ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ 2004 2009 Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων 25.6.2008 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ σχετικά με την αξιολόγηση και τη μελλοντική ανάπτυξη του οργανισμού FRONTEX και του ευρωπαϊκού συστήματος επιτήρησης των συνόρων EUROSUR Επιτροπή Πολιτικών Ελευθεριών, Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων Εισηγητής: Javier Moreno Sánchez DT\726416.doc PE407.697v01-00
I. ΕΙΣΑΓΩΓΗ: Στόχος του FRONTEX, ο οποίος ιδρύθηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 2007/2004 του Συμβουλίου και λειτουργεί από τον Οκτώβριο του 2005, είναι η βελτίωση της ολοκληρωμένης διαχείρισης των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών. Το πρόγραμμα της Χάγης πρόβλεπε την πολιτική αξιολόγησή του πριν από το τέλος του 2007, η οποία αποτέλεσε αντικείμενο της ανακοίνωσης COM(2008)67 τελικό της Επιτροπής. II. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ 2005/2007 1. Η δράση του FRONTEX εγγράφεται κατά προτεραιότητα στο πλαίσιο του συντονισμού της επιχειρησιακής συνεργασίας μεταξύ κρατών μελών στον τομέα της διαχείρισης των εξωτερικών συνόρων. Το 2006 και το 2007, διεξήγαγε ήδη 28 κοινές επιχειρήσεις 9 στα θαλάσσια σύνορα, 12 στα χερσαία σύνορα, 7 στα εναέρια σύνορα στις οποίες πρέπει να προστεθούν 10 πιλοτικά σχέδια που εφαρμόσθηκαν συμπληρωματικά προς τις εν λόγω επιχειρήσεις. Η συμμετοχή των κρατών μελών εμφάνισε διαφοροποιήσεις: κατά μέσο όρο, 7 κράτη μέλη έλαβαν μέρος στις επιχειρήσεις στα θαλάσσια σύνορα, 9 στις επιχειρήσεις στα χερσαία σύνορα και 11 στις επιχειρήσεις στα εναέρια σύνορα. Το κόστος των επιχειρήσεων στα θαλάσσια σύνορα (λόγω του κινητοποιούμενου εξοπλισμού) είναι σαφέστατα πολύ υψηλότερο 2,7 εκατομμύρια ευρώ κατά μέσο όρο από εκείνο των επιχειρήσεων στα χερσαία και στα εναέρια σύνορα (εκτιμάται αντίστοιχα σε 83 000 και 194 000 ευρώ). Ωστόσο, όλες οι επιχειρήσεις συνεπάγονται την επωφελή ανταλλαγή των βέλτιστων πρακτικών και πληροφοριών καθώς και την προώθηση της καθημερινής συνεργασίας μεταξύ των αρχών φύλαξης των εθνικών συνόρων: σε δύο έτη, περισσότερα από 53 000 άτομα συνελήφθησαν ή δεν τους επετράπη η είσοδος στα σύνορα, ανιχνεύθηκαν περισσότερα από 2 900 πλαστά ταξιδιωτικά έγγραφα και συνελήφθησαν 58 διακινητές λαθρομεταναστών. Όσον αφορά τις άλλες σημαντικές πρωτοβουλίες, επισημαίνεται η δημιουργία του ευρωπαϊκού δικτύου περιπολίας (Μάιος 2007), το οποίο αναπτύσσεται στις περιοχές κοντά στις ακτές των ενδιαφερόμενων κρατών μελών, καθώς και του κεντρικού μητρώου του διαθέσιμου τεχνικού εξοπλισμού (CRATE) για τον έλεγχο και την επιτήρηση των συνόρων: περιλαμβάνει προς το παρόν πάνω από 100 σκάφη, περίπου 20 αεροσκάφη και 25 ελικόπτερα και μερικές εκατοντάδες εξαρτήματα εξοπλισμού ελέγχου συνόρων (κινητές μονάδες ραντάρ, οχήματα, θερμικές κάμερες και κινητούς ανιχνευτές κ.λπ.), και αποτελεί απογραφή εξοπλισμού που μπορεί να χρησιμοποιηθεί και σε κοινές επιχειρήσεις. Σε στρατηγικό επίπεδο, η πείρα καθιστά την επιχειρησιακή συνεργασία για την αντιμετώπιση της παράνομης μετανάστευσης στα νότια θαλάσσια σύνορα επείγουσα προτεραιότητα. Το πρόβλημα είναι ότι τα έξοδα είναι μεγαλύτερα και απαιτούνται περισσότεροι πόροι... Όμως, ο FRONTEX διαθέτει προϋπολογισμό ύψους 70 PE407.697v01-00 2/6 DT\726416.doc
εκατομμυρίων ευρώ για το 2008, ήτοι το αντίστοιχο 24 επιχειρήσεων στα θαλάσσια σύνορα. Ερωτήσεις: Πρέπει να υποστηρίξουμε τη σύσταση ειδικών παραρτημάτων του Οργανισμού στα κράτη μέλη που δέχονται τις συνεχείς πιέσεις της λαθρομετανάστευσης; Πρέπει, αντιθέτως, να συστηματοποιήσουμε την προσφυγή στις μόνιμες αποστολές; Πρέπει να προτάξουμε την αρχή της υποχρεωτικής αλληλεγγύης των κρατών μελών, ώστε να εξασφαλισθεί η άνευ όρων διαθεσιμότητα του εξοπλισμού που καταγράφηκε στο CRATE; 2. Ο FRONTEX μπορεί επίσης να παράσχει συνδρομή προς τα κράτη μέλη σε περιπτώσεις που απαιτείται αυξημένη τεχνική και επιχειρησιακή συνδρομή και ανάπτυξη των ομάδων ταχείας επέμβασης στα σύνορα. Το σύστημα RABIT, που άρχισε να ισχύει στις 20 Αυγούστου 2007, και εγκρίθηκε από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο σε πρώτη ανάγνωση, προβλέπει πράγματι μια «ικανότητα ταχείας αντίδρασης» για την ενίσχυση των ανθρώπινων πόρων σε κράτος μέλος που χρειάζεται βοήθεια. Η ομάδα RABIT αποτελείται από 500-600 συνοριοφύλακες και το φθινόπωρο του 2007 πραγματοποιήθηκε μια άσκηση. Ερωτήσεις: Μέχρι τώρα, κανένα κράτος μέλος δεν ζήτησε μια τέτοια ανάπτυξη: γιατί; Θα ήταν σκόπιμο να αποκτήσει προληπτικά ο FRONTEX τον δικό του εξοπλισμό ο οποίος θα χρησιμοποιείται από τις ομάδες ταχείας επέμβασης προκειμένου να εξασφαλισθεί η διαθεσιμότητά του εντός της συντομότερης δυνατής προθεσμίας σε περίπτωση έκτακτης ανάγκης; 3. Ο FRONTEX αναπτύσσει συνδρομή προς τα κράτη μέλη για την εκπαίδευση των εθνικών συνοριοφυλάκων, μεταξύ άλλων με την καθιέρωση κοινών προδιαγραφών εκπαίδευσης. Από τις 97 δράσεις κατάρτισης του Οργανισμού FRONTEX επωφελήθηκαν 1 341 άτομα. Στόχος είναι η εναρμόνιση της εκπαίδευσης των συνοριοφυλάκων σε ολόκληρη την Ευρώπη. Ερώτηση: η προσέγγιση που υιοθετήθηκε αποδείχθηκε πολύ αποδοτική και, επομένως, αξίζει να επεκταθεί με σεβασμό (και με συνεκτικό τρόπο) προς το κεκτημένο του Σένγκεν. Όμως, η προσπάθεια εκπαίδευσης δεν πρέπει να αφορά επίσης την εκπαίδευση του προσωπικού των τρίτων χωρών που συνεργάζονται με τον FRONTEX; 4. Ο Οργανισμός πραγματοποιεί τις δικές του αναλύσεις κινδύνου, οι οποίες διαδραματίζουν κρίσιμο ρόλο και διατρέχουν όλες τις δραστηριότητές του: έτσι, στο πλαίσιο της δεύτερης ετήσιας αξιολόγησης (Φεβρουάριος 2007), συνέβαλε στην DT\726416.doc 3/6 PE407.697v01-00
εκπόνηση της έκθεσης αξιολόγησης της απειλής του οργανωμένου εγκλήματος (OCTA) και, σε συνεργασία με τη Europol, της έκθεσης σχετικά με τις διαδρομές υψηλού κινδύνου για την παράνομη μετανάστευση στα Δυτικά Βαλκάνια. Για τον σκοπό αυτόν, ο FRONTEX συνδέθηκε με το δίκτυο ICONet το οποίο επιτρέπει από το 2006 στις ενδιαφερόμενες υπηρεσίες να ανταλλάσσουν πληροφορίες σχετικά με τις παράνομες μεταναστευτικές ροές για την ανταλλαγή πληροφοριών με τα κράτη μέλη σχετικά με την ανάλυση κινδύνου, την προετοιμασία κοινών επιχειρήσεων και τις επιστροφές συμμετέχει επίσης στις συνεδριάσεις του CIREFI, (Κέντρο πληροφόρησης, συζήτησης και ανταλλαγής απόψεων σχετικά με τη διέλευση των συνόρων και τη μετανάστευση). Πρέπει να πραγματοποιηθούν προφανείς συνεργασίες και οικονομίες κλίμακας μεταξύ των δραστηριοτήτων που καλύπτονται από το CIREFI, το ICONet και τον Οργανισμό. Ερώτηση: Πρέπει να εξετασθεί το ενδεχόμενο να ανατεθεί στον FRONTEX τόσο η διαχείριση του ICONet όσο και η ανάληψη των δραστηριοτήτων του CIREFI; 5. Ο Οργανισμός εμπλέκεται στην έρευνα σε τομείς που αφορούν τον έλεγχο και την επιτήρηση των εξωτερικών συνόρων. Η εποπτεία αυτή έχει ήδη μετουσιωθεί στην οργάνωση 6 σχεδίων και 7 εργαστηρίων/σεμιναρίων για την Ε&Α, τα οποία συνέβαλαν στην επεξεργασία και στον καθορισμό του συστήματος εισόδου-εξόδου (συμπεριλαμβανομένου του BIOPASS) και του ευρωπαϊκού συστήματος επιτήρησης των συνόρων όμως, κυρίως, ο Οργανισμός διαδραματίζει ενεργό ρόλο στις εργασίες του νέου ευρωπαϊκού φόρουμ για την έρευνα και την καινοτομία στον τομέα της ασφάλειας (ESRIF), στο πλαίσιο του οποίου δημιουργήθηκε χωριστή ομάδα εργασίας για την ασφάλεια των συνόρων. Ερώτηση: Πώς πρέπει να κινηθούμε ώστε οι συγκεκριμένες ανάγκες των αρμόδιων υπηρεσιών για τους ελέγχους των συνόρων να ληφθούν ειδικά υπόψη στις δραστηριότητες έρευνας; 6. Τέλος, σε συνέχεια των επιχειρήσεων ελέγχου και επιτήρησης, ο Οργανισμός εξουσιοδοτείται να παρέχει στα κράτη μέλη την αναγκαία στήριξη για την οργάνωση κοινών επιχειρήσεων επιστροφής. Παρότι έχει συμβάλει ήδη στην οργάνωση 9 επιχειρήσεων αυτού του τύπου, θα έπρεπε να συμμετέχει περισσότερο στον σχεδιασμό και στην οργάνωση των κοινών πτήσεων επιστροφής και στον εντοπισμό αναγκών για κοινές επιστροφές. Ερώτηση: Πώς μπορεί να βελτιστοποιηθεί η συμβολή του FRONTEX στο πλαίσιο των συγκεκριμένων επιχειρήσεων επιστροφής; III. ΜΑΚΡΟΠΡΟΘΕΣΜΗ ΠΡΟΟΠΤΙΚΗ: Ο FRONTEX θα αποτελέσει καθοριστικό αν όχι κεντρικό στοιχείο για τη μακροπρόθεσμη ανάπτυξη της στρατηγικής ολοκληρωμένης διαχείρισης των συνόρων της Ένωσης. Με βάση μια σταδιακή προσέγγιση και βαθμιαία ενίσχυση PE407.697v01-00 4/6 DT\726416.doc
των ικανοτήτων του, μπορεί να παράσχει πραγματική προστιθέμενη αξία προς όφελος του συνολικού συστήματος Σένγκεν, ιδίως στο πλαίσιο μέτρων σε συνεργασία με τρίτες χώρες, διασφαλίζοντας τη συνοχή μεταξύ των δραστηριοτήτων του και του συνολικού πλαισίου της πολιτικής εξωτερικών σχέσεων. Ερώτηση: Δεδομένου ότι η εντολή του είναι περιορισμένη, πώς μπορεί να καταστεί εφικτή, σε μεταγενέστερο χρόνο, η υλοποίηση πιλοτικών σχεδίων με δικαιούχους τρίτες χώρες; Οι ρυθμίσεις εργασίας και συνεργασίας με τις ρωσικές, τις ουκρανικές και τις ελβετικές αρχές έχουν ήδη θεσπισθεί και παράγουν εξαιρετικά αποτελέσματα, ενώ πολλές ρυθμίσεις εργασίας βρίσκονται σε στάδιο διαπραγμάτευσης. Η ενισχυμένη συνεργασία μεταξύ του FRONTEX και των χωρών στις οποίες προσφέρθηκε η προοπτική προσχώρησης στην ΕΕ, καθώς και των τρίτων χωρών που θεωρήθηκαν προβληματικές στο πλαίσιο των κοινών επιχειρήσεων και της ανάλυσης κινδύνου που πραγματοποίησε ο FRONTEX, θεωρείται αναγκαία. Όμως, υπάρχουν ακόμη απρόθυμες χώρες και δεν είναι αμελητέες... Ερώτηση: Πώς μπορεί να βελτιωθεί η συνεργασία με τις τρίτες χώρες, όταν αυτή αποδεικνύεται ανεπαρκής ή ανύπαρκτη; Όσον αφορά τα μέτρα στα σύνορα, ο FRONTEX εξετάζει παράλληλα την έννοια της «ενιαίας θυρίδας», η οποία θα ενοποιεί τις τελωνειακές αρχές και τις υπηρεσίες ελέγχου στα σύνορα, συνεχίζοντας τον εντοπισμό των βέλτιστων πρακτικών σχετικά με τη συνεργασία μεταξύ οργανισμών ή στο πλαίσιο των πιο προχωρημένων πιλοτικών σχεδίων. Το ουσιαστικό στοιχείο της συμβολής του έγκειται στη συμμετοχή του στην επεξεργασία του EUROSUR (που αποφασίσθηκε από το Συμβούλιο που πραγματοποιήθηκε στις 14 και 15 Δεκεμβρίου 2006), το οποίο επικεντρώνεται στα εξωτερικά νότια και ανατολικά σύνορα της Ένωσης, και του οποίου πρώτη προτεραιότητα πρέπει να είναι η ενοποίηση όλων των συστημάτων θαλάσσιας επιτήρησης, προκειμένου να επιτελέσει όσο το δυνατόν καλύτερα τα καθήκοντα που του έχουν ανατεθεί, δηλαδή τη μείωση του αριθμού των λαθρομεταναστών που καταφέρνουν να εισέλθουν στην επικράτεια της ΕΕ, την ενίσχυση της εσωτερικής ασφάλειας στο σύνολό της μέσω της συμβολής του στην καταπολέμηση και στην εξάρθρωση του διασυνοριακού εγκλήματος, και την ενίσχυση των ικανοτήτων έρευνας και διάσωσης για τη σωτηρία περισσότερων ανθρώπινων ζωών (και στις τρεις περιπτώσεις, η επιτυχία του EUROSUR απαιτεί την πλήρη και αμέριστη εμπλοκή των ενδιαφερόμενων τρίτων χωρών, ιδίως εκείνων του νότιου τμήματος της περιφέρειας της Μεσογείου από όπου ασκούνται ως επί το πλείστον οι μεταναστευτικές πιέσεις προς την Ευρωπαϊκή Ένωση). Πράγματι, η σημαντικότερη πρόκληση συνίσταται στον καλύτερο συντονισμό των υφιστάμενων υποδομών επιτήρησης και στην επέκταση της παρούσας κάλυψής τους, η οποία αφορά σήμερα μέρος μόνον των περιοχών στις οποίες διενεργούνται οι επιχειρήσεις, προκειμένου να αποκτηθεί τέλεια γνώση της κατάστασης σε DT\726416.doc 5/6 PE407.697v01-00
πραγματικό χρόνο και να αυξηθεί η ικανότητα αντίδρασης των υπηρεσιών καταστολής ή/και παροχής βοήθειας. Ερωτήσεις: Πώς μπορεί να ξεκινήσει χωρίς καθυστέρηση η αναβάθμιση των εθνικών συστημάτων επιτήρησης και η διασύνδεσή τους σε δίκτυο; Δεν πρέπει να ενθαρρυνθεί αμέσως η έρευνα και ανάπτυξη ώστε να δοθεί προτεραιότητα στις κοινές εφαρμογές τελειοποίησης και καινοτομίας των εργαλείων επιτήρησης; Σε ποιον πρέπει να ανατεθεί η δημιουργία ενός κοινού περιβάλλοντος ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ των αρμόδιων εθνικών αρχών, προκειμένου να βελτιστοποιηθεί η συλλογή, η ανάλυση και η διάδοση των ευαίσθητων αυτών δεδομένων; Φαίνεται, πράγματι, ότι ο FRONTEX και το EUROSUR θα καταδείξουν την αναγκαιότητα της επιχειρησιακής αλληλεγγύης μεταξύ των κρατών μελών. Η ενεργός εκδήλωση της εν λόγω αλληλεγγύης θα επιτρέψει να διοχετευθούν οι πόροι στους τομείς των εξωτερικών συνόρων με τις σημαντικότερες ανάγκες. Σε ό,τι αφορά το θέμα της σύστασης ενός ευρωπαϊκού σώματος συνοριοφυλάκων, αυτό θα μπορέσει να εξετασθεί μόνον αφού αντληθούν τα πρώτα διδάγματα από τη λειτουργία του Οργανισμού. Πράγματι, μολονότι τα ζητήματα της βελτίωσης του υφιστάμενου συστήματος διάθεσης των πόρων στους οικείους τομείς και το ενδιαφέρον για αύξηση της αποδοτικότητας των υφιστάμενων μηχανισμών είναι θεμιτά, δεν πρέπει να αποκρύπτουν χωρίς καν να αναφερθούμε στην έντονα πολιτική διάσταση μιας τέτοιας προοπτικής το γεγονός ότι τα κράτη μέλη της Ένωσης διαθέτουν ήδη 450 000 συνοριοφύλακες... PE407.697v01-00 6/6 DT\726416.doc