησιμοποιείται επί του παρόντος. Εάν επιθυμούμε την τήρηση του εν λόγω κανόνα, πρέπει να θεσπιστούν άλλα εργαλεία για τον έλεγχο και την επιβολή του. Επιπροσθέτως, κρίνεται εύλογη η αναζήτηση αξιόπιστων πληροφοριών όσον αφορά ποιος εισέρχεται και εξέρχεται από τον χώρο Σένγκεν, πότε και σε ποιο μέρος. Ακόμη και για υπηκόους τρίτων χωρών που υπόκεινται στην υποχρέωση θεώρησης, οι εν λόγω πληροφορίες δεν είναι διαθέσιμες καθώς οι συνοριακές αρχές έχουν πρόσβαση στο VIS μόνο για να επαληθεύσουν την ταυτότητα του κατόχου θεώρησης, την εγκυρότητα της θεώρησης ή/και τη συμμόρφωση με τους όρους εισόδου (άρθρο 18 του κανονισμού 767/2008 για το PE514.706v01-00 4/5 DT\941239.doc
σύστημα VIS). Το ΣΚΕΕ θα επιτρέπει επίσης την αναγνώριση των προσώπων που έχουν υπερβεί την επιτρεπόμενη διάρκεια διαμονής τους στον βαθμό που θα είναι διαθέσιμα τα βιομετρικά στοιχεία όλων των υπηκόων τρίτων χωρών που έχουν εισέλθει στον χώρο Σένγκεν και όχι μόνο εκείνων που υπόκεινται σε υποχρέωση θεώρησης. Από την άλλη πλευρά, έχουν εκφραστεί ανησυχίες σχετικά με την αναγκαιότητα και την αναλογικότητα του προτεινόμενου ΣΚΕΕ. Για παράδειγμα, η ομάδα εργασίας του άρθρου 29 στη γνωμοδότησή της δεν αμφισβητεί μόνο «εάν το ΣΚΕΕ μπορεί να είναι τόσο αποτελεσματικό στην επίτευξη των δεδηλωμένων στόχων του όσο αναμένεται», αλλά δηλώνει επίσης ότι «είναι ακλόνητα πεπεισμένη ότι η προστιθέμενη αξία του ΣΚΕΕ όσον αφορά την επίτευξη των δεδηλωμένων στόχων του δεν πληροί τις απαραίτητες προϋποθέσεις που δικαιολογούν την παρεμβολή στα δικαιώματα δυνάμει του άρθρου 8 του Χάρτη της ΕΕ». Ωστόσο, η εισηγήτρια θεωρεί το εν λόγω σύστημα χρήσιμο και απαραίτητο. Όσον αφορά το δεύτερο ερώτημα: Μέχρι στιγμής, τα ερωτήματα που συζητούνται πιο συχνά σχετικά με την πρόταση της Επιτροπής είναι η χρήση του ΣΚΕΕ με σκοπό την επιβολή του νόμου και η εξ αρχής χρήση των βιομετρικών δεδομένων. Αυτά είναι και τα ερωτήματα που μελετήθηκαν διεξοδικά στην εκτίμηση επιπτώσεων. Στην εκτίμηση επιπτώσεων επισημαίνεται με σαφήνεια ότι η χρήση των βιομετρικών δεδομένων και η πρόσβαση με σκοπό την επιβολή του νόμου έχουν πολύ σημαντικό θετικό αντίκτυπο στην αντιμετώπιση της παράνομης μετανάστευσης και στην καταπολέμηση τρομοκρατικών και άλλων σοβαρών εγκλημάτων. Με την εισαγωγή αυτών ακριβώς των δύο στοιχείων το σύστημα θα είναι σε θέση να αποδείξει τις δυνατότητές του. «Εάν επίσης συλλέγονται και διατηρούνται τα βιομετρικά δεδομένα υπηκόων τρίτων χωρών που δεν υπόκεινται στην υποχρέωση θεώρησης, η πολιτική αυτή επιλογή ενδέχεται να έχει σημαντικό αντίκτυπο όσον αφορά τη μείωση της παράνομης μετανάστευσης, καθώς θα επιτρέπει την αναγνώριση οποιουδήποτε υπηκόου τρίτης χώρας χωρίς χαρτιά που βρίσκεται εντός της επικράτειας». (SWD(2013)47, σ. 33) Το επιχείρημα υπέρ της πρόσβασης με σκοπό την επιβολή του νόμου είναι ότι «η σύγκριση των δακτυλικών αποτυπωμάτων είναι ένα αξιόπιστο και ταχύ μέσο για τον έλεγχο της ταυτότητας του υπόπτου». (SWD(2013)47, σ. 36) Λαμβάνοντας υπόψη το γεγονός ότι το ΣΚΕΕ θα είναι ένα σχετικά δαπανηρό σύστημα με τεράστια βάση δεδομένων, τα δεδομένα πρέπει να χρησιμοποιούνται με τον πιο αποτελεσματικό τρόπο η εισηγήτρια επισημαίνει ότι ενδέχεται να υπάρξει προστιθέμενη αξία εάν το ΣΚΕΕ παράσχει εξ αρχής πρόσβαση με σκοπό την επιβολή του νόμου. Όχι μόνον διότι πολλά κράτη μέλη που διαθέτουν ήδη αυτήν τη δυνατότητα έχουν αποκομίσει θετικές εμπειρίες, αλλά περισσότερο διότι πρέπει να προλαμβάνεται και να διώκεται το έγκλημα και, ειδικότερα, το διασυνοριακό έγκλημα (τρομοκρατία, λαθρεμπόριο ναρκωτικών κ.λπ.). Συμπέρασμα Η εισηγήτρια καλεί τα κράτη μέλη να συζητήσουν τα ζητήματα που παρουσιάζονται στο παρόν έγγραφο εργασίας και να παρουσιάσουν τις απόψεις τους πριν από την προετοιμασία του σχεδίου έκθεσης. DT\941239.doc 5/5 PE514.706v01-00