ΤΕΧΝΟΛΟΓΙΚΟ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΟ ΙΔΡΥΜΑ ΚΑΒΑΛΑΣ Σχολή Διοίκησης και Οικονομίας Τμήμα Λογιστικής Θέμα πτυχιακής εργασίας: Η ΔΙΑΦΘΟΡΑ ΣΤΗΝ ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΑ Υποβληθείσα στον Καθηγητή ΖΟΥΜΠΟΥΛΙΔΗ ΒΑΣΙΛΕΙΟ από την σπουδάστρια ΖΑΧΑΡΙΑ ΕΛΕΝΗ Έναρξη: 15.09.2009 Παράδοση: 15.05.2010 Καβάλα 2010
Πρόλογος Αν ως ζήτημα η διαφθορά απασχολεί επί αιώνες, ως ζήτημα μορφοποιημένο σε πρόβλημα προς λύση απασχολεί περίπου από τις αρχές της δεκαετίας του 1990. Την τελευταία δεκαετία, η αντίθεση και η αντιπαράθεση στη διαφθορά έχουν πάρει τη μορφή ενός κηρυγμένου πολέμου χωρίς συμβιβασμούς και διευθετήσεις, και μάλιστα σε παγκόσμια κλίμακα. Αυτό είναι το θέμα της πτυχιακής μου εργασίας μέσα από την οποία θα προσπαθήσουμε να ξεκαθαρίσουμε κάποιες έννοιες που ίσως δεν είναι τόσο ξεκάθαρες σε αρκετό κόσμο, μέσα από την λεπτομερή μελέτη της κατάλληλης βιβλιογραφίας. 1
Πρόλογος...1 ΕΙΣΑΓΩΓΗ... 4 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1Ο... 6 1. ΦΑΣΕΙΣ ΚΑΙ ΒΑΘΜΟΙ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ... 6 1.1. ΤΥΠΟΙ ΚΑΤΑΧΡΗΣΗΣ... 7 1.1.1. ΔΩΡΟΔΟΚΙΑ... 7 1.1.2. ΧΡΗΜΑΤΙΣΜΟΣ... 7 1.1.3. ΕΚΒΙΑΣΜΟΣ ΚΑΙ ΛΗΣΤΕΙΑ... 8 1.1.4. ΠΡΟΤΙΜΗΣΗ ΠΕΛΑΤΩΝ... 8 1.1.5. ΝΕΠΟΤΙΣΜΟΣ... 9 1.1.6. ΠΛΑΣΤΟΓΡΑΦΙΑ... 9 1.2. ΟΡΟΙ ΠΟΥ ΕΥΝΟΟΥΝ ΤΗΝ ΔΙΑΦΘΟΡΑ... 10 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2Ο...13 2. Η ΔΙΑΦΘΟΡΑ ΚΑΙ ΟΙ ΣΧΕΣΕΙΣ - ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ ΤΗΣ ΜΕ ΤΗΝ ΕΠΙΣΗΜΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΑ ΚΑΙ ΤΗΝ ΠΑΡΑΟΙΚΟΝΟΜΙΑ...13 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 3Ο...17 3. ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΟΙ ΠΑΡΑΓΟΝΤΕΣ ΠΟΥ ΕΝΙΣΧΥΟΥΝ ΤΗ ΔΙΑΦΘΟΡΑ... 17 3.1. ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ ΣΤΗΝ ΕΠΙΣΗΜΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΑ ΚΑΙ ΣΤΗΝ ΠΑΡΑΟΙΚΟΝΟΜΙΑ. ΑΝΑΣΚΟΠΗΣΗ ΤΗΣ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑΣ...19 3.2. ΟΙΚΟΝΟΜΕΤΡΙΚΕΣ ΕΚΤΙΜΗΣΕΙΣ ΤΩΝ ΕΠΙΔΡΑΣΕΩΝ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ ΣΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΈΝΩΣΗ... 24 3.3. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ...27 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 4Ο... 30 4. ΤΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ... 30 4.1. ΑΙΤΙΕΣ ΑΥΞΗΣΗΣ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ... 30 4.2. ΕΡΜΗΝΕΙΕΣ ΚΑΙ ΘΕΩΡΙΕΣ ΕΜΦΑΝΙΣΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ...31 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 5... 34 5. ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ ΚΑΙ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ... 34 5.1. ΕΠΙΣΤΗΜΟΝΙΚΟΙ ΤΡΟΠΟΙ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗΣ... 34 5.2. Η ΕΠΑΝΕΦΕΥΡΕΣΗ ΤΟΥ ΟΡΟΥ «ΔΙΑΦΘΟΡΑ»... 37 5.3. ΟΙ ΘΕΣΕΙΣ ΤΗΣ ΠΑΓΚΟΣΜΙΑΣ ΤΡΑΠΕΖΑΣ ΑΠΕΝΑΝΤΙ ΣΤΗΝ ΔΙΑΦΘΟΡΑ... 41 5.4. Η ΣΥΓΚΡΟΥΣΗ ΜΕ ΤΗ ΓΡΑΦΕΙΟΚΡΑΤΙΑ... 43 5.5. Η ΚΟΙΝΩΝΙΑ ΤΩΝ ΠΟΛΙΤΩΝ... 45 2
ΚΕΦΑΛΑΙΟ 6Ο... 49 6. ΔΙΕΘΝΕΙΣ ΟΨΕΙΣ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ... 49 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 7Ο... 53 7. ΜΕΛΕΤΕΣ ΓΙΑ ΤΗ ΔΙΑΦΘΟΡΑ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ (ΑΝΑΛΥΤΙΚΟΙ ΧΑΡΤΕΣ, ΣΗΜΑΙΝΟΝΤΕΣ ΑΡΙΘΜΟΙ)... 53 7.1. ΜΕΛΕΤΗ «ΔΙΕΘΝΗΣ ΔΙΑΦΑΝΕΙΑ»... 53 7.2. ΤΡΟΠΟΣ ΜΕΤΡΗΣΗΣ... 55 7.3. ΤΑΥΤΟΤΗΤΑ ΤΗΣ ΕΡΕΥΝΑΣ... 56 7.4. ΤΑ ΧΡΗΜΑΤΙΚΑ ΠΟΣΑ... 59 7.5. ΜΕΛΕΤΗ ΠΑΝΤΕΙΟΥ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟΥ... 61 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 8Ο... 72 8. ΤΡΕΙΣ ΧΩΡΕΣ ΩΣ ΠΑΡΑΔΕΙΓΜΑΤΑ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ... 72 8.1. ΒΟΥΛΓΑΡΙΑ - ΡΟΥΜΑΝΙΑ... 72 8.2. Η ΦΙΛΑΝΔΙΑ... 76 ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ ΔΙΑΓΡΑΜΜΑΤΩΝ... 78 ΜΕΛΕΤΗ ΠΑΝΤΕΙΟΥ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟΥ... 78 ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ...83 ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ...84 ΠΗΓΕΣ ΣΤΟ ΔΙΑΔΙΚΤΥΟ... 84 3
ΕΙΣΑΓΩΓΗ Η διαφθορά, μορφή της οποίας αποτελεί και η διαπλοκή, όντως συνίσταται στην επιρροή παράνομων συμφερόντων στις κρατικές λειτουργίες, τόσο κατά το στάδιο της απόφασης, όσο και κατά το στάδιο της εκτέλεσης, με οικονομικό όφελος υπέρ των μεσολαβούντων ή υπέρ τρίτων, με αντίστοιχη ζημιά τόσο του ευρύτερου δημόσιου τομέα όσο και της κοινωνίας συνολικά. Σε οικονομικό επίπεδο, η διαφθορά περιορίζει την οικονομική ανάπτυξη διότι το κόστος που προκαλεί αποθαρρύνει τις επενδύσεις. Η διαφθορά όμως εκτός από την οικονομική ζημιά που προκαλεί, διαβρώνει υποχθόνια ευάλωτες δομές του κράτους προκαλώντας αργά αλλά σταθερά την απαξίωση των κρατικών μηχανισμών, μεγεθύνοντας ταυτόχρονα την απογοήτευση των πολιτών και την έλλειψη εμπιστοσύνης προς το κράτος. Η διαφθορά εκτείνεται από τα ανώτερα μέχρι τα κατώτατα στελέχη της κρατικής ιεραρχίας,ιδιαίτερα στον υγειονομικό τομέα,με τεράστια συμφέροντα σε μεγάλες κρατικές προμήθειες ή ακόμη και απλοί πολίτες σε ατομικές περιπτώσεις, με αποτέλεσμα να αναπαράγεται το ίδιο το φαινόμενο και να τροφοδοτείται από την αναποτελεσματικότητα του κρατικού μηχανισμού. Όπως αναφέρουμε και στον πρόλογο το θέμα της εργασίας μας είναι η διαφθορά στην Ελλάδα. Έτσι επιλέξαμε να ξεκινήσουμε την εργασία μας με μια παρουσία των φάσεων αλλά και των βαθμών της διαφθοράς στο πρώτο κεφάλαιο αυτής. Στην συνέχεια στο δεύτερο κεφάλαιο της εργασίας μας παρουσιάζονται οι σχέσεις αλλά και οι επιπτώσεις που έχει η διαφθορά με την επίσημη οικονομία και παραοικονομία. Όμοιο είναι το αντικείμενο και του τρίτου κεφαλαίου της εργασίας μας όπου γίνεται όμως μια λεπτομερής παρουσίαση και ανάλυση. Επίσης στο τρίτο κεφάλαιο γίνεται μια παρουσίαση της επίδρασης που ασκεί η διαφθορά στους κόλπους της Ε.Ε. με την χρήση διάφορων οικονομετρικών εκτιμήσεων. Το 4
κεφάλαιο κλείνει με τα συμπεράσματα μας αλλά και την παρουσίαση πολιτικών προτάσεων. Το τέταρτο κεφάλαιο της εργασίας μας είναι αφιερωμένο στους λόγους και τις αιτίες που ωθούν σε αύξηση και διόγκωση της διαφθοράς ενώ στο πέμπτο κεφάλαιο πραγματοποιείται προσέγγιση του φαινομένου με στόχο την καταπολέμηση αυτής. Στο έκτο κεφάλαιο παρουσιάζονται οι διεθνείς όψεις της διαφθοράς. Μελέτες για την διαφθορά, παρουσίαση αποτελεσμάτων και εξαγωγή συμπερασμάτων είναι το θέμα του προτελευταίου κεφαλαίου της εργασίας μας, ενώ τέλος κλείνουμε με την παρουσίαση του επίπεδου της διαφθοράς στις ανατολικές χώρες όπου πράγματι τα επίπεδα είναι υψηλά, ενώ τέλος παρουσιάζεται και η κατάσταση που επικρατεί στην Φιλανδία όπου η διαφθορά είναι ένα φαινόμενο σχεδόν... άγνωστο. 5
ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1Ο 1. ΦΑΣΕΙΣ ΚΑΙ ΒΑΘΜΟΙ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ Γενικά, διαφθορά είναι η κατάχρηση της δημόσιας εξουσίας για ιδιωτικό όφελος. Συνήθως η κατάχρηση έγκειται στην παράνομη, συνήθως μυστική, απόκτηση ιδιωτικής περιουσίας ή αποκόμιση κάποιου άλλου ιδιωτικού οφέλους. Η κατάχρηση της κυβερνητικής δύναμης για άλλους λόγους (μη-ιδιωτικούς), όπως η καταστολή των πολιτικών αντιπάλων και η βιαιότητα της αστυνομίας, δε θεωρείται διαφθορά. Όλες οι μορφές κυβερνήσεων είναι ευαίσθητες στην διαφθορά και την πολιτική δωροδοκία. Οι μορφές διαφθοράς ποικίλλουν: περιλαμβάνουν τη δωροδοκία, τον εκβιασμό, το νεποτισμό, την υπεξαίρεση χρημάτων, την δωροληψία και την κατάχρηση. Ενώ η διαφθορά μπορεί να διευκολύνει την εγκληματική επιχειρηματικότητα όπως την εμπορία ναρκωτικών, τα «ξέπλυμένα» χρήματα, και την παράνομη διακίνηση προϊόντων, δεν περιορίζεται μονάχα σε κυβερνητικούς υπαλλήλους, αλλά επεκτείνεται και σε οργανώσεις που πραγματοποιούν εγκλήματα. Σε μερικά έθνη η διαφθορά είναι τόσο κοινή, που αναμένεται όταν αλληλεπιδρούν οι μικρές επιχειρήσεις ή οι απλοί πολίτες με τους κυβερνητικούς ανώτερους υπαλλήλους. Η διαφθορά διαφέρει ανάλογα με τη χώρα ή την εξουσία. Ορισμένες πολιτικές πρακτικές χρηματοδότησης που είναι νόμιμες σε μια χώρα μπορούν να είναι παράνομες σε άλλη. Σε μερικές χώρες, οι κυβερνητικοί ανώτεροι υπάλληλοι έχουν τόσο ευρείες δυνάμεις, που τα όρια μεταξύ του νόμιμου και του παράνομου είναι αρκετά δύσκολο να ορισθούν. 6
Πηγή http://el.wikipedia.org/wiki/%ce%91%cf%81%cf%87%ce%b5%ce%af%ce%bf: World_Map_Index_of_perception_of_corruption.png: 1.1. ΤΥΠΟΙ ΚΑΤΑΧΡΗΣΗΣ 1.1.1. ΔΩΡΟΔΟΚΙΑ Χρειάζονται δύο πρόσωπα για την προσφορά και την αποδοχή δωροδοκιών. Σε μερικές χώρες ο πολιτισμός της δωροδοκίας επεκτείνεται σε κάθε πτυχή της δημόσιας ζωής, καθιστώντας εξαιρετικά δύσκολη την λειτουργία των επιχειρήσεων χωρίς την δωροδόκηση (που τα προσχήματα την παρουσιάζουν ως φιλοδωρήματα). Οι δωροδοκίες μπορούν να απαιτηθούν από έναν ανώτερο υπάλληλο ώστε να κάνει κάτι που πληρώνεται ήδη για να το κάνει. Μπορούν επίσης να απαιτηθούν φιλοδωρήματα προκειμένου να παρακαμφθούν οι νόμοι και οι κανονισμοί. Σε μερικές αναπτυσσόμενες χώρες μέχρι και το μισό του πληθυσμού έχει πληρώσει δωροδοκίες κατά τη διάρκεια των προηγούμενων 12 μηνών1. 1.1.2. ΧΡΗΜΑΤΙΣΜΟΣ Ο χρηματισμός είναι η αθέμιτη εκμετάλλευση ενός αξιώματος για προσπορισμό κερδών. Ενώ η «φιλοδώρηση» βασίζεται σε προσχήματα τα οποία 1http://el.wikipedia.org/wiki/Διo^ωθορά 7
έχουν ως αποτέλεσμα το προσωπικό κέρδος, το οποίο με τη σειρά είναι δύσκολο να αποδειχθεί ότι πρόκειται για αθέμιτο κέρδος, ο χρηματισμός καθορίζει ότι ο ανώτερος υπάλληλος κερδίζει κάποιο αγαθό αξίας κατά την διάρκεια της εργασίας του. Τα μεγάλα «δώρα» είναι κατάλληλα ως χρηματισμός, και οι περισσότερες χώρες έχουν νόμους εναντίον τους. Παραδείγματος χάριν, οποιοδήποτε δώρο μεγαλύτερης αξίας από $200 στον Πρόεδρο των Ηνωμένων Πολιτειών, θεωρείται δώρο στο αξίωμα της προεδρίας και στο γραφείο του προέδρου, και όχι στον Πρόεδρο αυτόν κάθε αυτόν. Ο αποχωρών Πρόεδρος πρέπει να το αγοράσει, εάν θέλει να το πάρει μαζί του2. Ένα άλλο παράδειγμα χρηματισμού είναι όταν ένας πολιτικός χρησιμοποιεί γνώση χωροταξίας για να αγοράσει έδαφος που ξέρει ότι προγραμματίζεται για ανάπτυξη, προτού γίνει γνωστό δημοσίως, και πωλώντας το έπειτα με σημαντικό κέρδος. Αυτό νομικά είναι συγκρίσιμο με τις εμπορικές συναλλαγές μελών στην επιχείρηση. 1.1.3. ΕΚΒΙΑΣΜΟΣ ΚΑΙ ΛΗΣΤΕΙΑ Ενώ οι δωροδοκίες απαιτούνται προκειμένου να γίνει κάτι, ο χρηματισμός απαιτείται από τους διεφθαρμένους ανώτερους υπαλλήλους, που ειδάλλως απειλούν να κάνουν παράνομη χρήση της κρατικής δύναμης προκειμένου να επιβληθεί ζημιά. Αυτό είναι παρόμοιο και ισάξιο νομικά με τον εκβιασμό από τις οργανωμένες ομάδες εγκλήματος3. Η παράνομη χρήση της κρατικής δύναμης μπορεί επίσης να χρησιμοποιηθεί για την ολοκληρωτική ένοπλη ληστεία. Αυτό εμφανίζεται συνήθως στα ασταθή κράτη με την έλλειψη του ελέγχου του στρατιωτικού και της αστυνομίας. Οι λιγότερο ανοικτές μορφές δωροδοκίας προτιμώνται στα σταθερότερα κράτη. 1.1.4. ΠΡΟΤΙΜΗΣΗ ΠΕΛΑΤΩΝ Η προτίμηση πελατών αναφέρεται σε αυτούς που υποστηρίζονται, παραδείγματος χάριν με την κυβερνητική απασχόληση. Αυτό μπορεί να είναι 2 http://el.wikipedia.org/wiki/διo^ωθορά 3 http://el.wikipedia.org/wiki/διo^ωθορά 8
νόμιμο, όπως παραδείγματος χάριν όταν αλλάζει μια πρόσφατα εκλεγμένη κυβέρνηση τους κορυφαίους ανώτερους υπαλλήλους στη διοίκηση, προκειμένου να εφαρμοστεί αποτελεσματικότερα η πολιτική της. Αυτό όμως μπορεί να θεωρηθεί ως διαφθορά, εάν αναρμόδια πρόσωπα επιλέγονται πριν από ικανότερα ως πληρωμή για την υποστήριξη του καθεστώτος. Σε μη δημοκρατικές χώρες πολλοί κυβερνητικοί ανώτεροι υπάλληλοι επιλέγονται συχνά για τη δυνατότητα πίστης των κυβερνώντων, παρά των ικανοτήτων τους. Μπορούν σχεδόν αποκλειστικά να επιλεχθούν από μια συγκεκριμένη ομάδα που υποστηρίζουν το καθεστώς σε αντάλλαγμα την ευνοϊκή μεταχείριση και την εκδούλευση. 1.1.5. ΝΕΠΟΤΙΣΜΟΣ Η εύνοια των συγγενών (νεποτισμός) ή των προσωπικών φίλων, εις βάρος των υπολοίπων, είναι διαφθορά. Αυτό μπορεί να συνδυαστεί με τη δωροδοκία, παραδείγματος χάριν όταν μια επιχείρηση απαιτεί την πρόσληψη ενός συγγενή, ο οποίος δεν ειδικεύεται πουθενά και δεν είναι χρήσιμος, με αποτέλεσμα η πρόσληψή του να έχει επιπτώσεις στην επιχείρηση, αλλά παρόλα αυτά να προσλαμβάνεται4. Το πιο ακραίο παράδειγμα είναι όταν ένα ολόκληρο κράτος κληρονομείται, όπως στη Βόρεια Κορέα ή τη Συρία. 1.1.6. ΠΛΑΣΤΟΓΡΑΦΙΑ Η πλαστογραφία είναι ολοκληρωτική κλοπή των εμπιστευμένων κεφαλαίων. Πρόσφατο παράδειγμα αποτελεί το κύκλωμα από 10 κατασκευαστικές εταιρείες των Τρικάλων, της Καρδίτσας, της Θεσσαλονίκης και των Αθηνών, οι οποίες και σύστησαν τεχνική εταιρεία, με την μορφή μονοπρόσωπης ΕΠΕ προκειμένου να νομιμοποιήσουν έσοδα από δουλειές που έκαναν στους Ολυμπιακούς Αγώνες καθώς και για άλλα έργα δημόσια και τεχνικά που ακολούθησαν. 4 http://el.wikipedia.org/wiki/διo^ωθορά 9
Σύμφωνα με την ΥΠΕΕ Θεσσαλίας, η εταιρεία ήταν στον όνομα ενός 85χρονου συνταξιούχου του ΟΓΑ, και χωρίς να έχει δραστηριοποιηθεί ποτέ, εξέδωσε πληθώρα εικονικών φορολογικών στοιχείων, προκειμένου οι λήπτριες εταιρείες να εμφανίζουν υψηλές δαπάνες και να ωφελούνται από τη μη καταβολή ΦΠΑ και φόρου εισοδήματος και τα οποία κατευθυνόταν στην αρχή στα Ολυμπιακά έργα και αργότερα σε όλα τα δημόσια και ιδιωτικά τεχνικά έργα5. Μία δεύτερη περίπτωση είναι αυτή που ανακαλύφθηκε στο το E' Τελωνείο όπου διαπιστώθηκε ότι συγκεκριμένοι υπάλληλοι παρενέβαιναν στους εκτελωνισμούς και είτε υπέγραφαν τον εκτελωνισμό εμπορευμάτων χωρίς κανέναν έλεγχο είτε πλαστογραφούσαν τον βαθμό επικινδυνότητας για να μην υποστούν ελέγχους. Βάσει του συστήματος Risk Analysis που εφαρμόζουν τα τελωνεία, καθίσταται υποχρεωτικός ο έλεγχος για κάθε φορτίο που εμφανίζει ποσοστό επικινδυνότητας άνω του 85%, ένα ποσοστό που διαμορφώνεται από μια σειρά κριτηρίων του εμπορεύματος, του αποστολέα και του παραλήπτη6. Όπως γίνεται άμεσα αντιληπτό οι μορφές της πλαστογραφίες είναι σχεδόν άπειρες και έχουν εφαρμογή σε κάθε υπηρεσία και οργανισμό. 1.2. ΟΡΟΙ ΠΟΥ ΕΥΝΟΟΥΝ ΤΗΝ ΔΙΑΦΘΟΡΑ - Ελλείμματα πληροφοριών ο Έλλειψη κυβερνητικής διαφάνειας. ο Έλλειψη της νομικής ελευθερίας των πληροφοριών. ο Περιφρόνηση ή αμέλεια της άσκησης της ελευθερίας του λόγου και της ελευθερίας του Τύπου. 5 http://www.newstrap.gr/m-oikonomia/m-ellada/57-kartel-kvklomata-kai-plastografies-.html 6 http://www.tovima.gr/default.asp?pid=2&artid=168583&ct=75&dt=02/10/2005 10
o Αδύνατες πρακτικές λογιστικής, συμπεριλαμβανομένης της έλλειψης έγκαιρης οικονομικής διαχείρισης. - Έλλειψη του ελέγχου και της υπευθυνότητας της κυβέρνησης. o Δημοκρατία απούσα ή δυσλειτουργική (illiberal democracy). o Έλλειψη μίας πολιτικά σκεπτόμενης κοινωνίας και εκείνων των μη κυβερνητικών οργανώσεων, οι οποίες ελέγχουν ή κρίνουν την κυβέρνηση. o Ένας μεμονωμένος ψηφοφόρος μπορεί να έχει άγνοια σχετικά με την πολιτική, ειδικά σε εκλογές εθνικού επιπέδου, δεδομένου ότι κάθε ψηφοφορία έχει λίγη βαρύτητα. o Ασθενές κράτος δικαίου. o Ασθενής δικαστική ανεξαρτησία. o Έλλειψη αξιολόγησης, η οποία είναι συνεχής λεπτομερής αξιολόγηση της εργασίας και της σύγκρισης της με άλλους που κάνουν παρόμοια πράγματα, και ιδιαίτερα σύγκριση με εκείνους που κάνουν την καλύτερη εργασία. Η περουβιανή οργάνωση Al Dia Ciudadanos έχει αρχίσει να μετρά και να συγκρίνει τη διαφάνεια, τις δαπάνες, και την αποδοτικότητα στις διαφορετικές κυβερνητικές υπηρεσίες του Περού. o Απονέμει ετησίως τις καλύτερες πρακτικές που έχει λάβει τη διαδεδομένη προσοχή μέσων. Αυτό έχει δημιουργήσει τον ανταγωνισμό μεταξύ των κυβερνητικών αντιπροσωπειών προκειμένου να βελτιωθεί. - Ευκαιρίες και κίνητρα o Ο δημόσιος τομέας και πολλοί κανονισμοί αυξάνουν τις ευκαιρίες για τη δωροδοκία. o Κακοπληρωμένοι κυβερνητικοί ανώτεροι υπάλληλοι. 11
ο Η μακροπρόθεσμη εργασία στην ίδια πολιτική θέση μπορεί να δημιουργήσει σχέσεις μεταξύ κυβέρνησης και κοινωνίας που ενθαρρύνουν και βοηθούν να κρυφτεί η δωροδοκία και η επιλεκτικότητα. Οι κυβερνητικοί ανώτεροι υπάλληλοι, οι οποίοι τοποθετούνται σε διαφορετικές θέσεις και γεωγραφικές περιοχές και αντικαθιστώνται από άλλους συναδέλφους τους αρκετά συχνά, μπορούν να βοηθήσουν να αποτραπούν τέτοια γεγονότα. ο Δαπανηρές πολιτικές εκστρατείες, με δαπάνες που υπερβαίνουν τις κανονικές πηγές πολιτικής χρηματοδότησης. ο Η μικρή αλληλεπίδραση με τους ανώτερους υπαλλήλους μειώνει τις ευκαιρίες για τη διαφθορά. Για παράδειγμα, η χρησιμοποίηση του Διαδικτύου για την αποστολή απαραίτητων πληροφοριών, όπως αιτήσεων και φορολογικών εντύπων, και έπειτα η επεξεργασία αυτών με αυτοματοποιημένα υπολογιστικά συστήματα. Αυτό μπορεί επίσης να επιταχύνει την επεξεργασία και να μειώσει τα ακούσια ανθρώπινα λάθη. - Κοινωνικές καταστάσεις ο Κλειστές ομάδες που αποσκοπούν στο ίδιον συμφέρον και δίκτυα πρώην συμμαθητών ή συμφοιτητών ο Κοινωνίες όπου η προσωπικότητα εκτιμάται περισσότερο από άλλα χαρακτηριστικά. ο Έλλειψη βασικής εκπαίδευσης, και γενικά εκπαίδευσης μεταξύ του πληθυσμού. 12
ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2Ο 2. Η ΔΙΑΦΘΟΡΑ ΚΑΙ ΟΙ ΣΧΕΣΕΙΣ - ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ ΤΗΣ ΜΕ ΤΗΝ ΕΠΙΣΗΜΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΑ ΚΑΙ ΤΗΝ ΠΑΡΑΟΙΚΟΝΟΜΙΑ Η διαφθορά δεν είναι ένα σύγχρονο φαινόμενο. Ήταν γνωστή και στην αρχαιότητα. Από τα πρώτα, μάλιστα, στάδια του ανθρώπινου πολιτισμού αναγνωριζόταν ότι όποιος είναι σε θέση απ' όπου ασκεί δημόσια εξουσία, δελεάζεται να χρησιμοποιήσει τη δημόσια θέση του για προσωπικό όφελος. Αυτό που έχει αυξηθεί πρόσφατα είναι το ενδιαφέρον για το φαινόμενο αυτό και ιδιαίτερα για την ανάλυση του. Είναι χαρακτηριστικό ότι, πριν από δέκα περίπου χρόνια, η έρευνα για το θέμα της διαφθοράς και των σχέσεων της με την παραοικονομία και την επίσημη οικονομία ήταν σχεδόν ανύπαρκτη. Όμως σήμερα, το επιστημονικό, πολιτικό και κοινωνικό ενδιαφέρον, καθώς και η έρευνα για το θέμα αυτό, παρουσιάζονται αυξανόμενα. Μεταξύ των παραγόντων που συνέβαλαν σε αυτή τη στροφή είναι και το ενδιαφέρον που δημιουργήθηκε και ο δραστικός ρόλος που έπαιξαν διεθνείς οργανισμοί (κυρίως το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο και η Παγκόσμια Τράπεζα) και Μη Κυβερνητικές Οργανώσεις, ειδικά μετά το τέλος της δεκαετίας του 1980. Εκτός από το αυξημένο ενδιαφέρον, η στροφή στη διερεύνηση της διαφθοράς που παρατηρείται πρόσφατα, οφείλεται και στη διόγκωση του φαινομένου κατά τις τελευταίες δεκαετίες και ιδιαίτερα κατά τη δεκαετία του 1990.7 Ως διαφθορά ορίζεται η κατάχρηση δημόσιας εξουσίας για ιδιωτικό όφελος. Η «διαφθορά» αναφέρεται στην εξασφάλιση διαφόρων ρυθμίσεων, στην προνομιακή πρόσβαση σε δημόσια αγαθά και υπηρεσίες, στη χαριστική 7 Δημόπουλος Ι. (2005), Η διαφθορά - Εκδότης: Νομική Βιβλιοθήκη 13
εξασφάλιση δημόσιων προμηθειών και συμβάσεων, σε παράνομες προσλήψεις στο Δημόσιο, κ.λπ. Η διαφθορά δεν συνδέεται αναγκαστικά με ατομικό όφελος, αφού σε πολλές περιπτώσεις οι ωφελούμενοι είναι η οικογένεια, οι φίλοι, το πολιτικό κόμμα κ.ά. Σε πολλές μάλιστα χώρες, ορισμένες από τις προσόδους της διαφθοράς διαθέτονται για τη χρηματοδότηση πολιτικών κομμάτων. Πιο αναλυτικά, μια ταξινόμηση των τύπων της διαφθοράς είναι και η ακόλουθη8: - Δωροδοκία-Χρηματισμός: Αναφέρεται σε διευκολύνσεις που κάνουν δημόσιοι λειτουργοί και για τις υπηρεσίες τους αυτές πληρώνονται, σε χρήμα ή είδος, από τους ωφελούμενους. - Κατάχρηση - Υπεξαίρεση χρημάτων: Κλοπή δημόσιων πόρων από άτομα που έχουν επιφορτιστεί με το έργο της διαχείρισης των πόρων αυτών. - Απάτη: Απόκρυψη ή διαστρέβλωση πληροφοριών από δημόσιους λειτουργούς για ίδιον όφελος, καθώς και ο στρουθοκαμηλισμός των λειτουργών αυτών σε οικονομικά εγκλήματα. - Εκβιασμός: Αναφέρεται στην εκβιαστική απόσπαση χρημάτων από ιδιώτες, επιχειρήσεις κ.λπ., με τη μορφή «δώρων» ή πληρωμών «κάτω από το τραπέζι». - Εννοιοκρατία-Νεποτισμός: Η χρησιμοποίηση της δημόσιας εξουσίας προς όφελος της οικογένειας ή φίλων ατόμων που έχουν δημόσια εξουσία. Από την παραπάνω ταξινόμηση προκύπτει ότι η διαφθορά δεν συνδέεται κατ' ανάγκη με δωροδοκία ή χρηματισμό. Ανάλογα με τη θέση του δημόσιου λειτουργού που εμπλέκεται στη διαφθορά, αυτή μπορεί να διακριθεί σε «πολιτική» και «γραφειοκρατική». Η πολιτική διαφθορά λαμβάνει χώρα στα 8 Δημόπουλος Ι. (2005), Η διαφθορά - Εκδότης: Νομική Βιβλιοθήκη 14
ανώτατα επίπεδα των πολιτικών αρχών (π.χ. αρχηγοί κρατών, υπουργοί, ανώτατοι κρατικοί λειτουργοί), ενώ η γραφειοκρατική διαφθορά γίνεται από τη δημόσια διοίκηση κατά τη φάση της καθημερινής παροχής υπηρεσιών (π.χ. νοσοκομεία, τελωνεία, εφορίες κ.λπ.). Από την ανάλυση της έννοιας του φαινομένου συμπεραίνεται ότι η διαφθορά συνδέεται άμεσα με την κρατική ισχύ. Αυτό όμως δεν υποδηλώνει ότι ο περιορισμός του κράτους οδηγεί αναγκαστικά και στη μείωση της διαφθοράς. Σημαντικότερες επιδράσεις στην έκταση του φαινομένου ασκεί ο τρόπος με τον οποίο το κράτος επιτελεί τις λειτουργίες του, παρά η έκταση των δραστηριοτήτων του. Δεν υπάρχουν άμεσες μέθοδοι μέτρησης της διαφθοράς. Η μέτρηση του φαινομένου γίνεται έμμεσα και κυρίως με έρευνες που χρησιμοποιούν ως βάση ερωτηματολόγια. Με αυτές γίνεται προσπάθεια να εκτιμηθεί ο βαθμός διαφθοράς όπως γίνεται αντιληπτός. Εκτιμήσεις για τη διαφθορά δείχνουν ότι είναι ιδιαίτερα υψηλή παγκοσμίως, με αρκετές χώρες από τις Ασία, Αφρική, Λατινική Αμερική και τις πρώην Σοβιετικές Δημοκρατίες να εμφανίζουν τη χειρότερη επίδοση στον σχετικό δείκτη μέτρησης της διαφθοράς. Στον πίνακα 1 παρουσιάζονται ορισμένες από τις 102 χώρες που κατατάσσονται με βάση τον αναλαμβανόμενο βαθμό διαφθοράς σε αυτές, για το έτος 2002, από τον διεθνή Μη Κυβερνητικό Οργανισμό Transparency International. Η κλίμακα κατάταξης είναι από το 0 έως το 10, όπου ο βαθμός 0 υποδηλώνει τη μέγιστη διαφθορά, ενώ όσο αυξάνει ο σχετικός δείκτης υπάρχει η αίσθηση ότι δεν υπάρχει διαφθορά στη χώρα. Αν και ο δείκτης αυτός δεν είναι αποτέλεσμα αντικειμενικής ποσοτικής μέτρησης της διαφθοράς, έχει μεγάλη σημασία γιατί αποκαλύπτει πως το φαινόμενο γίνεται αντιληπτό. 15
Πίνακας 1 Δ είκτης αντίληψ ης διαφθοράς σε επ ιλεγμένες χώ ρες, το έτος 2002 θέση Χώρα Δ είκτης θέση Χώρα Δ είκτης 1 Φ ινλ α νδ ία 9,7 7 4 Ρωσία 2,7 2 Δ α νία 9,5 8 6 Ο υ κρ α ν ία 2,4 3 Ν. Ζ η λα νδ ία 9,5 98 Α ν γ κ ό λ α 1,7 16 ΗΠΑ 7,7 99 Μ α γ α δ α σ κ ά ρ η 1,7 31 Ιτα λία 5,2 100 Π α ρ α γο υ ά η 1,7 4 4 Ελλάδα 4,2 101 Ν ιγη ρ ία 1,6 6 4 Τ ο υ ρ κία 3,2 102 Μ π α ν γ κ λ α ν τές 1,2 Πηγή: Transparency International, Global Corruption Report 2003, Corruption Perceptions Index 2002. Στην συνέχεια εξετάζονται οι οικονομικοί παράγοντες που επηρεάζουν ή ενισχύουν τη διαφθορά, όπως είναι το φορολογικό σύστημα, τα δημόσια έργα, οι κρατικές προμήθειες, οι ιδιωτικοποιήσεις κ.λπ. και αναλύονται οι επιπτώσεις της διαφθοράς στην επίσημη οικονομία (οικονομική ανάπτυξη, επενδύσεις, δημόσιες δαπάνες και έσοδα) και στην παραοικονομία. Τέλος, χρησιμοποιώντας στοιχεία από τις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης (EE), εκτιμώνται οικονομετρικά οι επιπτώσεις της διαφθοράς σε διάφορες οικονομικές μεταβλητές. 16
ΚΕΦΑΛΑΙΟ 3Ο 3. ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΟΙ ΠΑΡΑΓΟΝΤΕΣ ΠΟΥ ΕΝΙΣΧΥΟΥΝ ΤΗ ΔΙΑΦΘΟΡΑ Πολλοί είναι οι παράγοντες που αναφέρονται στη διεθνή βιβλιογραφία, ότι δημιουργούν ή ενισχύουν τον βαθμό διαφθοράς σε μια χώρα. Αυτοί είναι δυνατό να διακριθούν σε πολιτικούς, κοινωνικούς, θεσμικούς και οικονομικούς. Μεταξύ των οικονομικών παραγόντων, σημαντικό ρόλο παίζουν και οι < < 9 παρακάτω αναφερόμενοι : - Η σχέση μεταξύ του κατά κεφαλήν ΑΕΠ και της διαφθοράς εξετάζεται σε πολλές επιστημονικές εργασίες. Είναι γενικά αποδεκτό ότι στις φτωχές χώρες τόσο η πολιτική, όσο και η γραφειοκρατική διαφθορά, παρουσιάζουν μεγαλύτερη ανάπτυξη. Το ύψος του κατά κεφαλήν ΑΕΠ θεωρείται ότι είναι η μεταβλητή που εξηγεί καλύτερα όλους τους υπάρχοντες δείκτες διαφθοράς. Όσο μια χώρα αναπτύσσεται και εκσυγχρονίζεται, κατά κανόνα η διαφθορά περιορίζεται. Δεν σημαίνει, όμως, ότι εξαλείφεται. Απλά αλλάζει μορφή. Ο λόγος για τον οποίο υποστηρίζεται ότι η ανάπτυξη επηρεάζει τη διαφθορά σε μια χώρα, στηρίζεται στην άποψη ότι οι οικονομίες των πλούσιων χωρών λειτουργούν αποδοτικότερα και οι συναλλαγές είναι ταχύτερες, γίνονται με μεγαλύτερη διαφάνεια, ενώ οι «προσωπικές επαφές» περιορίζονται θεσμικά. Αντίθετα, τα χαρακτηριστικά των αναπτυσσόμενων χωρών είναι η περιορισμένη αποδοτικότητα των οικονομιών τους και οι εκτεταμένες «προσωπικές επαφές» στις σχέσεις πολίτη-κράτους, που ενισχύουν τη διαφθορά. 9 9 Κουτσούκης Σκλιας (2005), Διαφθορά και σκάνδαλα στη δημόσια διοίκηση και την πολιτική - Εκδότης: Σιδέρης Ι. 17
- Ένα ακόμη χαρακτηριστικό των αναπτυσσόμενων χωρών είναι και ο μεγάλος αριθμός των ελέγχων και εξουσιοδοτήσεων που απαιτούνται στην καθημερινή ζωή του πολίτη. Τέτοια παραδείγματα είναι οι διαδικασίες που απαιτούνται για να πάρει κανείς άδεια να ανοίξει ένα κατάστημα, να δανειστεί χρήματα, να επενδύσει, να κάνει μια εξαγωγή, να πάρει διαβατήριο κ.λπ. Αυτοί οι έλεγχοι δίνουν μια μονοπωλιακή δύναμη στα εξουσιοδοτημένα όργανα του κράτους, που μπορούν, με διάφορα προσχήματα, να αρνηθούν ή να καθυστερήσεων την ικανοποίηση των αιτημάτων των πολιτών, με σκοπό να αποσπάσουν χρήματα από τους ενδιαφερόμενους. - Σημαντικός παράγοντας που ενισχύει τη διαφθορά είναι το φορολογικό σύστημα και η οργάνωση των φορολογικών υπηρεσιών σε μια χώρα. Όταν οι φόροι στηρίζονται σε σαφείς νόμους και δεν απαιτείται η επαφήδιαπραγμάτευση μεταξύ φορολογουμένων και εφοριακών, αυτό οδηγεί στον περιορισμό της διαφθοράς. Αντίθετα, η ύπαρξη πολλών φόρων, φόρων που στηρίζονται σε νόμους που είναι δύσκολο να ερμηνευτούν εύκολα, και η δυνατότητα διαπραγμάτευσης του βεβαιωμένου φόρου, αποτελούν παράγοντες που ενισχύουν τη διαφθορά. - Διάφορες κυβερνητικές δράσεις και αποφάσεις δημιουργούν δυνατότητες διαφθοράς. Για παράδειγμα, τα δημόσια έργα, οι κρατικές προμήθειες, οι αποφάσεις για χρήση γης, η πώληση δημόσιας περιουσίας και οι ιδιωτικοποιήσεις είναι μερικά παραδείγματα που μπορεί, αν δεν υπάρχει διαφάνεια, να δημιουργήσουν ή να τονώσουν τη διαφθορά, ιδιαίτερα αν το ισχύον σχετικό θεσμικό πλαίσιο δεν παρέχει τις αναγκαίες ασφαλιστικές δικλείδες κατά της διαφθοράς. - Το επίπεδο των μισθών στον δημόσιο τομέα θεωρείται ότι παίζει καθοριστικό ρόλο στον καθορισμό του βαθμού διαφθοράς. Όσο χαμηλότεροι είναι οι μισθοί στον δημόσιο τομέα, τόσο περισσότερο 18
επιρρεπείς μπορεί να γίνουν οι δημόσιοι υπάλληλοι σε προσπάθειες χρηματισμού και εξαγοράς τους. Η σχέση αυτή έχει επαληθευτεί και εμπειρικά. 3.1. ΕΠΙΠΤΩΣΕΙΣ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ ΣΤΗΝ ΕΠΙΣΗΜΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΑ ΚΑΙ ΣΤΗΝ ΠΑΡΑΟΙΚΟΝΟΜΙΑ. ΑΝΑΣΚΟΠΗΣΗ ΤΗΣ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑΣ Οι περισσότεροι μελετητές συμφωνούν ότι η διαφθορά έχει σημαντικές αρνητικές επιπτώσεις στα οικονομικά μεγέθη μιας χώρας. Ειδικότερα: - Η διαφθορά επηρεάζει αρνητικά τις επενδύσεις. Θεωρητικά, η μείωση των επενδύσεων δημιουργείται λόγω του μεγαλύτερου κόστους και της αβεβαιότητας που δημιουργεί η διαφθορά. Εμπειρικά, ο Mauro (1995, 1997) διαπίστωσε ότι η διαφθορά επηρεάζει αρνητικά τον λόγο επενδύσεων-κεφαλαίου. Οι Keefer and Knack (1996), οι Brunetti, Kisunko and Weder (1997) και Brunetti and Weder (1998) επιβεβαιώνουν τα ευρήματα του Mauro.10 Οι Campos, Lien and Pradhan (1999) προσθέτουν ότι και το είδος της διαφθοράς, αλλά και η προβλεψιμότητα της διαφθοράς επηρεάζουν τις επενδύσεις. Αντίθετα, ο Lambsdorff (1999) εκτιμά ότι μπορεί η διαφθορά να οδηγήσει σε αύξηση του λόγου επενδύσεων προς ΑΕΠ. Η εξήγηση είναι ότι μπορεί η διαφθορά να επηρεάσει την παραγωγικότητα του κεφαλαίου και, καθώς αυτή θα μειώνεται, το ΑΕΠ θα πέφτει σε σχέση με το απόθεμα κεφαλαίου, που σημαίνει ότι ο λόγος επενδύσεων-αεπ είναι πιθανό να αυξηθεί σε αντίδραση της διαφθοράς. - Η σχέση μεταξύ του κατά κεφαλήν ΑΕΠ και της διαφθοράς εξετάζεται, όπως ήδη αναφέρθηκε, σε πολλές εργασίες. Η αρνητική επίπτωση της 10 Συλλογικό (2008), Κράτος & Διαφθορά - Εκδότης: Ιανός 19
διαφθοράς στις επενδύσεις αποτελεί τον βασικότερο θεωρητικό λόγο για τον οποίο εκτιμάται ότι υπάρχει αρνητική συσχέτιση μεταξύ του κατά κεφαλήν ΑΕΠ και της διαφθοράς. Οι Johnson, Kaufmann και Zodo- Lobaton (1998) βρήκαν μια σημαντική στατιστική σχέση μεταξύ διαφθοράς και ρυθμού ανάπτυξης. Συγκεκριμένα, βρήκαν ότι μια αύξηση της διαφθοράς σε μια χώρα κατά 1 μονάδα -σε μια κλίμακα από το 0 έως το 6, όπου το 6 δείχνει έλλειψη διαφθοράς- οδηγεί σε μείωση του ΑΕΠ της χώρας αυτής κατά 0,84 εκατοστιαίες μονάδες. Όμως αυτή η σχέση γίνεται στατιστικά μη σημαντική εάν το προϊόν της παραοικονομίας χρησιμοποιηθεί στην εξίσωση ως εξωγενής μεταβλητή.11 - Ο Wei (1997) διερεύνησε την επίπτωση της διαφθοράς στις ξένες άμεσες επενδύσεις, όπου βρήκε ότι η διαφθορά επηρεάζει αρνητικά τις ξένες επενδύσεις σε μια χώρα. Ο λόγος είναι ότι η διαφθορά λειτουργεί ως ένας επιβαλλόμενος «φόρος», με τις αρνητικές επιπτώσεις που αυτός δημιουργεί στους ξένους επενδυτές. - Η επίπτωση της διαφθοράς στις δημόσιες επενδύσεις εξετάστηκε από τους Tanzi and Davoodi (1997), που βρήκαν ότι η διαφθορά αυξάνει τις δημόσιες επενδύσεις. Το αποτέλεσμα αυτό εξηγείται από το ότι ο τομέας αυτός δημιουργεί προϋποθέσεις για διαφθορά στα άτομα που αποφασίζουν για τα επενδυτικά προγράμματα σε μια χώρα. Οι ίδιοι συγγραφείς βρήκαν επίσης ότι η διαφθορά επηρεάζει αρνητικά και την «ποιότητα» των επενδύσεων. - Ο Mauro (1997, 1998), εξετάζοντας τη σχέση δημόσιων δαπανών και διαφθοράς, βρήκε ότι η διαφθορά μειώνει τις δαπάνες για υγεία και 11 Συλλογικό (2008), Κράτος & Διαφθορά - Εκδότης: Ιανός 20
παιδεία, αφού οι τομείς αυτοί δεν είναι εύκολο να επηρεαστούν από τις πρακτικές της διαφθοράς. Το αποτέλεσμα αυτό επιβεβαιώνεται και από 12 τους Gupta, Davoodi and Alonso-Terme (1998). - Η επίπτωση της διαφθοράς στο διεθνές εμπόριο έχει εκτιμηθεί εμπειρικά ότι είναι μάλλον μικρή (Wei, 2000). Ο Lambsdorff (1998) εξετάζοντας το διμερές εμπόριο μεταξύ πολλών χωρών βρήκε ότι μερικές χώρες, όπως το Βέλγιο, η Γ αλλία, η Ιταλία, η Ολλανδία και η Ν. Κορέα, έχουν συγκριτικά πλεονεκτήματα σε σχέση με χώρες που ίσως παρουσιάζουν διαφθορά, ενώ το αντίθετο συμβαίνει για την Αυστραλία, τη Σουηδία και τη Μαλαισία. - Διάφορες μελέτες δείχνουν ότι οι κοινωνικοί δείκτες χειροτερεύουν όπου η διαφθορά είναι υψηλή, ενώ τα φορολογικά έσοδα μειώνονται στις χώρες που παρουσιάζουν μεγάλη διαφθορά. Παράλληλα, οι χώρες με τη μεγαλύτερη διαφθορά τείνουν να έχουν και χαμηλότερο κατά κεφαλήν εισόδημα, περισσότερη φτώχεια και μεγαλύτερη ανισοκατανομή εισοδήματος. Ιδιαίτερα όσον αφορά στις σχέσεις μεταξύ διαφθοράς και κατανομής του εισοδήματος, υποστηρίζεται η άποψη ότι η διαφθορά αυξάνει την ανισοκατανομή του εισοδήματος, αφού επιτρέπει σε ορισμένα άτομα να εκμεταλλεύονται τη θέση τους σε βάρος των υπολοίπων. Υπάρχουν σοβαρές ενδείξεις, ότι οι μεταβολές στην κατανομή του εισοδήματος που έχουν συντελεστεί τα τελευταία χρόνια σε ορισμένες από τις πρώην σοσιαλιστικές χώρες, είναι εν μέρει το αποτέλεσμα πράξεων διαφθοράς, όπως οι προνομιακές ιδιωτικοποιήσεις υπέρ κρατικών αξιωματούχων. 12 Συλλογικό (2008), Κράτος & Διαφθορά - Εκδότης: Ιανός 21
- Η διαφθορά μπορεί να επηρεάσει και τις αμυντικές δαπάνες. Θεωρητικά ο επηρεασμός μπορεί να γίνει είτε από την πλευρά της προσφοράς οπλικών συστημάτων, είτε από την πλευρά της ζήτησης όπλων. Στην πρώτη περίπτωση, οι ξένες εταιρείες προμήθειας όπλων μπορεί να χρηματίσουν άτομα, έτσι ώστε να εξασφαλίσουν συμβόλαια, ενώ, στη δεύτερη, τα άτομα που αποφασίζουν για τα συμβόλαια μπορεί να απαιτήσουν να λάβουν ένα «δώρο» για την απόφαση τους. Οι Gupta, Mello and Sharan (2000) εκτιμούν ότι η διαφθορά συνδέεται με υψηλότερες αμυντικές δαπάνες ως ποσοστό του ΑΕΠ και ως ποσοστό των συνολικών δημόσιων δαπανών, καθώς και ότι υπάρχει σύνδεση της διαφθοράς με μεγαλύτερες προμήθειες σε σχέση με το ΑΕΠ και τις δημόσιες δαπάνες. - Η διαφθορά συνδέεται με σημαντικές ποιοτικές επιπτώσεις στην οικονομία, δεδομένου ότι περιορίζει την ικανότητα των κυβερνήσεων να εφαρμόσουν τις αναγκαίες ρυθμίσεις για τη διόρθωση των ατελειών της αγοράς, καθώς και την αποτελεσματικότητα τους να προστατεύουν τα δικαιώματα ιδιοκτησίας και να επιβάλλουν την εφαρμογή των συμβάσεων, ενώ παράλληλα λειτουργεί και ως ένας αυθαίρετος φόρος. - Πολύ λίγες είναι οι μελέτες που εξετάζουν εμπειρικά τη σχέση μεταξύ διαφθοράς και παραοικονομίας, ενώ είναι αρκετές αυτές που εξετάζουν τη σχέση διαφθοράς και φοροδιαφυγής. Είναι επιστημονικά αποδεκτό ότι χώρες με υψηλό δείκτη διαφθοράς παρουσιάζουν και μεγάλη παραοικονομία. Παράνομες οικονομικές δραστηριότητες οδηγούν σε διαφθορά και η διαφθορά οδηγεί πολλές επιχειρήσεις στην παραοικονομία (Andvig et.al., 2000). Οι Johnson, Kaufmann και Zodo-Lobaton (1998), εξετάζοντας τη σχέση που υπάρχει μεταξύ διαφθοράς και παραοικονομίας, βρήκαν ότι, με τους λοιπούς παράγοντες να μη μεταβάλλονται, μια αύξηση του δείκτη διαφθοράς (International Corruption Index) κατά 1 22
μονάδα, που σημαίνει μείωση της διαφθοράς, οδηγεί σε μείωση της παραοικονομίας κατά 5,1 εκατοστιαίες μονάδες. Η σχέση αυτή επαληθεύεται από τους ίδιους μελετητές Johnson, Kaufmann και Zoido- Lobaton (1999) χρησιμοποιώντας έναν άλλο δείκτη διαφθοράς, τον ICRG12. Μια βελτίωση του δείκτη διαφθοράς κατά 1 μονάδα, οδηγεί σε μείωση της παραοικονομίας κατά 8-11 εκατοστιαίες μονάδες. Οι Tanzi and Davoodi (1997, 2000), Johnson, Kaufmann και Zoido-Lobaton (1999) και Friedman, Johnson, Kaufmann και Zoido-Lobaton (2000) έχουν δείξει ότι χώρες με μεγάλη διαφθορά τείνουν να έχουν μικρότερη είσπραξη φορολογικών εσόδων ως ποσοστό του ΑΕΠ τους. Η στενή σχέση μεταξύ διαφθοράς και παραοικονομίας είναι δεδομένη και από την ίδια τη φύση της τελευταίας. Η έκταση της παραοικονομίας σε μια χώρα είναι το αποτέλεσμα του συνδυασμού των κινήτρων που έχουν οι οικονομικές μονάδες να στραφούν σ' αυτή και των δυνατοτήτων που τους παρέχονται σχετικά από το κράτος. Προσδιορίζεται δηλαδή από τη ροπή προς την παραοικονομία και την ικανότητα των αρμόδιων υπηρεσιών να την περιορίσουν. Η ικανότητα αυτή εξαρτάται από πολλούς παράγοντες, όπως είναι ο βαθμός οργάνωσης των αρμόδιων υπηρεσιών και η διάρθρωση του ισχύοντος συστήματος βεβαίωσης και είσπραξης των φόρων. Εξαρτάται όμως σημαντικά και από την έκταση της διαφθοράς. 13 13 Συλλογικό (2008), Κράτος & Διαφθορά - Εκδότης: Ιανός 23
3.2. ΟΙΚΟΝΟΜΕΤΡΙΚΕΣ ΕΚΤΙΜΗΣΕΙΣ ΤΩΝ ΕΠΙΔΡΑΣΕΩΝ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ ΣΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΈΝΩΣΗ Η επίπτωση της διαφθοράς σε διάφορες μεταβλητές της επίσημης οικονομίας και στην παραοικονομία εξετάζεται οικονομετρικά, χρησιμοποιώντας στοιχεία από τις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης-15 (EE). Τα διαστρωματικά αυτά στοιχεία καλύπτουν την περίοδο 2000-2002. Οι εξισώσεις που εκτιμώνται έχουν ως κύρια ερμηνευτική μεταβλητή τη διαφθορά και, σε πολλές περιπτώσεις, αν και τα στατιστικά το προτείνουν, δεν χρησιμοποιούνται επιπλέον ερμηνευτικές μεταβλητές, για λόγους απλότητας. Το ενδιαφέρον των εκτιμήσεων εστιάζεται στο γεγονός ότι αφορούν, αποκλειστικά, σε χώρες που χαρακτηρίζονται ως οικονομικά αναπτυγμένες, με σχετικά μικρή ή ελεγχόμενη διαφθορά και παραοικονομία.14 Πίνακας 2 Δ ια φ θ ο ρ ά, Π α ρ α ο ικ ο ν ο μ ία κ α ι Κ α τά Κ εφ α λ ή ν ΑΕΠ σ τη ν ΕΕ-15 Κ α τά κ ε φ α λ ή ν ΑΕΠ, σε μ ο ν ά δ ε ς σ τα θ ε ρ ή ς α γ ο ρ α σ τικ ή ς δ ύ ν α μ η ς, $ Η Π Α, 2 0 0 2 Δ ε ίκ τ η ς α ν τίλ η ψ η ς δ ια φ θ ο ρ ά ς, 2 0 0 2 Π οσ οσ τό π αρα ο ικ ο ν ο μ ία ς, 2 0 0 1 /2 0 0 2 Β έλγιο 2 8 1 0 0 7,1 2 2,0 Δ α νία 2 9 9 0 0 9,5 1 7,9 Γ ερ μ α νία 2 6 6 0 0 7,3 16,3 Ελλάδα 1 7 1 0 0 4,2 2 8,5 Ισπανία 2 1 8 0 0 7,1 2 2,5 Γαλλία 2 6 9 0 0 6,3 1 5,0 Ιρ λ α ν δ ία 3 1 7 0 0 6,9 1 5,7 Ιτα λία 2 6 6 0 0 5,2 2 7,0 Λ ο υ ξε μ β ο ύ ρ γ ο 5 0 6 0 0 9,0 - Ο λλανδία 2 9 4 0 0 9,0 1 3,0 Α υ σ τρ ία 2 8 8 0 0 7,8 1 0,6 Π ο ρ το γ α λ ία 1 7 8 0 0 6,3 2 2,5 Φ ινλ α νδ ία 2 7 2 0 0 9,7 1 8,0 Σ ο υ η δ ία 2 6 8 0 0 9,3 19,1 Ην. Β α σ ίλειο 2 7 1 0 0 8,7 12,5 Πηγές: Κατά κεφαλήν προϊόν: OECD, OECD in Figures, 2003. Διαφθορά: Transparency International, Global Corruption Report 2003, Corruption Perceptions Index 2002. Ποσοστό Παραοικονομίας: CESifo compilation 2003. 14 Δημόπουλος Ι. (2005), Η διαφθορά - Εκδότης: Νομική Βιβλιοθήκη 24
Η βασική ερμηνευτική μεταβλητή είναι ο δείκτης αντίληψης διαφθοράς. Η πηγή του δείκτη είναι ο οργανισμός Transparency International. Η κλίμακα κατάταξης είναι από το 0 έως το 10, όπου αύξηση του δείκτη υποδηλώνει μικρότερη διαφθορά. Οι εξαρτημένες μεταβλητές, για τις οποίες ελέγχεται αν επηρεάζονται στατιστικά από τον δείκτη διαφθοράς, έχουν ως πηγή την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και είναι οι εξής: Ο δείκτης του κατά κεφαλήν ΑΕΠ σε σταθερή αγοραστική δύναμη, με EE-15 = 100. Ακολουθούν, εκφρασμένες ως ποσοστό του ΑΕΠ, οι συνολικές επενδύσεις παγίου κεφαλαίου και οι μεταβλητές της γενικής κυβέρνησης, αποταμίευση («+» σημαίνει πλεόνασμα και «-» έλλειμμα), συνολικά έσοδα, έμμεσοι φόροι, άμεσοι φόροι, επενδύσεις και χρέος. Εκτιμάται επίσης η επίδραση της διαφθοράς στην εισροή άμεσων ξένων επενδύσεων, που η πηγή τους είναι ο ΟΟΣΑ. Οι παρατηρήσεις εδώ είναι 41, αφού δεν δημοσιεύονται στοιχεία για το Βέλγιο και το Λουξεμβούργο για την περίοδο 2000-2001. Τέλος, στην κατηγορία των ενδογενών μεταβλητών περιλαμβάνεται και η παραοικονομία ως ποσοστό του επίσημου ή καταγραφόμενου ΑΕΠ, με πηγή τον οργανισμό CESifo. Οι παρατηρήσεις, λόγω μη διαθεσιμότητας στοιχείων για το Λουξεμβούργο, είναι 28, και καλύπτουν τον μέσο όρο των περιόδων 1999/2000 και 2001/2002. Τα αποτελέσματα των εμπειρικών εκτιμήσεων παρουσιάζονται στον Πίνακα 3. Σαν βέλτιστη ευθεία προσαρμογής, επιλέγεται αυτή για την οποία το άθροισμα των τετραγώνων των σφαλμάτων γίνεται ελάχιστο. Η μέθοδος αυτή ονομάζεται Μέθοδος Ελαχίστων Τετραγώνων. Αφού εκτιμηθούν οι συντελεστές της παλινδρόμησης και ελεγχθεί η καταλληλότητα του μοντέλου, μπορούμε για κάθε νέα τιμή της μεταβλητής Χ να υπολογίσουμε μια συγκεκριμένη τιμή για την μεταβλητή Υ ή κάποιο διάστημα εμπιστοσύνης στο οποίο αυτή θα κυμαίνεται. 25
Πίνακας 3 - Η μέθοδος εκτίμησης είναι η μέθοδος των ελαχίστων τετραγώνων. Εξαρτημένη μεταβλητή Αποτελέσματα Π αλινδρομήσεω ν (μέθοδος ελαχίστων τετραγώ νω ν ) Α νεξά ρ τητες μετα βλητές / Συντελεσ τές παλινδρόμησης Σ τα θ ε ρ ό Δ ε ίκ τ η ς Δ ια φ θ ο ρ ά ς Κ α τά κ ε φ α λ ή ν ΑΕΠ Δ ιο ρ θ. R2 Α ρ ιθ μ ό ς παρατηρήσεω ν Κατά κεφ α λήν ΑΕΠ 43,4 ( 2,3 9 ) 8,32 (3,54) 0,21 45 Α π ο τα μ ίευ σ η γ ε ν ικ ή ς κ υ β έρ ν η σ η ς Έσοδα γενική ς κυβέρνησης -8,7 3 (-5,6 5 ) 1,2 3 ( 6,1 5 ) 0,4 6 45 3 3,3 (7,3 6 ) 1,8 9 (3,2 3 ) 0,1 8 45 Έμμεσοι φόροι 13,1 (10,91) 0,1 2 ( 0,7 5 ) 0,01 45 Άμεσοι φ όροι - 0,64 (-0,21) 2,1 0 ( 5,4 9 ) 0,40 45 Χ ρέος γεν ική ς κυβέρνησ ης 1 5 5,0 (1 0,7 4 ) -1 2,5 7 (-6,7 3 ) 0,5 0 45 Επενδύσεις γενικής κυβέρνησης 3,69( 4,73) -0,12 (-1,20) 0,03 45 3 7,5 5 (7,7 6 ) 1,43 (2,1 4 ) -0,0 5 (-1,4 3 ) 0,0 6 45 Άμεσες ξένες επενδύσεις (εισροές ) -1,55 (-0,05) 4,2 5 ( 1,1 2 ) 0,06 41 Σ ύ ν ο λ ο επ εν δ ύ σ εω ν π αγίου κ ε φ α λ α ίο υ 26,1-0,6 5 (1 3,9 ) (-2,6 7 ) 0,1 3 45 Ποσοστό παραοικονομίας 3 4,3 ( 9,16) -2,09 (-4,28) 0,39 28 Σε παρένθεση είναι ο συντελεστής σημαντικότητας t.. Πηγές: Κατά κεφαλήν προϊόν: OECD, OECD in Figures, 2003. Διαφθορά: Transparency International, Global Corruption Report 2003, Corruption Perceptions Index 2002. Ποσοστό Παραοικονομίας: CESifo compilation 2003. Τα αποτελέσματα των εκτιμήσεων συμβιβάζονται γενικά με την ισχύουσα θεωρία. Στις περισσότερες περιπτώσεις επαληθεύεται η στατική σημαντικότητα της μεταβλητής της διαφθοράς. Συγκεκριμένα:15 Τα οικονομετρικά μας υποδείγματα δείχνουν ότι μια αύξηση του δείκτη αντίληψης διαφθοράς, που σημαίνει μείωση της διαφθοράς, με αμετάβλητους τους λοιπούς παράγοντες, οδηγεί σε αύξηση του κατά κεφαλήν ΑΕΠ και των εσόδων της γενικής κυβέρνησης, και κατά συνέπεια σε μείωση των ελλειμμάτων και του χρέους τους. Είναι ενδιαφέρον ότι, ενώ η μεταβλητή της διαφθοράς επηρεάζει στατιστικά σημαντικά τα συνολικά έσοδα της γενικής κυβέρνησης, όσον αφορά στα φορολογικά έσοδα, η διαφθορά φαίνεται να επηρεάζει μόνο τους άμεσους φόρους και όχι τους έμμεσους. Στατιστικά μη σημαντική, στο επίπεδο του 10%, παρουσιάζεται και η μεταβλητή της διαφθοράς στην περίπτωση των άμεσων ξένων επενδύσεων, παρότι το πρόσημο είναι το ανα- 15 Συλλογικό (2008), Κράτος & Διαφθορά - Εκδότης: Ιανός 26
μενόμενο από τη θεωρία και άλλες οικονομετρικές εκτιμήσεις. Το ίδιο συμβαίνει και στην περίπτωση των επενδύσεων της γενικής κυβέρνησης. Η εισαγωγή του κατά κεφαλήν εισοδήματος ως μιας επιπλέον ερμηνευτικής μεταβλητής στην εξίσωση, παρότι η ίδια μεταβλητή δεν είναι στατιστικά σημαντική, βελτιώνει τη σημαντικότητα της μεταβλητής της διαφθοράς, αλλά με αντίστροφο πρόσημο. Στην περίπτωση που ενδογενής μεταβλητή είναι οι συνολικές επενδύσεις παγίου κεφαλαίου, η διαφθορά είναι στατιστικά σημαντική ερμηνευτική μεταβλητή, όμως το πρόσημο της δηλώνει ότι όσο αυξάνει η διαφθορά, αυξάνει και ο λόγος επενδύσεων προς ΑΕΠ. Τέλος, η διαφθορά επηρεάζει σημαντικά και τη μεταβλητή της παραοικονομίας, όπου μια αύξηση του δείκτη διαφθοράς κατά 1 μονάδα, που σημαίνει μείωση της διαφθοράς, περιορίζει το ύψος της παραοικονομίας κατά 2,1 μονάδες. 3.3. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ ΚΑΙ ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ Η Ελλάδα είναι η χώρα που, σύμφωνα με τις υπάρχουσες εκτιμήσεις, παρουσιάζει τους μεγαλύτερους δείκτες αντίληψης διαφθοράς και παραοικονομίας στην EE-15, ενώ είναι και η χώρα που έχει το χαμηλότερο κατά κεφαλήν εισόδημα, ακόμη και όταν αυτό εκφράζεται σε μονάδες σταθερής αγοραστικής δύναμης. Από την παρουσίαση των εκτιμήσεων των σχέσεων μεταξύ διαφθοράς και παραοικονομίας, οδηγούμαστε στο συμπέρασμα ότι ο αποτελεσματικός περιορισμός της διαφθοράς θα έχει σημαντικές επιπτώσεις και στη μείωση της παραοικονομίας. Έτσι, η κατάλληλη πολιτική περιορισμού της παραοικονομίας στη χώρα μας, δεν μπορεί να μην υιοθετεί, ως έναν από τους βασικούς της άξονες, τον ουσιαστικό περιορισμό της διαφθοράς. 27
Όσον αφορά στις προσπάθειες καταπολέμησης της διαφθοράς, αυτές είναι τόσο παλαιές όσο και η ίδια η διαφθορά. Μερικά από τα οικονομικά μέτρα που συνήθως προτείνονται είναι16: - Η ενίσχυση της μακροοικονομικής σταθερότητας, ο περιορισμός των στρεβλωτικών κρατικών παρεμβάσεων στις διαδικασίες της παραγωγής και της κατανάλωσης, η κατάργηση των μονοπωλίων, ο περιορισμός των κρατικών ελέγχων και η βελτίωση του φορολογικού συστήματος. - Η αναμόρφωση και ο εκσυγχρονισμός της δημόσιας διοίκησης και η ενίσχυση της αξιοκρατίας στο Δημόσιο και η αύξηση των μισθών των δημόσιων λειτουργών, καθώς και κάθε άλλο μέτρο που συμβάλλει στη βελτίωση της ποιότητας της δημόσιας διοίκησης. - Η δημιουργία οργάνων για αποτελεσματικούς λογιστικούς ελέγχους. Την τελευταία δεκαετία, η Ελλάδα θεωρείται ότι είναι μια από τις ελάχιστες χώρες που σημείωσαν σημαντική βελτίωση στην αποτελεσματικότητα του δημόσιου τομέα. Σε αυτό συνέβαλαν μέτρα που ελήφθησαν για την απλοποίηση του φορολογικού συστήματος, τη μείωση της γραφειοκρατίας, τον εξορθολογισμό των δημόσιων δαπανών και την πάταξη της φοροδιαφυγής. Παρόλα αυτά εξακολουθεί, όπως έχει σημειωθεί, να παρουσιάζει τους υψηλότερους δείκτες αντίληψης διαφθοράς και παραοικονομίας. Αυτό υποδηλώνει ότι οι προσπάθειες πρέπει να συνεχιστούν, να ενταθούν και κυρίως να επεκταθούν σε εφαρμογή μέτρων καταπολέμησης όλων των αιτίων της διαφθοράς ταυτόχρονα. Πρέπει δηλαδή να διαμορφωθεί και να υλοποιηθεί μια ολοκληρωμένη πολιτική κατά της διαφθοράς. Όπως σημειώνει ο Tanzi (1998), «το μεγαλύτερο λάθος είναι να στηρίζεσαι σε μια στρατηγική που εξαρτάται αποκλειστικά από δράσεις σε έναν μόνο τομέα, όπως το να αυξήσεις τους μισθούς στους εργαζόμενους στο 16 Συλλογικό (2008), Κράτος & Διαφθορά - Εκδότης: Ιανός 28
Δημόσιο, ή το να αυξήσεις τις κυρώσεις, ή το να δημιουργήσεις ένα γραφείο αντί-διαφθοράς κ.λπ., και να περιμένεις γρήγορα αποτελέσματα»17. Θα πρέπει όμως να σημειωθεί ότι η ουσιαστική αντιμετώπιση της διαφθοράς μακροχρόνια, προϋποθέτει μεταβολή της αντίληψης της κρατικής εξουσίας τόσο από την πλευρά των πολιτών όσο και από την πλευρά των πολιτικών αρχών και των λειτουργών της δημόσιας διοίκησης, αφού η διαφθορά, «πολιτική» και «γραφειοκρατική», καταδεικνύει ότι ένα τμήμα των πολιτών αλλά και των φορέων της πολιτείας έχει σχηματίσει μια στρεβλή αντίληψη για τον ρόλο και το περιεχόμενο του κράτους και της κρατικής εξουσίας. Αυτή η μεταβολή αντιλήψεων δεν είναι εύκολο να επιτευχθεί, δεδομένου ότι τελικά απαιτεί την αποδοχή από την κοινωνία ενός νέου συστήματος προσδοκιών των πολιτών από το κράτος. Δηλαδή προϋποθέτει μεταβολή της πολιτικής κουλτούρας. Η ουσιαστική, λοιπόν, αντιμετώπιση της διαφθοράς δεν είναι μόνο ζήτημα οικονομικής ανάπτυξης, αλλά και πολιτικής και κοινωνικής.18 17 Κουτσούκης Σκλιας (2005), Διαφθορά και σκάνδαλα στη δημόσια διοίκηση και την πολιτική - Εκδότης: Σιδέρης Ι. 18 Δημόπουλος Ι. (2005), Η διαφθορά - Εκδότης: Νομική Βιβλιοθήκη 29
ΚΕΦΑΛΑΙΟ 4Ο 4. ΤΟ ΦΑΙΝΟΜΕΝΟ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ 4.1. ΑΙΤΙΕΣ ΑΥΞΗΣΗΣ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ Στη διεθνή βιβλιογραφία είναι γενικά αποδεκτό ότι η διαφθορά αποτελεί διεθνές και ταυτόχρονα διαχρονικό φαινόμενο. Όμως, σε κάθε περίοδο και χώρο η ύφεση ή ενδυνάμωση της, όπως συμβαίνει σήμερα, απαιτεί εξήγηση. Ορισμένοι αναλυτές διαιρούν τις ερμηνείες της διαφθοράς σε τρεις κατηγορίες. Α) Σύμφωνα με την πρώτη η διαφθορά οφείλεται στις διαδικασίες εκσυγχρονισμού μιας κοινωνίας στις απότομες αλλαγές που προκαλούν αυτές οι διαδικασίες, καθώς και στην αστάθεια των αξιών, αρχών και αρετών της κοινωνίας σε μια περίοδο μετάβασης.19 Β) Σύμφωνα με μια δεύτερη ερμηνεία, η αύξηση της διαφθοράς και της εγκληματικότητας οφείλεται στον κοινωνικό-ταξικό διαχωρισμό ανάμεσα στους πολίτες. Διαχωρισμό που προκαλεί ανισότητες ευκαιριών και φτώχεια, καθώς και τις συνακόλουθες αντιδράσεις. Γ) Τέλος, σύμφωνα με μια άλλη, τρίτη, εξήγηση, η αύξηση των φαινομένων στα οποία αναφερόμαστε εξαρτάται άμεσα από τις δυνατότητες που δημιουργούνται να αποκομίσει κανείς οφέλη με περιορισμένο ρίσκο. Δυνατότητες που αυξάνονται παράλληλα με τη γενικότερη αύξηση του σημερινού πλούτου. Οι κωδικοποιήσεις αυτές αποτελούν τον πυρήνα σειράς άλλων ερμηνειών ως προς τις αιτίες της σημερινής αύξησης της διαφθοράς. 19 Δημόπουλος Ι. (2005), Η διαφθορά - Εκδότης: Νομική Βιβλιοθήκη 30
4.2. ΕΡΜΗΝΕΙΕΣ ΚΑΙ ΘΕΩΡΙΕΣ ΕΜΦΑΝΙΣΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ Υπάρχουν πολλές ακόμα απόψεις και θεωρίες για την εμφάνιση και διόγκωση του φαινομένου της διαφθοράς. Σύμφωνα με μια τέταρτη από αυτές, η διόγκωση του φαινομένου της διαφθοράς τα τελευταία χρόνια οφείλεται στις διαδικασίες μετάβασης από την «κρατική οικονομία» στην ιδιωτική (ιδιαίτερα στις χώρες του πρώην υπαρκτού σοσιαλισμού). Φαινόμενο που θεωρείται ότι είναι προσωρινού χαρακτήρα. Οι απόψεις αυτές θεμελιώνουν τη διαφθορά ως ένα πρόβλημα που έγκειται στην ίδια τη σχέση κράτους-αγοράς. Η αντίληψη αυτή, ιδιαίτερα στη νεοφιλελεύθερη εκδοχή της, υποθέτει ότι μόλις η αγορά υπερισχύσει των δημόσιων επιχειρήσεων θα υπάρξει όχι μόνο επαρκής διαφάνεια, αλλά και μια νέα δομή συμφερόντων. Η δομή αυτή αποτελεί το υπόβαθρο μείωσης της διαφθοράς. Υπάρχει, βέβαια, και η αντίθετη, πέμπτη, άποψη, σύμφωνα με την οποία αυτά τα φαινόμενα είναι πιο μόνιμα, διότι συνδέονται με τις γενικότερες διαδικασίες των καπιταλιστικών αγορών. Σύμφωνα με αυτή την παραλλαγή ερμηνείας της διαφθοράς, οι αποκρατικοποιήσεις δεν θα περιορίσουν τη διαφθορά, αλλά απλώς θα τροποποιήσουν ορισμένες σχέσεις και δομές που την προκαλούν. Δηλαδή, θα την παράγουν με νέες μορφές σε νέα σημεία του «ορίζοντα». Αντί, δηλαδή, η διαφθορά να συγκεντρώνεται εντός του δημόσιου χώρου, θα κινείται πιο έντονα ανάμεσα στον δημόσιο χώρο και τις ιδιωτικές επιχειρήσεις. Με άλλα λόγια, οι σημερινές αποκρατικοποιήσεις μπορεί να λήξουν κάποια στιγμή, αλλά δεν θα λήξει η σχέση διαφθοράς ανάμεσα στους δημόσιους και τους ιδιωτικούς φορείς.20 Μια άλλη θεώρηση υποστηρίζει ότι η αύξηση της διαφθοράς μπορεί να αποτελεί ένα ειδικό θεσμικό πρόβλημα, δηλαδή, ότι αυτό που απαιτείται δεν είναι η περισσότερη αγορά, αλλά η αύξηση των μη κρατικών θεσμών που θα ελέγχουν τη διαφθορά. Η θέση αυτή, σε ένα βαθμό, δείχνει να είναι ορθή, αλλά 20 Κουτσούκης Σκλιας (2005), Διαφθορά και σκάνδαλα στη δημόσια διοίκηση και την πολιτική - Εκδότης: Σιδέρης Ι. 31
θεμελιώνεται στο ίδιο βασικό μεθοδολογικό λάθος όπως και η τέταρτη άποψη. Αντιμετωπίζει, δηλαδή, τη διαφθορά αποκλειστικά σαν ένα κρατικό φαινόμενο και μόνο. Στη θεωρία μπορεί οι ανεξάρτητοι θεσμοί και δομές, όταν ελέγχουν το κράτος, να περιορίζουν τη διαφθορά. Ουσιαστικά, όμως, όλο και περισσότερο μπορεί να γίνουν και οι ίδιοι αυτοί οι θεσμοί φορείς και παραγωγοί διαφθοράς. Σ' αυτό το σημείο αξίζει να σημειώσουμε ότι ακόμα πιο έντονα αρνητικές επιπτώσεις θα έχει η όποια αύξηση της θεσμικής «νομοθετικής και διοικητικής αυστηρότητας» έναντι της διαφθοράς σε χώρες όπως η Ελλάδα. Η αύξηση των ποινών για τέτοιου είδους παραβιάσεις κατά κανόνα αυξάνει απλά τα «ανταποδοτικά τέλη». Με άλλα λόγια, μεγαλώνει το αντίτιμο που πρέπει να δοθεί από τη μία πλευρά προκειμένου να διαφθαρεί η άλλη. Μια άλλη εκδοχή για τις αιτίες που εντείνουν τη συζήτηση για τη διαφθορά ερμηνεύει αυτό το φαινόμενο όχι βάσει της επέκτασης της διαφθοράς, αλλά υποστηρίζοντας ότι με την πτώση του υπαρκτού σοσιαλισμού ήρθαν στην επιφάνεια της δημόσιας συζήτησης τα «υπόγεια» προβλήματα του συστήματος, όπως το πολιτικό σκάνδαλο, η διαφθορά και η παραοικονομία. Παραπλήσια άποψη εκφράζεται και από όσους θεωρούν ότι δεν αυξήθηκαν τόσο τα πραγματικά προβλήματα διαφθοράς, όσο η δύναμη των Μέσων Μαζικής Ενημέρωσης που «παίζουν» με τέτοιου είδους προβλήματα. Σύμφωνα με αυτή την αιτιολόγηση, αυτό συμβαίνει προκειμένου τα Μέσα να αποκτήσουν, πρώτον, μεγαλύτερη πειστικότητα στην κοινή γνώμη, αλλά κυρίως, δεύτερον, προκειμένου να μπορέσουν να ελέγξουν σε μεγαλύτερο βαθμό το «πολιτικό γίγνεσθαι» και τους πολιτικούς. Η σκανδαλολογία, σύμφωνα με αυτή την άποψη, αποσκοπεί περισσότερο στον έλεγχο της πολιτικής ή των οικονομικών ανταγωνιστών. Η επιχείρηση «καθαρά χέρια» στην Ιταλία, πέρα από τις προθέσεις των πρωταγωνιστών της, επέφερε ανακατατάξεις στις άρχουσες τάξεις της γείτονος χώρας. Η επιχειρηματική τους μερίδα ξαναπόκτησε τον έλεγχο επί της πολιτικής εκπροσώπησης της. Η τελευταία «τιμωρήθηκε» διότι προσπάθησε όχι απλώς να 32
αυτονομηθεί σχετικά περισσότερο από ότι επέτρεπε το κεφάλαιο κατά την εκπροσώπηση του, αλλά και διότι απαιτούσε όλο και μεγαλύτερη άμεση συμμετοχή στα επιχειρηματικά κέρδη. Συμμετοχή που από τη στιγμή που δεν γινόταν πλέον αποδεκτή από τον πυρήνα της αστικής τάξης, τους καπιταλιστές, προβλήθηκε σαν διαφθορά. Τέλος, μια ομάδα αναλυτών πιστεύει ότι η διαφθορά γνώρισε μεγάλη αύξηση εξαιτίας της παγκοσμιοποίησης, διότι «η σκοτεινή πλευρά της, εισάγει διασυνοριακή διαφθορά, η οποία συνδέεται με το οργανωμένο έγκλημα, όπως είναι το λαθρεμπόριο ναρκωτικών και η πορνεία». Σ' αυτό το επιχείρημα, και ειδικότερα για την Ελλάδα, θα επέμενα σε μια υποκατηγορία του, εκείνη του τέλους του ψυχρού πολέμου (ως ιδιαίτερου πολιτικού συστατικού και στοιχείου της παγκοσμιοποίησης). Όλοι μας ζούμε σ' αυτή τη χώρα και γνωρίζουμε πόσο πολύ έχουν επηρεαστεί ήθη και νοοτροπίες μετά την κατάρρευση του υπαρκτού, ιδιαίτερα στα Βαλκάνια και την πρώην Σοβιετική Ένωση. Η αύξηση του οργανωμένου εγκλήματος στη χώρα μας συνδέεται άμεσα με την παρουσία δικτύων εγκλήματος από τέτοιες χώρες όπως η Ρωσία και η Αλβανία, πριν απ' όλα σε τομείς όπως είναι η πορνεία και η διακίνηση ναρκωτικών, η οργανωμένη λαθρομετανάστευση και η οικολογική καταστροφή. 33
ΚΕΦΑΛΑΙΟ 5 5. ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ ΚΑΙ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ 5.1. ΕΠΙΣΤΗΜΟΝΙΚΟΙ ΤΡΟΠΟΙ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗΣ Αν ως ζήτημα η διαφθορά απασχολεί επί αιώνες, ως ζήτημα μορφοποιημένο σε πρόβλημα προς λύση απασχολεί περίπου από τις αρχές της δεκαετίας του 1990. Συγχρόνως, επίσης κατά την τελευταία δεκαετία, η επιστημονική ενασχόληση και η βιβλιογραφία με αντικείμενο τη διαφθορά έχουν πολλαπλασιαστεί εκθετικά. Ευρισκόμενος στις αρχές της πρώτης δεκαετίας του 2000 και έχοντας μπροστά του το έργο που συντελέστηκε κατά την προηγούμενη, και εφόσον εκτιμήσει ότι τον ενδιαφέρει το συγκεκριμένο αντικείμενο μελέτης, τι πρέπει να πράξει ο κοινωνικός επιστήμονας; Να προσεγγίσει τη διαφθορά ως κοινωνικό ζήτημα ή ως κοινωνικό πρόβλημα; Επιστρέφοντας στον Max Weber για μια πρώτη συμβουλή, μπορεί να υποστηριχθεί ότι ο κάθε επιστήμονας είναι υποχρεωμένος να προχωρήσει σε μια αφετηριακή επιλογή, η οποία και θα επηρεάσει τις επόμενες θεματικές επιλογές και τις μεθόδους εστίασης με βάση τις οποίες θα προχωρήσει στο έργο του. Η προσέγγιση της διαφθοράς ως κοινωνικού προβλήματος περιλαμβάνει δύο εκ διαμέτρου αντίθετες επιλογές. Η αφετηριακή επιλογή της συμβολής στην ανάπτυξη της διαφθοράς δεν παρατηρείται στα επιστημονικά έργα, τουλάχιστον μέχρι σήμερα. Θα μπορούσε ίσως να υποστηριχθεί ότι η κοσμοθεωρητική αντίθεση στη διαφθορά είναι καθολική. Η αφετηριακή επιλογή της συνεισφοράς στον αγώνα ενάντια στη διαφθορά είναι και η επικρατούσα, όπως και κατά το παρελθόν, όταν και η διαφθορά προσεγγιζόταν σπανίως, παρεμπιπτόντως ή και μεταφορικά. Το έργο των διάφορων εθνικών και διεθνών γραφειοκρατιών που στελεχώνονται και από επιστήμονες με την πολιτική εντολή να μελετήσουν το 34