ΜΕΛΕΤΗ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΥΛΟΠΟΙΗΣΗ ΤΩΝ ΜΕΤΡΩΝ ΚΓΠ ΓΙΑ ΤΙΣ ΕΝΕΡΓΕΙΑΚΕΣ ΚΑΛΛΙΕΡΓΕΙΕΣ ΚΑΙ ΤΗΣ ΑΓΟΡΑΣ ΒΙΟΕΝΕΡΓΕΙΑΣ Συνοπτική παρουσίαση Dipartimento di Economia e Ingegneria Agrarie Alma Mater Studiorum Università di Bologna Νοέµβριος 2006 Στόχοι και πεδίο της µελέτης Η µελέτη περιλαµβάνει: ανάλυση της αγοράς βιοενέργειας της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) αξιολόγηση των µέτρων της Κοινής Γεωργικής Πολιτικής (ΚΓΠ) σχετικά µε τις ενεργειακές καλλιέργειες: αποσύνδεση, µη επισιτιστικές καλλιέργειες σε εκτάσεις υπό καθεστώς παύσης καλλιέργειας, ενισχύσεις για ενεργειακές καλλιέργειες, µέτρα αγροτικής ανάπτυξης (επενδύσεις σε γεωργικές εκµεταλλεύσεις, για τη µεταποίηση και την εµπορία γεωργικών προϊόντων, τη µη βιοµηχανική επεξεργασία και εµπορία δασικών προϊόντων/αναδάσωση, την προσαρµογή αγροτικών περιοχών) προβλέψεις όσον αφορά τη µελλοντική εξέλιξη της αγοράς και προτάσεις όσον αφορά την πολιτική στον τοµέα αυτό. Η µελέτη καλύπτει: τις κυριότερες πηγές βιοενέργειας: βιοαιθανόλη, βιοντίζελ, βιοαέριο, άµεση καύση βιοµάζας τις κυριότερες ενεργειακές καλλιέργειες (σπόρους ελαιοκράµβης, σόγιας, ηλιοτροπίου, ζαχαρότευτλα, αραβόσιτο, κριθή, βρώµη, γεώµηλα, σιτάρι, ιτιά, µίσχανθο, χλόη), καθώς και τα γεωργικά υπολείµµατα τους ακόλουθους τοµείς χρήσης βιοενέργειας: ηλεκτρική ενέργεια, µεταφορές και θέρµανση. Η ανάλυση αγοράς καλύπτει την ΕΕ-25, ενώ η αξιολόγηση αυτή καθαυτή καλύπτει την ΕΕ- 15 από το 1992 έως το 2006. Μέθοδος Η ανάλυση αγοράς συνίσταται στην παρουσίαση της προσφοράς και της ζήτησης βιοµάζας και βιοενέργειας, στην ανάλυση των µηχανισµών τιµολόγησης της βιοενέργειας, της απόδοσης και της ανταγωνιστικότητας των ενεργειακών καλλιεργειών και της βιοενέργειας καθώς και σε εκτίµηση των αποτελεσµάτων όσον αφορά τις εκποµπές CO 2 και την εξοικονόµηση ορυκτών καυσίµων. Η ανάλυση αυτή στηρίχθηκε στην ανάλυση στατιστικών στοιχείων από διάφορες πηγές, σε εκτιµήσεις και ποιοτικά στοιχεία από την υπάρχουσα βιβλιογραφία, δηµόσιους και ιδιωτικούς φορείς, τους άµεσα ενδιαφερόµενους και περιπτωσιολογικές µελέτες. Όσον αφορά τα θέµατα που αποτέλεσαν το αντικείµενο αξιολόγησης, ακολουθήθηκε η εξής εν γένει µέθοδος: 1
Καθορισµός των µοντέλων λογικής παρέµβασης των υπό µελέτη µέτρων. Εντοπισµός των σηµαντικών σηµείων, των κριτηρίων αξιολόγησης και των σχετικών δεικτών. Συλλογή και επεξεργασία των απαιτούµενων δεδοµένων και πληροφοριών (δεδοµένα από την ανάλυση αγοράς, ποσοτικά δεδοµένα σχετικά µε την υλοποίηση των µέτρων από την Γ AGRI, δεδοµένα όσον αφορά την απόδοση των ενεργειακών καλλιεργειών βάσει περιπτωσιολογικών µελετών, ποιοτικά στοιχεία όσον αφορά την υλοποίηση των µέτρων αγροτικής ανάπτυξης από την υπάρχουσα βιβλιογραφία και δηµόσιους φορείς). ιατύπωση κρίσεων για καθένα από τα θέµατα που αποτέλεσαν το αντικείµενο αξιολόγησης. Κυριότερα χαρακτηριστικά της αγοράς βιοενέργειας Ο ακόλουθος πίνακας παρουσιάζει, για το 2005, τα επίπεδα παραγωγής και βιοενέργειας από διάφορες πηγές που αποτέλεσαν το αντικείµενο µελέτης. Τοµέας χρήσης βιοενέργειας Ηλεκτρική ενέργεια Θέρµανση Πηγή βιοενέργειας Από άµεση καύση στερεάς βιοµάζας* Εκ των οποίων από ενεργειακές καλλιέργειες και γεωργικά υπολείµµατα Επίπεδο παραγωγής στην ΕΕ Mtoe** 2005 Επίπεδο στην ΕΕ Mtoe** 2005 3,35 3,35 0,013 0,013 Από βιοαέριο 1,3 1,3 Εκ των οποίων από ενεργειακές καλλιέργειες και γεωργικά υπολείµµατα Από άµεση καύση στερεάς βιοµάζας * Εκ των οποίων από ενεργειακές καλλιέργειες και γεωργικά υπολείµµατα 0,23 0,23 1,6 1,6 0,0064 0,0064 Από βιοαέριο 0,424 0,424 Ποσοστό βιοενέργειας (2005) 1,43% της τελικής 0,4% της ηλεκτρικής ενέργειας από άµεση καύση στερεής βιοµάζας 0,5% της τελικής 17% της ηλεκτρικής ενέργειας από βιοαέριο 2% της ζήτησης θέρµανσης 0,4% της θέρµανσης από άµεση καύση στερεής βιοµάζας 0,6% της ζήτησης θέρµανσης Πηγές EurObserv ER Εκτιµήσεις EurObserv ER Εκτιµήσεις Εκτιµήσεις Εκτιµήσεις EurObserv ER Εκ των οποίων 0,063 0,063 15% της Εκτιµήσεις 2
Μεταφορές από ενεργειακές καλλιέργειες και γεωργικά υπολείµµατα Βιοκαύσιµα 3,33 Βιοντίζελ 2,87 Βιοαιθανόλη 0,46 * Χωρίς να υπολογίζεται η τελική κατανάλωση. ** Mtoe = Εκατ. τόνοι ισοδύναµου πετρελαίου µ.δ. (1,87 το 2004) µ.δ. (1,5 το 2004) µ.δ. (0,371 το 2004) θέρµανσης από βιοαέριο 1,1% της καυσίµων 1,6% της ντίζελ 0,4% της βενζίνης Στατιστικές EBB, EurObserv ER 2005, Ευρωπαϊκό βαρόµετρο ανανεώσιµων πηγών ενέργειας, Ebio, Γ Agri Η έκταση που χρησιµοποιείται για ενεργειακές καλλιέργειες αυξήθηκε στη διάρκεια των τελευταίων ετών, από 235.000 εκτάρια το 1993 σε 1.175.600 εκτάρια το 2003 και σε 2.445.700 εκτάρια το 2005. Η παραγωγή βιοενέργειας στην ΕΕ αυξήθηκε µε ταχύ ρυθµό κατά τα τελευταία έτη. Από το 1995 έως το 2005, η χρήση στερεάς βιοµάζας για ενεργειακούς σκοπούς αυξήθηκε κατά 48% περίπου. Κατά την ίδια περίοδο, η παραγωγή βιοαερίου σχεδόν τριπλασιάστηκε και η παραγωγή βιοκαυσίµων σχεδόν δεκαπλασιάστηκε. Όσον αφορά την βιοαιθανόλη, περίπου 0,13 εκατ. τόνοι ισοδύναµου πετρελαίου εισάγονται επί του παρόντος από τρίτες χώρες (κυρίως από τη Βραζιλία). Όσον αφορά τον τοµέα της ηλεκτρικής ενέργειας, η ηλεκτρική ενέργεια από ενεργειακές καλλιέργειες και γεωργικά υπολείµµατα είναι κατά κανόνα ακριβότερη από την ηλεκτρική ενέργεια που παράγεται από ορυκτά καύσιµα. Στις περιπτώσεις που τα κράτη µέλη παρέχουν πρόσθετη στήριξη στο πλαίσιο της οδηγίας 2001/77/ΕΚ, η ηλεκτρική ενέργεια που παράγεται από ενεργειακές καλλιέργειες και γεωργικά υπολείµµατα γίνεται ανταγωνιστική σε σχέση µε τις υπόλοιπες πηγές σε πολλά κράτη µέλη. Όσον αφορά τον τοµέα της θέρµανσης, η θερµότητα που παράγεται από ενεργειακές καλλιέργειες και γεωργικά υπολείµµατα µέσω της άµεσης καύσης σε λέβητες έχει σε ορισµένες περιπτώσεις ανάλογο κόστος µε εκείνο της θέρµανσης που παράγεται από άλλες µορφές βιοµάζας και από ορυκτά καύσιµα και, εν πάση περιπτώσει, εξαρτάται σε µεγάλο βαθµό από τις τιµές της πρώτης ύλης. Τέλος, όσον αφορά τον τοµέα των µεταφορών, το βιοντίζελ και η βιοαιθανόλη που παράγονται στην ΕΕ σπανίως µπορούν να ανταγωνιστούν τα ορυκτά καύσιµα αν δεν έχουν ληφθεί µέτρα στήριξης. Αντιθέτως, αν χορηγούνται ενισχύσεις µε τη µορφή απαλλαγής από τους ειδικούς φόρους, τα δύο αυτά είδη βιοκαυσίµων µπορούν να διατεθούν στην αγορά σε ανταγωνιστικές τιµές στα περισσότερα κράτη µέλη. Τέλος, το κόστος παραγωγής βιοκαυσίµων στην ΕΕ είναι υψηλότερο από εκείνο άλλων σηµαντικών χωρών παραγωγής, όπως η Βραζιλία και οι ΗΠΑ. Συµπεράσµατα όσον αφορά τα θέµατα που αποτέλεσαν το αντικείµενο αξιολόγησης Επιπτώσεις στην παραγωγή των ενεργειακών καλλιεργειών Η έκταση για την οποία χορηγήθηκαν ενισχύσεις για ενεργειακές καλλιέργειες αυξήθηκε από περίπου 305.000 εκτάρια το 2004 σε 560.000 εκτάρια το 2005, φθάνοντας έτσι στα 1,2 εκατ. εκτάρια περίπου το 2006 (προσωρινά στοιχεία). Οι ενισχύσεις αποτελούν αποφασιστικό 3
κίνητρο για την εισαγωγή των ενεργειακών καλλιεργειών µόνον εκεί που τα περιθώρια αγοράς για τις ενεργειακές καλλιέργειες είναι αρνητικά ή στενά ή όταν καθιστούν µια ενεργειακή καλλιέργεια αποδοτικότερη από την πλέον κοινή εναλλακτική (µη ενεργειακή) καλλιέργεια. Αυτό παρατηρήθηκε σε τέσσερις περιπτώσεις σε δύο περιφέρειες, από τις δέκα περιπτώσεις που µελετήθηκαν σε έξι περιφέρειες. Συνεπώς, η αποτελεσµατικότητα των ενισχύσεων για τις ενεργειακές καλλιέργειες περιορίστηκε σε συγκεκριµένες περιπτώσεις 1. Στις υπόλοιπες περιπτώσεις, οι ενισχύσεις για τις ενεργειακές καλλιέργειες είναι πιθανό ότι συνοδεύονται από κάποια φαινόµενα ευνοϊκών συγκυριών (deadweight effects), τα οποία περιορίζουν την αποτελεσµατικότητά τους. Πράγµατι, διάφοροι άλλοι ευνοϊκοί παράγοντες διαδραµάτισαν σηµαντικό ρόλο και συγκεκριµένα η παροχή πρόσθετης στήριξης στο επίπεδο των κρατών µελών ή/και η παροχή στήριξης εκτός του πλαισίου της ΚΓΠ στο επίπεδο της ΕΕ, καθώς και κάποιοι ευνοϊκοί συστηµικοί παράγοντες (όπως για παράδειγµα η οργάνωση της αλυσίδας εφοδιασµού και η ύπαρξη των κατάλληλων υποδοµών). Το 2005, περί τα 835.000 εκτάρια χρησιµοποιήθηκαν για ενεργειακές καλλιέργειες στο πλαίσιο του καθεστώτος µη επισιτιστικών καλλιεργειών σε εκτάσεις προηγουµένως υπό παύση καλλιέργειας. Το καθεστώς αυτό ενθαρρύνει τους γεωργούς να ασχοληθούν µε τις ενεργειακές καλλιέργειες, όχι µόνο επειδή έτσι αποφεύγουν τις δαπάνες συντήρησης των γαιών (σε σχέση µε το καθεστώς παύσης καλλιέργειας), αλλά και διότι είναι γεγονός ότι στις εκτάσεις υπό παύση καλλιέργειας δεν υπάρχει προσοδοφόρος εναλλακτική λύση έναντι των µη επισιτιστικών καλλιεργειών. Το ποσοστό υποχρεωτικής παύσης της καλλιέργειας, αφενός και οι υποχρεώσεις που απορρέουν από τη συµφωνία του Blair House, αφετέρου, αποτελούν τροχοπέδη για την αύξηση των ενεργειακών καλλιεργειών στο πλαίσιο του καθεστώτος αυτού. Ωστόσο, στο πλαίσιο των δύο αυτών περιορισµών, το µέτρο αποτέλεσε πραγµατικό κίνητρο για την προώθηση της πρωτογενούς παραγωγής ενεργειακών καλλιεργειών. Ένα από τα πλεονεκτήµατα του µέτρου συνίσταται στο ότι επιτυγχάνει τους στόχους του χωρίς να συνεπάγεται πρόσθετο κόστος για τον προϋπολογισµό της ΕΕ. Επιδράσεις στην παραγωγής βιοενέργειας Σε περίπτωση τερµατισµού του καθεστώτος µη επισιτιστικών καλλιεργειών σε εκτάσεις προηγουµένως υπό παύση καλλιέργειας, είναι πιθανό να µειωθούν οι ενεργειακές καλλιέργειες, χωρίς ωστόσο να είναι δυνατόν να προσδιοριστεί ποσοτικά η µείωση αυτή. Οι ενισχύσεις για ενεργειακές καλλιέργειες επηρέασαν την παραγωγή βιοενέργειας µόνο στις περιπτώσεις που ο ρόλος τους ήταν καθοριστικός για την εισαγωγή των ενεργειακών καλλιεργειών. Συνεπώς, τα µέτρα επηρέασαν την παραγωγή βιοενέργειας, σε απόλυτες τιµές, η επίδραση όµως αυτή δεν είναι δυνατόν να προσδιοριστεί ποσοτικά. Όσον αφορά την αύξηση της παραγωγής βιοενέργειας κατά το διάστηµα 2003-2005, δεν µπορεί να αποδοθεί µόνο στην αύξηση των ενεργειακών καλλιεργειών στο πλαίσιο ειδικών καθεστώτων, η οποία δεν διαδραµάτισε αποφασιστικό ρόλο από την άποψη αυτή. Ο βαθµός υλοποίησης των µέτρων αγροτικής ανάπτυξης που συνδέονται ειδικά µε τον τοµέα της βιοενέργειας, καθώς και ο αριθµός των έργων που συγχρηµατοδοτήθηκαν ήταν, όπως διαπιστώθηκε, πολύ περιορισµένοι στο επίπεδο της ΕΕ. Συνεπώς, η επίδραση των µέτρων αγροτικής ανάπτυξης στην παραγόµενη ποσότητα βιοενέργειας πρέπει να θεωρηθεί περιορισµένη. 1 Θα πρέπει να υπενθυµίσουµε ότι το πεδίο της αξιολόγησης περιορίζεται στην ΕΕ-15 και στην περίοδο µέχρι το 2006. συνεπώς, δεν καλύπτει τα 10 νέα κράτη µέλη. 4
Οι συνέργειες που διαπιστώθηκαν µεταξύ των ενισχύσεων για ενεργειακές καλλιέργειες και του καθεστώτος µη επισιτιστικών καλλιεργειών σε εκτάσεις προηγουµένως υπό παύση καλλιέργειας, αφενός, και των µέτρων αγροτικής ανάπτυξης, αφετέρου, είχαν περιορισµένο αντίκτυπο στην παραγωγή βιοενέργειας, και αφορούσαν µόνο συγκεκριµένες περιπτώσεις. Ενδεχόµενες αθέλητες επιπτώσεις Τα µέτρα που είναι ικανά να ενθαρρύνουν ή να αποθαρρύνουν την καλλιέργεια ορισµένων ενεργειακών φυτών είναι τα ακόλουθα: πριν από την αποσύνδεση, οι στρεµµατικές ενισχύσεις για τις αροτραίες καλλιέργειες (µη επιλεξιµότητα ορισµένων ειδών ενεργειακών καλλιεργειών όσον αφορά τις στρεµµατικές ενισχύσεις και ενδεχόµενη διαφοροποίηση των ενισχύσεων ανάλογα µε το είδος της καλλιέργειας) µετά την αποσύνδεση, οι ενισχύσεις που συνδέονται εν µέρει µε την παραγωγή η ειδική µεταχείριση όσον αφορά την καλλιέργεια ζαχαροτεύτλων για ενεργειακούς σκοπούς πριν από τη µεταρρύθµιση της ΚΟΑ για τη ζάχαρη το 2006 (παραίτηση από τις ενισχύσεις για την παύση της καλλιέργειας στο πλαίσιο του καθεστώτος µη επισιτιστικών καλλιεργειών σε εκτάσεις προηγουµένως υπό παύση καλλιέργειας). Ωστόσο, κανένα από τα µέτρα αυτά δεν είχε σηµαντικές αθέλητες επιπτώσεις στα σχετικά µερίδια των διαφόρων ενεργειακών καλλιεργειών. Οι ενισχύσεις για τις ενεργειακές καλλιέργειες µπορούν να δηµιουργήσουν στρέβλωση του ανταγωνισµού µεταξύ ενεργειακών και επισιτιστικών καλλιεργειών. Εντούτοις, η υποκατάσταση των επισιτιστικών καλλιεργειών από ενεργειακές φαίνεται πως οφείλεται κυρίως σε παράγοντες που δεν σχετίζονται µε τα µέτρα (για παράδειγµα, µεταβολή στη δυναµική των τιµών). Επιπλέον, η υποκατάσταση αυτή αφορούσε ένα πολύ περιορισµένο µόνο µέρος του συνόλου της χρησιµοποιούµενης γεωργικής έκτασης στην ΕΕ-15 (περίπου 0,2% το 2004 και 0,4% το 2005). Συνεπώς, συνάγεται το συµπέρασµα ότι οι ενισχύσεις για τις ενεργειακές καλλιέργειες δεν οδήγησαν σε σηµαντικές στρεβλώσεις του ανταγωνισµού µεταξύ των ενεργειακών και επισιτιστικών καλλιεργειών στο επίπεδο της ΕΕ κατά την περίοδο αξιολόγησης. Επιπτώσεις στην ανταγωνιστικότητα Οι ενισχύσεις για τις ενεργειακές καλλιέργειες ενδέχεται να έχουν άµεσες επιπτώσεις στις τιµές της βιοµάζας, οι οποίες ωστόσο κρίθηκαν εξαιρετικά περιορισµένες για να συµβάλουν αισθητά στην ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας των ενεργειακών καλλιεργειών και της βιοενέργειας. Όσον αφορά το καθεστώς µη επισιτιστικών καλλιεργειών σε εκτάσεις προηγουµένως υπό παύση καλλιέργειας, οι επιπτώσεις του στις τιµές είναι µόνο έµµεσες και δεν είναι δυνατόν να προσδιοριστούν ποσοτικά. Ωστόσο, σύµφωνα µε ορισµένες ποιοτικές εκτιµήσεις, η συµβολή του ήταν µάλλον µικρή. Η συµβολή των µέτρων στην ανταγωνιστικότητα των πηγών βιοενέργειας είναι συνεπώς περιορισµένη: στις περιπτώσεις που µελετήθηκαν, οι ενισχύσεις στις ενεργειακές καλλιέργειες αντιστοιχούν, στην περίπτωση της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από βιοµάζα, σε 1,4% του συνολικού κόστους µιας µονάδας ενέργειας και, στην περίπτωση της παραγωγής βιοκαυσίµων, σε 4-6,5% του κόστους αυτού. Συγκριτικά, στις µελετηθείσες περιπτώσεις, οι συµπληρωµατικές ενισχύσεις που χορηγήθηκαν σε επίπεδο κράτους µέλους αντιστοιχούν, στην περίπτωση της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από βιοµάζα, σε 19-62% του συνολικού κόστους µιας 5
µονάδας ενέργειας και, στην περίπτωση της παραγωγής βιοκαυσίµων, σε 64-105% του κόστους αυτού. Προς το παρόν, µε τις διαθέσιµες τεχνολογίες και τα σηµερινά επίπεδα τιµών βιοµάζας, είναι όντως αδύνατο να µπορέσουν να επιβιώσουν οι περισσότερες από τις µελετηθείσες αλυσίδες εφοδιασµού βιοενέργειας χωρίς την παροχή πρόσθετης στήριξης σε επίπεδο κράτους µέλους ή/και χωρίς την παροχή στήριξης, σε επίπεδο ΕΕ, εκτός του πλαισίου της ΚΓΠ (τιµολόγια τροφοδότησης (feed-in tariffs), φοροαπαλλαγές, πράσινα πιστοποιητικά, κλπ). Επιπτώσεις στο γεωργικό εισόδηµα Η συµβολή των ενισχύσεων για τις ενεργειακές καλλιέργειες και του καθεστώτος µη επισιτιστικών καλλιεργειών σε εκτάσεις προηγουµένως υπό παύση καλλιέργειας στη διαφοροποίηση του γεωργικού εισοδήµατος ήταν πολύ περιορισµένη: η συµµετοχή των γεωργών στα δύο αυτά καθεστώτα ήταν πολύ µικρή. Το µερίδιο του γεωργικού εισοδήµατος που µπορεί να αποδοθεί στις ενεργειακές καλλιέργειες στο πλαίσιο των δύο αυτών καθεστώτων ήταν ασήµαντη σε όλες σχεδόν τις αντιπροσωπευτικές περιπτώσεις που µελετήθηκαν. Συνεπώς, η συµβολή τους στην εξασφάλιση αξιοπρεπούς βιοτικού επιπέδου στους γεωργούς της ΕΕ δεν ήταν σηµαντική. Τέλος, η συµβολή των δύο αυτών καθεστώτων στη δηµιουργία/διατήρηση των θέσεων απασχόλησης στις αγροτικές περιοχές ήταν επίσης εξαιρετικά περιορισµένη. Περιβαλλοντικές επιπτώσεις Στην επιστηµονική βιβλιογραφία, οι εκτιµήσεις όσον αφορά την εξοικονόµηση ορυκτών καυσίµων και τη µείωση των εκποµπών CO 2 που είναι δυνατόν να επιτευχθούν µε την χρήση βιοενέργειας ποικίλλουν αισθητά. Ελλείψει παγιωµένων απόψεων, η οµάδα αξιολόγησης ήταν αναγκασµένη να επικεντρωθεί µόνο στο στάδιο της. Όσον αφορά τους τοµείς της ηλεκτρικής ενέργειας και της θέρµανσης, η συµβολή των µέτρων στη µείωση των εκποµπών CO 2 και στην εξοικονόµηση ορυκτών καυσίµων θεωρείται αµελητέα. Όσον αφορά τον τοµέα των µεταφορών, η µέγιστη συνδροµή του καθεστώτος µη επισιτιστικών καλλιεργειών σε εκτάσεις προηγουµένως υπό παύση καλλιέργειας καθώς και των ενισχύσεων για τις ενεργειακές καλλιέργειες στη µείωση των εκποµπών CO 2 και στην εξοικονόµηση ορυκτών καυσίµων, για την ΕΕ-25, εκτιµάται σε: µείωση της ορυκτών καυσίµων κατά περίπου 2,02 δισ. λίτρα ντίζελ (χάρη στη χρήση βιοντίζελ) και κατά 0,42 δισ. λίτρα βενζίνης (χάρη στη χρήση βιοαιθανόλης), ποσότητες που αντιστοιχούν σε περίπου 0,9% της ντίζελ και σε περίπου 0,3% της βενζίνης στην ΕΕ. µείωση των εκποµπών CO 2 κατά περίπου 1,76 Mt CO 2, εκ των οποίων 1,49 Mt CO 2 χάρη στη χρήση βιοντίζελ και 0,27 Mt CO 2 χάρη στη χρήση βιοαιθανόλης. Ωστόσο, η πραγµατική συµβολή του καθεστώτος µη επισιτιστικών καλλιεργειών σε εκτάσεις προηγουµένως υπό παύση καλλιέργειας και ειδικότερα των ενισχύσεων για ενεργειακές καλλιέργειες είναι πιθανόν αισθητά µικρότερη, διότι ένα µέρος µόνο της ποσότητας των παραγόµενων βιοκαυσίµων είναι αποτέλεσµα των εν λόγω µέτρων και διότι στο πλαίσιο της ανάλυσης αυτής έχει ληφθεί υπόψη µόνο το στάδιο της. 6
Η καλλιέργεια ενεργειακών φυτών στο πλαίσιο του καθεστώτος ενισχύσεων για τις ενεργειακές καλλιέργειες είχε, σύµφωνα µε τα διαθέσιµα στοιχεία, περιορισµένες περιβαλλοντικές επιπτώσεις κατά την περίοδο αξιολόγησης επειδή αντικατέστησε κυρίως συµβατικές καλλιέργειες µε παρόµοιες καλλιεργητικές τεχνικές και ανάλογες περιβαλλοντικές επιπτώσεις. Οι ενεργειακές καλλιέργειες στο πλαίσιο του καθεστώτος µη επισιτιστικών καλλιεργειών σε εκτάσεις προηγουµένως υπό παύση καλλιέργειας (σε αντικατάσταση της παύσης της καλλιέργειας) ενδέχεται να επέφερε κάποια µείωση των περιβαλλοντικών κινδύνων όσον αφορά την απόπλυση αζώτου και την περιεκτικότητα του εδάφους σε οργανικά συστατικά και αύξηση των περιβαλλοντικών κινδύνων όσον αφορά τα φυτοφάρµακα, την ποσότητα του νερού και τη βιοποικιλότητα. Όσον αφορά τη διάβρωση του εδάφους και τις καταβόθρες άνθρακα, δεν διαπιστώθηκε κάποια γενική τάση. Οι επιπτώσεις εξαρτώνται σε µεγάλο βαθµό από τις συνθήκες που επικρατούν σε κάθε περιοχή και από τη διαχείριση των εκτάσεων υπό καθεστώς παύσης καλλιέργειας µε τις οποίες συγκρίνονται οι ενεργειακές καλλιέργειες. εδοµένου ότι οι εκτάσεις που υπόκεινται στα δύο αυτά µέτρα αντιπροσωπεύουν ένα πολύ µικρό µέρος του συνόλου της χρησιµοποιούµενης γεωργικής γης στην ΕΕ-15 (το 2005 λιγότερο από 0,6% για το καθεστώς µη επισιτιστικών καλλιεργειών σε εκτάσεις προηγουµένως υπό παύση καλλιέργειας και 0,4% για τις ενισχύσεις στις ενεργειακές καλλιέργειες), οι περιβαλλοντικές επιπτώσεις των δύο αυτών µέτρων στο επίπεδο της ΕΕ θεωρούνται µέχρι σήµερα περιορισµένες. Συστάσεις 1. εδοµένου ότι η αποτελεσµατικότητα των ενισχύσεων για τις ενεργειακές καλλιέργειες είναι στο παρόν στάδιο περιορισµένη, πρέπει να ληφθεί απόφαση είτε για αισθητή αύξηση του ποσού των ενισχύσεων ώστε να αυξηθεί η αποτελεσµατικότητά τους, είτε για κατάργηση του µέτρου και προώθηση των ενεργειακών καλλιεργειών µε άλλα αποτελεσµατικότερα µέσα. Ούτως ή άλλως, για την επίτευξη του στόχου της αύξησης της παραγωγής των ενεργειακών καλλιεργειών απαιτείται η λήψη µέτρων στήριξης εφόσον αποδείχθηκε πως οι ενεργειακές καλλιέργειες και η παραγωγή βιοενέργειας γενικότερα δεν είναι βιώσιµες αν δεν ενθαρρυνθούν µε την άσκηση δηµόσιων πολιτικών. 2. Αφού το καθεστώς µη επισιτιστικών καλλιεργειών σε εκτάσεις προηγουµένως υπό παύση καλλιέργειας διαπιστώθηκε ότι αποτελεί αποτελεσµατικό µέσο για την επίτευξη του στόχου της προώθησης των ενεργειακών καλλιεργειών, συνιστάται η συνέχισή του, εκτός αν ληφθούν άλλα αποτελεσµατικά µέτρα (τούτο αφορά κυρίως µέτρα που θα µπορούσαν να ξεπεράσουν τα εµπόδια της συµφωνίας του Blair House). 3. Εφόσον το µικρό ενδιαφέρον για τα µέτρα αγροτικής ανάπτυξης που συνδέονται ειδικά µε την βιοενέργεια οφείλεται στην περιορισµένη ενηµέρωση των γεωργών σχετικά µε τη δυνατότητα αυτή, συνιστάται η βελτίωση της πληροφόρησης σχετικά µε τα µέτρα αυτά. 4. εδοµένου ότι η οργάνωση και οι σχέσεις µεταξύ των διαφόρων επιπέδων της εφοδιαστικής αλυσίδας στον τοµέα της βιοενέργειας αποτελούν σηµαντικό παράγοντα για την ανάπτυξή της, πρέπει να αναπτυχθούν οι διάφορες µορφές συντονισµού, τόσο οριζόντιου όσο και κάθετου. Αυτό αφορά ειδικότερα τη δηµιουργία οργανώσεων παραγωγών ενεργειακών καλλιεργειών και τη σύναψη συµφωνιών µεταξύ των οργανώσεων αυτών και των οργανώσεων των µεταποιητών βιοµάζας. 5. Αφού τα συστήµατα που αποβλέπουν στην παρακολούθηση της άσκησης των σχετικών πολιτικών κατά την περίοδο αξιολόγησης δεν κατέστησαν δυνατή τη συγκέντρωση αρκετά εξειδικευµένων στοιχείων, απαιτούνται οι ακόλουθες βελτιωτικές παρεµβάσεις: 7
Απαιτείται πλήρης εικόνα της υλοποίησης των µέτρων αγροτικής ανάπτυξης που στοχεύουν ειδικά στην προώθηση της παραγωγής βιοενέργειας. Οι απαιτήσεις σχετικά µε τα δεδοµένα αφορούν τον αριθµό των δικαιούχων, το είδος των χρηµατοδοτούµενων έργων, τη γεωργική περιοχή την οποία αφορούν, ανάλογα µε την περίπτωση, και τον προϋπολογισµό. Τα συστήµατα πληροφοριών για τις σχετικές αγορές της εφοδιαστικής αλυσίδας στον τοµέα της βιοενέργειας πρέπει να καλύπτουν τα ακόλουθα στοιχεία: εκτάσεις, παραγωγή, απόδοση των ενεργειακών καλλιεργειών που δεν υπάγονται σε ειδικό καθεστώς, συστηµατικές σειρές τιµών για τα κυριότερα γεωργικά προϊόντα ανάλογα µε τη χρήση τους (διατροφή, ενέργεια, άλλες µη επισιτιστικές χρήσεις). Άλλες βελτιωτικές παρεµβάσεις µε στόχο τη διεξοδική ανάλυση συγκεκριµένων θεµάτων που προέκυψαν στο πλαίσιο της µελέτης αυτής αφορούν: την εκτίµηση της υφιστάµενης ικανότητας µείωσης των εκποµπών CO 2 και εξοικονόµησης ορυκτών καυσίµων για τα διάφορα είδη βιοενέργειας (βασισµένη σε θεώρηση του συνολικού κύκλου ζωής) αξιολόγηση των σηµερινών περιβαλλοντικών επιπτώσεων των µέτρων της ΚΓΠ για τις ενεργειακές καλλιέργειες. 8