ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ 1999 2004 Επιτροπή Ανάπτυξης και Συνεργασίας 28 Μαρτίου 2001 ΠΡΟΣΩΡΙΝΟ.. ΣΧΕ ΙΟ ΓΝΩΜΟ ΟΤΗΣΗΣ της Επιτροπής Ανάπτυξης και Συνεργασίας προς την Επιτροπή Εξωτερικών Υποθέσεων, ικαιωµάτων του Ανθρώπου, Κοινής Ασφάλειας και Αµυντικής Πολιτικής σχετικά µε την ανάπτυξη της εξωτερικής υπηρεσίας (COM(2000) 456) Συντάκτρια γνωµοδότησης: Karin Junker PA\428814.doc PE 286.859
PE 286.859 2/8 PA\428814.doc
ΙΣΤΟΡΙΚΟ ΤΗΣ ΙΑ ΙΚΑΣΙΑΣ Κατά τη συνεδρίασή της στις 5 Φεβρουαρίου 2001, η Επιτροπή Ανάπτυξης και Συνεργασίας όρισε συντάκτρια γνωµοδότησης την κ. Karin Junker. Κατά τη συνεδρίασή της/τις συνεδριάσεις της στις..., η επιτροπή εξέτασε το σχέδιο γνωµοδότησης. Κατά την τελευταία ως άνω συνεδρίαση, η επιτροπή ενέκρινε τα κατωτέρω συµπεράσµατα µε... ψήφους υπέρ,... ψήφους κατά και... αποχή/ές/οµόφωνα. Ήσαν παρόντες κατά την ψηφοφορία οι βουλευτές:..., πρόεδρος/ασκών/ασκούσα την προεδρία..., αντιπρόεδρος..., αντιπρόεδρος..., συντάκτης/ρια γνωµοδότησης...,... (αναπλ....),... (αναπλ.... σύµφωνα µε το άρθρο 153, παράγραφος 2, του Κανονισµού),... και... PA\428814.doc 3/8 PE 286.859
ΣΥΝΟΠΤΙΚΗ ΑΙΤΙΟΛΟΓΗΣΗ 1. Εισαγωγή Εξαιτίας των πολιτικών αλλαγών που οφείλονται στην κατάρρευση των συνασπισµών, συµπεριλαµβάνοντας σε µεγάλο βαθµό και τις αναπτυσσόµενες χώρες, αυξήθηκαν σταδιακά τα καθήκοντα της εξωτερικής υπηρεσίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και για το λόγο αυτό παρουσιάστηκε η ανάγκη ριζικής µεταρρύθµισης. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αναγνώρισε το γεγονός αυτό και από το 1996 η εξωτερική υπηρεσία αποτέλεσε αντικείµενο πολλών ανακοινώσεων. εν έχουν ωστόσο ικανοποιηθεί όλες οι ανάγκες µεταρρύθµισης, όπως επανειληµµένα ζήτησε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Η παρούσα ανακοίνωση αποβλέπει στην ενίσχυση των γραφείων των αντιπροσωπειών, ούτως ώστε να εκτελούνται αποτελεσµατικότερα και µε µεγαλύτερη ευθύνη τα καθήκοντα της εξωτερικής υπηρεσίας της ΕΕ. Ταυτόχρονα επιδιώκεται η καλύτερη προσαρµογή του δικτύου των αντιπροσωπειών στα σηµερινά δεδοµένα. Αυτό µπορεί να σηµαίνει στην πράξη: αναδιοργάνωση, ίδρυση νέων ή κατάργηση αντιπροσωπειών. Ακολουθείται επίσης ένα σχέδιο αποσυγκέντρωσης και αποκέντρωσης, όπου η αποσυγκέντρωση συνίσταται στη µετάθεση αρµοδιοτήτων από τις κεντρικές υπηρεσίες στις αντιπροσωπείες και η αποκέντρωση στη µετάθεση αρµοδιοτήτων από την Επιτροπή στη δικαιούχο χώρα. ΙΙ. Αξιολόγηση των προτάσεων της Επιτροπής Η εξωτερική υπηρεσία της ΕΕ διαµορφώθηκε µε την πάροδο του χρόνου µε τρόπο µάλλον ελάχιστα δοµηµένο. Η Επιτροπή περιγράφει ορισµένες ανεπάρκειες, δεν παρουσιάζει όµως λεπτοµερή ανάλυση και παρά τις ορισµένες εύλογες προτάσεις- αποτελεσµατικές λύσεις. Αυτό αφορά κυρίως τα θέµατα εκπαίδευσης, επιµόρφωσης και στελέχωσης. Όσον αφορά την αναπτυξιακή πολιτική, χαιρετίζεται το γεγονός ότι πρόκειται να δηµιουργηθεί µια «ολοκληρωµένη εξωτερική υπηρεσία», η οποία θα περιλαµβάνει το προσωπικό των αντιπροσωπειών και όλων των γενικών διευθύνσεων και υπηρεσιών REΧ. Αυτό θα έχει φυσικά θετικό αποτέλεσµα ως προς τις δυνατότητες καλύτερης συνεργασίας για την ανάπτυξη, ακόµη και στο πλαίσιο της προβλεπόµενης «συλλογικής διαχειριστικής δοµής για τις κεντρικές υπηρεσίες και τις αντιπροσωπείες». Tο ευαίσθητο σηµείο της ανακοίνωσης αποτελεί το γεγονός ότι ασχολείται πρωταρχικά µε το προσωπικό και τον τεχνικό εξοπλισµό. Αυτό φαίνεται έντονα σε σχέση κυρίως µε τα υπάρχοντα ή τα προς δηµιουργία περιφερειακά γραφεία. Το ότι συµφέρουν από οικονοµική άποψη περισσότερο από πολλά µεµονωµένα γραφεία είναι δεδοµένο, το ότι όµως είναι, ή τουλάχιστον θα έπρεπε να είναι, αποτελεσµατικότερα δεν είναι αποδεδειγµένο. Η προβλεπόµενη κατάργηση π.χ. της αντιπροσωπείας στο Πράσινο Ακρωτήριο πρέπει να εξετασθεί κατά πόσον είναι σκόπιµη. Ο προβληµατισµός θα έπρεπε να αφορά µια πλέον συµφέρουσα από οικονοµική άποψη διάρθρωση του προσωπικού όχι µόνο στην περίπτωση του Πράσινου Ακρωτηρίου-, προκειµένου να επιτευχθεί ο στόχος της αύξησης της PE 286.859 4/8 PA\428814.doc
αποτελεσµατικότητας µε παράλληλη επέκταση των εξωτερικών αντιπροσωπειών συνολικά στο πλαίσιο περιορισµένων πόρων. Η µείωση των θέσεων Α υπέρ της αύξησης υπαλλήλων κατηγορίας Β και Γ φαίνεται σκόπιµη λόγω της αύξησης των διοικητικών καθηκόντων. Ο ίδιο ισχύει και για την αύξηση της απασχόλησης τοπικών υπαλλήλων. Τα σηµερινά πολύ απαιτητικότερα καθήκοντα των αντιπροσωπειών στις χώρες ΑΚΕ και άλλες αναπτυσσόµενες χώρες απαιτούν την πρόσληψη συνεργατών που γνωρίζουν άριστα το χώρο και κατέχουν τη γλώσσα. Αυτό ισχύει τόσο για τα προγράµµατα επιµόρφωσης όσο και για την αντιµετώπιση υπερευαίσθητων προβληµάτων, όπως είναι η εθνοτικές και θρησκευτικές διαφορές, οι στρατηγικές κατά του ακρωτηριασµού των γεννητικών οργάνων ή για την καταπολέµηση του AIDS, η οποία χωρίς µια πολιτική υπέρ της υγείας και χωρίς τη λήψη µέτρων ευαισθητοποίησης, είναι από την αρχή καταδικασµένη σε αποτυχία. Η άριστη δοµή για το προσωπικό µιας αντιπροσωπείας εξαρτάται συνεπώς σε µεγάλο βαθµό από τον πολιτικό, πολιτιστικό και κοινωνικο-οικονοµικό περίγυρο του τοµέα εφαρµογής, για τον οποίο δεν υπάρχουν ωστόσο καθόλου συγκεκριµένες παρατηρήσεις. Πρέπει να εκτιµηθεί ο φόρτος εργασίας στις αντιπροσωπείες, η περιγραφή των καθηκόντων και των εργασιών είναι ακόµη ανεπαρκής και το ίδιο ισχύει για τα προγράµµατα µετεκπαίδευσης, διαχείρισης και άλλα συναφή µέτρα. Ως κριτήριο για το άνοιγµα νέων αντιπροσωπειών αναφέρεται η πολιτική, οικονοµική και εµπορική σηµασία τους. Αυτό ισχύει ωστόσο και για τις υπάρχουσες αντιπροσωπείες, οι οποίες στις αναπτυσσόµενες χώρες αντιµετωπίζουν επίσης αυξηµένες απαιτήσεις. Οι εξωτερικές υπηρεσίες στις χώρες ΑΚΕ Οι περισσότερες αντιπροσωπείες δηµιουργήθηκαν στις δεκαετίες του 60 και του 70 στις αναπτυσσόµενες χώρες που συνδέθηκαν µε την ΕΚ στο πλαίσιο της Συµφωνίας της Yaoundé και κατόπιν της Lomé. Οι «εντεταλµένοι ελεγκτές του ΕΤΑ» ήταν υπεύθυνοι για την επιτόπια παρακολούθηση της εκτέλεσης των χρηµατοδοτούµενων από το Ευρωπαϊκό Ταµείο Ανάπτυξης προγραµµάτων. Αυτό εξηγεί το συγκριτικά χαµηλό ποσοστό τοπικού προσωπικού στις αντιπροσωπείες των χωρών ΑΚΕ. Με την πολιτική και εµπορική διάσταση που δόθηκε στη συνεργασία ΑΚΕ, κυρίως στο πλαίσιο της Λοµέ ΙV και της συµφωνίας του Cotonou, έχει ανατεθεί πληθώρα νέων καθηκόντων στις αντιπροσωπείες των 77 πλέον κρατών ΑΚΕ. Για το λόγο αυτό από άποψη αναπτυξιακής πολιτικής, θεωρείται εσφαλµένη η ήδη εφαρµοσθείσα πρακτική της µετατροπής σε εξωτερικά γραφεία ή µάλιστα και της κατάργησης αντιπροσωπειών σε χώρες ΑΚΕ. Οι αντιπροσωπείες αυτές χρειάζονται µάλλον αποτελεσµατική ενίσχυση, εφόσον πλέον ευθύνονται για την διάθεση του 60% των συνολικών πιστώσεων του ΕΤΑ και κατά συνέπεια έχουν µεγάλο προβάδισµα στην εφαρµοζόµενη αποσυγκέντρωση. Υπάρχουν ωστόσο ελλείψεις, τις οποίες µπορεί να αντιληφθεί οποιοσδήποτε επισκεφθεί τις αντιπροσωπείες επιτόπου και οµιλήσει µε τους διαφόρους παράγοντες. Οι διαµαρτυρίες είναι οµόφωνες όσον αφορά την έλλειψη διαφάνειας, την ακαµψία, τη βραδύτητα της διεκπεραίωσης των προγραµµάτων και των πληρωµών καθώς και τον ανεπαρκή συντονισµό µε άλλους χορηγούς. Στο σηµείο αυτό πρέπει επίσης να επισηµανθεί το γεγονός ότι τα κράτη µέλη χρησιµοποιούν δυστυχώς ελάχιστα τις υπάρχουσες δυνατότητες συντονισµού, παρότι η συµµετοχή επιτόπου PA\428814.doc 5/8 PE 286.859
απαιτεί µικρότερο κόστος κυρίως στις χώρες εκείνες στις οποίες για οικονοµικούς λόγους δεν υπάρχει πρεσβεία. Προς το παρόν σε 77 χώρες ΑΚΕ εργάζονται µόνον επτά (!) υπάλληλοι κρατών µελών ως εµπειρογνώµονες και µόνον δύο υπάλληλοι εθνικής εξωτερικής υπηρεσίας (στο Μπουρούντι και στη Σιέρα Λεόνε). Το µεγαλύτερο µέρος των σηµερινών περιφερειακών αντιπροσωπειών της ΕΕ, που ανέρχονται σε 31, βρίσκεται σε χώρες ΑΚΕ όπου ακριβώς έχουν γίνει οι περισσότερες υποβαθµίσεις και όπου παρέµειναν τον περισσότερο χρόνο κενές θέσεις. Έξι από τις δεκαέξι αντιπροσωπείες ΑΚΕ τις οποίες έλεγξε το ικαστήριο (ειδική έκθεση 21/2000) είχαν κενές θέσεις για περισσότερο από ένα χρόνο. Σε καµία από αυτές τις περιπτώσεις δεν προσλήφθηκε τοπικό προσωπικό για να πληρωθούν οι θέσεις (ούτε ως προσωρινοί υπάλληλοι). Αυτό µαρτυρεί εκ των πραγµάτων εξασθένιση και όχι ενίσχυση και έρχεται σε απόλυτη αντίθεση µε την πραγµατική αύξηση της εργασίας. ΙΙΙ. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι η συνεργασία για την ανάπτυξη παραµένει σε πολλές αντιπροσωπείες ο βασικός τοµέας δραστηριοτήτων. Υπογραµµίζει ότι οι αντιπροσωπείες µε την αύξηση της αποσυγκέντρωσης και της αποκέντρωσης ενεργούν άµεσα εξ ονόµατος της Επιτροπής, αναλαµβάνοντας την καθοδήγηση του πολιτικού διαλόγου µε τις χώρες αποδέκτες καθώς και το λειτουργικό συντονισµό µε τα κράτη µέλη που εκπροσωπούνται επιτόπου. Αναµφισβήτητα µπορεί µε τον τρόπο αυτό να επιτευχθεί αύξηση της αποτελεσµατικότητας, εάν δηµιουργηθούν οι σωστές προϋποθέσεις για την εκµετάλλευση συγκριτικών προτερηµάτων. Σ αυτό µπορεί να βοηθήσει ουσιαστικά η ικανοποίηση ενός αιτήµατος του ΕΚ το οποίο επανέλαβε πρόσφατα η Επιτροπή Εξωτερικών Υποθέσεων. Στη γνωµοδότησή της σχετικά µε την διαδικασία χορήγησης απαλλαγής για την εκτέλεση του γενικού προϋπολογισµού της Ευρωπαϊκής Ένωσης για το οικονοµικό έτος 1999 (ΡΕ 294.861), η επιτροπή αποφάσισε στις 19 και 20 Μαρτίου 2001 τα ακόλουθα: «καλεί την Επιτροπή, κατά την επιτόπια εκτέλεση προγραµµάτων εξωτερικών ενισχύσεων, να χρησιµοποιεί την εµπειρία των εξωτερικών υπηρεσιών, εάν αυτές µπορούν να επιδείξουν υψηλότερες επιδόσεις αποτελεσµατικότητας από τις ήδη υφιστάµενες κεντρικές και αποκεντρωµένες υπηρεσίες υπενθυµίζει ότι σε τέτοιες περιπτώσεις οι δραστηριότητες των εν λόγω υπηρεσιών πρέπει να πραγµατοποιούνται µε σεβασµό των πολιτικών κατευθύνσεων που έχει ορίσει η Επιτροπή καθώς και του νοµικού πλαισίου της Ευρωπαϊκής Κοινότητας στον οικονοµικό και λογιστικό τοµέα». Η εισηγήτρια καταλήγει συνεπώς στα ακόλουθα συµπεράσµατα: 1. προκειµένου οι υπάλληλοι της κατηγορίας Α να αναλάβουν καθήκοντα της εξωτερικής υπηρεσίας, χρειάζεται ανάλογη ειδίκευση µε την απόκτηση ειδικών γνώσεων αναπτυξιακής πολιτικής από όλους. Αυτό ισχύει τόσο για τα πρόσφατα προκαταρκτικά µαθήµατα που διοργανώνονται για βοηθούς της ιοίκησης και γραµµατείς όσο και για τα προβλεπόµενα µέτρα συνεχούς κατάρτισης και την διαχείριση. PE 286.859 6/8 PA\428814.doc
2. Η Επιτροπή καλείται να καταβάλει συγκεκριµένες προσπάθειες προκειµένου οι γυναίκες να ενδιαφέρονται για την εξωτερική υπηρεσία και να αναλαµβάνουν τη διεύθυνση αντιπροσωπειών, επειδή είναι απαράδεκτο µόνον επτά από τις 123 αντιπροσωπείες να διευθύνονται από γυναίκες. 3. Τα προβλήµατα των θέσεων απασχόλησης δεν αντιµετωπίζονται µε το κλείσιµο ή την υποβάθµιση αντιπροσωπειών, επειδή αυτό δηµιουργεί απλώς νέα προβλήµατα. Αντίθετα, πρέπει να προβλεφθούν περισσότερα µέτρα αναδιάρθρωσης, στα οποία να περιλαµβάνεται η πρόσληψη υπαλλήλων προσωρινών, κατηγορίας Β και κατηγορίας Γ καθώς και, κυρίως στις χώρες ΑΚΕ, τοπικού προσωπικού. 4. Χαιρετίζεται φυσικά το σύστηµα εκ περιτροπής, το οποίο δεν µπορεί όµως να εξασφαλίζει από µόνο του την ελαστικότητα ως προς τις ανάγκες του προσωπικού. Παράλληλα µε το απαραίτητο τοπικό προσωπικό στις αντιπροσωπείες δηµιουργείται για την εποπτεία ορισµένων προγραµµάτων ενίσχυσης ή για την παροχή συµβουλών για ειδικά θέµατα µια προσωρινή ανάγκη για ειδικευµένο προσωπικό, το οποίο για την αποφυγή της µεγάλης αύξησης του αριθµού των υπαλλήλων µπορεί να προέρχεται και από έξω και να προσλαµβάνεται µε προσωρινές συµβάσεις ή να αποκτάται για ορισµένο χρόνο από άλλους φορείς. 5. Συνολικά πρέπει να εξεταστεί η προτεινόµενη από το Συµβούλιο ενισχυµένη συµµετοχή κρατικών και µη κρατικών οργανώσεων των κρατών µελών. 6. Η Επιτροπή καλείται να καταβάλει προσπάθειες ώστε να πληρωθούν µε τον κατάλληλο τρόπο οι κενές θέσεις στις χώρες ΑΚΕ. 7. Η αποσυµφόρηση και η συνεργασία πρέπει να επιτυγχάνονται µε αύξηση των προσλήψεων υπαλλήλων της εξωτερικής υπηρεσίας των κρατών µελών και άλλων εθνικών εµπειρογνωµόνων. Αυτό πρέπει να ζητηθεί κυρίως από τα κράτη µέλη που δεν εξαντλούν τη δυνατότητα αυτή. 8. Η περιφερειακή συνεργασία ως στόχος της συνεργασίας για την ανάπτυξη χρειάζεται υποστήριξη και ως προς το περιεχόµενο και ως προς το προσωπικό. Αυτό δεν φαίνεται να εξασφαλίζεται µε το σηµερινό προγραµµατισµό των περιφερειακών γραφείων, ο οποίος δεν στηρίζεται σε σχέδια ουσιαστικά, αλλά επικεντρώνεται στον προβληµατισµό της εξοικονόµησης προσωπικού. Κυρίως στις χώρες ΑΚΕ είναι απαραίτητη µία µόνιµη υπηρεσία λόγω των προβληµάτων επικοινωνίας και µεταφορών. Για τα περιφερειακά γραφεία απαιτείται συνεπώς ένας προγραµµατισµός που θα προσανατολίζεται ανάλογα µε τις απαιτήσεις της αναπτυξιακής πολιτικής. 9. Από την άποψη της αναπτυξιακής πολιτικής, οι αντιπροσωπείες παίζουν σηµαντικό ρόλο και σε εγχώριο επίπεδο, π.χ. λόγω της παροχής συµβουλών σε άλλες υπηρεσίες της Επιτροπής στο πλαίσιο διασκέψεων, στρατηγικών ή ευαίσθητων θεµάτων, όπως η παροχή ασύλου, η θεώρηση διαβατηρίων και η µετανάστευση. Το ίδιο ισχύει και για θέµατα αναπτυξιακής πολιτικής στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ και το συντονισµό της εκάστοτε προεδρίας του Συµβουλίου µε χώρες εταίρους και κράτη µέλη τα οποία δεν PA\428814.doc 7/8 PE 286.859
εκπροσωπούνται µε διπλωµατική αντιπροσωπεία στο χώρο των δραστηριοτήτων. 10. Η Επιτροπή καλείται να υποβάλει το πολυετές πρόγραµµα που έχει εξαναγγείλει για τις αντιπροσωπείες που πρέπει να συµµετέχουν εντονότερα στο πρόγραµµα αποσυγκέντρωσης και να το εντάξει στους στόχους της αναπτυξιακής πολιτικής. 11. Οι αντιπροσωπείες πρέπει να προετοιµαστούν καλύτερα τόσο στο εσωτερικό όσο και προς το εξωτερικό, ούτως ώστε να αναλαµβάνουν καθήκοντα πληροφόρησης και εκπροσώπησης καθώς και επαφές µε τα µέσα µαζικής ενηµέρωσης, τα ανώτερα ιδρύµατα και τους οικονοµικούς παράγοντες. PE 286.859 8/8 PA\428814.doc