ΥΟΛΖ ΓΖΜΟΗΑ ΓΗΟΗΚΖΖ ΣΜΖΜΑ ΚΟΗΝΧΝΗΚΖ ΓΗΟΗΚΖΖ ΚΑΣΔΤΘΤΝΖ ΓΗΟΗΚΖΖ ΟΡΓΑΝΗΜΧΝ ΚΟΗΝΧΝΗΚΖ ΠΟΛΗΣΗΚΖ ΗΕ ΔΚΠΑΗΓΔΤΣΗΚΖ ΔΗΡΑ 2004-2006 Ο ΔΞΔΤΡΧΠΑΨΜΟ ΣΖ ΠΟΛΗΣΗΚΖ ΤΓΔΗΑ ΣΖΝ ΔΛΛΑΓΑ ΔΠΗΜΔΛΔΗΑ ΓΚΑΣΟΤ ΔΤΑΓΓΔΛΗΑ ΔΠΗΒΛΔΠΧΝ ΣΖΝ ΔΡΓΑΗΑ: ΥΑΡΑΛΑΜΠΟ ΟΗΚΟΝΟΜΟΤ - ΣΑΤΡΟ 2006 1
ΠΔΡΗΛΖΦΖ ΣΖΝ ΔΛΛΖΝΗΚΖ ΓΛΧΑ Ζ παξνχζα εξγαζία κε ζέκα «Ο εμεπξσπατζκφο ηεο πνιηηηθήο πγείαο ζηελ Διιάδα» έρεη σο ζηφρν λα αλαδείμεη ηελ επίδξαζε ηεο Δπξσπατθήο πνιηηηθήο θαη ησλ ηεθηαηλφκελσλ ζηελ Δπξσπατθή Έλσζε ζηελ άζθεζε ηεο εγρψξηαο πνιηηηθήο πγείαο. ην πξψην θεθάιαην δηαπξαγκαηεχνληαη νη δχν βαζηθέο έλλνηεο πνπ ζα καο απαζρνιήζνπλ θαζ φιε ηε δηάξθεηα ηεο εξγαζίαο. Με βάζε ηηο έλλνηεο ηνπ ζεζκηζκνχ θαη ηνπ εμεπξσπατζκνχ ζα κπνξέζνπκε ζηε ζπλέρεηα λα αλαδείμνπκε θαηά πφζν ε Δπξσπατθή Έλσζε επηδξά ζηε δηακφξθσζε θαη ηελ άζθεζε ηεο εγρψξηαο πνιηηηθήο πγείαο. Αξρηθά αλαιχνπκε ηελ έλλνηα ηεο ζεζκηθήο πξνζέγγηζεο θαη ηα ηξία δηαθνξεηηθά είδε πνπ ηελ απαξηίδνπλ: ηνλ νξζνινγηθφ ζεζκηζκφ, ηνλ θνηλσληνινγηθφ ζεζκηζκφ θαη ηνλ ηζηνξηθφ ζεζκηζκφ. Δηζαγσγηθά κπνξνχκε λα αλαθέξνπκε πσο ε ζεζκηθή πξνζέγγηζε ηεο νξζνινγηθήο επηινγήο ζπλίζηαηαη ζε ηέζζεξα βαζηθά ραξαθηεξηζηηθά: πξψηνλ, νη δξψληεο ζηνρεχνπλ ζηελ επαχμεζε ησλ δπλάκεσλ ηνπο, δεχηεξνλ, νη ζεζκνί πξνθχπηνπλ απφ ηελ εζεινληηθή ζπκθσλία ησλ παξαγφλησλ, ηξίηνλ, νη ζεζκνί είλαη ζε ζέζε λα δηακνξθψζνπλ ηηο ζρέζεηο ησλ δξψλησλ θαη ηέηαξηνλ, ε πνιηηηθή ιακβάλεηαη ππφςηλ σο κηα ζεηξά νκαδηθψλ δηαδξάζεσλ 1. Ο θνηλσληνινγηθφο ζεζκηζκφο έρεη σο θχξην ραξαθηεξηζηηθφ γλψξηζκα ηελ πνιηηηζηηθή εκκνλή άξα έκθαζε δίλεηαη ζην θαηά πφζν νη ζεζκνί κπνξνχλ λα επηδξάζνπλ ζηηο πξνηηκήζεηο ησλ δξψλησλ. Οη ζεζκνί εδψ δελ επεξεάδνπλ κφλν ηηο πξνηηκήζεηο αιιά θαη ηελ αηνκηθή ηαπηφηεηα θαη εηθφλα ηνπ θαζελφο. Ο ηζηνξηθφο ζεζκηζκφο, πνπ θπξίσο ζα καο απαζρνιήζεη έρεη σο βαζηθή έλλνηα ηνπ ηελ εμάξηεζε απφ ηελ ηζηνξηθή πνξεία (path dependancy), ην ηζηνξηθφ κνλνπάηη. Οη ππνζηεξηθηέο ηνπ ηζηνξηθνχ ζεζκηζκνχ δηαηείλνληαη πσο νη ζεζκνί νδεγνχλ ηηο πνιηηηθέο ζε ζπγθεθξηκέλα κνλνπάηηα φπνπ νη πξνεγνχκελεο επηινγέο θαη ηα πξνεγνχκελα ηζηνξηθά γεγνλφηα παίδνπλ ζεκαίλνληα ξφιν ζηηο επφκελεο επηινγέο. Δλ ζπλερεία ζα γίλεη εθηελήο αλάιπζε ηνπ εμεπξσπατζκνχ σο κηα ζεηξά δηαδηθαζηψλ δεκηνπξγίαο, δηάρπζεο θαη ζεζκνπνίεζεο ηππηθψλ θαη άηππσλ θαλφλσλ, δηαδηθαζηψλ, πνιηηηθψλ παξαδεηγκάησλ, ηξφπσλ πνιηηηθήο, θνηλψλ αμηψλ θαη 1 Oliver Α. and Mossialos Δ., European Health Systems Reforms: Looking back to see Forward?, Journal of Health Politics, Policy and Law, Vol. 30, Nos. 1-2, February April 2005, p. 16. 2
πεπνηζήζεσλ πνπ θαη αξράο νξίδνληαη θαη ζηαζεξνπνηνχληαη ζηα πιαίζηα ηεο Δπξσπατθήο Έλσζεο θαη ηεο πνιηηηθήο ηεο θαη ελ ζπλερεία ελζσκαηψλνληαη ζηελ εζληθή πξαγκαηηθφηεηα (θεληξηθή θαη πεξηθεξεηαθή), ηηο πνιηηηθέο δνκέο θαη πξαθηηθέο 2. Δπίζεο ζα αλαθεξζνχκε ζηα βαζηθά ραξαθηεξηζηηθά ηνπ θαη ζηηο βαζηθέο δηαζηάζεηο επίδξαζεο ζε εζληθφ επίπεδν. Σν δεχηεξν θεθάιαην επηθεληξψλεη ζηελ αλάιπζε ηνπ Δπξσπατθνχ θνηλσληθνχ κνληέινπ θαη ηνπ Δπξσπατθνχ ζπζηήκαηνο πγείαο ή κνληέινπ πγείαο. Θα εμεηάζνπκε ηα βαζηθά ραξαθηεξηζηηθά ηνπ Δπξσπατθνχ θνηλσληθνχ κνληέινπ θαη ην θαηά πφζν ε θνηλσληθή πνιηηηθή είλαη ηειηθά ζέκα εζληθήο ή επξσπατθήο αξκνδηφηεηαο. Δπίζεο ζα εμεηαζηεί ε επίδξαζε ηεο Δπξσπατθήο πνιηηηθήο ζηνλ ηνκέα ηεο πγείαο κε βάζε ηα φζα έρνπλ ιάβεη ρψξα ζε επξσπατθφ επίπεδν αιιά θαη ε αξκνδηφηεηα πνπ ηειηθά έρεη ε Δπξσπατθή Έλσζε ζηνλ πγεηνλνκηθφ ηνκέα. ην ηξίην θεθάιαην ηεο εξγαζίαο ζα γίλεη πξνζπάζεηα λα απαληεζεί ην εξψηεκα ηεο επίδξαζεο ηεο Δπξσπατθήο Έλσζεο ζηηο εγρψξηεο πνιηηηθέο πγείαο ζηεξηδφκελνη ζηηο δχν βαζηθέο εξκελεπηηθέο πξνζεγγίζεηο: απηή ηνπ ηζηνξηθνχ ζεζκηζκνχ θαη ηεο ινγηθήο ηεο εμάξηεζεο απφ ηελ ηζηνξηθή πνξεία θαη απηή ηνπ εμεπξσπατζκνχ. Θα απνηππσζεί ε ηζηνξηθή πνξεία ηνπ πγεηνλνκηθνχ ηνκέα ζηελ Διιάδα νχησο ψζηε λα δηαθαλεί πσο ε αλάπηπμε ηεο ειιεληθήο θνηλσλίαο, ε νηθνλνκία, ην πνιηηηθφ πεξηβάιινλ ηνπ ζπζηήκαηνο πγείαο θαη νη πνιηηηζηηθέο ηδηνκνξθίεο, κε βάζε ηνλ ηζηνξηθφ ζεζκηζκφ θαη ηελ απνηχπσζε ηνπ πιαηζίνπ ζην νπνίν ε δξάζε ιακβάλεη ρψξα, εμεγνχλ ηελ αδπλακία εθαξκνγήο θαηλνηφκσλ θαη ξεμηθέιεπζσλ πξνηάζεσλ θαη κεηαξξπζκίζεσλ. Δπίζεο κε βάζε ηε ζεσξία ηνπ εμεπξσπατζκνχ ζα εμεηάζνπκε ην πψο ε Δπξσπατθή Έλσζε δελ επέθεξε αιιαγέο ζηε δνκή ηνπ ζπζηήκαηνο πγείαο, αιιά αιιαγέο νη νπνίεο θπξίσο αληαλαθιψληαη ζηηο δηαδηθαζίεο θαη ζηα εξγαιεία. Έρνπκε, δειαδή, εμεπξσπατζκφ δηαδηθαζηψλ θαη εξγαιείσλ αιιά φρη απνηειεζκάησλ θαη ζπγθεθξηκέλα έρνπκε ηελ αλάδπζε ηεζζάξσλ εξγαιείσλ πνιηηηθήο: ησλ δνκψλ δηαβνχιεπζεο, ησλ επηηξνπψλ εκπεηξνγλσκφλσλ, ησλ εζληθψλ ζρεδίσλ δξάζεο θαη ησλ λέσλ ζεζκηθψλ νξγάλσλ. 2 Europeanisation consists of processes of a) construction, b) diffusion and c) institutionalisation of formal and informal rules, procedures, policy paradigms, styles, ways of doing things and shared beliefs and norms which are first defined and consolidated in the EU policy process and then incorporated in the logic of domestic (national and subnational) discourse, political structures and public policies. Bulmer S. & Radaelli C., The Europeanisation of National Policy?, Queen s Papers on Europeanisation, n. 1/2004; European Research Papers Archive http://erpa/texte/2004-01a.htm 3
Σέινο, ζην ηέηαξην θαη ηειεπηαίν κέξνο ζα γίλεη απφπεηξα λα εθηηκεζεί ην πφζν ηειηθά επηδξά ε Δπξσπατθή Έλσζε ζηελ άζθεζε ηεο εγρψξηαο πνιηηηθήο πγείαο θαη ζα δηαηππσζνχλ ζπκπεξαζκαηηθέο δηαπηζηψζεηο ζρεηηθά κε ηνλ ηξφπν πνπ πξνζεγγίζηεθε ην ζέκα ηφζν απφ ηνλ ηζηνξηθφ ζεζκηζκφ φζν θαη απφ ηελ νπηηθή ηνπ εμεπξσπατζκνχ. Θα ηεζεί πξνβιεκαηηζκφο ζρεηηθά κε ην θαηά πφζν κπνξεί ηειηθά ε Δπξσπατθή Έλσζε λα παξέκβεη ζε ηνκείο ηδηαίηεξνπο φπσο ε πγεία πνπ επεξεάδνληαη άκεζα απφ ην ηζηνξηθφ, πνιηηηθφ, πνιηηηζηηθφ θαη νηθνλνκηθφ γίγλεζζαη ηεο εθάζηνηε ρψξαο, θαη ελ πξνθεηκέλσ ηεο Διιάδαο, θαη πνπ παξακέλνπλ ζηελ αξκνδηφηεηα ησλ θξαηψλ κειψλ, φπσο άιισζηε θαη ην ζεκαληηθφηεξν κέξνο ηεο θνηλσληθήο πνιηηηθήο. Δπίζεο ζα γίλεη πξνζπάζεηα λα δνχκε θαηά πφζν ε ζπκβνιή ηεο Αλνηθηήο Μεζφδνπ πληνληζκνχ, σο έλα εξγαιείν ήπηαο λνκνζεζίαο πνπ ζέβεηαη ηελ εζληθή δηαθνξεηηθφηεηα θαη ηελ επηθνπξηθφηεηα κπνξεί κειινληηθά λα αλνίμεη ηνλ δξφκν γηα πην ζηελή ζπλεξγαζία ζηνπο θφιπνπο ηεο Δπξσπατθήο Έλσζεο. 4
ΠΔΡΗΛΖΦΖ ΣΖΝ ΑΓΓΛΗΚΖ ΓΛΧΑ This paper discusses Europeanisation of health policy in Greece and consists of four chapters. First, we analyse the two basic ideas and theories: the different schools of new institutionalism and in particular historical institutionalism and europeanisation. New institutionalism consists of three distinct schools of thought: historical institutionalism, rational choice institutionalism and sociological institutionalism. Historical institutionalism believes that institutions push policy along particular paths where early choices and events play a crucial role in determining the subsequent development of institutions and policies. On the other hand, Europeanisation consists of processes of a) construction, b) diffusion and c) institutionalisation of formal and informal rules, procedures, policy paradigms, styles, ways of doing things and shared beliefs and norms which are first defined and consolidated in the EU policy process and then incorporated in the logic of domestic (national and subnational) discourse, political structures and public policies. We will then discuss about the main features of the European Social Model and the European Social Model of Health and try to see if there is a European System of Health. The third chapter discusses the changes in the health sector in Greece so as to see the European influences, if there any, and the reasons that pushed several ambitious reform plans to failure. The last chapter concludes by arguing that the evolution of the Greek health policy looks path dependent. However, it is believed that there has been a change at the cognitive level: Greek authorities and social partners have been socialized to work in a context of programming. We also refer to the Open Method of Coordination as a new method of governance in health sector. 5
Λέμεηο θιεηδηά Δμεπξσπατζκφο, ζεζκηθή πξνζέγγηζε, ηζηνξηθφο ζεζκηζκφο, εμάξηεζε απφ ηελ ηζηνξηθή πνξεία, Δπξσπατθφ Κνηλσληθφ Μνληέιν, Κνηλνηηθφ χζηεκα Τγείαο, Δπξσπατθφ Κνηλσληθφ Μνληέιν γηα ηελ Τγεία, Δζληθφ χζηεκα Τγείαο, κεηαξξπζκίζεηο, Αλνηρηή Μέζνδνο πληνληζκνχ. 6
ΠΔΡΗΔΥΟΜΔΝΑ ΔΗΑΓΧΓΖ ΚΔΦΑΛΑΗΟ Η ΣΟ ΘΔΩΡΖΣΗΚΟ ΠΛΑΗΗΟ: Ζ ΘΔΜΗΚΖ ΠΡΟΔΓΓΗΖ ΚΑΗ Ζ ΠΡΟΔΓΓΗΖ ΣΟΤ ΔΞΔΤΡΩΠΑΪΜΟΤ i. Ζ ΠΡΟΔΓΓΗΖ ΣΟΤ ΘΔΜΗΜΟΤ ii. Ζ ΠΡΟΔΓΓΗΖ ΣΟΤ ΔΞΔΤΡΩΠΑΪΜΟΤ ΚΔΦΑΛΑΗΟ ΗΗ ΔΤΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΗΝΩΝΗΚΟ ΜΟΝΣΔΛΟ ΚΑΗ ΠΟΛΗΣΗΚΖ ΤΓΔΗΑ ΚΔΦΑΛΑΗΟ III ΟΗ ΜΔΣΑΡΡΤΘΜΗΔΗ ΣΟΤ ΤΣΖΜΑΣΟ ΤΓΔΗΑ ΣΖΝ ΔΛΛΑΓΑ ΚΑΗ Ζ ΔΠΗΓΡΑΖ ΣΖ ΔΤΡΩΠΑΪΚΖ ΔΝΩΖ: ΔΞΔΤΡΩΠΑΪΜΟ Ή ΔΞΑΡΣΖΖ ΑΠΟ ΣΖΝ ΗΣΟΡΗΚΖ ΠΟΡΔΗΑ; ΚΔΦΑΛΑΗΟ IV ΤΜΠΔΡΑΜΑΣΑ ΒΗΒΛΗΟΓΡΑΦΗΑ ΠΑΡΑΡΣΖΜΑΣΑ 7
ΔΗΑΓΧΓΖ Γηα δεθαεηίεο ππήξρε έληνλνο δηάινγνο ζηελ πξνζπάζεηα λα δηεξεπλεζεί ην ζέκα ηεο Δπξσπατθήο ελνπνίεζεο θαη ηεο δηαδηθαζίαο ηνπ εμεπξσπατζκνχ. Ήδε απφ ηελ ίδξπζε ηεο ΔΚΑΥ, ΔΤΡΑΣΟΜ θαη ΔΟΚ, αιιά θπξίσο ηηο ηειεπηαίεο δεθαεηίεο φπνπ ην ζεζκηθφ ζχζηεκα ησλ Δπξσπατθψλ Κνηλνηήησλ ήηαλ δπλαηφ λα παξάγεη θνηλέο επξσπατθέο πνιηηηθέο, αλαπηχρζεθαλ πιήζνο ζεσξηψλ πνπ απνζθνπνχζαλ ζηε δηεξεχλεζε ηεο ακθίδξνκεο ζρέζεο κεηαμχ ηεο Δπξσπατθήο Έλσζεο θαη ησλ θξαηψλ κειψλ πνπ ηελ ζπγθξνηνχζαλ 3. Έγηλαλ, ινηπφλ, πξνζπάζεηεο λα θαηαθαλεί θαηά πφζν νη πνιηηηθέο απηέο πνπ θαηεπζχλνληαλ θαη πξνσζνχληαλ απφ ηελ Δπξσπατθή Έλσζε ήηαλ εθηθηφ λα επεξεάζνπλ ηηο εγρψξηεο πνιηηηθέο θαη αλ λαη, ζε πνην βαζκφ. Δηδηθά ηηο ηειεπηαίεο δεθαεηίεο αλαπηχρζεθαλ λέεο ζεσξεηηθέο πξνζεγγίζεηο κε πην βαζηθέο απφ ηηο πξνζεγγίζεηο απηέο ηνλ ζεζκηζκφ (institutionalism) ή λέν ζεζκηζκφ (new institutionalism) θαη ηνλ εμεπξσπατζκφ. Οη πξνζεγγίζεηο απηέο ζα καο βνεζήζνπλ λα δνχκε, φπσο πξναλαθέξζεθε, ηελ επίδξαζε πνπ έρνπλ νη Δπξσπατθέο πνιηηηθέο ζηελ άζθεζε ηεο εγρψξηαο πνιηηηθήο πγείαο. Ωο πνιηηηθή πγείαο κπνξεί λα νξηζηεί ην ζχλνιν ησλ απνθάζεσλ, δεζκεχζεσλ θαη κέηξσλ γηα ηε δηαηήξεζε ή ηε βειηίσζε ηνπ επηπέδνπ πγείαο ηνπ πιεζπζκνχ θαη ηελ παξνρή ππεξεζηψλ θξνληίδαο πγείαο. Δίλαη απφ ηα βαζηθά θνκκάηηα ηεο άζθεζεο θνηλσληθήο πνιηηηθήο θαζψο απνηειεί έλαλ απφ ηνπο θχξηνπο ηνκείο παξέκβαζεο ηνπ θνηλσληθνχ θξάηνπο 4. 3 Λάβδαο Κ. Α., Γεκηνπξγία θαη Δμέιημε ησλ Δπξσπατθψλ Κνηλνηήησλ, Πάηξα, Διιεληθφ Αλνηθηφ Παλεπηζηήκην, 2002, θεθ. 2, ζει. 51. 4 Οηθνλφκνπ Υ., Πνιηηηθέο Τγείαο ζηελ Διιάδα & ζηηο Δπξσπατθέο Κνηλσλίεο, εθδφζεηο ΓΗΟΝΗΚΟ, ζει. 111 8
Η. ΣΟ ΘΔΧΡΖΣΗΚΟ ΠΛΑΗΗΟ: Ζ ΘΔΜΗΚΖ ΠΡΟΔΓΓΗΖ ΚΑΗ Ζ ΠΡΟΔΓΓΗΖ ΣΟΤ ΔΞΔΤΡΧΠΑΨΜΟΤ I.i. Ζ ΠΡΟΔΓΓΗΖ ΣΟΤ ΘΔΜΗΜΟΤ Όπσο πξναλαθέξζεθε, ηηο ηειεπηαίεο δεθαεηίεο αλαπηχρζεθαλ ζεσξίεο κε ζθνπφ λα δηεξεπλεζεί ε επίδξαζε ηεο Δπξσπατθήο Έλσζεο ζηελ άζθεζε ησλ εζληθψλ πνιηηηθψλ. Μηα απφ απηέο ηηο ζεσξίεο είλαη ε λέν ζεζκηθή πξνζέγγηζε. Ζ ζεζκηθή πξνζέγγηζε νξίδεη ηνπο ζεζκνχο κε πνιχ επξχηεξν ηξφπν, ψζηε λα πεξηιακβάλεη ζε απηνχο έλα κεγάιν θάζκα ηππηθψλ θαη άηππσλ δηαδηθαζηψλ, πξαθηηθψλ, ζρέζεσλ, ζπλεζεηψλ θαη θαλφλσλ. Ππξήλαο ηεο πξνζέγγηζεο απηήο είλαη ε παξαδνρή φηη νη ζεζκνί έρνπλ ζεκαζία ζηνλ θαζνξηζκφ ησλ εθξνψλ ιήςεο απνθάζεσλ αθνχ νη πνιηηηθνί αγψλεο δηεμάγνληαη ζε έλα πιαίζην ζεζκηθψλ δηεπζεηήζεσλ. Οη ζεζκνί, ηππηθνί θαη άηππνη, δηαζέηνπλ ην δπλακηθφ λα επεξεάζνπλ ηα πξφηππα πνιηηηθήο ζπκπεξηθνξάο θαη λα κεηακνξθψζνπλ ηνπο δξψληεο, ηε λννηξνπία θαη ηελ ηαπηφηεηα ηνπο επηηξέπνληαο ή πεξηνξίδνληαο ηελ αιιαγή. Ζ λέν ζεζκηθή πξνζέγγηζε επηζεκαίλεη πσο νη ζεζκνί είλαη ηθαλνί λα παξάγνπλ ζπγθεθξηκέλε πνιηηηθή θαη λα νηθνδνκήζνπλ πνιηηηθέο ζπκπεξηθνξέο μεπεξλψληαο ηα ηππηθά θπβεξλεηηθά φξγαλα θαη ηε ζθιεξή λνκηθή πξνζέγγηζε ψζηε λα ζπκπεξηιάβνπλ δηαδηθαζίεο ήπηνπ ζπληνληζκνχ 5. Μέζα ζηνπο θφιπνπο ηεο ζεζκηθήο πξνζέγγηζεο δηακνξθψλνληαη ηξεηο δηαθνξεηηθέο ζρνιέο νη νπνίεο πξνζεγγίδνπλ ηνλ ηξφπν επίδξαζεο ησλ ζεζκψλ ζηε δηακφξθσζε πνιηηηθήο θαη ζηελ νηθνδφκεζε πνιηηηθψλ ζπκπεξηθνξψλ ζηελ εγρψξηα πξαγκαηηθφηεηα απφ δηαθνξεηηθή νπηηθή. χκθσλα κε ηνπο Hall & Taylor δηαθξίλνληαη ηξία είδε ζεζκηθψλ πξνζεγγίζεσλ 6 : Ο Θεζκηζκόο νξζνινγηθήο επηινγήο (rational choice institutionalism) Γίλεη έκθαζε ζηνλ βαζκφ θαη ηνλ ηξφπν κε ηνλ νπνίν νη ζεζκνί δηακνξθψλνπλ θαη πξνζαλαηνιίδνπλ ηηο νξζνινγηθέο ελέξγεηεο ησλ πνιηηηθψλ θνξέσλ δξάζεο. χκθσλα κε απηφ ην είδνο ηνπ ζεζκηζκνχ, νη ζεζκνί είλαη ζε ζέζε λα δηακνξθψλνπλ ηηο ζρέζεηο ησλ αηφκσλ θαη ιεηηνπξγνχλ σο αξέλα γηα ηε κεγηζηνπνίεζε ηνπ πξνζσπηθνχ 5 Oliver Α. and Mossialos Δ., European Health Systems Reforms: Looking back to see Forward?, Journal of Health Politics, Policy and Law, Vol. 30, Nos. 1-2, February April 2005, p. 10. 6 Oliver A. and Mossialos E., European Health Systems Reforms: Looking back to see Forward?, Journal of Health Politics, Policy and Law, Vol. 30, Nos. 1-2, February April 2005, p. 16. 9
νθέινπο 7. Ζ ζεζκηθή πξνζέγγηζε νξζνινγηθήο επηινγήο είλαη έληνλα επεξεαζκέλε απφ νηθνλνκηθέο ζεσξίεο αιιά θαη απφ ηε κειέηε ηεο δηαδηθαζίαο ιήςεο απνθάζεσλ αλάκεζα ζε αλεμάξηεηνπο δξψληεο (game theory). Ο ζεζκηζκφο νξζνινγηθήο επηινγήο ζπλίζηαηαη ζε ηέζζεξα βαζηθά ραξαθηεξηζηηθά: πξψηνλ, νη δξψληεο ζηνρεχνπλ ζηελ επαχμεζε ησλ δπλάκεσλ ηνπο, δεχηεξνλ, νη ζεζκνί πξνθχπηνπλ απφ ηελ εζεινληηθή ζπκθσλία ησλ παξαγφλησλ, ηξίηνλ, νη ζεζκνί είλαη ζε ζέζε λα δηακνξθψζνπλ ηηο ζρέζεηο ησλ δξψλησλ θαη ηέηαξηνλ, ε πνιηηηθή ιακβάλεηαη ππφςηλ σο κηα ζεηξά νκαδηθψλ δηαδξάζεσλ. Κνηλωληνινγηθόο Θεζκηζκόο ( Sociological Institutionalism) Ο θνηλσληνινγηθφο ζεζκηζκφο έρεη σο θχξην ραξαθηεξηζηηθφ γλψξηζκα ηελ πνιηηηζηηθή εκκνλή άξα έκθαζε δίλεηαη ζην θαηά πφζν νη ζεζκνί κπνξνχλ λα επηδξάζνπλ ζηελ αηνκηθή ηαπηφηεηα θαη εηθφλα ηνπ θαζελφο πνπ θαηά ηελ νξζνινγηθή ζεζκηθή πξνζέγγηζε ζεσξνχληαη δεδνκέλεο. Δπνκέλσο, νη παξάγνληεο δξάζεο ππαθνχνπλ ζε πνιηηηζηηθέο ζπκβαηφηεηεο αθνχ επηδηψθνπλ λα δηακνξθψζνπλ ηελ εηθφλα ηνπο κε ηξφπνπο θνηλσληθά απνδεθηνχο. χκθσλα κε ηνπο ππέξκαρνπο ηνπ θνηλσληνινγηθνχ ζεζκηζκνχ νη ζεζκηθέο κεηαξξπζκίζεηο ζα ζπκβνχλ κφλν εάλ είλαη θνηλσληθά απνδεθηέο, θαη θαζψο νη αμίεο θαη ηα πηζηεχσ δχζθνια αιιάδνπλ γη απηφ θαη νη ζεζκνί είλαη ζπλήζσο ακεηάβιεηνη 8. Οη αμίεο πνπ είλαη ζηελά ζπλδεδεκέλεο θαη ξηδσκέλεο ζηελ θνπιηνχξα ελφο έζλνπο βνεζνχλ ζηνλ θαζνξηζκφ ηεο δνκήο ησλ ήδε ππαξρφλησλ ζεζκψλ θαη ησλ πηζαλψλ θαη δπλαηψλ κεηαξξπζκίζεσλ. Ηζηνξηθόο Θεζκηζκόο (Historical Institutionalism) Υαξαθηεξηζηηθφ ηεο ηζηνξηθήο πξνζέγγηζεο είλαη φηη νη πξνηηκήζεηο ησλ δξψλησλ, πνπ αλαθέξζεθαλ πξνεγνπκέλσο, δηακνξθψλνληαη ελδνγελψο, επηβάιινληαη δειαδή απφ ηελ πξνεγνχκελε εκπεηξία (path dependent). Ζ έλλνηα ηεο «εμάξηεζεο απφ ηελ ηζηνξηθή πνξεία» είλαη βαζηθή ζε απηήλ αιιά θαη ζε άιιεο λέν ζεζκηθέο πξνζεγγίζεηο θαζψο βαζίδεηαη ζηελ εθδνρή φηη ε ιήςε κηαο απφθαζεο δηεπθνιχλεη θαη ηηο ππφινηπεο αθνινπζψληαο ηε ινγηθή «ηεο αλάπηπμεο ησλ θιαδηψλ ηνπ δέληξνπ» 9. 7 Σζηληζηδέιεο Μ. Η., Quo Vadis Europa?, Αζήλα, εθδφζεηο ΜΤΡΝΗΩΣΑΚΖ, 2001, ζει. 216-217 8 Oliver A. and Mossialos E., European Health Systems Reforms: Looking back to see Forward?, Journal of Health Politics, Policy and Law, Vol. 30, Nos. 1-2, February April 2005, p. 20. 9 Σζηληζηδέιεο Μ. Η., Quo Vadis Europa?, Αζήλα, εθδφζεηο ΜΤΡΝΗΩΣΑΚΖ, 2001, ζει. 216-217 10
Με πνιχ ραξαθηεξηζηηθφ ηξφπν ν Martin Hollis ζέηεη έλα εξψηεκα πνπ αληηθαηνπηξίδεη ηελ νπζία ηεο Δπξσπατθήο πνιηηηθήο πγείαο 10 : «Ζ δνκή θαζνξίδεη ηελ δξάζε ή ην αληίζεην; Ή κήπσο ζπκβαίλνπλ θαη ηα δχν; 11». Με βάζε ην εξψηεκα απηφ αο δνχκε πσο ε θάζε κηα πξνζέγγηζε ηνπ ζεζκηζκνχ βιέπεη ηνλ ηξφπν επίδξαζεο ησλ επξσπατθψλ δεδνκέλσλ ζηελ εγρψξηα πξαγκαηηθφηεηα θαη πνιηηηθή. χκθσλα κε ηνπο Peter Hall θαη Rosemary Taylor βαζηθά ραξαθηεξηζηηθά ζηνλ ηζηνξηθφ ζεζκηζκφ είλαη ε ππνινγηζηηθή πξνζέγγηζε (calculus approach) θαη ε πνιηηηζηηθή πξνζέγγηζε (cultural approach) 12. Με βάζε ηελ ππνινγηζηηθή πξνζέγγηζε, νη δξψληεο ζσξεχνπλ πιεξνθνξίεο γηα ηηο αλακελφκελεο ζπκπεξηθνξέο ησλ άιισλ θαη δξνπλ αλαιφγσο κε ζθνπφ ηε κείσζε ηεο αβεβαηφηεηαο θαη ηεο αληίζηαζεο ζηελ αιιαγή ελψ θαηά ηελ πνιηηηζηηθή πξνζέγγηζε νη αμίεο θαη ηα πηζηεχσ είλαη πνιχ πην βαζηά ραξαγκέλα απφ φηη νη ππάξρνληεο ζεζκνί κε απνηέιεζκα ε αηνκηθή ζπκπεξηθνξά λα θαζνδεγείηαη πεξηζζφηεξν απφ ηελ ζπλήζεηα θαη ηελ ξνπηίλα παξά απφ ηελ ράξαμε ζηξαηεγηθήο θαη απφ ηνπο εθάζηνηε ζηφρνπο. Βαζηθή έλλνηα ηνπ ηζηνξηθνχ ζεζκηζκνχ, φπσο πξναλαθέξζεθε, είλαη ε εμάξηεζε απφ ηελ ηζηνξηθή πνξεία (path dependancy), ην ηζηνξηθφ κνλνπάηη. Οη ππνζηεξηθηέο ηνπ ηζηνξηθνχ ζεζκηζκνχ δηαηείλνληαη πσο νη ζεζκνί νδεγνχλ ηηο πνιηηηθέο ζε ζπγθεθξηκέλα κνλνπάηηα φπνπ νη πξνεγνχκελεο επηινγέο θαη ηα πξνεγνχκελα ηζηνξηθά γεγνλφηα παίδνπλ ζεκαίλνληα ξφιν ζηελ δηακφξθσζε λέσλ ζεζκψλ θαη πνιηηηθψλ 13. Δπνκέλσο, πξνθεηκέλνπ λα θαηαλνήζνπκε κηα πνιηηηθή δηαδξνκή δελ αξθεί απιά λα γλσξίδνπκε πνηεο απνθάζεηο πάξζεθαλ αιιά πφηε απνθαζίζηεθε ε ζπγθεθξηκέλε πνιηηηθή. Οη ζεζκνί ηείλνπλ λα πεξηραξαθψλνληαη θαη λα ζηαζεξνπνηνχληαη επί καθξνχ ρξνληθνχ δηαζηήκαηνο θπξίσο: i. φηαλ εθθξάδνπλ βαζχηεξα ραξαθηεξηζηηθά ή αμίεο κηαο νηθνλνκίαο ή θνηλσλίαο, ii. φηαλ εκπεξηθιείνπλ καθξνπξφζεζκεο δεζκεχζεηο, iii. φηαλ πξνθχπηνπλ απξφβιεπηα εκπφδηα ζηελ αιιαγή κηαο πνιηηηθήο θαη iv. φηαλ εμππεξεηνχλ ηα ζπκθέξνληα ζεκαληηθψλ θαη νξγαλσκέλσλ νκάδσλ. 10 Oliver A. and Mossialos E., European Health Systems Reforms: Looking back to see Forward?, Journal of Health Politics, Policy and Law, Vol. 30, Nos. 1-2, February April 2005, p. 25. 11 Hollis M., The Philosophy of Social Science: An Introduction, Cambridge University Press, 1994. 12 Oliver A. and Mossialos Δ., European Health Systems Reforms: Looking back to see Forward?, Journal of Health Politics, Policy and Law, Vol. 30, Nos. 1-2, February April 2005, p. 10. 13 Σζηληζηδέιεο Μ. Η., Quo Vadis Europa?, Αζήλα, εθδφζεηο ΜΤΡΝΗΩΣΑΚΖ, 2001, ζει. 216-217 11
πλεπψο, νη πνιηηηθνί αδπλαηνχλ λα αιιάμνπλ ηελ πνιηηηθή δηαδξνκή εθείλε πνπ είλαη ζηελά ζπλδεδεκέλε κε ηηο καθξνπξφζεζκεο πξνζδνθίεο ηνπ θφζκνπ ή πνπ ζρεηίδεηαη κε νκάδεο πνπ απνιακβάλνπλ θεθηεκέλα δηθαηψκαηα 14. Βέβαηα, ν ηζηνξηθφο ζεζκηζκφο δελ είλαη ηεο άπνςεο φηη κεγάιεο πνιηηηθέο αιιαγέο δελ είλαη εθηθηέο. Πηζηεχνπλ φηη ε πνιηηηθή κπνξεί λα ραξάμεη θαηλνχξηα πνξεία αιιά απηφ απαηηεί έλα ζεκαληηθφ γεγνλφο πνπ απνηειεί ηνκή φπσο κηα ζεκαληηθή ηερλνινγηθή αλαθάιπςε, αιιαγή ζηα δεκνγξαθηθά δεδνκέλα, αιιαγέο ζηελ πνιηηηθή ζθελή, αζπλήζηζηα δπλακηθνί πνιηηηθνί παξάγνληεο, εμσγελή ζηνηρεία (κηα νηθνλνκηθή ή ζηξαηησηηθή θξίζε) πνπ κπνξνχλ λα επεξεάζνπλ ηελ ηζνξξνπία δπλάκεσλ ζηηο ππάξρνπζεο εζηίεο ζπκθεξφλησλ. Σα παξαπάλσ πεξηζηαηηθά ζεσξνχληαη σο κηα ζεηξά ζεκαληηθψλ ππνζέζεσλ (critical conjunctures) πνπ αλ ιάβνπλ ρψξα κπνξνχλ λα επηθέξνπλ ζεκαληηθέο αιιαγέο 15. Παξφια απηά, φκσο, κε βάζε ηελ πξνζέγγηζε ηνπ ηζηνξηθνχ ζεζκηζκνχ, φζν πςειφηεξε πίεζε αζθεζεί γηα πξνζαξκνγή ησλ επξσπατθψλ δεδνκέλσλ ζηελ εγρψξηα πξαγκαηηθφηεηα ηφζν πην κεγαιχηεξε αληίζηαζε αιιαγήο ζα επηθέξεη 16. Ζ ζεσξία ηνπ ηζηνξηθνχ ζεζκηζκνχ είλαη ε πην ζπρλά ρξεζηκνπνηνχκελε ζηελ έξεπλα ηεο πνιηηηθήο πγείαο θαη θαηά θχξην ιφγν αλαθέξεηαη σο ε ζεσξία ηεο εμάξηεζεο απφ ηελ ηζηνξηθή πνξεία (path dependancy theory). Με βάζε ηε ζπγθεθξηκέλε ζεσξία εμεγείηαη γηαηί νη δξαζηηθέο θαη απνηειεζκαηηθέο κεηαξξπζκίζεηο ζηνλ ηνκέα ηεο πγείαο είλαη έλα φρη θαη ηφζν ζχλεζεο θαηλφκελν ζηηο ρψξεο ηεο Δπξσπατθήο Έλσζεο. Ζ πεξίπησζε ηνπ ηζηνξηθνχ ζεζκηζκνχ είλαη απηή πνπ θπξίσο ζα καο απαζρνιήζεη απφ ηηο ινηπέο ζεζκηθέο πξνζεγγίζεηο θαζψο εμεγεί κε ηνλ πιεξέζηεξν ηξφπν ηελ εμέιημε ησλ πνηθίιισλ ζπζηεκάησλ πγείαο θαη ηελ επίδξαζε ησλ βαζηθψλ κεηφρσλ, ησλ θπβεξλήζεσλ, ησλ ζεζκψλ θαη ηεο ηζηνξηθήο πνξείαο ζηνλ ηνκέα ηεο πγείαο. Απφ ηελ άιιε πιεπξά, ζε φηη αθνξά ζηελ αληαπφθξηζε ησλ εζληθψλ δνκψλ ζηηο πξνζηαγέο ηεο Δπξσπατθήο Έλσζεο θαη ζηηο πξαθηηθέο πνπ πηνζεηνχληαη θαηά ηε δηαδηθαζία ηνπ εμεπξσπατζκνχ, απφ ηελ νπηηθή ηνπ νξζνινγηθνχ ζεζκηζκνχ ε αζπκθσλία κεηαμχ επξσπατθψλ θαη εζληθψλ δηαδηθαζηψλ, πνιηηηθψλ πξαθηηθψλ θαη 14 Oliver A. and Mossialos E., European Health Systems Reforms: Looking back to see Forward?, Journal of Health Politics, Policy and Law, Vol. 30, Nos. 1-2, February April 2005, p. 11. 15 Oliver A. and Mossialos E., European Health Systems Reforms: Looking back to see Forward?, Journal of Health Politics, Policy and Law, Vol. 30, Nos. 1-2, February April 2005, p. 12. 16 Borzel T. & Risse T., When Europe Hits Home: Europeanization and Domestic Change, European Integration online Papers (EIoP) Vol. 4 (2000) n. 15; http://eiop.or.at/eiop/texte/2000-015a.htm 12
ζεζκψλ πξνζθέξεη ζηνπο πνιηηηθνχο θαη θνηλσληθνχο δξψληεο λέεο δπλαηφηεηεο αιιά θαη εμαλαγθαζκνχο κε ζθνπφ ηελ εμππεξέηεζε ησλ ζπκθεξφλησλ ηνπο. Σν θαηά πφζν, βέβαηα, απηέο νη δπλαηφηεηεο ζα επηδξάζνπλ ζηηο εζληθέο δνκέο θαη ζε κηα λέα αλαδηαλνκή δπλάκεσλ εμαξηάηαη απφ ηε δπλαηφηεηα ησλ δξψλησλ λα εθκεηαιιεπηνχλ ηηο δπλαηφηεηεο απηέο θαη λα απνθχγνπλ ηνπο εμαλαγθαζκνχο. Γχν βαζηθνί παξάγνληεο πνπ κεζνιαβνχλ είλαη αθελφο ε δπλαηφηεηα ησλ δξψλησλ λα παίδνπλ ζεκαληηθφ ξφιν ζηελ ιήςε απνθάζεσλ γεγνλφο πνπ ηνπο δίλεη πξφζζεηε δχλακε θαη αθεηέξνπ νη ηππηθνί ζεζκνί πνπ δηακνξθψλνπλ ηδενινγηθέο θαη πιηθέο θαηεπζχλζεηο κε ζθνπφ ηελ εθκεηάιιεπζε ησλ λέσλ δπλαηνηήησλ πνπ ζα νδεγήζεη ζε κηα απμεκέλε πηζαλφηεηα αιιαγήο. ηνλ νξζνινγηθφ ζεζκηζκφ, νη δξψληεο απνζθνπνχλ ζηε κεγηζηνπνίεζε ηνπ νθέινπο ηνπο δπγίδνληαο θφζηε θαη νθέιε. Απφ απηή ηελ νπηηθή ν εμεπξσπατζκφο εθιακβάλεηαη ζαλ κηα θαηάζηαζε πνπ δίλεη ζηνπο δξψληεο ηελ επθαηξία λα απμήζνπλ ηελ επηξξνή ηνπο έλαληη άιισλ. ρεηηθά κε ηνλ βαζκφ πίεζεο γηα πξνζαξκνγή ησλ επξσπατθψλ δεδνκέλσλ ζηηο εζληθέο δνκέο, ν νξζνινγηθφο ζεζκηζκφο ππνζηεξίδεη πσο κηα πςειή πίεζε πξνζαξκνγήο επηθέξεη θαη ηηο νπζησδέζηεξεο αιιαγέο. Έηζη, ε ινγηθή ηνπ νξζνινγηθνχ ζεζκηζκνχ ζπκππθλψλεηαη ζην γεγνλφο φηη ν εμεπξσπατζκφο νδεγεί ζε εζληθέο αιιαγέο κέζσ κηαο δηαθνξνπνηεκέλεο ελδπλάκσζεο ησλ δξψλησλ πνπ, θαη επέθηαζε, ζα απνιήμεη ζε κηα αλαδηαλνκή δπλάκεσλ ζε εζληθφ επίπεδν. Αληηζέησο, ε νπηηθή ηνπ θνηλσληνινγηθνχ ζεζκηζκνχ δίλεη πεξηζζφηεξε έκθαζε ζε κηα «ινγηθή ηεο θαηαιιειφηεηαο» θαη ζε δηαδηθαζίεο πεηζνχο. Οη επξσπατθέο πνιηηηθέο, λφξκεο θαη ε ζπιινγηθή θαηαλφεζε απηψλ αζθνχλ πηέζεηο ζηηο δηαδηθαζίεο πνπ ιακβάλνπλ ρψξα ζε εζληθφ επίπεδν γηαηί δελ ζπκπίπηνπλ κε ηηο αληίζηνηρεο εζληθέο λφξκεο θαη ηε ζπιινγηθή θαηαλφεζε ηνπο. Καη εδψ δχν βαζηθνί παξάγνληεο κεζνιαβνχλ θαη επεξεάδνπλ ηνλ βαζκφ πνπ ε αζπκθσλία κεηαμχ επξσπατθψλ θαη εζληθψλ δηαδηθαζηψλ θαηαιήγεη ζηε δεκηνπξγία λέσλ δνκψλ θαη ηαπηνηήησλ. Έρνπκε, ινηπφλ, αθελφο ηνπο παξάγνληεο αιιαγήο (norm entrepreneurs) πνπ θηλεηνπνηνχλ ζε εζληθφ επίπεδν θαη πείζνπλ ζηνλ επαλαπξνζδηνξηζκφ ηαπηνηήησλ θαη ζπκθεξφλησλ θαη αθεηέξνπ ηελ χπαξμε κηαο πνιηηηθήο θνπιηνχξαο θαη άιισλ άηππσλ ζεζκψλ πνπ ζπληεινχλ ζηελ νηθνδφκεζε ζπλαίλεζεο θαη ζηε δηαλνκή ηνπ θφζηνπο. Με άιια ιφγηα, ζχκθσλα κε ηνλ θνηλσληνινγηθφ ζεζκηζκφ, ε δηαδηθαζία ηνπ εμεπξσπατζκνχ νδεγεί ζηηο εζληθέο αιιαγέο κέζσ ηεο θνηλσληθνπνίεζεο θαη ηεο δηαδηθαζίαο ζπιινγηθήο κάζεζεο πνπ θαηαιήγνπλ ζηελ θαηαλφεζε ηδεψλ θαη λννηξνπηψλ θαη ζηελ αλάπηπμε λέσλ ηαπηνηήησλ θαη δνκψλ, 13
θάηη φκσο πνπ επηηπγράλεηαη δχζθνια ιφγσ ηεο αληίζηαζεο πνπ ζπλαληά ζε εζληθφ επίπεδν 17. 17 Borzel T. & Risse T., When Europe Hits Home: Europeanization and Domestic Change, European Integration online Papers (EIoP) Vol. 4 (2000) n. 15; http://eiop.or.at/eiop/texte/2000-015a.htm 14
I.ii. Ζ ΠΡΟΔΓΓΗΖ ΣΟΤ ΔΞΔΤΡΧΠΑΨΜΟΤ Ζ δηαδηθαζία ηνπ εμεπξσπατζκνχ, ππνζηεξίδεηαη πσο έρεη κηα βαζηά επίδξαζε ζηηο δεκφζηεο πνιηηηθέο ησλ θξαηψλ κειψλ. Ζ επίδξαζε απηή φκσο δελ ππήξμε θαη εμαθνινπζεί λα κελ είλαη - θνηλή θαη εληαία ζε φινπο ηνπο ηνκείο ησλ πνιηηηθψλ θαη ησλ δεκφζησλ δξαζηεξηνηήησλ. Υαξαθηεξηζηηθά ζε φηη αθνξά ηελ πεξίπησζε ηεο λνκηζκαηηθήο πνιηηηθήο θαη ηνπ εκπνξίνπ παξαηεξνχκε πσο ηα θξάηε κέιε έρνπλ ράζεη ηε δπλαηφηεηα λα δξνπλ αλεμάξηεηα θαη απηφβνπια. Αληίζεηα ππάξρνπλ πεξηνρέο ηεο πνιηηηθήο δξάζεο φπσο ε πγεία, ε πνιηηηθή γηα ηελ απαζρφιεζε θαη ηηο ζπληάμεηο φπνπ ε επίδξαζε ηνπ εμεπξσπατζκνχ είλαη πεξηνξηζκέλε. Σν ελδηαθέξνλ γηα ηνλ εμεπξσπατζκφ νθείιεηαη ζε κεγάιν βαζκφ ζηελ εμέιημε ηεο Δπξσπατθήο νινθιήξσζεο θαη ζηηο δπλακηθέο πνπ επηδξνχλ ζηηο δεκφζηεο πνιηηηθέο. πγθεθξηκέλα ζεκεηψλνληαη ηέζζεξηο κάθξν δπλακηθέο 18 πνπ παίδνπλ ζεκαίλνληα ξφιν ζηελ εμέιημε ηνπ ελδηαθέξνληνο γηα ηνλ εμεπξσπατζκφ θαη ζηνλ δηάινγν πνπ δηεμάγεηαη γηα απηφλ. Ζ πξψηε δπλακηθή αθνξά ζηε δεκηνπξγία ζεζκψλ γηα ηελ θνηλή αγνξά κε άιια ιφγηα θαηεπζπληεξίσλ γξακκψλ θαη ξπζκίζεσλ πνπ επεξεάδνπλ ηηο εζληθέο αγνξέο 19. Ζ δεχηεξε αλαθέξεηαη ζηε δεκηνπξγία ηεο Οηθνλνκηθήο θαη Ννκηζκαηηθήο Έλσζεο πνπ δελ δεκηνχξγεζε απιά θνηλφ λφκηζκα αιιά θαζφξηζε ηνλ ραξαθηήξα ηεο εζληθήο πνιηηηθήο θαη επεξέαζε ηε δηαδηθαζία κε ηελ νπνία δηακνξθψλεηαη. Δίλαη θαλεξφ πσο ε δεκηνπξγία ηεο ΟΝΔ άιιαμε ην πνιηηηθφ παηρλίδη ζε αξθεηέο ρψξεο ελδπλακψλνληαο θάπνηνπο παξάγνληεο θαη απνδπλακψλνληαο άιινπο. Ο εμεπξσπατζκφο, βέβαηα, δελ ππήξμε κφλν ην πξντφλ δηεχξπλζεο ησλ πνιηηηθψλ πνπ ιακβάλνπλ ρψξα ζε επίπεδν επξσπατθφ αιιά θαη ην απνηέιεζκα δηαδηθαζηψλ πνπ πξνέξρνληαη απφ ηελ αγνξά (market driven) 20 θαη επεξεάδνληαη απφ ηελ πνιηηηθή ηνπ αληαγσληζκνχ. Απηφ απνηειεί ηελ ηξίηε κάθξν δπλακηθή. Έηζη ν εμεπξσπατζκφο κπνξεί λα εθιεθζεί σο κηα δηαδηθαζία φπνπ νη εζληθέο πνιηηηθέο επηδηψθνπλ λα αλαδεηήζνπλ αληαγσληζηηθά πιενλεθηήκαηα ζην επξχ θάζκα ηεο επξσπατθήο πνιηηηθήο. Μπνξεί ινηπφλ λα ζεσξεζεί ε πξνζαξκνγή ησλ επξσπατθψλ πνιηηηθψλ ζε επξσπατθά παξαδείγκαηα φρη απιά απνηέιεζκα ησλ πξνζηαγψλ θαη ησλ 18 Bulmer S. & Radaelli C., The Europeanisation of National Policy?, Queen s Papers on Europeanisation, n. 1/2004; European Research Papers Archive http://erpa/texte/2004-01a.htm 19 θπξίσο κεηά ηελ Κνηλή Δπξσπατθή Πξάμε (1986) θαη ζηε ζπλέρεηα 20 Bulmer S. & Radaelli C., The Europeanisation of National Policy?, Queen s Papers on Europeanisation, n. 1/2004; European Research Papers Archive http://erpa/texte/2004-01a.htm 15
απαηηήζεσλ ηεο Δπξσπατθήο Έλσζεο αιιά πεξηζζφηεξν σο απνηέιεζκα ησλ δπλακηθψλ κηαο ειεχζεξεο αγνξάο (θνκκάηη κηαο παγθνζκηνπνηεκέλεο νηθνλνκίαο) πνπ φκσο ραξαθηεξίδεηαη απφ κηα δέζκε λφκσλ πνπ απνξξένπλ απφ ηελ Δ.Δ.. Μηα ηειεπηαία δπλακηθή πνπ πξφζθαηα ήξζε ζην πξνζθήλην ζπκππθλψλεηαη ζηε δηαδηθαζία ηεο δηεχξπλζεο. Ζ Δπξσπατθή Έλσζε θαηέβαιιε πξνζπάζεηεο λα κεηαθέξεη θαλφλεο θαη λφξκεο δεκνθξαηηθήο ζπκπεξηθνξάο ζηα λέα θξάηε κέιε πέξα απφ ηελ πεξηνρή ηεο θνηλήο αγνξάο. Σα θξάηε απηά έπξεπε λα πιεξνχλ θξηηήξηα πνπ αθνξνχζαλ φρη κφλν ην ζέκα ηεο νηθνλνκηθήο πξνζαξκνγήο αιιά θαη δεηήκαηα λφκσλ, δεκνθξαηηθήο ζπκπεξηθνξάο θαη αλζξσπίλσλ δηθαησκάησλ. Ζ δηεχξπλζε κπνξνχκε λα πνχκε πσο απνηέιεζε έλα δπλαηφ παξάδεηγκα ηεο δηαδηθαζίαο ηνπ εμεπξσπατζκνχ. Με δεδνκέλν ηηο αιιαγέο θαη ηηο δηαδηθαζίεο πνπ πξναλαθέξζεθαλ εμεγείηαη ην ζπλερψο απμαλφκελν αθαδεκατθφ ελδηαθέξνλ γηα ηνλ εμεπξσπατζκφ. Ζ Δ.Δ. αιιά θαη ηα θξάηε κέιε δελ απνηεινχλ ζηαηηθνχο παξάγνληεο αιιά ζπλερψο κεηαβαιιφκελνπο κε απνηέιεζκα ε φιε δηαδηθαζία ηνπ εμεπξσπατζκνχ λα είλαη ζηελ νπζία κηα πξνζπάζεηα πξνζέγγηζεο θαη δεκηνπξγίαο ακνηβαηφηεηαο κεηαμχ κεηαβαιιφκελσλ ζηνηρείσλ. Πξηλ αλαθεξζνχκε ζηα ραξαθηεξηζηηθά θαη ζηνλ νξηζκφ ηνπ εμεπξσπατζκνχ ζα πξέπεη λα γίλεη έλαο βαζηθφο δηαρσξηζκφο. πρλά ν εμεπξσπατζκφο ηαπηίδεηαη κε ηελ ζχγθιηζε. Ζ ζχγθιηζε απνηειεί ζπλέπεηα ηνπ εμεπξσπατζκνχ, ν νπνίνο σο δηαδηθαζία δηαρσξίδεηαη απφ ην απνηέιεζκα, ηε ζπλέπεηα. Αμίδεη, βέβαηα, λα αλαθεξζεί πσο ν εμεπξσπατζκφο κπνξεί λα πξνθαιέζεη απφθιηζε. ε νξηζκέλεο πηπρέο ηεο πνιηηηθήο ν εμεπξσπατζκφο πηζαλφ λα κε θέξεη ηελ απαηηνχκελε ζχγθιηζε. Δπίζεο, ε έλλνηα ηνπ εμεπξσπατζκνχ δελ πξέπεη λα ζπγρέεηαη κε ηελ έλλνηα ηεο ελαξκφληζεο. Ο Petit αλαθέξεη πσο «αθφκα θαη αλ ν εμεπξσπατζκφο απμάλεη ηε δπλαηφηεηα επίιπζεο πξνβιεκάησλ, νη ζεζκνί ησλ θξαηψλ κειψλ ζπλερίδνπλ λα παξάγνπλ δηαθνξεηηθέο ιχζεηο 21». Σέινο, ν εμεπξσπατζκφο δελ είλαη πνιηηηθή νινθιήξσζε. Σν δήηεκα ηεο νινθιήξσζεο γελλά εξσηήκαηα πνπ αθνξνχλ θπξίσο ζηελ ελδπλάκσζε ή απνδπλάκσζε ηνπ θξάηνπο ελψ ε δηαδηθαζία ηνπ εμεπξσπατζκνχ θέξλεη ζηελ επηθάλεηα πην απηά εξσηήκαηα φπσο ν ξφινο ησλ εζληθψλ δνκψλ ζηε δηαδηθαζία πξνζαξκνγήο ηνπο ζηα επξσπατθά δεδνκέλα. 21 Radaelli C., Whither Europeanization? Concept stretching and substantive change, European Inegration online Papers (EIoP), Vol. 4 (2000), n. 8; http://eiop.or.at/eiop/texte/2000-008a.htm 16
Σξία βαζηθά ραξαθηεξηζηηθά ηνπ εμεπξσπατζκνχ πνπ ζα καο βνεζήζνπλ θαη ζηελ δεκηνπξγία ηνπ νξηζκνχ ηνπ είλαη ηα εμήο 22 : Πξνέξρεηαη απφ δηαθνξεηηθά ζηάδηα θαη κνξθέο ηεο πνιηηηθήο δηαδηθαζίαο: δεκηνπξγία πνιηηηθήο (construction), εθαξκνγή ηεο πνιηηηθήο απηήο κέζσ θαη ζεζκψλ (institutionalisation) θαη δηάρπζε ηεο πνιηηηθήο απηήο κε πνιιαπινχο ηξφπνπο (diffusion). Ο εμεπξσπατζκφο δελ αθνξά απιά ζε ηππηθνχο πνιηηηθνχο θαλφλεο αιιά θαη ζε ιηγφηεξν ρεηξνπηαζηά ζέκαηα, φπσο νη αμίεο θαη ηα πηζηεχσ. Ζ γεληθή ηδέα ηνπ εμεπξσπατζκνχ ζπκππθλψλεηαη θπξίσο ζηελ επίδξαζε ηεο Δπξσπατθήο πνιηηηθήο κεηαμχ ησλ θξαηψλ κειψλ. Πεξηιακβάλεη έηζη δχν βαζηθά βήκαηα: απνδνρή ζε επξσπατθφ επίπεδν θαη ελ ζπλερεία ελζσκάησζε ζε εζληθφ. Σν αξρηθφ βήκα είλαη κφλν έλα θνκκάηη ηεο φιεο δηαδηθαζίαο. Γη απηφ ν εμεπξσπατζκφο θαη ε δεκηνπξγία πνιηηηθήο ζε επξσπατθφ επίπεδν είλαη κέξε επδηάθξηηα θαη δηαθνξεηηθά. Με βάζε ηα πξναλαθεξζέληα έρνπλ επηρεηξεζεί λα δνζνχλ νξηζκνί πνπ λα θαιχπηνπλ ηελ νπζία ηνπ εμεπξσπατζκνχ. Ο πιεξέζηεξνο ζεσξείηαη ν παξαθάησ νξηζκφο θαηά ηνλ Radaelli 23 : Ο εμεπξωπαϊζκόο απαξηίδεηαη από κηα ζεηξά δηαδηθαζηώλ δεκηνπξγίαο, δηάρπζεο θαη ζεζκνπνίεζεο ηππηθώλ θαη άηππωλ θαλόλωλ, δηαδηθαζηώλ, πνιηηηθώλ παξαδεηγκάηωλ, ηξόπωλ πνιηηηθήο, θνηλώλ αμηώλ θαη πεπνηζήζεωλ πνπ θαη αξράο νξίδνληαη θαη ζηαζεξνπνηνύληαη ζηα πιαίζηα ηεο Δπξωπαϊθήο Έλωζεο θαη ηεο πνιηηηθήο ηεο θαη ελ ζπλερεία ελζωκαηώλνληαη ζηελ εζληθή πξαγκαηηθόηεηα (θεληξηθή θαη πεξηθεξεηαθή), ηηο πνιηηηθέο δνκέο θαη πξαθηηθέο. 22 Bulmer S. & Radaelli C., The Europeanisation of National Policy?, Queen s Papers on Europeanisation, n. 1/2004; European Research Papers Archive http://erpa/texte/2004-01a.htm 23 Bulmer S. & Radaelli C., The Europeanisation of National Policy?, Queen s Papers on Europeanisation, n. 1/2004; European Research Papers Archive http://erpa/texte/2004-01a.htm 17
Γηα λα θαηαλνήζνπκε θαιχηεξα ηε δηαδηθαζία ηνπ εμεπξσπατζκνχ θαη ηε δπλακηθή ηνπ αμίδεη λα αλαθεξζνχκε ζε ηέζζεξα δηαθνξεηηθά κνληέια δηαθπβέξλεζεο ζπλδεφκελα ην θαζέλα κε ζπγθεθξηκέλν ηχπν πνιηηηθήο 24. Γηαθπβέξλεζε κέζσ δηαπξαγκαηεχζεσλ (governance by negotiation) Όπσο πξναλαθέξζεθε, ε εμνπζία ηεο Δ.Δ. εθηείλεηαη πνηθηιφκνξθα αλάινγα κε ηελ πεξηνρή πνιηηηθήο ζηελ νπνία απεπζχλεηαη απφιπηε εμνπζία ζε ζέκαηα εζσηεξηθήο αγνξάο, πεξηνξηζκέλε ζηελ πνιηηηθή απαζρφιεζεο. Αλεμάξηεηα πάλησο απφ ηελ έθηαζε εμνπζίαο ηεο, νη απνθάζεηο ηεο πξνθχπηνπλ κέζσ δηαπξαγκαηεχζεσλ. ε απηφ αθξηβψο ην ζεκείν ππάξρεη θαη ε ζχλδεζε ηεο δηαθπβέξλεζεο κε ηνλ εμεπξσπατζκφ: ε επξσπατθή πνιηηηθή πξνθχπηεη κέζσ δηαδηθαζηψλ θπξίσο ηεο δηαπξαγκάηεπζεο. Σα θξάηε κέιε επηθεληξψλνληαη ζε απηή ηε δηαδηθαζία κέζσ ηππηθψλ ή άηππσλ κνξθψλ. Ζ ζπκκεηνρή ησλ δξψλησλ ζηε δηαδηθαζία ησλ δηαπξαγκαηεχζεσλ είλαη ζεκαληηθή γηα ηνλ εμεπξσπατζκφ θπξίσο ζε φηη αθνξά ην ζηάδην εθαξκνγήο ηεο πνιηηηθήο. ην ζηάδην φπνπ ε επξσπατθή πνιηηηθή πξέπεη λα ζηαζεξνπνηεζεί ζε εζληθφ επίπεδν ζα αλαιχζνπκε ηνπο παξαθάησ ηχπνπο δηαθπβέξλεζεο. Γεληθφηεξα, ν ηχπνο ηεο δηαθπβέξλεζεο κέζσ ηεξαξρίαο πεξηιακβάλεη κηα δέζκε θαλφλσλ θαη κεραληζκψλ ειέγρνπ πξνθεηκέλνπ λα εμαζθαιίζεη πσο νη ζπκθσλίεο ζα ηεζνχλ ζε εθαξκνγή απφ ηα θξάηε κέιε. θνπφο είλαη λα νηθνδνκεζεί έλα πεξηβάιινλ εκπηζηνζχλεο κεηαμχ ησλ θξαηψλ κειψλ. πγθεθξηκέλα: Γηαθπβέξλεζε κέζσ ηεξαξρίαο ζεηηθή νινθιήξσζε (governance by hierarchy positive inegration). Δδψ απαηηείηαη κηα ελεξγή, ππεξεζληθή πνιηηηθή. Γηα παξάδεηγκα, ζηνλ ηνκέα ηεο νηθνλνκηθήο πνιηηηθήο ε ζεηηθή νινθιήξσζε ζα εγθαηληάζεη κε ζεηξά κέηξσλ δηνξζσηηθψλ γηα ηελ αγνξά. ηνρεχεη, δειαδή, λα πεξηνξίζεη επηβιαβείο ζπλέπεηεο πνπ πξνθχπηνπλ απφ ηε ιεηηνπξγία ηεο ειεχζεξεο αγνξάο. Ζ ζεηηθή νινθιήξσζε εκπεξηέρεη έλαλ ραξαθηήξα πην πηεζηηθφ: ππνζηεξηδφκελε απφ ην επξσπατθφ δίθαην, ηα κέηξα έρνπλ ηππηθέο απαηηήζεηο απφ ηα θξάηε κέιε. Υαξαθηεξηζηηθά παξαδείγκαηα απνηεινχλ ε Κνηλή Αγξνηηθή Πνιηηηθή, ε πνιηηηθή γηα ην πεξηβάιινλ θαη ε Οηθνλνκηθή θαη Ννκηζκαηηθή Έλσζε. ε θάζε πεξίπησζε ν 24 Radaelli C., Europeanisation: Solution or problem?, European Integration online Papers (EIoP), Vol. 8, (2004), n. 16; http://eiop.or.at/eiop/texte/2004-016a.htm 18
ππεξεζληθφο ραξαθηήξαο ηεο πνιηηηθήο παξέρεη ηελ απαηηνχκελε πίεζε γηα ηελ εθαξκνγή ηεο. Γηαθπβέξλεζε κέζσ ηεξαξρίαο αξλεηηθή νινθιήξσζε (governance by hierarchy negative inegration). Ζ πεξίπησζε ηεο αξλεηηθήο νινθιήξσζεο θαη αληίζεηα κε φζα πξναλαθέξζεθαλ ζπλδέεηαη κε ηε ινγηθή ηεο ειεχζεξεο αγνξάο. Δδψ ε Δ.Δ. πξέπεη λα εμαζθαιίζεη ηηο ζπλζήθεο εθείλεο πνπ δε δηαηαξάζζνπλ ηε σο άλσ ινγηθή. Υαξαθηεξηζηηθφ παξάδεηγκα είλαη ε επξσπατθή πνιηηηθή ηνπ αληαγσληζκνχ. ηελ πεξίπησζε απηή ε ξπζκηζηηθή παξέκβαζε είλαη ζαθψο πεξηνξηζκέλε ζε ζρέζε κε ηα πξναλαθεξζέληα θαζψο ε θεληξηθή ηδέα είλαη ε ειεχζεξε ιεηηνπξγία ηεο αγνξάο. πληνληζκφο (facilitated coordination). Δδψ αλαθεξφκαζηε θπξίσο ζηηο πεξηπηψζεηο φπνπ νη εζληθέο πνιηηηθέο παίδνπλ έλα ξφιν θιεηδί θαη δελ απνηεινχλ κέξνο ηεο Δπξσπατθήο λνκνζεζίαο. Ζ Δ.Δ. είλαη ζηελ νπζία έλαο ηφπνο αληαιιαγήο ηδεψλ θαη απφςεσλ. Υξεζηκνπνηνχληαη εξγαιεία ήπηαο λνκνζεζίαο κε ραξαθηεξηζηηθή ηε κέζνδν ηνπ αλνηθηνχ ζπληνληζκνχ. Ζ Αλνηθηή Μέζνδνο πληνληζκνχ, απνηειεί έλα ήπην φξγαλν ζπληνληζκνχ πνιηηηθψλ ζε εζεινληηθή βάζε, έλα εξγαιείν πξνεξρφκελν απφ ηελ αγγινζαμνληθή παξάδνζε πνπ αληηπαξαηίζεηαη ζην ηζρπξφ επξσπατθφ λνκηθφ θαζεζηψο, κηα επηλφεζε γηα ηελ αληηκεηψπηζε ησλ αδηεμφδσλ θαη ηελ επίηεπμε ησλ θνηλψλ ζηφρσλ. Δίλαη κηα λέα κέζνδνο δηαθπβέξλεζεο πνπ ζέβεηαη ηελ επηθνπξηθφηεηα θαη ηελ εζληθή δηαθνξεηηθφηεηα θαη αληαπνθξίλεηαη ζηηο αξρέο ηεο απνηειεζκαηηθφηεηαο θαη ηεο λνκηκνπνίεζεο. Ο ζπληνληζκφο πάλησο πξνθχπηεη ζηηο πεξηπηψζεηο πνπ ε Δ.Δ. δείρλεη αδπλακία λα παξέκβεη ελψ παξάιιεια πεξηνξίδεη ηελ πξννπηηθή πηεζηηθήο εθαξκνγήο πνιηηηθψλ. Δπηπξνζζέησο, πξέπεη λα αλαθεξζνχκε ζε ηξεηο βαζηθέο δηαζηάζεηο επίδξαζεο ηνπ εμεπξσπατζκνχ ζε εζληθφ επίπεδν, ζε ηξεηο βαζηθέο θαη δηαθξηηέο έλλνηεο: ηελ πνιηηηθή (politics), ηελ πνιηηεία (polity) θαη ηελ πνιηηηθή πξαθηηθή (policy) 25 : 25 Borzel T. & Risse T., When Europe Hits Home: Europeanization and Domestic Change, European Integration online Papers (EIoP) Vol. 4 (2000) n. 15; http://eiop.or.at/eiop/texte/2000-015a.htm 19
Δμεπξσπατζκφο Πνιηηηθέο πξαθηηθέο Πνιηηηθή Πνιηηεία Πνιηηηθέο Πξαθηηθέο : ππάξρνπλ πιήζνο πεξηνρψλ ηεο πνιηηηθήο πνπ επεξεάδνληαη πιένλ απφ ηελ πνιηηηθή πνπ αζθείηαη ζηηο Βξπμέιιεο. Ζ Δπξσπατθή Έλσζε παξάγεη ην ρξφλν πεξίπνπ 500 πνιηηηθέο απνθάζεηο. Ο εμεπξσπατζκφο ζε νξηζκέλεο πνιηηηθέο, φπσο ε πνιηηηθή γηα ην πεξηβάιινλ θαη ε αγξνηηθή πνιηηηθή αγγίδνπλ έλα επίπεδν φπνπ πάλσ απφ ην 80% ησλ ππαξρνπζψλ πνιηηηθψλ θαιιηεξγείηαη ζε επξσπατθφ επίπεδν. Ζ εθαξκνγή ησλ πνιηηηθψλ απηψλ νδεγεί ζε θαίξηεο αιιαγέο ζηνλ ηξφπν δεκηνπξγίαο πνιηηηθψλ ζε εζληθφ επίπεδν. Έηζη δηαθνξνπνηνχληαη ν ηξφπνο επίιπζεο ησλ πξνβιεκάησλ, ηα κέζα πνπ ρξεζηκνπνηνχληαη, ηα φξηα πνπ ηίζεληαη θαη θαη επέθηαζε νη λνκηθέο θαη δηνηθεηηθέο δνκέο. Πνιηηηθή : εθφζνλ αξθεηέο απφ ηηο πνιηηηθέο δηακνξθψλνληαη ζε επξσπατθφ επίπεδν είλαη πηζαλφ νη ζπλέπεηεο λα αγγίδνπλ θαη ηελ πνιηηηθή. Βέβαηα, ιίγα έρνπλ εηπσζεί γηα ηελ επίπησζε ηνπ εμεπξσπατζκνχ ζε ζέκαηα πνπ αθνξνχλ ηελ αληηπξνζψπεπζε θαη ηνλ πνιηηηθφ αληαγσληζκφ. Τπάξρνπλ απφςεηο πνπ δηίζηαληαη φπσο απηή ηνπ Mair πνπ ππνζηεξίδεη πσο ν εμεπξσπατζκφο νδεγεί ζε απνπνιηηηθνπνίεζε ελψ άιινη Radaelli & Hartcourt πξεζβεχνπλ ην αθξηβψο αληίζεην, φηη δειαδή νδεγεί ζε κηα απμαλφκελε πνιηηηθνπνίεζε ζε εζληθφ επίπεδν. Πνιηηεία : πνιχο ιφγνο επίζεο γίλεηαη γηα ηελ επίδξαζε ηνπ εμεπξσπατζκνχ ζε ζεζκηθφ επίπεδν, ηππηθφ ή άηππν. Καηά πφζν δειαδή επεξεάδεη ηνπο πνιηηηθνχο, λνκηθνχο θαη νηθνλνκηθνχο ζεζκνχο, ηελ εζληθή ηαπηφηεηα, ηε γξαθεηνθξαηία, ηηο δηνηθεηηθέο δνκέο, ηηο δηαθπβεξλεηηθέο ζρέζεηο ζε ζπγθεθξηκέλεο πηπρέο ή ζαλ ζχλνια. 20