44 ΔIOIKHTIKH ENHMEPΩΣH Η ΔHMOΣIONOMIKH METAPPYΘMIΣH ΩΣ AΠANTHΣH ΣTHN OIKONOMIKH KPIΣH Η ΣYMBOΛH TOY ΠPOΫΠOΛOΓIΣMOY ΠPOΓPAMMATΩN KAI TOY ΔHMOΣIONOMIKOY EΛEΓXOY Tης Όλγας Λουκανίδου Ι. Οικονομική κρίση και δημοσιονομική μεταρρύθμιση Hδη από τα μέσα του 2008, οι εξελίξεις στην πορεία της παγκόσμιας οικονομίας υ- πήρξαν ραγδαίες. Η παγκόσμια οικονομική κρίση, με αφετηρία την κρίση στην α- γορά ενυπόθηκων δανείων των ΗΠΑ στα μέσα του 2007, επηρέασε σημαντικά τις εξελίξεις στον χρηματοπιστωτικό τομέα των οικονομιών και δημιούργησε κλίμα αβεβαιότητας στις αγορές χρήματος και κεφαλαίου. Ακολούθησε ο περιορισμός της εμπιστοσύνης των επενδυτών, η συρρίκνωση της πραγματικής οικονομικής δραστηριότητας και της α- πασχόλησης σε πολλές ανεπτυγμένες χώρες. Θα πρέπει επίσης να αναφερθεί η αδυναμία σταθερής και αξιόπιστης πρόβλεψης των οικονομικών εξελίξεων από τους διεθνείς οργανισμούς και η ταλάντευσή τους μεταξύ επιδείνωσης και πρόσκαιρης οικονομικής α- νάκαμψης 1. Oι πρόσφατες δυσμενείς εξελίξεις στην οικονομική πολιτική έφεραν στο προσκήνιο και ανέδειξαν για άλλη μία φορά τον κομβικό ρόλο του κρατικού προϋπολογισμού. Η δυσμενής δημοσιονομική περίοδος επιτάσσει την αξιολόγηση των δημοσίων δαπανών από μηδενική βάση καθώς και τον έλεγχο του τρόπου διάθεσης και διαχείρισης του συνόλου των δημόσιων πόρων. Ενδεδειγμένη διαρθρωτική παρέμβαση προς αυτή την κατεύθυνση αποτελεί η μεταρρύθμιση του συστήματος κατάρτισης, εκτέλεσης και παρακολούθησης του κρατικού προϋπολογισμού 2. Η εισαγωγή του προϋπολογισμού προγραμμάτων παρέχει τα κατάλληλα εργαλεία ώστε να αναδείξει τις προτεραιότητες της κυβέρνησης στους κύριους τομείς πολιτικής όπως η υγεία, η παιδεία και το περιβάλλον, να εξορθολογήσει το πρόγραμμα δημοσίων επενδύσεων και να συνδράμει στη διαμόρφωση ενός συστήματος μέτρησης της αποδοτικότητας των κρατικών δράσεων. Με στόχο την ανακατανομή των δαπανών και παράλληλα την αξιοποίηση των δημοσίων εσόδων το Υπουργείο Οικονομικών κατήρτισε ένα τριετή οικονομικό προγραμματι- Η Όλγα Λουκανίδου είναι Νομικός, DEA Δημοσίου Συγκριτικού Δικαίου (Paris I- Sorbonne), Απόφοιτος ΕΣΔΔ Εισηγήτρια στο Γενικό Λογιστήριο του Κράτους, ΥΔΕ στο Ν.Θεσσαλονίκης.
ΔIOIKHTIKH ENHMEPΩΣH 45 σμό έτσι ώστε ο προγραμματισμός των δαπανών να στηρίζεται σε διαφανή και πραγματική βάση.το σύνολο των δραστηριοτήτων κάθε φορέα οφείλει να συμβαδίζει με την εφαρμογή του επιχειρησιακού του σχεδίου, όπως αυτό απεικονίζεται στον προϋπολογισμό του, ενισχύοντας το αίσθημα ευθύνης και λογοδοσίας των διαχειριστών των δημοσίων πόρων 3. Σύμφωνα με το άρθρο 274 ΣΕΕ και τον Κανονισμό 2342/2002 της Επιτροπής της 23 ης Δεκεμβρίου 2002 η πολιτική όψη του προϋπολογισμού σε μία δημοκρατικά δομημένη κοινωνία επιβάλλει την κατάρτιση και την εκτέλεσή του με όρους διαφάνειας και αποτελεσματικότητας, τηρουμένων των προϋποθέσεων του ελέγχου και της λογοδοσίας. Η θέση του πολίτη καθίσταται κεντρική στη διαχείριση των δημοσίων οικονομικών διότι οι παρεχόμενες υπηρεσίες πέραν της ενδογενούς έννοιας του δημοσίου συμφέροντος στοχεύουν πλέον στην ικανοποίηση των αναγκών του με ενδυναμωμένα τα στοιχεία της ποιότητας και της αποδοτικότητας 4. Η ανάγκη για μείωση των συσσωρευμένων ελλειμμάτων των εθνικών προϋπολογισμών των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης και η τήρηση των όρων του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης (άρθρο 274 ΣΕΕ) αποτέλεσαν το εφαλτήριο για τη ριζική αναμόρφωση και αναδιάρθρωση της δημοσιονομικής διαχείρισης με όρους αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας 5. Στην κατεύθυνση αυτή η Γαλλία υιοθετεί τον οργανικό νόμο για τα δημόσια οικονομικά, γνωστό ως LOLF 6, ο οποίος τέθηκε σε εφαρμογή τον Ιανουάριο του 2005, επιχειρώντας τον πλήρη εκσυγχρονισμό της δημοσιονομικής διαχείρισης και πειθαρχίας κατά τα πρότυπα του προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η Ελλάδα το 2008 προχώρησε στην κατάρτιση ενός συστήματος ταξινόμησης των κρατικών λειτουργιών με μορφή προγραμμάτων, το Εθνικό Σχέδιο Προγραμμάτων (ΕΣΠ), ενώ το 2009 κατεγράφησαν και οι συναφείς δράσεις (ΕΣΠ 2009).Τα πρώτα αποτελέσματα που προέκυψαν από πιλοτικές εφαρμογές είναι ιδιαίτερα ενθαρρυντικά. Προσανατολιζόμαστε πλέον στη διαμόρφωση του απαραίτητου πλαισίου, εντός των επόμενων ετών, με στόχο το 2012 ο προϋπολογισμός προγραμμάτων να εφαρμοστεί στους φορείς της κεντρικής διοίκησης. ΙΙ. Η υφιστάμενη κατάσταση, ο Προϋπολογισμός Προγραμμάτων στην Ελλάδα, και δημοσιονομικός έλεγχος ΙΙ.α. Η υφιστάμενη κατάσταση Προτεραιότητα της οικονομικής πολιτικής είναι η αντιμετώπιση της οικονομικής κρίσης και η επαναφορά της ελληνικής οικονομίας σε ανοδική τροχιά. Η σταδιακή επιβράδυνση του ρυθμού ανάπτυξης είχε αρχίσει να διαφαίνεται από τις αρχές του 2008, από το τέλος όμως του 2008 και τις αρχές του 2009, ο ρυθμός ανάπτυξης της ελληνικής οικονομίας διαμορφώθηκε σε αρνητικά ποσοστά. Ο στρατηγικός στόχος της οικονομικής πολιτικής συνίσταται στην ανάταξη της οικονομίας και την προώθηση των μεγάλων τομών που θα επαναφέρουν την Ελλάδα σε τροχιά μακροπρόθεσμης ανάπτυξης και κοινωνικής συνοχής. Για το λόγο αυτό οι πρώτες κινήσεις για την ανάταξη της οικονομίας είναι η αναθέρμανση της αγοράς και η άμεση αποκατάσταση της ρευστότητας. Ταυτόχρονα, αποτελεί πρωταρχική προτεραιότητα η αποκατάσταση του κύρους και της αξιοπιστίας της οικονομικής πολιτικής απέναντι στους πολίτες και στις διεθνείς αγορές. Προϋπόθεση για την ανάταξη της ελληνικής οικονομίας, στα σκέλη των εσόδων και στο δαπανών αντίστοιχα, αποτελεί η εφαρμογή ενός αξιόπιστου πλαισίου δημοσιονομικής διαχείρισης. Η αποκατάσταση της αξιοπιστίας των δημοσίων οικονομικών αποτελεί προαπαιτούμενο της οικονομικής ανάπτυξης και ευημερίας και ο μετασχηματισμός του προϋπο-
46 ΔIOIKHTIKH ENHMEPΩΣH λογισμού του κράτους σε «Προϋπολογισμό Προγραμμάτων» με τη μορφή τριετών συμβολαίων είναι ένα σημαντικό βήμα στην κατεύθυνση αυτή. Στον Προϋπολογισμό Προγραμμάτων αποτυπώνονται επιχειρησιακά προγράμματα, δράσεις και λειτουργίες, τίθενται μετρήσιμοι στόχοι και αξιολογούνται τα αποτελέσματα με την εισαγωγή ποσοτικών και ποιοτικών δεικτών 7. Μέχρι και σήμερα ο ελληνικός κρατικός προϋπολογισμός είναι κλασικός, προϋπολογισμός κονδυλίων (expenditures oriented budgeting ή Line-Item Budget) 8. Περιέχει μία σειρά ταξινομήσεων εσόδων και εξόδων κατά κατηγορίες, υποκατηγορίες, επιμέρους ο- μάδες. Περαιτέρω τα έξοδα του προϋπολογισμού κατατάσσονται κατά φορείς (γενικούς και ειδικούς), κατά κατηγορίες και είδη εξόδων. 9 Η λεπτομερής ταξινόμηση των δημοσίων εσόδων και εξόδων έχει ως πλεονέκτημα τη γνώση του ύψους των εσόδων και δαπανών, γεγονός που επιτρέπει τη διεξαγωγή συγκριτικών συμπερασμάτων. Από την άλλη πλευρά παρατηρούνται σημαντικά μειονεκτήματα 10 τα οποία εστιάζουν στην αδυναμία αξιολόγησης των αποτελεσμάτων των κρατικών δράσεων με όρους χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης καθώς δεν αξιολογούνται ή αξιολογούνται ανεπαρκώς τα α- ποτελέσματα που παράγονται από τις δημόσιες πολιτικές. 11 Το Εθνικό Κοινοβούλιο ε- γκρίνει έναν προϋπολογισμό χωρίς σαφείς ποσοτικούς και ποιοτικούς στόχους των φορέων διότι δεν απεικονίζονται οι πολιτικές που υλοποιούν οι φορείς καθώς και οι δράσεις που χρηματοδοτούνται, ιδίως όταν πρόκειται για συναρμοδιότητα (Σχήμα 1). 12 Όσο αφορά στον έλεγχο των δημοσίων δαπανών είτε ως προληπτικός από τις Υπηρεσίες Δημοσιονομικού Ελέγχου ή την Υπηρεσία του Επιτρόπου είτε ως κατασταλτικός από το Ελεγκτικό Συνέδριο εστιάζει στη νομιμότητα και κανονικότητα των δαπανών 13, χωρίς εφαρμογή των αρχών της οικονομίας, της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας 14. Παράλληλα μεγάλο μέρος των δαπανών δεν πληρώνεται με χρηματικά ε- ντάλματα και εξαιρείται του προληπτικού ελέγχου. 15 Σχήμα 1: Υφιστάμενο σύστημα κρατικού προϋπολογισμού
ΔIOIKHTIKH ENHMEPΩΣH 47 ΙΙ.β. Ο Προϋπολογισμός προγραμμάτων Το 2008 το Υπουργείο Οικονομικών υιοθέτησε μία νέα μορφή προϋπολογισμού γνωστή ως προϋπολογισμός προγραμμάτων 16 σηματοδοτώντας αλλαγές στον τρόπο κατάρτισης, εκτέλεσης, παρακολούθησης και αξιολόγησης του κρατικού προϋπολογισμού. Πρόκειται για σύστημα προϋπολογισμών που προσανατολίζεται στην απόδοση χρηματοδοτούμενων πολιτικών (performance oriented budgeting) έτσι ώστε να ελέγχεται η αποτελεσματικότητα και αποδοτικότητα των διαφόρων δράσεων,το κόστος κάθε προγράμματος και να ενισχύεται η διαφάνεια στη διαχείριση των δημόσιων οικονομικών (Σχήμα 2). Σχήμα 2: Προϋπολογισμός Προγραμμάτων Η δομή του προϋπολογισμού προγραμμάτων συνήθως περιλαμβάνει τρία ή τέσσερα επίπεδα. Στο πρώτο επίπεδο αποτυπώνονται οι βασικοί τομείς πολιτικής ενός κράτους (περιβάλλον, δικαιοσύνη κ.λπ.) οι οποίοι συναντώνται και με τους όρους αποστολές ή λειτουργίες. Στο δεύτερο (και τρίτο όπου υφίσταται) επίπεδο καταγράφονται τα προγράμματα (και υποπρογράμματα) που εξυπηρετούν τον κάθε τομέα. Κάθε πρόγραμμα (ή υποπρόγραμμα) αναλύεται σε δράσεις που αποτελούν και το τελευταίο επίπεδο εξειδίκευσης της υλοποίησης του κάθε προγράμματος. (Σχήμα 3). Σε κάθε πρόγραμμα καταγράφονται όλοι οι πόροι που διατίθενται για την επίτευξη των στόχων του (υλικοί και ανθρώπινοι). Oι πόροι (εισροές) και τα αποτελέσματα (εκροές) κάθε δράσης συσχετίζονται.υπόλογοι για την εκτέλεση του προϋπολογισμού του κάθε προγράμματος (top down budgeting) στους φορείς ορίζονται οι Υπουργοί, οι Υφυπουργοί, οι Γενικοί Γραμματείς ως διαχειριστές των προγραμμάτων με ευχέρεια δράσης αλλά και υποχρέωση λογοδοσίας κατά τα διεθνή πρότυπα 17. Περαιτέρω σε όλα τα επίπεδα (λειτουργίες/προγράμματα/δράσεις) τίθενται γενικοί και ειδικοί στόχοι, μετρήσιμοι δείκτες. Το Υπουργείο Οικονομικών υλοποιώντας τις αποφάσεις του Υπουργικού
48 ΔIOIKHTIKH ENHMEPΩΣH Συμβουλίου δίδει έμφαση στην αξιολόγηση των αποτελεσμάτων των φορέων για το λόγο αυτό με το άρθρο 9 του Ν. 3513/06 συστήνονται στο Γενικό Λογιστήριο του Κράτους (ΓΛΚ) δύο νέες υπηρεσίες για την υλοποίηση του Προϋπολογισμού, το τμήμα Αναμόρφωσης του Συστήματος Κατάρτισης και Παρακολούθησης του Κρατικού Προϋπολογισμού και το Αυτοτελές Τμήμα Μετάβασης και Εφαρμογής Διπλογραφικού Συστήματος Λογιστικής στο Δημόσιο. Επιπλέον ο Προϋπολογισμός Προγραμμάτων παρέχει τη δυνατότητα πολυετούς προγραμματισμού των δημοσίων δαπανών ενώ παράλληλα καθορίζεται το κόστος κάθε προγράμματος, και ο χρόνος διάρκειας του 18. Σχήμα 3: Επίπεδα Προϋπολογισμού Προγραμμάτων Στην κατεύθυνση αυτή, σύμφωνα με το Εθνικό Σχέδιο Προγραμμάτων (ΕΣΠ) 2010 19 και προκειμένου η μεταρρύθμιση αυτή να είναι επιτυχής, ο προϋπολογισμός προγραμμάτων πρέπει να θεωρηθεί ως αποτύπωση του επιχειρησιακού σχεδίου του φορέα με δύο αλληλοσυμπληρούμενες διαστάσεις: 20 α) Μεσοπρόθεσμος (τριετής) επιχειρησιακός και οικονομικός προγραμματισμός και β) Προϋπολογισμός - Ετήσιο επιχειρησιακό σχέδιο. Ειδικότερα ο προϋπολογισμός προγραμμάτων, ως ουσιαστικός προϋπολογισμός με στρατηγικό σχεδιασμό, συνεπάγεται την κατάρτιση τριετών σχεδίων, «συμβολαίων» από πλευράς των υπουργείων - φορέων, με σαφή αποτύπωση των επιχειρησιακών προγραμμάτων και μετρήσιμους στόχους για κάθε τομέα πολιτικής. Με τον τρόπο αυτό ο πολίτης ενημερώνεται για τις κύριες προτεραιότητες του κυβερνητικού έργου καθώς παρουσιάζεται το σύνολο των δεδομένων του προϋπολογισμού απλά και κατανοητά για όλους ώ- στε να είναι εφικτός ο έλεγχος από όλους και να τηρούνται οι αρχές της δημοσιότητας,της διαφάνειας και της δημοκρατικής διακυβέρνησης. Η θεώρηση του προϋπολογισμού προγραμμάτων ως ετήσια εξειδίκευση του τριετούς προγραμματισμού του φορέα και αποτύπωση του επιχειρησιακού του σχεδίου συνίσταται στην τεκμηρίωση των δράσεων που θα πραγματοποιηθούν, στην αιτιολόγηση των οικονομικών και ανθρώπινων πόρων που θα διατεθούν και στη διαδικασία αξιολόγησης των αποτελεσμάτων. Στο σημείο αυτό θα πρέπει να υπογραμμιστεί ότι συνδιαμορφωτές του επιχειρησιακού σχεδίου του φορέα δεν θα είναι, όπως στο παρελθόν, οι οικονομικές υπηρεσίες του και μόνο αλλά θα συμμετέχει το σύνολο των υπηρεσιών του. Επιπλέον ο ετήσιος οικονομικός - επιχειρησιακός προγραμματισμός θα συνοδεύεται από στοιχεία αξιολόγησης της αποδοτικότητας των δραστη-
ΔIOIKHTIKH ENHMEPΩΣH 49 ριοτήτων ώστε με τη χρήση κατάλληλων δεικτών να. εντοπίζονται πιθανές αποκλίσεις και να λαμβάνονται έγκαιρα οι απαραίτητες αποφάσεις. Στον προϋπολογισμό προγραμμάτων θα αποτυπώνεται το σύνολο της κρατικής χρηματοδότησης και μάλιστα με τρόπο επαληθεύσιμο. Έχει παρατηρηθεί με βάση το ισχύον σύστημα κατάρτισης προϋπολογισμού ότι οι φορείς (εκτός των υπουργείων) όπως ειδικοί φορείς, εποπτευόμενα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης Α και Β βαθμού δεν παρέχουν ικανές πληροφορίες για το σύνολο των δράσεών τους με πόρους που λαμβάνουν είτε από τον κρατικό προϋπολογισμό, είτε εισπράττουν απευθείας από τους φορολογούμενους. Κρίνεται πλέον απαραίτητη η αιτιολόγηση των προτάσεων των φορέων για την κατάρτιση του πολυετούς και του ετήσιου ε- πιχειρησιακού σχεδίου όσο αφορά τις δράσεις τους και τα στοιχεία για τη χρηματοδότηση των εποπτευόμενων φορέων διότι έχει διαπιστωθεί ότι είναι δυνατό ένα νομικό πρόσωπο να χρηματοδοτείται από περισσότερους φορείς για τις ίδιες δράσεις, χωρίς οι α- νωτέρω χρηματοδοτήσεις να αποτυπώνονται συνολικά και χωρίς την ύπαρξη στοιχειώδους συντονισμού και ελέγχου. ΙΙ.β.1. Ο Προϋπολογισμός προγραμμάτων στην Ελλάδα (χρονολογική απεικόνιση) Από το 2007 έως σήμερα η εισαγωγή του προϋπολογισμού προγραμμάτων στην Ελλάδα στοχεύει όχι στην αναδιαμόρφωση αλλά στη διαμόρφωση μίας νέας δομής του κρατικού προϋπολογισμού. Αναλυτικά: Το έτος 2007: Συνδημοσιεύθηκε με τον κρατικό προϋπολογισμό του έτους 2008 η ειδική έκδοση «Προϋπολογισμός Προγραμμάτων 2008». Στην ανωτέρω έκδοση αποτυπώθηκε το Εθνικό Σχέδιο Προγραμμάτων (ΕΣΠ) 2008. Απεικόνιση του κρατικού προϋπολογισμού σε Λειτουργίες και Προγράμματα. Πιλοτική εφαρμογή για τη Λειτουργία «Πολιτισμός, Θρησκεία, Αθλητισμός». Συνεργασία για θέματα προϋπολογισμού προγραμμάτων με τον Οργανισμό Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ) 21. Το έτος 2008: Πρώτες πιλοτικές εφαρμογές για τον προϋπολογισμό προγραμμάτων. Καταρτίστηκε το Εθνικό Σχέδιο Προγραμμάτων (ΕΣΠ) 2009 (πλήρης ανάπτυξη της λειτουργικής ταξινόμησης και στα τρία επίπεδα (Λειτουργία, Πρόγραμμα, Δράση) και σύνδεση με την οικονομική ταξινόμηση. Ενημέρωση και εξοικείωση εμπλεκομένων φορέων για τη δημοσιονομική μεταρρύθμιση. Ξεκίνησε ο σχεδιασμός του Ολοκληρωμένου Πληροφοριακού Συστήματος που θα υ- ποστηρίξει τον προϋπολογισμό προγραμμάτων και το νέο λογιστικό σύστημα. 2009: Εντατικοποίηση της ενημέρωσης και εκπαίδευσης των εμπλεκόμενων για τη δημοσιονομική μεταρρύθμιση με την οργάνωση ημερίδων και σεμιναρίων. Πιλοτικός σχεδιασμός σε είκοσι επτά (27) συνολικά φορείς της κεντρικής διοίκησης και σε νομικά πρόσωπα. Ανάπτυξη του ΕΣΠ 2010 ( με αναθεώρηση της δομής του) το οποίο διαρθρώνεται σε 13 χρηματοδοτούμενες Λειτουργίες (τομείς πολιτικής), 92 Προγράμματα και 605 Δράσεις. Δημιουργούνται οι νέες Λειτουργίες «Ασφάλεια και Προστασία του Πολίτη» και «Δικαιοσύνη» και αναθεωρούνται τα υφιστάμενα. Δημιουργούνται επίσης νέα Προγράμματα, όπως η Μεταναστευτική Πολιτική, οι Αστυνομικές Υπηρεσίες,
50 ΔIOIKHTIKH ENHMEPΩΣH Πυρόσβεση- Πυροπροστασία, η Ασφάλεια Αερολιμένων και Πτήσεων. Και στο επίπεδο των δράσεων των φορέων σημειώθηκε πρόοδος με την εξοικείωση των φορέων με βασικές αρχές του προϋπολογισμού προγραμμάτων. Δίδεται ιδιαίτερη προσοχή στην απεικόνιση των δραστηριοτήτων που επιτελούν οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης Α και Β βαθμού (Λειτουργία «Τοπική Διακυβέρνηση») λόγω της ελλιπούς πληροφόρησης των ροών της χρηματοδότησης των ΟΤΑ, η προσπάθεια στοχεύει στην αναλυτική απεικόνιση του τομέα που εξυπηρετείται κάθε φορά (Μετανάστευση, Περιβάλλον) στα επιμέρους προγράμματα. Τα πρώτα συμπεράσματα από τη συνεργασία με φορείς πιλότους 22 ανέδειξαν σημαντικές πολιτικές που χρηματοδοτούνταν από τον κρατικό προϋπολογισμό και δεν γινόταν αντιληπτές από τους πολίτες. Αντιπροσωπευτικό παράδειγμα αποτελεί η περιβαλλοντική πολιτική του κράτους καθώς με την κατάρτιση προϋπολογισμού προγραμμάτων απεικονίζεται η συνολική δαπάνη ανεξάρτητα από την πηγή, είτε προέρχεται α- πό τον τακτικό Π/Υ είτε από τον Προϋπολογισμό Δημοσίων Επενδύσεων (συντονισμός δραστηριοτήτων) και ο φορέας χρηματοδότησης (Υπουργείο Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής, το Υπουργείο Μεταφορών, το Υπουργείο Οικονομίας αλλά και οι Περιφέρειες). Ο πιλοτικός σχεδιασμός στο Υπουργείο Εθνικής Άμυνας ανέδειξε το έργο που επιτελεί στην πολιτική της υγείας (στρατιωτικά νοσοκομεία, λοιπές μονάδες περίθαλψης) αλλά και της παιδείας (στρατιωτικές σχολές, επιμόρφωση αξιωματικών κλπ). Στο Υπουργείο Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης εξειδικεύεται ο ρόλος του Οργανισμού Απασχόλησης Εργατικού Δυναμικού (ΟΑΕΔ) σε ειδικές επιδοματικές πολιτικές και παροχές πρόνοιας, τίθενται στόχοι και δείκτες μέτρησης αποτελεσμάτων. Στο Υπουργείο Παιδείας, Δια Βίου Μάθησης και Θρησκευμάτων έπειτα από μελέτη των προϋπολογισμών ορισμένων σχολείων πιλότων διαπιστώθηκε η έλλειψη συντονισμού των χρηματοδοτήσεων και η επικαλυπτόμενη εμπλοκή πολλών κρατικών φορέων όπως του ίδιου του Υπουργείου, του Δήμου, της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης, του Οργανισμού Σχολικών Κτιρίων (Ο.Σ.Κ. Α.Ε.) και του Οργανισμού έκδοσης Διδακτικών Βιβλίων (ΟΕΔΒ). Με την εισαγωγή προϋπολογισμού προγραμμάτων επιχειρείται η καλύτερη διαχείριση του δημοσίου χρήματος για την έγκαιρη κάλυψη των αναγκών των σχολικών μονάδων. Οι ανωτέρω παρατηρήσεις εντάσσονται στην αρχή του καθορισμού α- νώτατων ορίων δαπανών για κάθε υπουργείο, στην αρχή της διαδικασίας κατάρτισης του προϋπολογισμού (top- down budgeting), ώστε να πληρούνται οι προϋποθέσεις της χρηστής διακυβέρνησης. ΙΙΙ. Η φύση του δημοσιονομικού ελέγχου - Παρατηρήσεις Ο έλεγχος των δημοσίων δαπανών προληπτικός και κατασταλτικός, συνίσταται σε έ- λεγχο νομιμότητας και κανονικότητας χωρίς να επεκτείνεται και στην εισαγωγή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης 23. Οι Υπηρεσίες Δημοσιονομικού Ελέγχου (Υ.Δ.Ε.) 24 διενεργούν προληπτικό έλεγχο νομιμότητας και κανονικότητας κατά τις διατάξεις του Κώδικα Δημοσίου Λογιστικού 25 ενώ είναι δυνατό να ζητηθεί η άσκηση και ουσιαστικού επιτόπιου ελέγχου εάν γεννηθούν βάσιμες αμφιβολίες για την πραγματοποίηση της δαπάνης. Κατά το οικονομικό έτος 2008 διενεργήθηκαν τρεις (3) επιτόπιοι ουσιαστικοί έ- λεγχοι, σε λογαριασμούς δερματολόγου ιατρού, ιδιωτικής νευροψυχιατρικής κλινικής και εργαστηρίου φυσικής ιατρικής. Από τους ελέγχους προέκυψαν παρατυπίες και παρεκκλίσεις από τις ισχύουσες διατάξεις και έγιναν οι δέουσες ενέργειες για την αναζήτηση των αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών, τη διενέργεια έρευνας από τα αρμόδια συλλογικά όργανα, στα οποία υπάγονται πειθαρχικά οι εν λόγω ελεγχόμενοι και περικοπή
ΔIOIKHTIKH ENHMEPΩΣH 51 των μη σύννομων δαπανών 26. Εντούτοις οι ΥΔΕ ασκούν σήμερα τυπικό έλεγχο νομιμότητας-κανονικότητας σε ένα πολύ μικρό ποσοστό των δαπανών των φορέων αρμοδιότητάς τους. Οι ελεγχόμενοι φορείς είναι κατά βάση τα υπουργεία και οι νομαρχιακές αυτοδιοικήσεις. Επειδή ο ασκούμενος από τις ΥΔΕ έλεγχος είναι ελλιπής τόσο ως προς το περιεχόμενό του όσο και ως προς την έκτασή του (διενεργείται σε ελάχιστους φορείς που διαχειρίζονται δημόσιο χρήμα και δημόσια περιουσία και καλύπτει ένα πολύ μικρό μέρος της διαχείρισής τους), με το ν. 3492/2006 συστάθηκαν στη Γενική Δ/νση Δημοσιονομικών Ελέγχων (ΓΔΔΕ), τρεις νέες διευθύνσεις, οι οποίες συμπληρώνουν και ολοκληρώνουν τον υφιστάμενο έλεγχο: α) Διεύθυνση Ελέγχου Υπουργείων, ΝΠΔΔ και ΟΤΑ α και β βαθμού, β) Διεύθυνση Ελέγχου Φορέων Παροχής Υπηρεσιών Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης, ΔΕΚΟ, ΝΠΙΔ και λοιπών φορέων και γ) Διεύθυνση Υποστήριξης και Επικοινωνίας.Υποστηρίζεται ότι ο νέος δημοσιονομικός έλεγχος θα είναι ολοκληρωμένος ως προς το περιεχόμενο, αφού περιλαμβάνει το σύστημα διαχείρισης και ελέγχου του ελεγχόμενου φορέα και πλήρη τυπικό και ουσιαστικό έλεγχο νομιμότητας-κανονικότητας ε- νός προκαθορισμένου δείγματος διαχειριστικών πράξεων. Θεωρείται, επίσης, ολοκληρωμένος ως προς την έκτασή του, αφού καλύπτει το σύνολο των φορέων που διαχειρίζονται δημόσιο χρήμα και δημόσια περιουσία και το σύνολο των διαχειριστικών τους πράξεων και πλήρως εναρμονισμένος με τα ισχύοντα στην ΕΕ 27. Ωστόσο δεν αφορά τις Υπηρεσίες Δημοσιονομικού Ελέγχου και ασκείται μόνο κεντρικά από τις ανωτέρω διευθύνσεις του ΓΛΚ, αγνοώντας κάθε αποκεντρωτική συνιστώσα. Περαιτέρω ο έλεγχος που ασκείται από το Ελεγκτικό Συνέδριο, προληπτικός 28 και κατασταλτικός 29, δεν αφορά στον έλεγχο αποτελεσματικότητας διότι η κατάρτιση και η εφαρμογή του κρατικού προϋπολογισμού δεν περιέχει ποσοτικούς και ποιοτικούς στόχους. Ο όρος της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, διαφορετικά έλεγχος απόδοσης (bonne gestion financière) αφορά στις αρχές της οικονομίας, της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας 30.Η οικονομία (économie/economy)εκφράζει τη σχέση μεταξύ εισροών που προγραμματίστηκαν και αυτών που πραγματοποιήθηκαν σε συνάρτηση με την ποιότητα του παραγόμενου προϊόντος, η αποδοτικότητα (efficience/efficiency) αναφέρεται στη σχέση μεταξύ των εκροών, σε αγαθά, υπηρεσίες ή άλλα αποτελέσματα και των πόρων (εισροών) που χρησιμοποιήθηκαν για την παραγωγή τους.τέλος η αποτελεσματικότητα (efficacité/efficacity) εκφράζει το βαθμό επίτευξης των στόχων (σύγκριση αποτελεσμάτων-στόχων που καθορίζονται στους στόχους πολιτικής) 31. Στη Γαλλία ο LOLF εισάγει τον έλεγχο της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης στις δημόσιες δαπάνες προάγοντας την αποτελεσματικότητα της Διοίκησης μέσω της διαφάνειας της δράσης και της λογοδοσίας της. Η δημοσιονομική μεταρρύθμιση του 2001 επικεντρώθηκε στην κατάρτιση προϋπολογισμού προγραμμάτων από κάθε Υπουργό με βάση προτεραιότητες πολιτικής και όχι τη φύση της δαπάνης, ενίσχυσε τη διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης με όρους υπευθυνότητας και κατέστησε το Κοινοβούλιο κύριο μέτοχο της διαδικασίας εκτέλεσης του προϋπολογισμού 32. Η εισαγωγή της νέας μεθόδου ε- λέγχου αποδυνάμωσε τον προληπτικό έλεγχο διότι οι διατάκτες αλλά και οι διαχειριστές φέρουν την ευθύνη που στο παρελθόν αποδιδόταν στον υπόλογο, καθίστανται πλέον υ- πόλογοι διαχειριστές των πράξεων και των επιλογών τους 33. Ο δημοσιονομικός έλεγχος ασκείται από μία κεντρική ελεγκτική αρχή η οποία διαθέτει και περιφερειακές υπηρεσίες με στόχο την επίτευξη δημοσιονομικής πειθαρχίας μέσω της διαφάνειας των δημοσίων οικονομικών και την πρόβλεψη δημοσιονομικών κινδύνων. Οι νέες αυτές πρακτικές οδήγησαν στην αναθεώρηση των αρμοδιοτήτων της Cour des comptes/ Ελεγκτικού Συνεδρίου, διατηρώντας παράλληλα τον κατασταλτικό έλεγχο, τον έλεγχο των λο-
52 ΔIOIKHTIKH ENHMEPΩΣH γαριασμών των υπολόγων. Καινοτομία αποτελεί η πιστοποίηση της κανονικότητας, της ειλικρίνειας και της αξιοπιστίας των λογαριασμών του κράτους κατά τα πρότυπα της δήλωσης αξιοπιστίας (D.A.S.) 34 του Ελεγκτικού Συνεδρίου, σύμφωνα με την αξιολόγηση της αποδοτικότητας. Οι νέες αυτές προοπτικές ελέγχου σχετίζονται προφανώς με τον τρόπο κατάρτισης και εφαρμογής του προϋπολογισμού. Εντάσσονται στη λογική των προϋπολογισμών α- ποτελεσμάτων, της εισαγωγής σχεδίασης και προγραμματισμού των αποφάσεων που α- φορούν τον προϋπολογισμό (P.P.B.S. /Planning, Programming, Budgeting System) 35. Στη κατεύθυνση αυτή φαίνεται να προσανατολίζεται το Υπουργείο Οικονομικών με την α- ναθεώρηση του Κώδικα Δημοσίου Λογιστικού, την ενδυνάμωση της ποιότητας του ε- λέγχου των δημοσίων δαπανών και την αναβάθμιση των ελεγκτικών αρμοδιοτήτων του Ελεγκτικού Συνεδρίου στο πλαίσιο της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης. Σημειώσεις 1. Βλ. Εισηγητική Έκθεση Κρατικού Προϋπολογισμού 2010, Κεφάλαιο 1, Εξελίξεις και Προοπτικές,, σελ. 13. 2. Προϋπολογισμός προγραμμάτων 2010, Εισαγωγή, Νοέμβριος 2009. 3. Βλ. για το σύνολο των στόχων του Υπουργείου Οικονομικών και ειδικότερα του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους, Προϋπολογισμός προγραμμάτων 2008 και 2009, Εισαγωγή, Νοέμβριος 2007 και 2008 αντίστοιχα. 4. Βλ. Η Δημοσιονομική μεταρρύθμιση ως δημόσια πολιτική στην Ελλάδα, εισήγηση της Όλγας Λουκανίδου στο Συνέδριο του Εθνικού Κέντρου Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης, Η Καινοτομία στη Δημόσια Διοίκηση Ο ρόλος των αποφοίτων Ε.Σ.Δ.Δ.-Ε.Σ.Τ.Α., Ερέτρια, 15-17 Μαΐου 2009 καθώς και άρθρα 1-2-1 και 4-1-2 του αναθεωρημένου Κώδικα Ορθής Πρακτικής για την Δημοσιονομική Διαφάνεια, 28 Φεβρουαρίου 2001, Διεθνές Νομισματικό Ταμείο. 5. Ψήφισμα του Συμβουλίου της 17ης Ιουνίου 1997 για το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης 6. Βλ. Loi organique no 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, abrogeant l ordonnance no 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois des finances. 7. Βλ. Εισηγητική Έκθεση Κρατικού Προϋπολογισμού 2010, Κεφάλαιο 2, Οικονομική και Δημοσιονομική Πολιτική, σελ. 25-26. 8. Βλ. σχετικά, Δ. Σκιαδάς, Προϋπολογισμός στην Ελλάδα και στην Ευρωπαϊκή Ένωση: Έννοια, Λειτουργίες και Είδη, ΕφημΔΔ-6/2007, σελ. 791 επ. 9. Δ.Π. Καράγιωργα, Δημόσια Οικονομική 2, Οι Δημοσιονομικοί Θεσμοί, εκδ. Παπαζήση, Αθήνα, 1981, σελ. 40-42. 10. Θ.Γεωργακόπουλος, Εισαγωγή στη Δημόσια Οικονομική, εκδ. Μπένου, Αθήνα, 2005, σελ. 157 επ. 11. Εισηγητική Έκθεση Προϋπολογισμού 2008, Ειδική έκδοση για τον Προϋπολογισμό Προγραμμάτων, Κεφάλαιο 1 σελ. 9. 12. Εισηγητική Έκθεση Προϋπολογισμού 2009, Ειδική έκδοση για τον Προϋπολογισμό Προγραμμάτων, Κεφάλαιο 1 σελ. 1 και Καράγιωργας Δ., Μέθοδοι ελέγχου της αποτελεσματικότητας των δημοσίων δαπανών, σε: Ελεγκτικό Συνέδριο 1833-1983, Τιμητικός Τόμος για τα 150 χρόνια του Ελεγκτικού συνεδρίου, Αθήνα 1984, σελ. 71-72. 13. Σύμφωνα με το άρθρο 26 παρ. 2 του Ν.2362/1995 (Κώδικας Δημοσίου Λογιστικού) Νόμιμη είναι η δαπάνη εφόσον: α) προβλέπεται από διάταξη νόμου και β)υπάρχει εγγεγραμμένη στον Προϋπολογισμό σχετική πίστωση. Κανονική είναι η δαπάνη, εφόσον έχει νόμιμα αναληφθεί, ε- πισυνάπτονται τα νόμιμα δικαιολογητικά και η σχετική απαίτηση δεν έχει υποπέσει σε παραγραφή.
ΔIOIKHTIKH ENHMEPΩΣH 53 14. Βλ. σχετικά Transparence budgetaire Les meilleures pratiques de l OECD, Revue de l OECD sur la gestion budgetaire, n.3, 2002. 15. Άρθρο 12 π.δ. 151/98: εξαιρούνται από τον έλεγχο των Υ.Δ.Ε. και δεν πληρώνονται με χρηματικά εντάλματα δαπάνες σταθερές και διαρκούς ή περιοδικού χαρακτήρα. 16. Βλ. σχετικά: Εισηγητική Έκθεση Προϋπολογισμού 2008, Ειδική έκδοση για τον Προϋπολογισμό Προγραμμάτων, Εισαγωγή. 17. Βλ. Best practices for Budget Transparency, OECD, May, 2001: ο διαχειριστής προγράμματος μπορεί να είναι άμεσα υπόλογος στη νομοθετική εξουσία 18. Βλ. σχετικά Transparence budgetaire Les meilleures pratiques de l OECD, Revue de l OECD sur la gestion budgetaire, n.3, 2002. 19. Πρόκειται για το τρίτο ΕΣΠ. Ειδικότερα για να καταστεί δυνατόν να κατηγοριοποιηθούν οι δράσεις της κεντρικής διοίκησης με κριτήριο τους τομείς πολιτικής που εξυπηρετούν, έγινε η καταγραφή και η περιγραφή των βασικών κρατικών λειτουργιών. Στη συνέχεια διαμορφώθηκε ένα σύστημα ταξινόμησης και ανάλυσης τους σε μορφή προγραμμάτων, το Εθνικό Σχέδιο Προγραμμάτων (ΕΣΠ) 2008 ενώ στο ΕΣΠ 2009 κατεγράφησαν και οι συναφείς δράσεις, λαμβάνοντας όμως υπόψη την υφιστάμενη κατηγοριοποίηση εσόδων και εξόδων του κρατικού προϋπολογισμού. 20. Το σύνολο των στοιχείων που ακολουθούν έχει αντληθεί από το Κεφάλαιο 1, Προϋπολογισμός Προγραμμάτων 2010, Εθνικό Σχέδιο Προγραμμάτων (ΕΣΠ) 2010, σελ. 9 επ. 21. Βλ. σχετικά την έκθεση του ΟΟΣΑ για τον ελληνικό προϋπολογισμό σε Budgeting in Greece, 29th Annual Meeting of Senior Budget Officials, Vienna, Austria 2-3 June 2008, ιδιαίτερα chapter 2: Budget Formulation, National plan of programs pilot και Recommendations, p.p. 22-29 και Chapter 5: Accounting, audit and accountability, Recommendations, p.p. 54-58. 22. Βλ. Σχετικά το Κεφάλαιο 1, Προϋπολογισμός Προγραμμάτων 2010, Εθνικό Σχέδιο Προγραμμάτων (ΕΣΠ) 2010, σελ. 14 επ. 23. Βλ. σχετικά Α.Μαυρομμάτη, Επανασχεδιάζοντας τον έλεγχο των δημόσιων δαπανών στην Ελλάδα: ο έλεγχος της απόδοσης, ΔιΔικ 2005, σελ. 52 επ. 24. Βλ. σχετικά Π.Δ. 200/1997, Σύσταση ΥΔΕ και τροποποίηση Οργανισμού Υπουργείου Οικονομικών, ΦΕΚ Α 128. 25. Άρθρο 26 παρ. 2 Ν. 2362/95, Κώδικας Δημοσίου Λογιστικού ΦΕΚ Α 247/27.11.1995 και άρθρα 1 και 2 Π.Δ. 151/1998, Διαδικασία ελέγχου, εκκαθάρισης και εντολής πληρωμής των δαπανών του Δημοσίου ΦΕΚ Α 116/3.6.1998. 26. Κρατικός Προϋπολογισμός 2010, Εισηγητική έκθεση, Κεφάλαιο 2, σελ. 41-42. 27. Ibid., Εισηγητική έκθεση, σελ. 42. 28. Βλ. άρθρα 19-21 Π.Δ. 774/80, Περί Κωδικοποιήσεως εις ενιαίον κείμενον των περί Ελεγκτικού Συνεδρίου ισχυουσών διατάξεων υπό τον τίτλον «Οργανισμός Ελεγκτικού Συνεδρίου», ΦΕΚ Α 189/22.8.1980. 29. Ibid., άρθρα 22-25. 30. Βλ. Μηλιώνης Ν., Ο Θεσμικός ρόλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, Έκδοση Β, εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή 2006, σελ. 457 επ. 31. Βλ. Μπάλτα Γ. Ευαγγελία, Δημοσιονομικός έλεγχος και συγκριτικό δίκαιο: σύγχρονες τάσεις, ΕφημΔΔ-4/2009, σελ. 543. 32. Économie politique de la LOLF, Rapport Edward Arkwright, Christian de Boissieu,Jean-Hervé Lorenzi et Julien Samson, Commentaire Philippe Herzog, La Documentation française, Paris, 2007,σελ.37 επ.και Circulaire du 1er ministre du 21 janvier 2005 relative à la preparation du projet de loi des finances pour 2006 dans le nouveau cadre budgétaire. 33. Rapport au gouvernement, La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois des finances, Réussir la LOLF, clé d une gestion publique et efficace, Septembre 2005, σελ. 23-23 και Jan P., La réforme budgétaire et fiscale au coeur de la réforme de l État, Revue du droit public, 2006, σελ. 26 επ. 34. Déclaration d assurance 35. Βλ. σχετικά Μιχαλόπουλος Νίκος, Η Δημόσια Διοίκηση στη εποχή των αποτελεσμάτων, εκδ. Παπαζήση, Αθήνα, 2007, σελ. 252 επ.