ΕΘΝΙΚΟ ΚΑΙ ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΚΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΑΘΗΝΩΝ ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΟ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ Μάθημα : Συνταγματικό Δίκαιο Διδάσκων : Ανδρέας Δημητρόπουλος Το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα Επιμέλεια Εργασίας : Διονυσία Ραδινού ΑΘΗΝΑ, 2005
Π Ε Ρ Ι Ε Χ Ο Μ Ε Ν Α Εισαγωγή Α. Η θέση του Συντάγματος στην Ευρωπαϊκή έννομη τάξη. Β. Οι κυριότερες καινοτομίες που επιφέρει. Συμπέρασμα Βιβλιογραφία
Εισαγωγή Το άρθρο Ι-1 του Ευρωπαϊκού Συντάγματος ορίζει ότι εκφράζοντας τη βούληση των πολιτών και των κρατών της Ευρώπης να οικοδομήσουν το κοινό τους μέλλον, το παρόν Σύνταγμα ιδρύει την Ευρωπαϊκή Ένωση, στην οποία τα κράτη μέλη απονέμουν αρμοδιότητες για την επίτευξη των κοινών τους στόχων. Με το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα επέρχεται η πολιτική ολοκλήρωση της Ευρωπαϊκής Ένωσης η οποία τείνει να μετατραπεί από διακρατικό οργανισμό σε ισχυρή ομοσπονδία. Όπως αναφέρεται και στο άρθρο Ι-1 με το Ευρ.Σ. γίνεται επανίδρυση της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Επίσης με το ίδιο άρθρο ορίζεται ότι οι συνθήκες δεν αναθεωρούνται αλλά καταργούνται. Οι γραμμές αυτές βέβαια γράφονται σε μια χρονική στιγμή όπου το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα έχει υποστεί ισχυρό πλήγμα με την απόρριψη της επικύρωσής του από τα δημοψηφίσματα στη Γαλλία, με ποσοστό 55% και στην Ολλανδία με ποσοστό άνω του 60%. Η όλη διαδικασία που άρχισε με την εκπόνηση ενός Σχεδίου Συνθήκης, από την Ευρωπαϊκή Συνέλευση κατά τη διάρκεια των εργασιών της από το Φεβρουάριο του 2002 έως τον Ιούλιο του 2003, κατέληξε στη Σύνοδο Κορυφής της Χαλκιδικής του 2003 όπου το σχέδιο έγινε αποδεκτό από όλα τα κράτη-μέλη. Στη συνέχεια έγινε νέα επεξεργασία του με σημαντικές αλλαγές και τελικά το κείμενο του νέου Συντάγματος έγινε ομόφωνα αποδεκτό από τη Σύνοδο Κορυφής των Βρυξελλών στις 18-06-2004. Όπως ορίζεται και στο άρθο IV-447 το Ευρ.Σύνταγμα πρέπει να επικυρωθεί από όλα τα κράτη-μέλη σύμφωνα με τους συνταγματικούς τους κανόνες. Στην Ελλάδα επικυρώθηκε το Σύνταγμα από το Κοινοβούλιο, η μη επικύρωσή του όμως από τα δημοψηφίσματα της Γαλλίας και της Ολλανδίας και ίσως και άλλων χωρών δημιουργεί τεράστια προβλήματα στη περαιτέρω διαδικασία.
Α. Η θέση του Συντάγματος την Ευρωπαϊκή έννομη τάξη Για να αναλύσουμε τη θέση του Ευρωπαϊκού Συντάγματος στην ιεραρχία των κανόνων δικαίου, πρέπει να αναφερθούμε στη προ της θέσπισής του κατάσταση, όπου οι Ευρωπαϊκές Συνθήκες, σύμφωνα και με το άρθρο 28 του Συντάγματος είχαν υπερνομοθετική αλλά σαφώς υποσυνταγματική (σε σχέση με τα εθνικά Συντάγματα) ισχύ 1. Η θέση αυτή των Ευρωπαϊκών Συνθηκών στην ιεραρχία των κανόνων δικαίου αντανακλά το γεγονός ότι μέχρι σήμερα η Ευρωπαϊκή Ένωση είναι ένας διακρατικός οργανισμός και όχι ενιαίο Κράτος. Τα εθνικά Συντάγματα και η υπεροχή τους έναντι των Ευρωπαϊκών Συνθηκών εξασφαλίζουν την κρατική κυριαρχία. Στην έννομη τάξη κάθε κράτους-μέλους διεισδύει το κοινοτικό δίκαιο μέσω των εθνικών συνταγματικών διαδικασιών (άρθρο 28). Η θέσπιση όμως Ευρωπαϊκού Συντάγματος, οδηγεί στη κατεύθυνση της κατάργησης της διακρατικής Ευρωπαϊκής Ένωσης και στη δημιουργία ενός νομικού μορφώματος Ομοσπονδιακού Ευρωπαϊκού Κράτους, αφού πλέον το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα θα έχει ανώτερη θέση έναντι των Εθνικών Συνταγμάτων 2. Το κριτήριο της τυπικής υπεροχής του έναντι των εθνικών Συνταγμάτων διαφοροποιεί το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα έναντι των μέχρι σήμερα ισχυόντων Ευρωπαϊκών Συνθηκών. Το στοιχείο του ενιαίου γραπτού κειμένου στο οποίο ενσωματώνεται και ο χάρτης των θεμελιωδών δικαιωμάτων, η θέσπιση με τα άρθρα IV443-445 ιδιαίτερων κανόνων αναθεώρησης με ειδικές διαδικασίες αυστηρότερες του κοινού ευρωπαϊκού δικαίου, και το στοιχείο της τυπικής υπεροχής έναντι των Εθνικών Συνταγμάτων θεμελιώνουν την κρίση ότι πρόκειται για Σύνταγμα και όχι για μια ακόμα Ευρωπαϊκή Συνθήκη. Συνεπώς εφόσον οι εθνικές έννομες τάξεις με τα Συνταγματικά τους κείμενα θα υπόκεινται πλέον στο ενιαίο Ευρωπαϊκο Σύνταγμα, η Ευρωπαϊκή Ένωση που γνωρίζαμε μέχρι σήμερα μεταλλάσσεται σε ένα ομοσπονδιακό κρατικό μόρφωμα, το οποίο ιδρύεται ακριβώς με τη θέσπιση του Ευρωπαϊκού Συντάγματος 3. 1 Αυτό έχει δεχθεί και το ΣΤΕ (βλ. 2152/1986, 2960/83) Α.Ε.Δ. 69/1992 2 Ευρωπαϊκό Σύνταγμα και Εθνικά Συντάγματα ΕΔΔΔΑ Ι/2004, Ανδρέας Γ. Δημητρόπουλος 3 Υποστηρίζεται και η άποψη ότι το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα είναι μια ακόμη Ευρωπαϊκή Συνθήκη που δεν έχει καμμιά διαφορά από τις προηγούμενες και δεν επιφέρει καμμιά αλλαγή στη μορφή της Ευρωπαϊκής Ένωσης ως διακρατικού οργανισμού.
Εξάλλου το Ευρ. Σ. που κατ άρθρο IV-446 έχει απεριόριστη ισχύ, συγκεντρώνει στο κείμενό του όλους τους θεμελιώδεις κανόνες που έχουν εφαρμογή στη κοινοτική έννομη τάξη και συνιστά όπως προκύπτει από το περιεχόμενό του τον θεμελιώδη νόμο. Στο άρθρο Ι-6 του Ευρ.Σ. ορίζεται ότι το Σύνταγμα και οι κανόνες δικαίου που θεσπίζονται από τα θεσμικά όργανα στο πλαίσιο της άσκησης των αρμοδιοτήτων που απονέμονται στην Ένωση υπερισχύουν του δικαίου των κρατών-μελών.
Β. Οι κυριότερες καινοτομίες που επιφέρει Η πρώτη καινοτομία είναι ότι καταργούνται οι ισχύουσες Συνθήκες και θεσπίζεται ένα ενιαίο Συνταγματικό κείμενο. Καταργούνται επίσης οι τρείς πυλώνες και αναγνωρίζεται στην Ένωση νομική προσωπικότητα (άρθρο Ι-7). Αποσαφηνίζονται και κατηγοριοποιούνται οι αρμοδιότητες της Ένωσης σε αποκλειστικές, συντρέχουσες και υποστηρικτικές. Οι τομείς αποκλειστικής αρμοδιότητας της Ένωσης είναι η Τελωνειακή Ένωση, η θέσπιση κανόνων ανταγωνισμού, η νομισματική πολιτική, η διατήρηση των βιολογικών πόρων της θάλασσας στα πλαίσιο της κοινής αλιευτικής πολιτικής και η κοινή εμπορική πολιτική. Οι συντρέχουσες αρμοδιότητες είναι : εσωτερική αγορά, κοινωνική πολιτική, οικονομική, κοινωνική και εδαφική συνοχή, γεωργία και αλιεία, περιβάλλον, προστασία καταναλωτών, μεταφορές, διευρωπαϊκά δίκτυα, ενέργεια, δημιουργία χώρου ελευθερίας ασφάλειας και δικαιοσύνης κλπ. Υποστηρικτικές αρμοδιότητες είναι : υγεία, βιομηχανία, πολιτισμός, αθλητισμός, τουρισμός, πολιτική προστασία και διοικητική συνεργασία. Επίσης απλοποιούνται οι διαδικασίες για τη λήψη των αποφάσεων. Οι κανόνες δικαίου στην Ένωση είναι πλέον οι Ευρωπαϊκοί Νόμοι, οι Ευρωπαϊκοί Νόμοι-πλαίσιο, οι Ευρωπαϊκοί κανονισμοί και αποφάσεις και οι συστάσεις και γνώμες (άρθρα Ι-33επ). Η άσκηση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης ορίζεται στο άρθρο Ι-11 ότι διέπεται από τις αρχές της επικουρικότητας, δηλαδή ότι η Ένωση, παρεμβαίνει στους τομείς που δεν υπάγονται στην αποκλειστική της αρμοδιότητα, μόνο στο βαθμό που οι στόχοι της δράσης δεν μπορούν να επιτευχθούν επαρκώς από τα κράτη-μέλη αλλά επιτυγχάνονται καλύτερα στο επίπεδο της Ένωσης, της αναλογικότητας, σύμφωνα με την οποία το περιεχόμενο κα η μορφή της δράσης της Ένωσης δεν πρέπει να υπερβαίνουν το απαιτούμενο μέτρο για την επίτευξη των στόχων του Συντάγματος και της δοτής αρμοδιότητας σύμφωνα με την οποία η Ένωση ενεργεί εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων που της απονέμονται από τα κράτη-μέλη με το Σύνταγμα, για την επίτευξη των στόχων που αυτό ορίζει. Κάθε αρμοδιότητα η οποία δεν απονέμεται στην Ένωση στο πλαίσιο του Συντάγματος ανήκει στα κράτη-μέλη (άρθρο Ι-11).
Άλλες σημαντικές καινοτομίες είναι η ενσωμάτωση του χάρτη θεμελιωδών Δικαιωμάτων, η καθιέρωση της Ευρωπαϊκής ιθαγένειας, η οποία προστίθεται στην Εθνική ιθαγένεια και δεν την αντικαθιστά. Επίσης η καθιέρωση του συστήματος της διπλής ψηφοφορίας όπου οι αποφάσεις θα λαμβάνονται με τη σύμφωνη γνώμη του 55% των κρατών-μελών, τα οποία δεν μπορούν να είναι λιγότερα των 15 και τα οποία θα εκπροσωπούν παράλληλα το 65% του συνολικού πληθυσμού της Ένωσης. Η μειοψηφία αρνησικυρίας πρέπει να περιλαμβάνει τουλάχιστον 4 μέλη του Συμβουλίου (άρθρο Ι-25). Καταργείται το veto σε πολλούς τομείς, όπως ο τομέας της δικαστικής και αστυνομικής συνεργασίας, της εκπαίδευσης και της οικονομικής πολιτικής. Παραμένει όμως το veto στους τομείς της εξωτερικής και αμυντικής πολιτικής (ΚΕΠΠΑ), της κοινωνικής ασφάλισης, της φορολογίας (εκτός του τομέα των φορολογικών παραπτωμάτων και της φοροδιαφυγής όπου απαιτείται ειδική πλειοψηφία) και του πολιτισμού. Εξάλλου αναβαθμίζεται το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και με την επέκταση της διαδικασίας της συναπόφασης καθίσταται ισότιμος νομοθετικός παράγων με το Συμβούλιο Υπουργών. Παράλληλα ενισχύεται και ο ρόλος των Εθνικών Κοινοβουλίων αφού η Επιτροπή υποχρεούται να επανεξετάσει νομοθετική πρόταση όταν το 1/3 των Εθνικών Κοινοβουλίων κρίνει ότι αντίκειται στην αρχή της επικουρικότητας. Επίσης προβλέπεται ότι τα Εθνικά Κοινοβούλια συμμετέχουν στον έλεγχο της Europol και της Eurojust (οργανισμοί για την καταπολέμηση της τρομοκρατίας και του εγκλήματος). Θεσπίζεται δικαίωμα λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας με ψήφο τουλάχιστον 1.000.000 πολιτών από σημαντικό αριθμό κρατών-μελών. Στα θέματα εξωτερικής πολιτικής καθιερώνεται η ρήτρα αμοιβαίας συνδρομής των κρατών-μελών όταν κράτος δεχθεί εξωτερική επίθεση. Σημαντικότατη καινοτομία όσον αφορά την αρχή της διαφάνειας αποτελεί το γεγονός ότι όχι μόνο το Κοινοβούλιο αλλά και το Συμβούλιο των Υπουργών υποχρεούται να συνεδριάζει δημοσίως όταν εξετάζει και εγκρίνει μια νομοθετική πρόταση. Το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα εγγυάται όπως είπαμε έναν ενιαίο χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης. Αυτό σημαίνει απουσία ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα και οι Ευρωπαίοι μπορούν να κυκλοφορούν ελεύθερα στις
Ευρωπαϊκές χώρες που ανήκουν στο χώρο Σέγκεν χωρίς να υποβάλλονται σε έλεγχο. Ενισχύονται οι έλεγχοι στα εξωτερικά σύνορα της Ένωσης, καθιερώνεται κοινή πολιτική ασύλου, κοινή μεταναστευτική πολιτική, δημιουργείται ευρωπαϊκή εισαγγελική αρχή, ενισχύεται η Europol, η οποία υπόκειται σε έλεγχο από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, τα Εθνικά Κοινοβούλια και το Δικαστήριο.. Αναφορικά με τα όργανα της Ένωσης, το άρθρο Ι-27 ορίζει ότι το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο λαμβάνοντας υπόψη το αποτέλεσμα των εκλογών για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και αποφασίζοντας με ειδική πλειοψηφία, προτείνει στο Κοινοβούλιο ένα υποψήφιο για το αξίωμα του Προέδρου της Επιτροπής. Ο υποψήφιος Πρόεδρος εκλέγεται από το Κοινοβούλιο με την πλειοψηφία του όλου αριθμού των μελών του. Η θητεία των μελών της Επιτροπής είναι πενταετής, αλλά ο αριθμός των Επιτρόπων δεν μπορεί να είναι μεγαλύτερος από τα 2/3 των κρατών-μελών και έτσι μετά το 2014 δεν θα έχουν όλες οι χώρες Επίτροπο. Καθιερώνεται επίσης για πρώτη φορά Υπουργός Εξωτερικών της Ένωσης που διορίζεται από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο με σύμφωνη γνώμη του Προέδρου της Επιτροπής (άρθρο Ι-28). Ο Υπουργός Εξωτερικών ασκεί την κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας και κατέχει μια εκ των θέσεων των αντιπροέδρων της Επιτροπής. Συμβάλλει με τις προτάσεις του στο σχεδιασμό της εξωτερικής πολιτικής, την οποία και εκτελεί ως εντολοδόχος του Συμβουλίου. Εξάλλου για πρώτη φορά θεσπίζεται με το άρθρο Ι-22 θέση Προέδρου του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου (δηλαδή της Ένωσης), που εκλέγεται από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο με ειδική πλειοψηφία, για θητεία 2,5 ετών, άπαξ ανανεώσιμη. Ο Πρόεδρος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου προεδρεύει των εργασιών του, μεριμνά για την προετοιμασία τους, καταβάλλει προσπάθειες για να επιτύχει συναίνεση και συνοχή και παρουσιάζει έκθεση στο Κοινοβούλιο μετά από κάθε σύνοδο του Ε.Συμβουλίου. Τέλος με το άρθρο Ι-8 καθιερώνεται σημαία της Ένωσης με χρώμα κυανό και κύκλο δώδεκα χρυσών αστέρων, ύμνος της Ένωσης που προέρχεται από την «Ωδή στη Χαρά» της Ενάτης Συμφωνίας του Μπετόβεν (την συνέθεσε το 1823 μελοποιώντας το ποιήμα που έγραψε το 1785 ο Σίλερ Ωδή στη Χαρά και περιεχόμενο το ιδεαλιστικό όραμα του Σίλερ για τη
συναδέλφωση των ανθρώπων). Επίσης θεσπίστηκε έμβλημα της Ένωσης το οποίο είναι η φράση «Ενωμένη στη πολυμορφία», ως νόμισμα έχει καθιερωθεί το Ευρώ και ως ημέρα της Ευρώπης η 9η Μαϊου (λόγω του ότι την 9η Μαϊου του 1950, ο υπουργός Εξωτερικών της Γαλλίας Robert Shuman υπέβαλλε την προτασή του για τη δημιουργία μιας οργανωμένης Ευρώπης).
Συμπέρασμα Το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα συνιστά ένα μεγάλο βήμα στη μετεξέλιξη της Ένωσης από διακρατική Ένωση σε Ομοσπονδιακό Κράτος. Όπως αναφέραμε οι καινοτομίες που εισάγει τόσο σε θεσμικό επίπεδο όσο και στη προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων με την ενσωμάτωση της Χάρτας είναι σημαντικές. Παρόλες τις ριζικές αλλαγές που επιφέρει στη κατεύθυνση του εκδημοκρατισμού της Ένωσης, της διαφάνειας, της συνεργασίας των κρατώνμελών και εντέλει στην οικοδόμηση ενός νομικού μορφώματος ομοσπονδιακού κράτους, ο Γαλλικός και ο Ολλανδικός λαός αρνήθηκαν με μεγάλη πλειοψηφία την επικύρωσή του. Πιθανότατα θα ακολουθήσουν και άλλες παρόμοιες αποφάσεις σε επόμενα δημοψηφίσματα με πιθανότατο αποτέλεσμα το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα να καταστεί νεκρό γράμμα και να ακυρωθεί η προσπάθεια Ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Θεωρούμε ότι η αντίδραση αυτή των λαών δεν οφείλεται τόσο στη διαφωνία με τις ρυθμίσεις του Ευρωσυντάγματος αυτές καθεαυτές αλλά στην αντίδραση των Ευρωπαίων στη μεγάλη ανεργία, την οικονομική κρίση και τα κοινωνικά προβλήματα που μαστίζουν την Ευρωπαϊκή Ένωση. Οι λαοί διακατέχονται από αβεβαιότητα για το μέλλον, αισθάνονται ότι η κυριαρχία των κρατών που ανήκουν καταλύεται ολοκληρωτικά ενώ ταυτόχρονα δεν υιοθετούν την άποψη ότι ανήκουν σε ένα ενιαίο Ευρωπαϊκό λαό. Στο τελευταίο σημαντικό ρόλο παίζουν βέβαια οι διαφορετικές ιστορικές και πολιτιστικές παραδόσεις, αλλά κυρίως οι οικονομικές ανισότητες μεταξύ των κρατώνμελών και των πολιτών τους. Η άμβλυνση των ανισοτήτων αυτών και ο σεβασμός στη διαφορετικότητα των λαών, ίσως διασώσει το όραμα της Ενωμένης Ευρώπης.
Βιβλιογραφία - Δονάτας Παπαγιάννης, Εισαγωγή στο Ευρωπαϊκό Δίκαιο, 1999 - Χρυσομάλλης, Στοιχεία Ευρωπαϊκού Κοινοτικού Δικαίου, 1991 - Ανδρέας Γ.Δημητρόπουλος, Ευρωπαϊκό Σύνταγμα και Εθνικά Συντάγματα, Ε.Δ.Δ.Δ.Δ 1/2004, σελ.5επ - Το Βήμα του Δικηγόρου, Φάκελος Ευρωπαϊκό Σύνταγμα. Το εγχείρηματης Ευρωπαϊκής Ενοποίησης, Ιούλιος-Αύγουστος 2004, σελ.12επ - Πέτρος Ν. Στάγκος, Ευγενία Ρ.Σαχπεκίδου, Δίκαιο Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, 1994 - Νίκος Σ.Μούσης, Ευρωπαϊκή Ένωση Δίκαιο Οικονομία Πολιτική, 2003 - Ξενοφώντα Ι.Κοντιάδη, Η δημοκρατική αρχή ως οργανωτική βάση της Ευρωπαϊκής Ενωσιακής τάξης. Το Σύνταγμα, Ιούλιος-Αύγουστος 2003, σελ.621επ - Τζούλια Ηλιοπούλου-Στράγγα, Οι σχέσεις της Ελληνικής με την Ευρωπαϊκή έννομη τάξη. Το Σύνταγμα, Ιούλιος-Οκτώβριος 2000, σελ.1093επ - Νικόλας Αθ.Αντωνόπουλος, Το σχέδιο του Συντάγματος της Ευρώπης. Ε.Δ.Δ.Δ.Δ. 1/2003 σελ.727επ