ΝΟΜΟΛΟΓΙΑΚΗ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ ΤΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ ΕΚΔΟΣΗΣ ΚΑΙ ΕΓΚΡΙΣΗΣ ΤΗΣ ΠΡΑΞΗΣ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ ΚΑΤΑ ΤΙΣ ΙΣΧΥΟΥΣΕΣ ΔΙΑΤΑΞΕΙΣ ΤΟΥ Ν. 1337/1983

ΔΗΜΟΚΡΙΤΕΙΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΘΡΑΚΗΣ ΤΜΗΜΑ ΝΟΜΙΚΗΣ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΩΝ ΣΠΟΥΔΩΝ Α ΕΠΙΠΕΔΟΥ ΤΟΜΕΑΣ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΕΠΙΣΤΗΜΗΣ ΕΙΣΗΓΗΤΗΣ: ΙΩΑΝΝΗΣ ΑΣΤ. ΦΑΡΙΝΗΣ ΕΠΙΒΛΕΠΩΝ ΚΑΘΗΓΗΤΗΣ: ΑΠΟΣΤΟΛΟΣ ΓΕΡΟΝΤΑΣ ΝΟΜΟΛΟΓΙΑΚΗ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ ΤΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ ΕΚΔΟΣΗΣ ΚΑΙ ΕΓΚΡΙΣΗΣ ΤΗΣ ΠΡΑΞΗΣ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ ΚΑΤΑ ΤΙΣ ΙΣΧΥΟΥΣΕΣ ΔΙΑΤΑΞΕΙΣ ΤΟΥ Ν. 1337/1983 ΚΟΜΟΤΗΝΗ 2011

Δ Ι Α Γ Ρ Α Μ Μ Α Δ Ι Π Λ Ω Μ Α Τ Ι Κ Η Σ Ι. ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΙΙ. ΤΑ ΕΠΙΠΕΔΑ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΚΟΥ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΥ ΚΑΤΑ ΤΙΣ ΙΣΧΥΟΥΣΕΣ ΔΙΑΤΑΞΕΙΣ ΤΟΥ Ν. 1337/1983 Α. ΓΕΝΙΚΟ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΚΟ ΣΧΕΔΙΟ Β. ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΚΗ ΜΕΛΕΤΗ Γ. ΠΡΑΞΗ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ III. ΝΟΜΙΚΗ ΦΥΣΗ ΚΑΙ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΕΚΔΟΣΗΣ ΤΗΣ ΠΡΑΞΗΣ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ IV. ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ ΕΓΚΡΙΣΗΣ (ΚΥΡΩΣΗΣ & ΜΕΤΑΓΡΑΦΗΣ) ΤΗΣ ΠΡΑΞΗΣ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ Α. ΚΥΡΩΣΗ ΤΗΣ ΠΡΑΞΗΣ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ Β. ΜΕΤΑΓΡΑΦΗ ΤΗΣ ΠΡΑΞΗΣ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ V. ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΑ ΚΑΙ ΕΝΔΙΚΑ ΜΕΣΑ ΚΑΤΑ ΤΗΣ ΠΡΑΞΗΣ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ VI. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΙΚΕΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ

3 I. ΕΙΣΑΓΩΓΗ Τα τελευταία χρόνια το θέμα του πολεοδομικού σχεδιασμού βρίσκεται στο επίκεντρο της επιστημονικής και πολιτικής συζήτησης. Ο συστηματικός πολεοδομικός σχεδιασμός στην Ελλάδα νομοθετικά υλοποιείται για πρώτη φορά με το νομοθετικό διάταγμα της από 17.7./16.8.1923 περί σχεδίων πόλεων, κωμών και συνοικισμών του Κράτους και οικοδομής αυτών, καθιερώνοντας ένα πλήρες σύστημα χωροταξικών και πολεοδομικών διατάξεων. Το προαναφερθέν διάταγμα αποτελεί την πρώτη σοβαρή απόπειρα συστηματικού πολεοδομικού σχεδιασμού στη χώρα μας, αντικαθιστώντας ουσιαστικά το βασιλικό διάταγμα της από 3/15.4.1835 περί υγιεινής οικοδομής των πόλεων και κωμών. Βασικός θεσμός, άλλως βασικό εργαλείο, του νομοθετικού διατάγματος του 1923 για την πολεοδομική διαμόρφωση της χώρας αποτελεί το σχέδιο πόλεως 1, το οποίο όμως αφορά μόνο οικισμό ή πόλη και πάντως όχι για περιοχή ευρύτερη της πόλης ή του υφιστάμενου οικισμού, ενώ, θεμελιώδες μέσο εφαρμογής των ρυθμίσεων του ως άνω διατάγματος αποτελεί ο θεσμός της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης. Με το διάταγμα του 1923 καθιερώθηκε από πολεοδομικής πλευράς η τριχοτόμηση της χώρας σε α) περιοχές εντός σχεδίου πόλεως, ήτοι περιοχές με εγκεκριμένο πολεοδομικό σχέδιο, β) οικισμούς προϋφιστάμενους του 1923 που όμως στερούνται εγκεκριμένου σχεδίου 1 Το διάταγμα που εγκρίνει το σχέδιο πόλεως περιλαμβάνει ως προς τη νομική του φύση τόσο στοιχεία ατομικής διοικητικής πράξης γενικής εφαρμογής όσο και κανονιστικής. Η νομολογία (ΣτΕ 2908/2001,2952/1975 κ.ά.) όμως θεωρεί το διάταγμα αυτό καταρχήν ατομική διοικητική πράξη γενικής εφαρμογής, δηλαδή σύνολο ατομικών διοικητικών πράξεων, διότι περιορίζεται απλώς στον καθορισμό των κοινόχρηστων χώρων και των οικοπέδων που είναι οικοδομήσιμα και απευθύνεται ατομικώς στους ιδιοκτήτες τους. Όταν όμως καθορίζει όρους και περιορισμούς δομήσεως θεωρεί ότι το διάταγμα τροποποιήσεως ή αναθεωρήσεως του σχεδίου πόλεως έχει χαρακτήρα κανονιστικό, διότι δεν απευθύνεται ατομικώς στους ιδιοκτήτες, αλλά περιέχει ρυθμίσεις γενικές και αφηρημένες και άρα θεσπίζει γενικούς ή απρόσωπους κανόνες δικαίου.

4 πόλεως και τέλος γ) περιοχές έξω από σχέδια πόλεως και από οικισμούς προϋφιστάμενους του 1923, οι λεγόμενες και ως περιοχές εκτός σχεδίου πόλεως. Κατά το ως άνω διάταγμα στόχος του σχεδίου πόλεως ή ρυμοτομικού σχεδίου 2 ή πολεοδομικού σχεδίου είναι η εξυπηρέτηση των καλύτερων δυνατών όρων διαβίωσης των κατοίκων του με τον σχεδιασμό της πόλης ή του υφιστάμενου οικισμού είτε στο σύνολο της, είτε τμημάτων της, ενώ, ορίζεται αυτό ως το διάγραμμα με τον ειδικό πολεοδομικό κανονισμό, που έχει εγκριθεί από τη Διοίκηση δια της εκδόσεως σχετικού διατάγματος ρυμοτομίας, ώστε να διέπει πολεοδομικά την πόλη ή τον οικισμό και να καθορίζει τους ειδικούς όρους και περιορισμούς δομήσεως, τους κοινόχρηστους και δομήσιμους χώρους και τέλος τις επιτρεπόμενες χρήσεις σε κάθε τμήμα ή ζώνη του οικισμού 3. Το ν.δ. του 1923 ίσχυσε πλήρως μέχρι την εφαρμογή του ν. 947/1979, ενώ, μετά την έκδοση του ν. 1337/1983, εφαρμόζεται μόνο σε περιπτώσεις τροποποίησης υφιστάμενων σχεδίων πόλεων 4. Η εφαρμογή του σχεδίου πόλεως κατά τις διατάξεις του ως άνω ν.δ. πραγματοποιείται με την έκδοση τεσσάρων ειδικότερων πράξεων της Διοίκησης. Μία σύντομη αναφορά στην παρούσα εργασία κρίνεται επιβεβλημένη και συνάμα χρήσιμη, δεδομένου ότι οι πράξεις αυτές αποτελούν τους προγόνους της πράξης εφαρμογής που άλλωστε αποτελεί το θέμα της παρούσας εργασίας. Συγκεκριμένα, οι διατάξεις του άρθρου 30 του ν.δ. του 1923 5 2 Ο όρος αυτός έπαψε πλέον να χρησιμοποιείται, δεδομένου ότι θεωρήθηκε ότι αναφερόταν αποκλειστικά στη διαμόρφωση των κοινόχρηστων και κοινωφελών χώρων, για τη δημιουργία των οποίων απαιτείται η επιβολή πολεοδομικών απαλλοτριώσεων και έτσι δεν θα μπορούσε να αντιμετωπίσει έτερης φύσεως προβλήματα της πόλης ή οικισμών, όπως αντίθετα σκοπεύει να αντιμετωπίσει το πολεοδομικό σχέδιο ή σχέδιο πόλεως. βλ. Αλίκη Χατζοπούλου Τζίκα, Πολεοδομικό Δίκαιο, Πανεπιστημιακές Εκδόσεις ΕΜΠ, 2003, σελ.55. 3 Βλάσιος Παπαγρηγορίου, Πολεοδομία (εισαγωγή, θεσμοί, πολιτική), Εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα Θεσσαλονίκη, 2007, σελ. 98 επ.. 4 Άρθρο 62 παράγραφος 1 του νόμου 947/1976. 5 Ήδη άρθρο 276 του Κώδικα Βασικής Πολεοδομικής Νομοθεσίας. Με τον Κώδικα Βασικής Πολεοδομικής Νομοθεσίας κωδικοποιήθηκαν σε ενιαίο κείμενο νομοθετικές και κανονιστικές διατάξεις που ίσχυαν την 13.6.1997 (έναρξη ισχύος του ν.

5 προβλέπουν, ως πρώτη ειδικότερη πράξη εφαρμογής του σχεδίου πόλεως, την πράξη ρυμοτόμησης ή ρυμοτομίας, η οποία στην ουσία σημαίνει αναγκαστική απαλλοτρίωση ενός ακινήτου και είναι απαραίτητη για τη δημιουργία κοινόχρηστων και κοινωφελών χώρων. Η Διοίκηση, η οποία αποτελεί τον εκάστοτε φορέα απαλλοτρίωσης, εκδίδει για το λόγο αυτό μία ιδιαίτερη διοικητική πράξη 6, με την οποία αφαιρεί από τον ιδιώτη το δικαίωμα κυριότητας επί του ακινήτου του, διότι αυτό καταλαμβάνεται από κοινόχρηστους (οδούς, πλατείες κλπ) ή κοινωφελείς (σχολεία, χώροι πολιτιστικών δραστηριοτήτων κλπ.) χώρους και οι οποίοι προσδιορίζονται ήδη με το σχέδιο πόλεως 7. Η δεύτερη ειδικότερη πράξη εφαρμογής του σχεδίου πόλεως προβλέπεται στις διατάξεις των άρθρων 42 επ. του ν.δ. του 1923 8 και ονομάζεται ως τακτοποίηση οικοπέδου, σύμφωνα με την οποία επιβάλλεται ανταλλαγή εδαφικών τμημάτων μεταξύ των ιδιοκτητών τους ώστε τα ακίνητα που θα προκύψουν μετά την τακτοποίηση να αποκτήσουν τέτοια διάταξη που να ανταποκρίνεται στις ανάγκες χρησιμοποίησης τους. Τέτοιες περιπτώσεις προκύπτουν όταν τα εν λόγω ακίνητα, κατόπιν ρυμοτομήσεως τους, δεν διαθέτουν πλέον το απαιτούμενο βάθος ή πρόσωπο, με συνέπεια κατά τις διατάξεις του σχετικού διατάγματος ρυμοτομίας να καθίστανται μη άρτια και στις περισσότερες περιπτώσεις μη οικοδομήσιμα. Επιπλέον, η τακτοποίηση οικοπέδου κρίνεται απαραίτητη και στην περίπτωση που ναι μεν το ακίνητο είναι άρτιο ως προς το εμβαδόν του καθώς και ως προς τις διαστάσεις (βάθος και πρόσωπο), πλην όμως δεν διαθέτει κατάλληλη μορφή 2508/1997). 6 Για τη δημιουργία κοινόχρηστων χώρων η αναγκαστική απαλλοτρίωση θεωρείται κηρυχθείσα από και δια της δημοσίευσης της διοικητικής πράξεως εγκρίσεως του σχεδίου πόλεως, χωρίς να απαιτείται η έκδοση έτερης ιδιαίτερης πράξης της Διοίκησης. Πλην όμως, όταν η αναγκαστική απαλλοτρίωση για λόγους πολεοδομικούς γίνεται για τη δημιουργία κοινωφελών χώρων, απαιτείται η έκδοση ιδιαίτερης διοικητικής πράξης, δεδομένου ότι η σχετική πρόβλεψη στο διάταγμα ρυμοτομίας (εγκεκριμένο σχέδιο πόλεως) δεν συνεπάγεται και κήρυξη αναγκαστικής απαλλοτρίωσης. 7 ΣτΕ 683/1987. 8 Άρθρα 300 επ. του Κώδικα Βασικής Πολεοδομικής Νομοθεσίας.

6 ή δεν βρίσκεται σε ορθή ή κατάλληλη θέση (λ.χ. σχήμα ακανόνιστο, τυφλό ακίνητο αφού δεν έχει πρόσβαση σε κοινόχρηστο δρόμο 9 ). Αυτονόητο είναι ότι σε τέτοιες περιπτώσεις υποχρέωση αποζημίωσης των ακινήτων που ζημιώθηκαν από την πράξη τακτοποίησης ενέχουν αναλογικά οι ιδιοκτήτες των ακινήτων που ωφελήθηκαν από αυτήν 10. Στις περιπτώσεις όμως που ένα ακίνητο καθίσταται μετά τη ρυμοτόμηση τμήματός του μη οικοδομήσιμο είτε λόγω έλλειψης αρτιότητας είτε λόγω ακανόνιστου σχήματος ή ακατάλληλης θέσεως είτε τέλος διότι είναι μη τακτοποιητέο, η Διοίκηση, δια της αρμόδιας υπηρεσίας της 11, εκδίδει σχετική διοικητική πράξη, καλούμενη πράξη προσκύρωσης, σύμφωνα με τα οριζόμενα στις διατάξεις των άρθρων 302,304 επ. του Κώδικα Βασικής Πολεοδομικής Νομοθεσίας και με την οποία αφαιρείται η κυριότητα του εν λόγω ακινήτου από τον παλιό ιδιοκτήτη του και αποδίδεται στον ιδιοκτήτη ενός γειτονικού ακινήτου. Η εκ πρώτης όψεως επαχθής πράξη της Διοίκησης έναντι του ιδιοκτήτη του προσκυρούμενου ακινήτου έχει εν τέλει ως σκοπό την προστασία του, δεδομένου ότι το εναπομείναν, μετά τη ρυμοτόμηση, τμήμα του ακινήτου του δεν μπορεί να αξιοποιηθεί οικονομικά ούτε μπορεί να τακτοποιηθεί και ως εκ τούτου καθίσταται γι' αυτόν οικονομικά άχρηστο. Τα προσκυρωθέντα οικόπεδα περιέρχονται στον νέο ιδιοκτήτη ελεύθερα από βάρη και διεκδικήσεις, ενώ, κάθε τέτοιο εμπράγματο δικαίωμα μετατρέπεται σε αξίωση επί του ποσού της αποζημίωσης. Μετά το στάδιο της σύνταξης των πράξεων ρυμοτομίας, τακτοποίησης 9 Κατά την υπ' αριθ. 2221/2003 απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας...η τακτοποίηση είναι υποχρεωτική όταν στο οικοδομικό τετράγωνο του εγκεκριμένου σχεδίου πόλεως υπάρχει οικόπεδο τυφλό, επιχειρείται δε η ανέγερση οικοδομής σε παρακείμενο οικόπεδο..., ενώ, με την υπ' αριθ. 1103/2007 απόφαση του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών κρίθηκε ότι...πριν επιτραπεί οποιαδήποτε εργασία δόμησης σε οικόπεδο άρτιο και οικοδομήσιμο, εξετάζεται αν απαιτείται προηγουμένως η τακτοποίηση των γειτονικών οικοπέδων.... 10 Άρθρο 305 παράγραφος 1 του Κώδικα Βασικής Πολεοδομικής Νομοθεσίας. 11 Διεύθυνση Πολεοδομίας ως υπηρεσία της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης και μετά την εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 282 του νόμου 3852/2010 με τίτλο Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης Πρόγραμμα Καλλικράτης ως υπηρεσία της αιρετής Περιφέρειας.

7 και προσκύρωσης ή και ταυτόχρονα, η Διοίκηση συντάσσει ακόμη μία ατομική διοικητική πράξη, την πράξη αναλογισμού αποζημιώσεως, με την οποία καθορίζει τα απαλλοτριωτέα ακίνητα και τον αναλογισμό της αποζημίωσης που οφείλουν να καταβάλουν, μαζί με τη Διοίκηση (ΟΤΑ, ΟΣΚ κ.α.), οι ωφελούμενοι παρόδιοι ιδιοκτήτες 12 στους ιδιοκτήτες των ακινήτων που ρυμοτομούνται, τακτοποιούνται και προσκυρώνονται 13. Στην πράξη όμως αποδείχθηκε ότι η εφαρμογή του σχεδίου πόλεως με βάση το ν.δ. της 17.7./16.8.1923 υπήρξε εξαιρετικά μακροχρόνια, προβληματική, ελλειματική για την πολεοδομική ενεργοποίηση μίας περιοχής ως οικιστικής, δεδομένου ότι γινόταν τμηματικά και ανά στάδια. Αυτό βέβαια οφειλόταν στο γεγονός ότι η συνολική εφαρμογή του σχεδίου πόλεως προϋποθέτει καταρχάς την οικονομική ευρωστία της Διοίκησης ως βασικής υπόχρεης καταβολής των υπέρογκων αποζημιώσεων, που προκαλούνται από την ταυτόχρονη επιβολή μεγάλου αριθμού απαλλοτριώσεων. Δεδομένης της οικονομικής αδυναμίας της Ελληνικής Διοίκησης, σχεδόν κανένα σχέδιο πόλεως δεν εφαρμόσθηκε στο σύνολο του, αλλά αντιθέτως μόνο τμηματικά, με συνέπεια να διαμορφωθεί στη χώρα μία πολεοδομικά άναρχη κατάσταση. Στο πρόβλημα αυτό αποφάσισε να δώσει λύση ο συντακτικός νομοθέτης του 1975, ο οποίος επικέντρωσε τις προσπάθειες του στη διευκόλυνση της επιβολής πολιτικών αποφάσεων για την τιθάσευση της ιδιωτικής οικοδομικής και οικιστικής κερδοσκοπίας με τη λήψη μέτρων που επιβάλλουν περιορισμούς στην ιδιοκτησία στο πλαίσιο των πολεοδομικών διαδικασιών. Έτσι, το Σύνταγμα του 1975 στις διατάξεις του άρθρου 24, 12 Η παράγραφος 3 του άρθρου 290 του Κώδικα Βασικής Πολεοδομικής Νομοθεσίας ορίζει ότι ως ωφελούμενοι παρόδιοι ιδιοκτήτες θεωρούνται οι ιδιοκτήτες των ακινήτων των οποίων τα οικόπεδα έχουν ή μπορούν να αποκτήσουν με προσκυρώσεις ή τακτοποιήσεις πρόσωπο στον κοινόχρηστο χώρο, στον οποίο περιλαμβάνεται το απαλλοτριούμενο ακίνητο. 13 Πρακτικά αυτό πραγματοποιείται με τη σύνταξη από τη Διοίκηση ενός πρόχειρου κτηματολογικού διαγράμματος στον οποίο συμπεριλαμβάνονται τα ρυμοτομούμενα, προσκυρούμενα και τακτοποιητέα ακίνητα καθώς και τα ακίνητα των παρόδιων ιδιοκτητών που ωφελούνται και οι οποίοι υποχρεούνται μαζί με το Δήμο ή Κοινότητα να καταβάλλουν την καθορισθείσα δικαστικώς ή εξωδίκως αποζημίωση.

8 όπως εξειδικεύτηκαν με τους ν. 1337/1983 και 2508/1997, προέβλεπε ως πράξη εφαρμογής του σχεδίου πόλεως και συνάμα ως προϋπόθεση για την αναγνώριση μίας περιοχής ως οικιστικής και συνάμα την πολεοδομικής της ενεργοποίηση, την υποχρεωτική συμμετοχή ιδιοκτησιών χωρίς αποζημίωση στη διάθεση εκτάσεων για κοινωφελείς σκοπούς και κοινόχρηστους χώρους καθώς και στις δαπάνες για την εκτέλεση των βασικών κοινόχρηστων έργων. Έτσι, για λόγους που ανάγονται στην αποφυγή του δυσβάστακτου οικονομικού βάρους που συνεπάγονται οι πολεοδομικές απαλλοτριώσεις, στις περιπτώσεις επεκτάσεως των πολεοδομικών σχεδίων σε περιοχές εκτός σχεδίου πόλεως ή εντάξεως σ' αυτό, ακολουθείται η διαδικασία που προβλέπουν οι διατάξεις του ν. 1337/1983. Ένας από τους πιο σημαντικούς θεσμούς που εισήγαγε στο πολεοδομικό δίκαιο ο ν. 1337/1983 είναι η πολεοδομική μελέτη. Για την εφαρμογή της ο ν. 1337/1983 προέβλεπε την έκδοση της πράξης εφαρμογής της πολεοδομικής μελέτης, η οποία διαφέρει ουσιωδώς από τις προαναφερθείσες διοικητικές πράξεις εφαρμογής του ρυμοτομικού σχεδίου κατά το προισχύσαν νομοθετικό καθεστώς, όπως τους αναλύσαμε ανωτέρω και συνίσταται στην υιοθέτηση της πρόβλεψης του άρθρου 24 παράγραφος 3 του Συντάγματος 1975, δηλαδή στην πραγματοποίηση της πολεοδομικής εισφοράς σε γη και χρήμα 14. Σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 12 του νόμου 1337/1983 βασικό και θεμελιώδες περιεχόμενο της πράξης εφαρμογής είναι ο καθορισμός των τμημάτων που αφαιρούνται από τις ιδιοκτησίες ως εισφορά σε γη και προορίζονται να καταστούν κοινόχρηστοι χώροι, καθώς και χώροι προορισμένοι για την εξυπηρέτηση σκοπών κοινής ωφελείας. Περαιτέρω δε σε περιπτώσεις ρυμοτόμησης τμημάτων ενός 14 Για τα ζητήματα συνταγματικότητας της εισφοράς σε γη και χρήμα βλ. Μιχαήλ Βροντάκης, Η πράξη εφαρμογής στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, Αρμ. 1995, σελ. 1546 επ., Εμμανουήλ Κιουσιουρής, Η διαδικασία κατάρτισης και έκδοσης της πράξης εφαρμογής στη νομολογία των Διοικητικών Δικαστηρίων, ΔιΔικ 19 (2007), σελ. 1389-1392 και Κωνσταντίνο Γώγο, Το ύψος της εισφοράς σε γη και χρήμα στο πολεοδομικό δίκαιο Ερμηνευτικά ζητήματα του άρθρου 24 παρ.3 Συντ., Ιούλιος 1999, Νόμος + Φύση (ιστότοπος: www.nomosphysis.org.gr).

9 ακινήτου ή ακόμη και ολόκληρου του ακινήτου η πράξη εφαρμογής δύναται αντί της χρηματικής αποζημίωσης να προβλέψει την αντικατάσταση όλων των τμημάτων ή και μέρους αυτών με έτερα ισάξια, δηλαδή με άλλα λόγια παραχωρεί στον ιδιοκτήτη του εν λόγου ακινήτου άλλη ιδιοκτησία από τη ρυμοτομούμενη 15. Επιπλέον δε στην πράξη εφαρμογής τίθενται οι βάσεις για 15 Με την υπ αριθ. 3560/1996 απόφασή του το Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε ότι η εισφορά σε γη συνιστά θεμιτό και σύμφωνο με το Σύνταγμα (άρθρο 17) περιορισμό του δικαιώματος της ιδιοκτησίας, πλην όμως σε περίπτωση που ξεπερνά την υποχρέωση του ιδιοκτήτη, τότε αυτός δικαιούται να αξιώσει ισάξιο με την απαλλοτριωθείσα ιδιοκτησία του ακίνητο, αναφέροντας μεταξύ άλλων τα ακόλουθα: «Η εισφορά αυτή σε γη, συνισταμένη στη χωρίς αντάλλαγμα αφαίρεση τμήματος της ιδιοκτησίας, για τους αναφερομένους στην αρχή της παρούσης σκέψεως λόγους γενικού συμφέροντος δεν έρχεται σε αντίθεση προς την προστασία του δικαιώματος της ιδιοκτησίας, η οποία κατοχυρώνεται κατ` αρχήν με το άρθρο 17 του Συντάγματος, διότι οι προαναφερόμενες διατάξεις του Ν. 1337/1983 στηρίζονται στις ειδικές ρυθμίσεις του άρθρ. 24 του Συντάγματος, η συνταγματική δε προστασία της ιδιοκτησίας τελεί υπό την επιφύλαξη, που διατυπώνεται ρητώς στην παρ. 1 του παραπάνω άρθρ. 17, ότι τα δικαιώματα που απορρέουν από αυτή "δεν μπορούν να ασκούνται εις βάρος του γενικού συμφέροντος" (Σ.τ.Ε., Ολ. 2057/1991). Η επιβαλλόμενη κατά τ` ανωτέρω απαλλοτρίωση για την δημιουργία των εν λόγω χώρων μπορεί, κατά το άρθρο 24 του Συντάγματος, να υπερβαίνει το όριο της οφειλόμενης εισφοράς, δεδομένου ότι οι ιδιοκτήτες συμβάλλουν απλώς στη δημιουργία των κοινόχρηστων και κοινωφελών χώρων χωρίς να αποκλείεται η περαιτέρω επιβολή απαλλοτριώσεως όταν και στο μέτρο που παρίσταται αναγκαίο για πολεοδομικούς λόγους. Στην τελευταία αυτή περίπτωση γεννάται από το Σύνταγμα υποχρέωση αποδόσεως στον πληττόμενο ιδιοκτήτη οικοπέδου ισάξιου προς το απαλλοτριούμενο τμήμα που υπερβαίνει το όριο της εισφοράς ή της προσήκουσας για το τμήμα αυτό αποζημιώσεως». Επιπλέον, με την υπ' αριθ. 2662/1999 απόφασή του (ΕΔΔΔ 2000/651) το Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε ότι οι ιδιοκτήτες, των οποίων τα ακίνητα ρυμοτομούνται με την πολεοδομική μελέτη, πέραν της κατά νόμο υποχρεώσεως εισφοράς σε γη άνευ ανταλλάγματος, μπορεί, με την πράξη εφαρμογής, να λαμβάνουν ως αντάλλαγμα, για την επιπλέον αυτή ρυμοτόμηση, οικόπεδα που μπορεί να ευρίσκονται και σε άλλο μέρος της περιοχής της μελέτης. Τα οικόπεδα όμως αυτά πρέπει να είναι ίσης αξίας με την επιπλέον ρυμοτομούμενη ιδιοκτησία. Αν ο ιδιοκτήτης θεωρεί ότι τα ακίνητα δεν είναι ισάξια, τότε μπορεί να προσφύγει στο κατά το ν.δ. 797/1971 δικαστήριο για την τυχόν συμπλήρωση της αποζημιώσεως από τον οικείο δήμο ή κοινότητα. Ακόμη, η υπ' αριθ. 4/7.2.1989 εγκύκλιος (αριθ. Πρωτ. Οικ. 4068/771) ΥΠΕΧΩΔΕ αναφέρεται στον καθορισμό της μη ίσης αξίας στα ακίνητα, σύμφωνα με το υπ' αριθ. 5/1986 Διάταγμα. Το άρθρο αυτό αναφέρεται στις περιπτώσεις που τα αρχικά ακίνητα που μετέχουν στην οικιστική διαδικασία έχουν διαφορετική αξία από τα ακίνητα που

10 τον καταλογισμό της εισφοράς σε χρήμα που βαρύνει τους ιδιοκτήτες των υπό ένταξη ακινήτων και αποφασίζεται περί της τυχόν μετατροπής της εισφοράς σε γη σε χρηματική εισφορά. Συνοπτικά στην πράξη εφαρμογής περιλαμβάνονται όλες οι ενέργειες για την εφαρμογή της πολεοδομικής μελέτης, ενώ, σ' αυτή εμπεριέχονται τυχόν αναγκαίες ενέργειες τακτοποίησης και προσκύρωσης, όπως τις γνωρίσαμε στο προισχύσαν δίκαιο. Ωστόσο η εφαρμογή του ν. 1337/1983 αποδείχθηκε ιδιαίτερα δυσχερής, πολύπλοκη και ακριβή διαδικασία. Πρακτικά αποδείχθηκε ότι η ένταξη περιοχών στο σχέδιο πόλεως απαιτεί μακροχρόνιες διαδικασίες, ενώ, η πράξη εφαρμογής φορτωμένη με πολλά αποδεικτικά στοιχεία, όπως τίτλους κτήσης, πιστοποιητικά από Υποθηκοφυλάκειο κλπ., είναι ιδιαίτερα σύνθετη και οδηγεί στη διαιώνισή της ακόμα και μετά την κύρωσή της, με συνεχείς τροποποιήσεις. Τις παθογένειες και τα προβλήματα που δημιουργήθηκαν κατά το σύστημα πολεοδομικού σχεδιασμού του ν. 1337/1983 προσπάθησε να επιλύσει ο τυπικός νομοθέτης με τις διατάξεις του ν. 2508/1997 που φέρει τον τίτλο Βιώσιμη οικιστική ανάπτυξη των πόλεων και οικισμών της χώρας και άλλες διατάξεις, με σκοπό, όπως αναφέρει η αιτιολογική έκθεση του εν λόγω νόμου, την ολοκλήρωση, βελτίωση και υπέρβαση του μεταβατικού χαρακτήρα του Ν.1337/1983 καθώς και την προσαρμογή του παραδοσιακού πρότυπου πολεοδομικού σχεδιασμού στις απαιτήσεις της βιώσιμης ανάπτυξης 16. Οι σημαντικότερες αλλαγές που επέφερε ο ν. 2508/1997 στο σύστημα πολεοδομικού σχεδιασμού περιέχονται στο πρώτο κεφάλαιο του, σύμφωνα με το οποίο καθιερώνονται, μεταξύ άλλων, τα ακόλουθα: α) αποκτώνται με την Πράξη Εφαρμογής. Η διαφορά μπορεί να είναι είτε θετική υπέρ του ιδιοκτήτη είτε αρνητική γι' αυτόν. Στην πρώτη περίπτωση, εάν η ιδιοκτησία δικαιούται αποζημίωση, η οποία θα υπολογιστεί μετά την κύρωση της Πράξης Εφαρμογής, η διαφορά κατατίθεται από τον ΟΤΑ στο Ταμείο Παρακαταθηκών και Δανείων. Για τα ανωτέρω ζητήματα βλ. Κ. Χορομίδης, Το δίκαιο της ρυμοτομίας και του πολεοδομικού σχεδιασμού, Θεσσαλονίκη 2002, σελ. 710 επ.. 16 Ινστιτούτο Τοπικής Αυτοδιοίκησης, Έκθεση Επιστημονικής Επιτροπής, Πολεοδομικός Σχεδιασμός: Προβλήματα Εφαρμογής και Προτάσεις Μεταρρύθμισης, Δεκέμβριος 2006.

11 Ρυθμιστικά Σχέδια και Προγράμματα Προστασίας του Περιβάλλοντος για όλα τα πολεοδομικά συγκροτήματα και τις ευρύτερες περιοχές τους που εμφανίζουν διεθνή, διαπεριφερειακή ή ειδική σημασία 17, β) Διευρυμένα Γενικά Πολεοδομικά Σχέδια (Γ.Π.Σ.) που φιλοδοξούν να ρυθμίσουν πολεοδομικά τον αστικό και περιαστικό χώρο των οικισμών με πληθυσμό πάνω από 2000 κατοίκους 18, γ) Σχέδια Χωρικής και Οικιστικής Οργάνωσης Ανοικτών Πόλεων (ΣΧΟΟΑΠ) για κάθε ομάδα γειτονικών οικισμών του μη αστικού (αγροτικού) χώρου, καθένας από τους οποίους έχει πληθυσμό μέχρι 2000 κατοίκους 19 και δ) ευρεία αποκέντρωση πολεοδομικών αρμοδιοτήτων προς την Περιφέρεια και τις Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις. Πριν όμως αναφερθούμε με λεπτομέρειες στην πράξη εφαρμογής κατά τα οριζόμενα στις διατάξεις του ν. 1337/1983, όπως τροποποιήθηκαν με τις διατάξεις του ν. 2508/1997, πρέπει να αναφερθεί ότι το σύστημα που καθορίστηκε από τις ως άνω διατάξεις των δύο νομοθετημάτων (ν. 1337/1983 και ν. 2508/1997), δεν εφαρμόζεται στο σύνολο των περιπτώσεων πολεοδόμησης αλλά συνυπάρχει με άλλα πολεοδομικά καθεστώτα που εφαρμόζονται ανάλογα με τα χαρακτηριστικά κάθε οικισμού. Έτσι, από την ανάγνωση σχετικών συγκριτικών στοιχείων προκύπτει ότι περίπου σε ποσοστό σαράντα τοις εκατό (40%) των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ) της χώρας μας έχουν εκπονηθεί Γενικά Πολεοδομικά Σχέδια του ν. 1337/1983, ενώ, αφενός σχετικά με τις εγκεκριμένες Πολεοδομικές Μελέτες εκτιμάται ότι καλύπτουν λιγότερο από ποσοστό πενήντα τοις εκατό (50%) των πολεοδομικών ενοτήτων που έχουν 17 Σήμερα, δυνάμει των διατάξεων των ν. 1515/1985 και 1561/1985, υφίστανται εγκεκριμένα ρυθμιστικά σχέδια μόνο για τις ευρύτερες περιοχές της Αθήνας και Θεσσαλονίκης. 18 Σύμφωνα με τις διατάξεις του ν. 2508/1997 το ΓΠΣ συντάσσεται για την εδαφική περιφέρεια ενός τουλάχιστο καποδιστριακού ΟΤΑ, στον οποίο περιλαμβάνεται ένας τουλάχιστον οικισμός άνω των 2000 κατοίκων. Το ΓΠΣ περιλαμβάνει τις πολεοδομημένες ή προς πολεοδόμηση περιοχές, τις περιοχές γύρω από τις πόλεις και οικισμούς στις οποίες απαιτείται έλεγχος της οικιστικής εξάπλωσης, συμπεριλαμβανομένων και των περιοχών που καθορίστηκαν ως ζώνες οικιστικού ελέγχου (ΖΟΕ), τα εγκεκριμένα κατά τη δημοσίευση του νέου νόμου ΓΠΣ, καθώς και περιοχές ειδικής προστασίας που δεν πρόκειται να πολεοδομηθούν. 19 Το ΣΧΟΟΑΠ έχει ταυτόσημο περιεχόμενο με αυτό του ΓΠΣ.

12 καθοριστεί από το Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο και αφετέρου ως προς τις εγκεκριμένες Πράξεις Εφαρμογής καλύπτουν μόνο ποσοστό είκοσι επτά τοις εκατό (27%) του αριθμού των πολεοδομικών ενοτήτων 20. II. ΤΑ ΕΠΙΠΕΔΑ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΚΟΥ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΥ ΚΑΤΑ ΤΙΣ ΔΙΑΤΑΞΕΙΣ ΤΟΥ Ν.1337/1983, ΟΠΩΣ ΤΡΟΠΟΠΟΙΗΘΗΚΑΝ ΚΑΙ ΣΥΜΠΛΗΡΩΘΗΚΑΝ. A. ΓΕΝΙΚΟ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΚΟ ΣΧΕΔΙΟ Το ν.δ. της 17.7.1923, όπως αναφέρθηκε ανωτέρω, περιελάμβανε ένα επίπεδο πολεοδομικού σχεδιασμού και συγκεκριμένα προέβλεπε ως μοναδική μορφή πολεοδομικού σχεδιασμού το ρυμοτομικό σχέδιο άλλως το σχέδιο πόλεως. Το ρυμοτομικό σχέδιο μαζί με έτερες πολεοδομικές διατάξεις, όπως λόγου χάρη τον ΓΟΚ του 1929 και τον οικείο κανονισμό δόμησης, ρύθμιζαν εκείνη την εποχή τον πολεοδομικό σχεδιασμό των περιοχών 21. Μετά την Μεταπολίτευση και κατ' επιταγή του άρθρου 24 του Συντάγματος 1975 η πολεοδομική νομοθεσία αναμορφώθηκε και εκσυγχρονίσθηκε, το σχέδιο πόλεως εμπλουτίστηκε με καινούργια στοιχεία και αντικαταστάθηκε από την πολεοδομική μελέτη. Με τις διατάξεις του ν. 947/1979 καθιερώθηκαν πρώτη φορά περισσότερα επίπεδα πολεοδομικού σχεδιασμού και συγκεκριμένα προβλέφθηκαν δύο διαδοχικά στάδια, το μεν 20 Τα στοιχεία αυτά παρουσίασε το 2005 η ΚΕΔΚΕ σε Διημερίδα που διοργάνωσε στη Θεσσαλονίκη τον Νοέμβριο του 2005, με αντικείμενο μεταξύ άλλων, και τον απολογισμό της πορείας της Επιχείρησης Πολεοδομικής Ανασυγκρότησης (ΕΠΑ). Σύμφωνα με τα στοιχεία αυτά, μεταξύ άλλων προκύπτει ότι σε πολλούς δήμους 15 χρόνια μετά την έγκριση των αντίστοιχων Γενικών Πολεοδομικών Σχεδίων εκκρεμεί η κατάρτιση ή ολοκλήρωση των σχετικών Πολεοδομικών Μελετών και Πράξεων Εφαρμογής. Είναι χαρακτηριστικό ότι επί 419 εγκεκριμένων Γενικών Πολεοδομικών Σχεδίων με 4-5 περίπου Πολεοδομικές Ενότητες σε περιοχές επεκτάσεων, οι εγκεκριμένες Πολεοδομικές Μελέτες ανέρχονται σε 950. 21 Ινστιτούτο Τοπικής Αυτοδιοίκησης, Έκθεση Επιστημονικής Επιτροπής, Πολεοδομικός Σχεδιασμός: Προβλήματα Εφαρμογής και Προτάσεις Μεταρρύθμισης, Δεκέμβριος 2006.

13 πρώτο περιελάμβανε τη μελέτη οικιστικής αναπτύξεως και αναμορφώσεως, με την οποία θα γινόταν η αναγνώριση της καταλληλότητας μιας περιοχής για πολεοδόμηση και το δεύτερο στάδιο περιελάμβανε την πολεοδομική μελέτη, η οποία θα κάλυπτε το λεπτομερή σχεδιασμό της περιοχής 22. Ο ν. 947/1979 προέβλεπε τρεις τρόπους πολεοδομικής επέμβασης σε συγκεκριμένες περιοχές, ήτοι με κανονιστικούς όρους, με ενεργό πολεοδομία και αστικό αναδασμό, πλην όμως δεν εφαρμόστηκε στο σύνολο του 23 και γρήγορα αντικαταστάθηκε από τον ν. 1337/1983, ευρύτερα γνωστό ως Νόμο Τρίτση. Σύμφωνα με τις διατάξεις του ν. 1337/1983, όπως τροποποίηθηκε και συμπληρώθηκε, η χωροταξική ανάπτυξη και πολεοδομική ρύθμιση καθορίζονται με βάση σχέδιο, το περιεχόμενο του οποίου προσδιορίζεται από τους κανόνες της πολεοδομικής επιστήμης και αισθητικής και με γνώμονα, όπως είναι εύλογο, τη δημογραφική εξέλιξη της περιοχής, τις ανάγκες της Εθνικής Οικονομίας καθώς και την ιδιομορφία και τις ιδιαίτερες ανάγκες κάθε περιοχής 24. Ο ν. 1337/1983 υιοθέτησε ένα σύστημα τριών σχεδίων 25 άλλως ένα σύστημα με τρία στάδια, κατά δε τον Δημήτριο Χριστοφιλόπουλο δύο φάσεις (στάδια) σχεδιασμού 26, από τα οποία διέρχεται 22 Δημήτρης Οικονόμου, Η σχέση των επιπέδων και βαθμίδων του πολεοδομικού σχεδιασμού, Σεπτέμβριος 2007, Νόμος + Φύση (ιστότοπος: www.nomosphysis.org.gr). 23 Μετά τη θέση σε ισχύ του ν. 1337/1983 η εφαρμογή του ν. 947/1979 περιορίστηκε στην ενεργό πολεοδομία και στον αστικό αναδασμό: βλ. Δημήτρης Χριστοφιλόπουλος, Πράξη Εφαρμογής Πολεοδομικής Μελέτης, Δίκαιο & Οικονομία Π.Ν. Σάκκουλας, Αθήνα 2007, σελ. 4 επ. 24 Μιχαήλ Βροντάκης, Η πράξη εφαρμογής στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, Αρμ. 1995, σελ. 1546 επ.. 25 Στο λεκτικό του ν. 947/1979 δεν χρησιμοποιείται ο όρος επίπεδα ή κάποιος άλλος παρεμφερής για να περιγράψει την ιεραρχική σχέση των τριών αυτών σχεδίων, αλλά η σχέση μεταξύ των τελευταίων προκύπτει σαφώς από τον τρόπο με τον οποίο προσδιορίζεται το περιεχόμενο τους: βλ. Δημήτρης Οικονόμου, Η σχέση των επιπέδων και βαθμίδων του πολεοδομικού σχεδιασμού, Σεπτέμβριος 2007, Νόμος + Φύση (ιστότοπος: www.nomosphysis.org.gr) και Μιχαήλ Βροντάκης, Η πράξη εφαρμογής στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, Αρμ. 1995, σελ. 1546 επ.. 26 Βλ. Δημήτρης Χριστοφιλόπουλος, Πράξη Εφαρμογής Πολεοδομικής Μελέτης, Δίκαιο

14 η πολεοδόμηση μιας περιοχής και αποτελείται από το Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο (ΓΠΣ), την Πολεοδομική Μελέτη (ΠΜ) και την Πράξη Εφαρμογής 27. Για την πολεοδομική οργάνωση και πολεοδόμηση των περιοχών προβλέπεται αρχικά η εκπόνηση του Γενικού Πολεοδομικού Σχεδίου 28. Με το Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο πραγματοποιείται μία πρώτη, σε γενικές γραμμές προσέγγιση του πολεοδομικού σχεδιασμού του οικισμού, η οποία αποτελεί εν ολίγοις τη γενική πρόταση πολεοδομικής οργάνωσης των πολεοδομικών ενοτήτων, και η οποία, όπως είναι εύλογο, διαμορφώνεται, αφού ληφθούν υπόψη οι οικιστικές ανάγκες της περιοχής καθώς και οι επιπτώσεις της κάθε πρότασης στο φυσικό και οικιστικό περιβάλλον. Με άλλα λόγια, το Γ.Π.Σ. περιλαμβάνει γενικούς ορισμούς και κατευθύνσεις σχετικά με καίρια ζητήματα της πολεοδομικής οργάνωσης μίας περιοχής, όπως λόγου χάρη οικονομικά, ενεργειακά και κυκλοφοριακά θέματα 29 καθώς και διατάξεις που θα εξειδικευθούν στην επόμενη φάση του πολεοδομικού σχεδιασμού 30. Το Γ.Π.Σ. περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, χάρτες, σχεδιαγράμματα, σχέδια και γενικά όλα τα απαραίτητα στοιχεία, ιδιαίτερα δε τα όρια της κάθε πολεοδομικής ενότητας και της περιοχής επεκτάσεως σε ζώνες πυκνοδομημένες, αραιοδομημένες ή αδόμητες, την εκτίμηση των αναγκών σε κοινόχρηστους χώρους και κοινωφελείς εξυπηρετήσεις και των αναμενόμενων επιπτώσεων στο περιβάλλον, τις χρήσεις γης, το δίκτυο κυκλοφορίας 31, την πυκνότητα και τον μέσο συντελεστή δόμησης. & Οικονομία Π.Ν. Σάκκουλας, Αθήνα 2007, σελ. 7. 27 Βλ. Εμμανουήλ Κιουσιουρής, Η διαδικασία κατάρτισης και έκδοσης της πράξης εφαρμογής στη νομολογία των Διοικητικών Δικαστηρίων, ΔιΔικ 19 (2007), σελ. 1378-1380. 28 Βλ. άρθρο 2 παρ.1 του ν. 1337/1983. 29 Εμμανουήλ Κιουσιουρής, Η διαδικασία κατάρτισης και έκδοσης της πράξης εφαρμογής στη νομολογία των Διοικητικών Δικαστηρίων, ΔιΔικ 19 (2007), σελ. 1378 επ. και Μιχαήλ Βροντάκης, Η πράξη εφαρμογής στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, Αρμ 1995, σελ. 1546 επ.. 30 Με την υπ' αριθ. 510/2003 Απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας, κρίθηκε ότι το Γ.Π.Σ., ενόψει του γενικού περιεχομένου του, μόνο κατ' εξαίρεση καθορίζει συγκεκριμένες ρυθμίσεις, οι οποίες είναι άμεσα εφαρμόσιμες και δεσμευτικές. 31 Βασίλειος Σκουρής, Χωροταξικό και Πολεοδομικό Δίκαιο, Έκδοσεις Σάκκουλας, 1991, σελ. 54 επ..

15 Επιπλέον, ο ορισμός του Γενικού Πολεοδομικού Σχεδίου περιλαμβάνει το σχέδιο πόλεως, όπως το γνωρίσαμε ήδη με το ν.δ. της 17-7-1923, το οποίο όμως αφορά ολόκληρο τον οικισμό, δηλαδή τόσο τον αστεακό όσο και τον περιαστεακό χώρο του 32. Εφαρμόζεται, δηλαδή, όχι μόνο στον χώρο του οικισμού που αφορά αλλά και στην περίμετρο του που βρίσκεται σε επαφή με τον εν λόγω οικισμό. Ως περίμετρος νοείται ο χώρος των πιθανών επεκτάσεων του πολεοδομικού σχεδίου 33. Με το λεγόμενο Παλαιό Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο ή Γ.Π.Σ. πρώτης γενιάς οργανώνεται και σχεδιάζεται πολεοδομικά η οικιστική περιοχή, σύμφωνα με τις διατάξεις του ν. 1337/1983 Επέκταση Πολεοδομικών Σχεδίων, καλύπτει δε, την πόλη ή κωμόπολη και όχι τις εκτός σχεδίου περιοχές. Καταρχήν οι διατάξεις του νόμου αυτού εφαρμόζονται σε οικισμούς με πληθυσμό άνω των 2.000 κατοίκων 34. Με το Γ.Π.Σ., όπως ορίζουν οι διατάξεις του ν. 1337/1983, επιτρέπεται η επέκταση εγκεκριμένων σχεδίων πόλεων καθώς και οικισμών που υπάρχουν πριν από το 1923, η ένταξη σε πολεοδομικό σχέδιο και η επέκταση οικισμών μεταγενέστερων του 1923 που στερούνται εγκεκριμένου σχεδίου και η ένταξη σε πολεοδομικό σχέδιο περιοχών για την εξυπηρέτηση άλλων χρήσεων εκτός από την κατοικία 35. Συνοψίζοντας τα ανωτέρω, καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι το περιεχόμενο του παλαιού Γ.Π.Σ., ή πρώτης γενιάς, είναι περιορισμένο, δεδομένου ότι περιλαμβάνει μόνο τις πολεοδομημένες ή τις προς πολεοδόμηση περιοχές, καλύπτει δηλαδή τον υφιστάμενο οικιστικό χώρο και τις μελλοντικές επεκτάσεις του 36 και εξαιρεί από τις όποιες 32 Βλάσιος Ι. Παπαγρηγορίου, Πολεοδομία (εισαγωγή, θεσμοί, πολιτική), Εκδόσεις Σάκκουλας, Αθήνα Θεσσαλονίκη, 2007, σελ. 117 επ.. 33 Βλάσιος Ι. Παπαγρηγορίου, ο.π., σελ.117 επ.. 34 Κατά την εφαρμογή του ν. 1337/1983 οι οικισμοί αυτοί αποκαλούνται ανεξαιρέτως ως αστικοί οικισμοί. 35 Βλ. άρθρο 37 Κ.Β.Π.Ν. όπως κωδικοποίησε τα άρθρα 1 και 43 παρ. 4 του ν. 1337/1983. 36 Δημήτρης Οικονόμου, Η σχέση των επιπέδων και βαθμίδων του πολεοδομικού σχεδιασμού, Σεπτέμβριος 2007, Νόμος + Φύση (ιστότοπος: www.nomosphysis.org.gr).

16 ρυθμίσεις του τις εκτός σχεδίου περιοχές 37. Το νέο Γ.Π.Σ. καθώς και το Σ.Χ.Ο.Ο.Α.Π. 38 ρυθμίζονται από τις διατάξεις του ν. 2508/1997. Οι διατάξεις του ως άνω νόμου προβλέπουν ότι ολόκληρος ο κάθε νομός της Χώρας 39 καλύπτεται ως προς την πολεοδομική του σχεδίαση από Γ.Π.Σ. για τις μη αστικές και περιαστικές περιοχές των πρωτοβάθμιων Ο.Τ.Α. που περιλαμβάνουν τουλάχιστον έναν οικισμό με πληθυσμό άνω των 2.000 κατοίκων και Σ.Χ.Ο.Ο.Α.Π. για τις μη αστικές περιοχές πρωτοβάθμιων Ο.Τ.Α. που περιλαμβάνουν οικισμούς που όλοι έχουν πληθυσμό κάτω των 2.000 κατοίκων. Με βάση τις διατάξεις του ν. 2587/1997 (Πρόγραμμα Καποδίστριας), τα όρια του Γ.Π.Σ. και Σ.Χ.Ο.Ο.Α.Π. ταυτίζονται με τα διοικητικά όρια του νέου Καποδιστριακού δήμου ή κοινότητας. Συγκριτικά με το παλαιό ή πρώτης γενιάς Γ.Π.Σ., το νέο Γ.Π.Σ. έχει ευρύτερο περιεχόμενο, δεδομένου ότι ο νέος καποδιστριακός δήμος ή κοινότητα επέφερε την εδαφική διεύρυνση της εφαρμογής του γενικού πολεοδομικού σχεδίου, δηλαδή και τις εντός και τις εκτός σχεδίου περιοχές. Ειδικότερα, το νέο Γ.Π.Σ. καθώς και το Σ.Χ.Ο.Ο.Α.Π. περιλαμβάνουν εκτός από τις περιοχές γύρω από τις πολεοδομημένες ή προς πολεοδόμηση περιοχές, τις περιοχές γύρω από τις πόλεις ή οικισμούς για τις οποίες απαιτείται έλεγχος και περιορισμός της οικιστικής εξάπλωσης, στις οποίες συμπεριλαμβάνονται και οι περιοχές που καθορίστηκαν ως Ζ.Ο.Ε. 40, 37 Ο ν. 1337/1983 προέβλεψε για τις εκτός σχεδίου περιοχές καθώς και για τις μελλοντικές επεκτάσεις τους τη Ζώνη Οικιστικού Ελέγχου, ένα σχεδιαστικό εργαλείο, το οποίο εκπονούνταν ταυτόχρονα με τα Γ.Π.Σ.. Πλην όμως η επιβολή περιορισμών στις εκτός σχεδίου περιοχές προκάλεσε πολλές αντιδράσεις, με συνέπεια το ποσοστό ολοκλήρωσης των Ζ.Ο.Ε. να υπολείπεται αυτού των Γ.Π.Σ.. 38 Για οικισμούς με πληθυσμό μέχρι 2.000 κατοίκους προβλέπεται αντί του Γ.Π.Σ. το Σ.Χ.Ο.Ο.Α.Π., ήτοι το Σχέδιο Χωρικής και Οικιστικής Οργάνωσης Ανοικτής Πόλης. 39 Πλέον με τις διατάξεις του ν. 3852/2010 Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης Πρόγραμμα Καλλικράτης και συγκεκριμένα δυνάμει του άρθρου 3, κάθε νομός αποτελεί και περιφερειακή ενότητα και κάθε πρωτεύουσα νομού είναι έδρα της αντίστοιχης περιφερειακής ενότητας. 40 Οι Ζώνες Οικιστικού Ελέγχου (Ζ.Ο.Ε.) αποτελούν στο πλαίσιο του άρθρου 29 του Ν. 1337/1983, νομοθετημένα μέσα πολεοδομικής επέμβασης σχετικά μικρής κλίμακας, οι οποίες μπορούν, αναλόγως αν προβλέπονται ή όχι από συγκεκριμένο Γ.Π.Σ., να διακρίνονται σε περιαστεακές, όταν αφορούν ζώνη γύρω από το εγκεκριμένο σχέδιο πόλεως και εξωαστεακές ή αγροτικές, όταν αφορούν ένα ολόκληρο μικρό

17 τα εγκεκριμένα κατά τη δημοσίευση του ν. 2508/1997 παλαιά ή πρώτης γενιάς Γ.Π.Σ. και όλες τις περιοχές ειδικής προστασίας που δεν προορίζονται για πολεοδόμηση, π.χ. αρχαιολογικοί χώροι λίμνες, ποτάμια, βιότοποι, δάση, τόποι ιδιαίτερου φυσικού κάλλους κλπ.. Αξιοσημείωτο είναι ότι η διαδικασία εκπόνησης και έγκρισης καθώς και μεταβολών του Γ.Π.Σ. κινείται από τον ενδιαφερόμενο δήμο ή κοινότητα ή από τον Υπουργό ΠΕ.ΧΩ.ΔΕ. νυν ΠΕ.Κ.Α. ή και από κοινού 41. Ειδικότερα, υποβάλλεται το προτεινόμενο σχέδιο μαζί με την απόφαση γνωμοδότηση του δημοτικού ή κοινοτικού συμβουλίου, τις απόψεις των αρμοδίων νομαρχιακών ή περιφερειακών υπηρεσιών των Υπουργείων Εθνικής Οικονομίας, Οικονομικών, Γεωργίας, Πολιτισμού, τους χάρτες της εν λόγω περιοχής, στο Συμβούλιο Χωροταξίας, Οικισμού και Περιβάλλοντος (Σ.Χ.Ο.Π.) του οικείου νομού, το οποίο γνωμοδοτεί 42 για το εάν οι περιοχές στις οποίες θα ισχύσει το υποβαλλόμενο σχέδιο πληρούν τις προϋποθέσεις υπαγωγής τους στο Γ.Π.Σ. δια της επεκτάσεως του σ αυτές ή της εντάξεώς τους σ' αυτό. Αρμόδιο όργανο για την έγκριση του Γ.Π.Σ. είναι είτε ο Υ.ΠΕ.Κ.Α. είτε η Αποκεντρωμένη Διοίκηση 43, ο οποίος έχει ευρεία διακριτική ευχέρεια να εγκρίνει ή να απορρίψει το σχέδιο 44. νησί ή τις ακτές μιας επαρχίας ή ενός μικρού νομού. Οι περιαστεακές Ζ.Ο.Ε. συνδέονται πάντα με συγκεκριμένο Γ.Π.Σ.. Αντίθετα οι εξωαστεακές ή αγροτικές, οι οποίες αποσκοπούν στην προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος δεν έχουν σύνδεση με το συγκεκριμένο Γ.Π.Σ. αλλά συνήθως με τις κατά τα άρθρα 18 και 19 του Ν.1650/1986 περιοχές προστασίας της φύσης. Βλ. σχετικά Βλάσιος Ι. Παπαγρηγορίου, Πολεοδομία (εισαγωγή, θεσμοί, πολιτική), Εκδόσεις Σάκκουλας, 2007, σελ.120 επ.. 41 Άρθρο 43 παράγραφος 1 του Ν. 1337/1983. 42 Η γνωμοδότηση του Σ.Χ.Ο.Π. δύναται να είναι είτε θετική είτε αρνητική, να περιέχει υποδείξεις για τροποποιήσεις του υποβαλλόμενου γενικού πολεοδομικού σχεδίου, το δε περιεχόμενο της δεν είναι δεσμευτικό. 43 Η παράγραφος 8 του Ι κεφαλαίου του άρθρου 280 του ν.3852/2010 ορίζει ότι «Η ανάθεση, παρακολούθηση και επίβλεψη της εκπόνησης, καθώς και η έγκριση μελετών Γενικών Πολεοδομικών Σχεδίων (ΓΠΣ) και των Σχεδίων Χωρικής και Οικιστικής Οργάνωσης Ανοικτής Πόλης (Σ.Χ.Ο.Ο.Α.Π.) κατά τις διατάξεις των άρθρων 4 και 5 του ν. 2508/1997, όπως τροποποιήθηκαν και ισχύουν με το άρθρο 24 του ν. 2539/1997 (ΦΕΚ 244Α )». 44 Σε περίπτωση απόρριψης του σχεδίου η απόφαση του πρέπει να είναι πλήρως

18 Β. ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΚΗ ΜΕΛΕΤΗ Το ν.δ. της 17.7.1923 δεν προέβλεπε καμία μορφή ανωτέρου επιπέδου από αυτήν του ρυμοτομικού σχεδίου ή σχεδίου πόλεως. Με το Σύνταγμα του 1975 και κατ' επιταγή του άρθρου 24, προκειμένου να ανταποκριθεί στις σύγχρονες απαιτήσεις, το σχέδιο πόλεως αντικαταστάθηκε από την Πολεοδομική Μελέτη. Όπως προαναφέρθηκε, η εκπόνηση και έγκριση της Πολεοδομικής Μελέτης μαζί με την πράξη εφαρμογής καθώς και τις πολεοδομικές μελέτες αναπλάσεων, παραγωγικών πάρκων ή άλλες ειδικές «πολεοδομικές μελέτες» συνιστούν το δεύτερο στάδιο ή επίπεδο του πολεοδομικού σχεδιασμού, αποτελούν δε στο πλαίσιο του ν. 1337/1983, όπως ισχύει σήμερα, ένα από τα πλέον αναγκαία κατά νόμο εργαλεία για την πολεοδόμηση μιας περιοχής. Όπως γίνεται αντιληπτό, μεταξύ της Πολεοδομικής Μελέτης και του Γ.Π.Σ. υφίσταται μία ιεραρχική και δεσμευτική σχέση, η οποία επιβάλλει τουλάχιστον συμβατότητα και πιθανόν και λήψη ενεργητικών μέτρων για την προώθηση των προβλεπόμενων στο εκπονούμενο Γ.Π.Σ. επιλογών 45. Οι Πολεοδομικές Μελέτες περιλαμβάνουν ορισμένες ρυθμίσεις, οι οποίες επιτάσσονται από αντίστοιχες του εκπονούμενου Γ.Π.Σ. 46. Επιπλέον, αιτιολογημένη. Σε κάθε περίπτωση η απόφαση του Υ.ΠΕ.Κ.Α. ή του Γενικού Γραμματέα μαζί με τους σχετικούς χάρτες σε σμίκρυνση δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. 45 Δημήτρης Οικονόμου, Η σχέση των επιπέδων και βαθμίδων του πολεοδομικού σχεδιασμού, Σεπτέμβριος 2007, Νόμος + Φύση (ιστότοπος: www.nomosphysis.org.gr). 46 Το Συμβούλιο της Επικρατείας με τις υπ' αριθ. 1088/1988, 1089/1988, 2986/1993 και 2303/1998 αποφάσεις του έχει δεχθεί ότι το Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο έχει δεσμευτικό χαρακτήρα για τη Διοίκηση και για τους διοικουμένους, ο οποίος δεν αναιρείται από τη δυνατότητα υποβολής ενστάσεων, κατ' άρθρον 7 παρ.1 του Ν.1337/1983 κατά τη διαδικασία εγκρίσεως της πολεοδομικής μελέτης, η αποδοχή των οποίων συνεπάγεται ανατροπή των γενικών επιλογών του Γενικού Πολεοδομικού Σχεδίου, αναμόρφωση αυτού και νέα έγκριση του. Κατά συνέπεια δεν επιτρέπεται να κινηθεί η διαδικασία εκπονήσεως της πολεοδομικής μελέτης πριν εγκριθεί το Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο που περιέχει τη γενική πολεοδομική πρόταση την οποία εξειδικεύει η πολεοδομική μελέτη. Σύγχρονη εκπόνηση των δύο αυτών

19 υπάρχουν διατάξεις του Γ.Π.Σ. που, ενώ, είναι άμεσα εφαρμόσιμες μετά την έγκριση του σχεδίου, παράλληλα μπορούν να υποστούν περαιτέρω επεξεργασία από την Πολεοδομική Μελέτη, όταν αυτή εγκριθεί, πλην όμως εντός των ορίων που καθορίζονται σαφώς από τον τρόπο διατύπωσης της σχετικής διάταξης του Γ.Π.Σ.. Για παράδειγμα η Πολεοδομική Μελέτη δεν μπορεί να προχωρήσει σε επεκτάσεις μη προβλεπόμενες από το οικείο Γ.Π.Σ., ενώ, το Γ.Π.Σ. προσδιορίζει μεν τα όρια και το μέγεθος των επεκτάσεων του Γ.Π.Σ., πλην όμως η ενεργοποίηση των ρυθμίσεων αυτών πραγματοποιείται μόνο μετά την έγκριση της Πολεοδομικής Μελέτης 47. Αντιθέτως, στο Γ.Π.Σ. προβλέπονται διατάξεις που παρά την σαφή και δεσμευτική διατύπωση τους, εν τέλει δεν μπορούν ουσιαστικά να δεσμεύσουν το περιεχομένο των Πολεοδομικών Μελετών. Τέτοια περίπτωση αποτελεί σχετική πρόβλεψη στο Γ.Π.Σ. με αντικείμενο τη γενική εκτίμηση αναγκών σε κοινόχρηστους χώρους και κοινωφελείς εγκαταστάσεις, η οποία συνήθως είναι ενδεικτική όσον αφορά τη συνολική έκταση τους καθώς και την ποσοστιαία συμμετοχή τους σε κάθε πολεοδομική ενότητα και άρα τελείως πλασματική, απέχει δε πάρα πολύ από τους κοινόχρηστους και κοινωφελείς χώρους που τελικά πραγματοποιούνται. Η Πολεοδομική Μελέτη αποτελεί το εργαλείο με το οποίο οικιστικών μελετών επιτρέπεται μόνο κατ' εξαίρεση και ειδικότερα όταν συντρέχουν ειδικές συνθήκες (άρθρο 7 παρ.3) ή όταν πρόκειται για πολεοδομική ρύθμιση σε πυκνοδομημένες περιοχές (άρθρο 43 παρ.10) και εφόσον η πολεοδομική μελέτη εκπονείται στα πλαίσια των κατευθύνσεων του Γενικού Πολεοδομικού Σχεδίου όπως αυτές προκύπτουν από την πρόοδο της μελέτης αυτού 47 Με το Γ.Π.Σ. δύναται μεταξύ άλλων να καθοριστεί ο μέσος Συντελεστής Δόμησης στις προς πολεοδόμηση περιοχές, όπου και εφαρμόζεται άμεσα προκειμένου οι αρμόδιες Πολεοδομίες να εκδίδουν οικοδομικές άδειες μέχρι την έγκριση της Πολεοδομικής Μελέτης. Μετά την επέκταση του σχεδίου, η Πολεοδομική Μελέτη μπορεί να διαφοροποιεί κατά περιοχές το μέσο συντελεστή δόμησης χωρίς όμως να υπερβαίνει την προβλεπόμενη από το Γ.Π.Σ. μέση σταθμισμένη τιμή. Δεσμευτικός είναι και ο καθορισμός με το Γ.Π.Σ. των χρήσεων γης, αλλά όσον αφορά τη γενική χρήση στην περίπτωση αυτή ο νομοθέτης έχει πραγματικά ευρύτερα περιθώρια επιλογών, πλην όμως μόνο όσον αφορά τις ειδικές χρήσεις που είναι κατά την κείμενη νομοθεσία επιτρεπτές σε κάθε γενική χρήση. Βλ. Δημήτρης Οικονόμου, Η σχέση των επιπέδων και βαθμίδων του πολεοδομικού σχεδιασμού, Σεπτέμβριος 2007, Νόμος + Φύση (ιστότοπος: www.nomosphysis.org.gr).

20 εξειδικεύονται οι γενικές αρχές, κατευθύνσεις, προτάσεις και προγράμματα που περιέχονται στο εκπονούμενο Γ.Π.Σ. 48. Η Πολεοδομική Μελέτη εκπονείται μετά την έγκριση του Γ.Π.Σ. του ν. 1337/1983 ή του Γ.Π.Σ./Σ.Χ.Ο.Ο.Α.Π. του ν. 2508/1997, συνήθως σε επίπεδο μίας ή περισσότερων πολεοδομικών ενοτήτων και μέσω αυτής επιτυγχάνεται η πολεοδόμηση της περιοχής, η δε έγκριση της Πολεοδομικής Μελέτης έχει τις συνέπειες έγκρισης σχεδίου πόλεως κατά τις διατάξεις του ν.δ. της 17.7.1923 και συμπίπτει με την έκδοση της πράξης εφαρμογής. Η διαφορά της Πολεοδομικής Μελέτης των δύο προαναφερθέντων νομοθετημάτων συνίσταται μόνο στον καθορισμό περιοχών προς αναμόρφωση, η οποία ήταν δυνατή μόνο από Πολεοδομική Μελέτη που εκπονούνταν με βάση τις διατάξεις του ν. 1337/1983 49. Με την Πολεοδομική Μελέτη καθορίζονται μεταξύ άλλων τα πολεοδομικά συστήματα, οι χρήσεις γης, τα διαγράμματα των δικτύων υποδομής, οι κοινόχρηστοι, κοινωφελείς και οικοδομήσιμοι χώροι, οι όροι και περιορισμοί δόμησης κ.α.. Επιπλέον, η Πολεοδομική Μελέτη, σύμφωνα με πάγια νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, αφενός αποτελεί (δημοσιευτέα) γενική ατομική διοικητική πράξη, υπόκειται στους συνταγματικούς κανόνες περί κατανομής κανονιστικών αρμοδιοτήτων λόγω της στενής σύνδεσής της με τους όρους δόμησης και τις χρήσεις γης που καθορίζονται με κανονιστικές πράξεις 50, εγκρίνεται δε με Προεδρικό Διάταγμα 51 και αφετέρου αναφέρεται 48 Βλ. Βλάσιος Ι. Παπαγρηγορίου, Πολεοδομία (εισαγωγή, θεσμοί, πολιτική), Εκδόσεις Σάκκουλας, 2007, σελ.123 επ., Εμμανουήλ Κιουσουρής, Η διαδικασία κατάρτισης και έκδοσης της πράξης εφαρμογής στη νομολογία των Διοικητικών Δικαστηρίων, ΔιΔικ 19 (2007), σελ. 1379-1380, Δημήτρης Χριστοφιλόπουλος, Πράξη Εφαρμογής Πολεοδομικής Μελέτης, Δίκαιο & Οικονομία Π.Ν. Σάκκουλας, Αθήνα 2007, σελ. 3 επ. και Μιχαήλ Βροντάκης, Η πράξη εφαρμογής στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, Αρμ 1995, σελ. 1546 επ.. 49 Άρθρο 13 του ν. 1337/1983. 50 Βλ. ΟλομΣτΕ 3661/2005, ΝοΒ 2007, σελ. 176 και ΣτΕ 776/2008, 3895/2007, 3304/2007, 2867/2007, 4558/2005 κ.α.. 51 Σύμφωνα με την υπ αριθ. 3661/2005, 3662/2005 (όμοια 3663/2005) αποφάσεις της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας «Η πολεοδομική οργάνωση των πόλεων και των οικισμών της χώρας έχει ευρύτερες συνέπειες, που εκτείνονται σε ολόκληρη την επικράτεια και απαιτείται για τη ρύθμιση των σχετικών ζητημάτων η

21 σε επεκτάσεις εγκεκριμένων σχεδίων ή οικισμών προ του 1923 καθώς και εντάξεις οικισμών που δημιουργήθηκαν μετά το 1923 και γίνονται κυρίως σε πυκνοδομημένες περιοχές καθώς και σε αραιοδομημένες, οι οποίες αποτελούν μία πολεοδομική ενότητα 52. Η διάκριση μεταξύ πυκνοδομημένων και αραιοδομημένων περιοχών έχει πρακτική σημασία, δεδομένου ότι από τον χαρακτηρισμό μίας περιοχής 53 εξαρτάται ποιο νομικό καθεστώς θα σύμπραξη κεντρικών κρατικών οργάνων. Η έγκριση και τροποποίηση των πολεοδομικών σχεδίων και η θέσπιση όρων δόμησης γίνεται μόνο με την έκδοση προεδρικού διατάγματος. Ο κανόνας αυτός αφορά τις αμιγώς κανονιστικές πράξεις, αυτές μικτού χαρακτήρα και τις ατομικές. Οι διατάξεις του άρθρου 10 παρ. 1 του Ν. 3044/2002 αντίκεινται στο Σύνταγμα. Οι αρμοδιότητες εφαρμογής των πολεοδομικών σχεδίων και οι συναφείς εκτελεστικές αρμοδιότητες επιτρεπτώς ανατίθενται σε άλλα όργανα. Το ίδιο ισχύει και για την όλως εντοπισμένη τροποποίηση, εκτός αν αφορούν προστατευόμενες περιοχές του φυσικού ή πολιτιστικού περιβάλλοντος..». 52 Η διάκριση των περιοχών σε πυκνοδομημένες και αραιοδομημένες εφαρμόζεται μόνο σε εκκρεμείς διαδικασίες που διέπονται από το Ν. 1337/1983, ενώ, μετά τη θέση σε ισχύ του άρθρου 2δ παρ.8 του Ν.2508/1997, δεν υφίσταται τέτοια διάκριση, αφού άλλωστε η πράξη εφαρμογής συντάσσεται σε κάθε περίπτωση που οφείλεται εισφορά σε γη, ανεξάρτητα από τον χαρακτήρα της περιοχής ως πυκνοδομημένης ή αραιοδομημένης. Επίσης, βλ. ΣτΕ 305/1986 και 303/1986, όπου η διάκριση αυτή δεν γίνεται στα πολεοδομικά καθεστώτα του π.δ. της 16/30.8.85 (παραθεριστική κατοικία) και 20/30.8.85 (οικισμοί μέχρι 2.000 κατοίκους), οπότε και τα ακίνητα αυτά έχουν υποχρέωση εισφοράς σε γη. 53 Με τις υπ αριθ. 5448/1995 και 3531/1995 αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας κρίθηκε ότι «Ο χαρακτηρισμός των πυκνοδομημένων περιοχών, που προσδιορίζει την έκταση των δυνατών παρεμβάσεων κατά την πολεοδόμηση, την διαδικασία θέσπισής των και κυρίως την υποχρέωση και τον τρόπο υπολογισμού της εισφοράς σε γη, αποτελεί προϋπόθεση των ρυθμίσεων που αποφασίζονται με την πολεοδομική μελέτη δεδομένου ότι οι διατάξεις του Ν. 1337/1983 εφαρμόζονται κατ` αρχήν στα αραιοδομημένα τμήματα των πολεοδομικών ενοτήτων (άρθρο 1 παρ. 4 του ως άνω νόμου) και η υποχρέωση εισφοράς σε γη, όπως ρυθμίζεται στο άρθρο 8 παρ. 4 του ίδιου νόμου επιβάλλεται μόνο στις ιδιοκτησίες που βρίσκονται σε αραιοδομημένες ή αδόμητες ζώνες. Έτσι ο πιο πάνω χαρακτηρισμός αποτελεί κατ` αρχήν αντικείμενο του Γενικού Πολεοδομικού Σχεδίου (ΓΠΣ) και υπάγεται στην αρμοδιότητα του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, με απόφαση του οποίου εγκρίνεται το Γ.Π.Σ. Το αντικείμενο όμως και ο χαρακτήρας του εν λόγω προσδιορισμού, που συνίσταται στην ακριβή αποτύπωση όλων των υφιστάμενων κτισμάτων στην υπό ρύθμιση περιοχή, οι ιδιαιτερότητες που παρουσιάζει σε σχέση με την θεματική ύλη του Γ.Π.Σ. και οι τεχνικές δυσχέρειες που συνεπάγεται η ένταξή του στο Γ.Π.Σ. υπαγόρευσαν στο νομοθέτη μια πιο σύντομη και απλή διαδικασία, που να προσαρμόζεται στις ανάγκες της πράξεως. Γι`

22 ακολουθηθεί, δηλαδή αν για την απόκτηση κοινόχρηστων ή κοινωφελών χώρων εφαρμοσθούν οι διατάξεις του ν.δ. της 17.7.1923 με την έκδοση πράξεως αναλογισμού αποζημίωσης ή του νέου καθεστώτος του ν. 1337/1983 δια της εκδόσεως πράξης εφαρμογής. Τέλος, η πολεοδόμηση των υπό ένταξη περιοχών πραγματοποιείται με τρεις τρόπους, ήτοι με κανονιστικούς όρους δόμησης, με αστικό αναδασμό και με ενεργό πολεοδομία. Από τους τρόπους αυτούς πολεοδόμησης αυτός που εφαρμόζεται κυρίως είναι των κανονιστικών όρων δόμησης, ο οποίος στο πλαίσιο του ν.δ. της 17.7.1923 είναι και ο μοναδικός. Ο τρίτος τρόπος πολεοδόμησης έχει εφαρμοσθεί σε ελάχιστες περιπτώσεις σε αντίθεση με τον αστικό αναδασμό που ουδέποτε μέχρι σήμερα έχει εφαρμοσθεί. Η διάκριση των μορφών πολεοδόμησης έχει πρακτική σημασία, δεδομένου ότι διαφέρουν ως προς την εφαρμογή της Πολεοδομικής Μελέτης. Ειδικότερα, η εφαρμογή της Πολεοδομικής Μελέτης των κανονιστικών όρων δόμησης, πραγματοποιείται με την έκδοση Πράξης Εφαρμογής, ενώ, στους άλλους δύο τρόπους πολεοδόμησης δεν απαιτείται η σύνταξη σχετικής πράξης εφαρμογής. αυτό με την διάταξη του άρθρου 2 παρ. 4 ο νομοθέτης του Ν. 1337/1983, παραπέμποντας όχι μόνο στα κριτήρια αλλά σε ολόκληρο το σύστημα προσδιορισμού των πυκνοδομημένων ζωνών, όπως θεσπίζεται με το προεδρικό διάταγμα που εκδίδεται με βάση την εξουσιοδότηση του άρθρου 10 του Ν. 1221/1981, έδωσε την δυνατότητα στον Υπουργό Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων να προβαίνει στον εν λόγω χαρακτηρισμό με σύντομη διαδικασία που περιορίζεται στην απλή αποτύπωση της υφιστάμενης πραγματικής κατάστασης. Η εν λόγω Υπουργική απόφαση πρέπει να εξειδικεύει την συνδρομή των κριτηρίων της κανονιστικής ρύθμισης του από 24.8/8.9.1983 διατάγματος που εξαντλούνται στη διαπίστωση ορισμένου βαθμού οικιστικής πυκνότητας, του χαρακτήρα και του προορισμού της δόμησης στην υπό ρύθμιση περιοχή. Ουδεμία δε ασκεί επιρροή το γεγονός ότι το δεδομένο τμήμα αποτελούσε μέρος οικισμού προϋφιστάμενου του έτους 1923, δεδομένου ότι το ως άνω άρθρο 1 παρ. 4 του Ν. 1337/1983, που προβλέπει την υπαγωγή στις πολεοδομικές ενότητες της παραγράφου 2 του ίδιου άρθρου και τμημάτων οικισμών προϋφιστάμενων του έτους 1923, διακρίνει μεταξύ πυκνοδομημένων και μη τμημάτων των εν λόγω οικισμών, ο σχετικός χαρακτηρισμός των οποίων γίνεται με την ως άνω διαδικασία και με τα κριτήρια του από 24.8/8.9.1983 πρ.δ/τος».

23 Γ. ΠΡΑΞΗ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ Μετά το στάδιο εκπόνησης και έγκρισης της Πολεοδομικής Μελέτης ακολουθεί, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 12 παράγραφος 1 του νέου νομικού καθεστώτος του ν. 1337/1983, ίσως ένας από τους πιο σημαντικούς θεσμούς που εισήγαγε στο πολεοδομικό δίκαιο ο ν. 1337/1983, η Πράξη Εφαρμογής της Πολεοδομικής Μελέτης 54, ήτοι η εφαρμογή της Πολεοδομικής Μελέτης στο έδαφος. Το στάδιο της Πράξης Εφαρμογής της πολεοδομικής μελέτης περιλαμβάνει όλα τις ενέργειες που απαιτούνται για την πραγμάτωση της Πολεοδομικής Μελέτης. Το στάδιο αυτό περιλαμβάνει μετατοπίσεις ιδιοκτησιών ενδεχομένως και ευρύτερου χαρακτήρα, ιδίως στις περιπτώσεις ζωνών αναδασμού 55. Ειδικότερα, περιεχόμενο της πράξης εφαρμογής αποτελούν ενέργειες που σκοπό έχουν την προβλεπόμενη από τις διατάξεις του άρθρου 8 του ν. 1337/1983 απόκτηση γης και κυρίως την απόκτηση των κοινόχρηστων και κοινωφελών χώρων καθώς και τον σχηματισμό των οικοδομικών τετραγώνων, σύμφωνα με όσα ορίζει η σχετική Πολεοδομική Μελέτη. Αυτό επιτυγχάνεται με τον θεσμό της αναγκαστικής συμμετοχής των ιδιοκτητών 56 στην πολεοδομική ενεργοποίηση 54 Το Συμβούλιο της Επικρατείας με την υπ αριθ. 2831/1993 απόφαση του έκρινε ότι υφίστανται τρία στάδια πολεοδομικού σχεδιασμού, η δε πράξη εφαρμογής αποτελεί, όπως είναι εύλογο, το τρίτο και τελευταίο στάδιο, ανέφερε δε μεταξύ άλλων ότι «Κατά τον επακολουθήσαντα Ν.1337/1983 (ΦΕΚ 33), όπως τροποποιήθηκε με το Ν. 1512/1985 (ΦΕΚ 4), η χωροταξική ανάπτυξη και η πολεοδομική ρύθμιση χωρούν επί τη βάσει ενός μακρόπνοου προγράμματος που εκπονείται εν όψει των κανόνων της πολεοδομικής επιστήμης και της αισθητικής, υπαγορεύεται από τα δεδομένα της δημογραφικής εξελίξεως, προσαρμόζεται στις ανάγκες της Εθνικής Οικονομίας και σταθμίζει την ιδιομορφία και τις ανάγκες κάθε περιοχής. Το νέο αυτό σύστημα που καθιερώνεται από τον νόμο αυτό χαρακτηρίζεται από τρία στάδια από τα οποία διέρχεται η πολεοδόμηση μιας περιοχής, το Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο, την πολεοδομική μελέτη και την εφαρμογή της». 55 Μιχαήλ Βροντάκης, Η πράξη εφαρμογής στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, Αρμ 1995, σελ. 1546 επ.. 56 Με την υπ αριθ. 3560/1996 απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας κρίθηκε ότι «με τις διατάξεις των παρ. 1 έως 5 του άρθρ. 24 του Συντάγματος, στις οποίες θεμελιώνεται η υποχρέωση της Πολιτείας για τον ορθολογικό χωροταξικό σχεδιασμό της χώρας και την πολεοδομική διαμόρφωση των οικιστικών περιοχών,