ΜΕΛΕΤΗ ΠΕΡΙΠΤΩΣΗΣ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ ΔΙΚΛΙΔΩΝ Η ΟΡΓΑΝΩΣΗ ΤΗΣ ΔΙΑΧΕΙΡΗΣΗΣ ΤΟΥ Γ' ΚΠΣ (problem 5) Μελετείστε τις παρακάνω πληροφορίες αναφορικά με την οργάνωση της διαχείρισης του Γ Κοινοτικού Πλαισίου Στήριξης (ΚΠΣ), με βάση το οποίο έχουν εισρεύσει σημαντικοί κοινοτικοί πόροι στη χώρα. Η οργάνωση του Γ ΚΠΣ χρησιμοποιείται και σήμερα (με ελάχιστες ίσως αλλαγές) για τη διαχείριση του ΕΣΠΑ. Με βάση τις πληροφορίες αυτές και τη γενική εικόνα που έχετε για την Ελληνική Δημόσια Διοίκηση, την πολιτική κουλτούρα και τις σχετικές πρακτικές, σχολιάστε την οργάνωση της διαχείρισης του Γ ΚΠΣ από πλευράς εσωτερικών δικλίδων διεύθυνσης σε ανώτατο επίπεδο. Η ΟΡΓΑΝΩΣΗ ΤΟΥ Γ ΚΠΣ Το Γ' ΚΠΣ υπογράφηκε τον Νοέμβριο 2000 και αναθεωρήθηκε το Δεκέμβριο 2004. Έχει 7 άξονες προτεραιότητας οι Στόχοι των οποίων θα υλοποιηθούν μέσω 25 Επιχειρησιακών Προγραμμάτων (ΕΠ), 11 Τομεακών, 13 Περιφερειακών και 1 Τεχνικής Βοήθειας. Η εκτέλεση του Γ' ΚΠΣ θα γίνει στην περίοδο 2000-2006 και στόχος του είναι η ανάπτυξη της κοινωνικής και οικονομικής συνοχής εντός των διαφόρων περιφερειών της Κοινότητας (άρθρο 2 Συνθήκης του Άμστερνταμ). Οι 7 άξονες προτεραιότητας και τα 25 Επιχειρησιακά Προγράμματα έχουν συνοπτικά ως εξής. ΑΞΟΝΕΣ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΙΑΚΑ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΑ ΠΡΟΤΕΡΑΙΟΤΗΤΑΣ ΑΝΘΡΩΠΙΝΟ ΔΥΝΑΜΙΚΟ ΕΚΠΑΙΔΕΥΣΗ ΑΠΑΣΧΟΛΗΣΗ ΚΑΙ ΕΠΑΓΓΕΜΑΤΙΚΗ ΚΑΤΑΡΤΙΣΗ ΜΕΤΑΦΟΡΕΣ ΑΝΤΑΓΩΝΙΣΤΙΚΟΤΗΤΑ ΟΔΙΚΟΙ ΑΞΟΝΕΣ, ΛΙΜΑΝΙΑ, ΑΣΤΙΚΗ ΑΝΑΠΤΥΞΗ ΑΝΤΑΓΩΝΙΣΤΙΚΟΤΗΤΑ ΣΙΔΗΡΟΔΡΟΜΟΙ, ΑΕΡΟΔΡΟΜΙΑ, ΑΣΤΙΚΕΣ ΣΥΓΚΟΙΝΩΝΙΕΣ ΑΓΡΟΤΙΚΗ ΑΝΑΠΤΥΞΗ- ΑΛΙΕΙΑ ΑΓΡΟΤΙΚΗ ΑΝΑΠΤΥΞΗ ΑΛΙΕΙΑ ΒΕΛΤΙΩΣΗ ΠΟΙΟΤΗΤΑΣ ΖΩΗΣ ΠΟΛΙΤΙΣΜΟΣ ΥΓΕΙΑ- ΠΡΟΝΟΙΑ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝ ΚΟΙΝΩΝΙΑ ΤΗΣ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΑΣ ΚΟΙΝΩΝΙΑ ΤΗΣ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΑΣ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗ ΑΝΑΠΤΥΞΗ 13 ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΑ ΕΠ ΤΕΧΝΙΚΗ ΒΟΗΘΕΙΑ Ε.Π ΤΕΧΝΙΚΗΣ ΒΟΗΘΕΙΑΣ Οι κρατική και κοινοτική συμμετοχή στα διάφορα προγράμματα του Γ' ΚΠΣ καθώς και οι χρηματοδοτήσεις από το Ταμείο Συνοχής θεωρούνται δημόσιες επενδύσεις. Για την ορθή διαχείριση του ΚΠΣ έχουν εκδοθεί 5 σχετικοί Κανονισμοί που αφορούν στα εξής: 1. εκτέλεση προϋπολογισμού 2. πληροφόρηση και δημοσιότητα 3. επιλεξιμότητα δαπανών 4. συστήματα διαχείρισης και ελέγχου 5. δημοσιονομικές διορθώσεις 1
Το θεσμικό πλαίσιο εκτέλεσης, παρακολούθησης και ελέγχου του ΚΠΣ περιγράφεται στις ακόλουθες βασικές πηγές: 1. Κανονισμός της ΕΕ 1260/1999 2. Κανονισμοί Διαρθρωτικών Ταμείων της ΕΕ 3. Κανονισμοί της Επιτροπής της ΕΕ 4. Νόμος 2860/2000 του Εθνικού Κοινοβουλίου (εθνικό δίκαιο) 5. Διάφορες κανονιστικές πράξεις (εθνικό δίκαιο) Βασικά χαρακτηριστικά της διαχείρισης του Γ'ΚΠΣ: 1. αποκεντρωμένη διαχείριση, άρα αυξημένος ρόλος στο κράτος-μέλος στην εκτέλεση ευθύνη για το σύστημα διαχείρισης-παρακολούθησης-ελέγχου στο κράτος μέλος 2. παρακολούθηση και έλεγχος εφαρμογής του Γ'ΚΠΣ στα όργανα της ΕΕ επίβλεψη της αποτελεσματικότητας του συστήματος διαχείρισης-παρακολούθησηςελέγχου (που είναι ευθύνη κράτους μέλους) στα όργανα της ΕΕ Απαιτούμενα θεσμικά όργανα διαχείρισης του Γ'ΚΠΣ I. Διαχειριστική Αρχή Γ' ΚΠΣ II. Ξεχωριστές Διαχειριστικές Αρχές για τα ΕΠ III. Αρχή Πληρωμής IV. Επιτροπή Παρακολούθησης του ΚΠΣ V. Επιτροπές Παρακολούθησης των ΕΠ VI. Εξωτερικός Έλεγχος Ι. Διαχειριστική Αρχή (ΔΑ) του ΚΠΣ 1. είναι υπηρεσία του ΥΠΕΘΟ (Γενική Διεύθυνση Περιφερειακής Πολιτικής και Επενδύσεων, μετονομαζόμενη σε Γενική Διεύθυνση Αναπτυξιακού Προγραμματισμού, Περιφερειακής Πολιτικής και Δημοσίων Επενδύσεων) 2. μπορεί να υποβοηθείται από επιτροπές εμπειρογνωμόνων δημοσίου ή ιδιωτικού τομέα 3. στελέχωση της ΔΑ του ΚΠΣ υπό τον ουσιαστικό έλεγχο της κυβέρνησης 1. εκπροσωπεί τη χώρα έναντι έναντι της Επιτροπής της ΕΕ 2. έχει την γενική ευθύνη προγραμματισμού και εκτέλεσης του ΚΠΣ 3. συντονίζει και θέτει κανόνες (για διαχείριση, αξιολόγηση και έλεγχο) για τις διαχειριστικές αρχές των ΕΠ 4. διαχειρίζεται το Ολοκληρωμένο Πληροφοριακό Σύστημα 1 (ΟΠΣ) του ΚΠΣ που καταχωρίζει στοιχεία σχετικά με την εκτέλεση του ΚΠΣ (πράξεις, εμπλεκόμενοι φορείς και πρόσωπα, εγκρίσεις πράξεων, πορίσματα ελέγχων, κλπ.), τις κοινοτικές πρωτοβουλίες, το Ταμείο Συνοχής, τις ιδιωτικές επενδύσεις και το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων (ΠΔΕ) 5. έχει την αρμοδιότητα για την εν γένει δημοσιότητα της διαχείρισης του ΚΠΣ 6. διενεργεί ενδιάμεση αξιολόγηση του ΚΠΣ (άρθρο 42 κανονισμού 1260/1999) και επεξεργάζεται τα πορίσματα της ενδιάμεσης αξιολόγησης των ΕΠ 7. προτείνει στην Επιτροπή Παρακολούθησης του ΚΠΣ τροποποιήσεις τόσο του ΚΠΣ όσο και των ΕΠ 1 Το ΟΠΣ αποσκοπεί στην διαχείριση της πληροφορίας: σε όλα τα επίπεδα από κατώτερο έως ανώτερο για όλες τις πτυχές ή διαστάσεις (οικονομικά δεδομένα, φυσική υπόσταση έργου, χρονοδιάγραμμα, διοικητικό και θεσμικό πλαίσιο, κλπ.) για όλα τα στάδια εκτέλεσης (σχεδίαση, προγραμματισμός, εκτέλεση, παρακολούθηση, απολογισμός) 2
8. συντάσσει και υποβάλει στην ΕΕ την ετήσια έκθεση διαχείρισης του ΚΠΣ 9. επιλέγει ή απορρίπτει πράξεις (έργα ή δράσεις) προς ένταξη σε επιχειρησιακά προγράμματα (παρ. 4.3.2 του Γ' ΚΠΣ) 10. το ΥΠΕΘΟ έχει τη δυνατότητα να εξειδικεύει αναλόγως τις αρμοδιότητες της ΔΑ του ΚΠΣ (άρθρο 2, παρ. 2 Ν. 2860/2000) ΙΙ. Διαχειριστικές Αρχές ΕΠ 1. ειδική υπηρεσία του αρμόδιου Υπουργείου (για τομεακά προγράμματα) ή της Περιφέρειας (για περιφερειακά προγράμματα) 2. στελεχώνεται με απόφαση αρμόδιου Υπουργού - Περιφερειάρχη με απόσπαση προσωπικού επιλεγόμενου από ειδική επιτροπή οριζόμενη από το ΥΠΕΘΟ και ΥΠΕΣΔΑ ή πρόσληψη νέου προσωπικού (Ν. 2190/1994 και 2372/1996) 3. μπορεί να υποβοηθείται από επιτροπές εμπειρογνωμόνων του δημοσίου (ή ιδιωτικού τομέα?) 4. στελέχωση των ΔΑ του ΚΠΣ υπό τον ουσιαστικό έλεγχο της κυβέρνησης 1. διαχείριση και παρακολούθηση εξέλιξης του ΕΠ 2. συλλογή στοιχείων για το ΟΠΣ του ΥΠΕΘΟ 3. σύνταξη ετήσιας και τελικής έκθεσης εκτέλεσης ΕΠ 4. συνεργάζεται με την ΔΑ του ΚΠΣ, την Επιτροπή Παρακολούθησης, και την Επιτροπή της ΕΕ 5. έχει την τελική ευθύνη έναντι της Επιτροπής της ΕΕ 6. έχει αρμοδιότητα σχετικά με τη δημοσιότητα της διαχείρισης του ΕΠ 7. διενεργεί τους παρακάτω ελέγχους και ενημερώνει σχετικά την Επιτροπή της ΕΕ, την Αρχή Πληρωμής, την Επιτροπή Δημοσιονομικού Ελέγχου του ΥΠΟΙΚ και παίρνει μέτρα συμμόρφωσης στις υποδείξεις των αρχών αυτών: i. έλεγχος εάν ο δικαιούχος έχει λάβει τα απαραίτητα μέτρα για την τήρηση των νόμων στην εκτέλεση των πράξεων ii. έλεγχος της νομιμότητας και κανονικότητας των σχετικών δαπανών iii. έλεγχος αξιοπιστίας πληροφοριών και οικονομικών δεδομένων του τελικού δικαιούχου iv. έλεγχος τήρησης των δεσμεύσεων του τελικού δικαιούχου v. έλεγχος τήρησης κανόνων δημοσιότητας vi. επιτόπιος ex-post έλεγχος της πράξης σχετικά με ποιοτικά, λειτουργικά και οικονομικά αποτελέσματα αυτής ΙΙΙ. Αρχή Πληρωμής 1. ειδική υπηρεσία του ΥΠΕΘΟ υπό τον Γενικό Γραμματέα Επενδύσεων και Ανάπτυξης 2. στελεχώνεται με απόφαση αρμόδιου Υπουργού με απόσπαση προσωπικού επιλεγόμενου από ειδική επιτροπή οριζόμενη από το ΥΠΕΘΟ και ΥΠΕΣΔΑ ή πρόσληψη νέου προσωπικού (Ν. 2190/1994 και 2372/1996) 3. μπορεί να υποβοηθείται από επιτροπές εμπειρογνωμόνων του δημοσίου (ή ιδιωτικού τομέα?) 4. στελέχωση της ΔΑ του ΚΠΣ υπό τον ουσιαστικό έλεγχο της κυβέρνησης 1. εξασφάλιση απρόσκοπτης ροής χρηματικών ροών από τα διαρθρωτικά ταμεία προς τα ΕΠ του ΚΠΣ 2. καταρτίζει αιτήσεις πληρωμών προς ΕΕ και είναι αποδέκτης σχετικών εγκρίσεων 3. προσδιορίζει τους δικαιούχους των πιστώσεων, παρακολουθεί τη μεταφορά αυτών από την Τράπεζα της Ελλάδος και ενημερώνει σχετικά το ΥΠΟΙΚ 3
4. συνεργάζεται με την ΔΑ του ΚΠΣ για την κατάλληλη λειτουργία του ΟΠΣ 5. διενεργεί τους παρακάτω ελέγχους: διασταυρώνει στοιχεία καταχωρούμενα στο ΟΠΣ από τις ΔΑ των ΕΠ ελέγχει τις διαχειριστικές αρχές των ΕΠ για την ορθή λειτουργία του συστήματος διαχείρισης και ελέγχου ελέγχει δειγματοληπτικά τους τελικούς δικαιούχους με ίδια μέσα, ή μέσω υφιστάμενων ελεγκτικών υπηρεσιών του Δημοσίου, ή με μεικτές ελεγκτικές ομάδες δημοσίουιδιωτικού τομέα, ή με ανάθεση σε ιδιωτικές ελεγκτικές εταιρείες 6. καταχωρίζει τα πορίσματα των ανωτέρω ελέγχων στο ΟΠΣ και τα γνωστοποιεί στη ΔΑ του ΚΠΣ και του ΕΠ, στη Υπηρεσία Δημοσιονομικού Ελέγχου (ΥΔΕ) του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους (ΓΛΚ) και στον τελικό δικαιούχο 7. διενεργεί έκτακτους ελέγχους όταν το κρίνει σκόπιμο (με αναστολή πληρωμής μέχρι του πέρατος του ελέγχου) 8. παρακολουθεί τυχόν διαδικασίες καταλογισμού ή δικαστικών διώξεων IV. Επιτροπή Παρακολούθησης (ΕΠ) του ΚΠΣ 1. συλλογικό όργανο υπό την προεδρία του Υπουργού Εθνικής Οικονομίας (αναπλήρωση από αρμόδιο ΓΓ) με ευρεία συμμετοχή (ΥΠΕΘΟ, Πρόεδροι Επιτροπών Παρακολούθησης των ΕΠ, Διαχειριστική Αρχή του ΚΠΣ, Αρχή Πληρωμής, Επιτροπή Δημοσιονομικού Ελέγχου, αρμόδια υπουργεία και ΟΤΑ, οικονομικοί και κοινωνικοί εταίροι, μη κυβερνητικές οργανώσεις 2. στο όργανο συμμετέχουν επίσης χωρίς δικαίωμα ψήφου η Επιτροπή της ΕΕ και η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων 3. η συγκρότηση και ο ορισμός των μελών της ΕΠ του ΚΠΣ γίνεται με απόφαση του ΥΠΕΘΟ - γενικότερα η δομή και η λειτουργία της ΕΠ ανήκει στο εσωτερικό νομικό πλαίσιο 4. λήψη αποφάσεων κατά πλειοψηφία - δικαίωμα veto στον πρόεδρο 5. η σύνθεση της ΕΠ του ΚΠΣ φαίνεται να είναι υπό τον έλεγχο της κυβέρνησης 1. τακτική αξιολόγηση της πορείας του ΚΠΣ και της επίτευξης τεθέντων στόχων (ενδιάμεση αξιολόγηση, κλπ.) 2. έγκρισης ετήσιας και τελικής έκθεσης προς την Επιτροπή της ΕΕ 3. προτείνει στην Διαχειριστική Αρχή του ΚΠΣ αναγκαίες προσαρμογές 4. προτείνει κατανομές αποθεματικών προγραμματισμού και απόδοσης V. Επιτροπές Παρακολούθησης (ΕΠ) των 24 Επιχειρησιακών Προγραμμάτων 1. αποτελείται από: εκπροσώπους της Διαχειριστικής Αρχής του Επιχειρησιακού Προγράμματος, της Αρχής Πληρωμής, της Επιτροπής Δημοσιονομικού Ελέγχου, εκπροσώπους του ΥΠΕΘΟ, των αρμόδιων υπουργείων και των ΟΤΑ, εκπροσώπους οικονομικών και κοινωνικών εταίρων και μη κυβερνητικών οργανώσεων, με ισόρροπη εκπροσώπηση ανδρών και γυναικών 2. στο όργανο συμμετέχουν επίσης χωρίς δικαίωμα ψήφου η Επιτροπή της ΕΕ και η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων 3. η συγκρότηση και ο ορισμός των μελών της ΕΠ γίνεται με απόφαση του ΥΠΕΘΟ 4. λήψη αποφάσεων κατά πλειοψηφία - δικαίωμα veto στον πρόεδρο 6. η σύνθεση της ΕΠ των επιχειρησιακών προγραμμάτων φαίνεται να είναι υπό τον έλεγχο της κυβέρνησης 4
1. βασικός στόχος η αποτελεσματική και ορθή εφαρμογή του ΕΠ 2. εγκρίνει και συμπληρώνει το συμπλήρωμα προγραμματισμού 3. εγκρίνει τα κριτήρια ένταξης πράξεων στο ΕΠ χρησιμοποιώντας ως τέτοια κριτήρια: σκοπιμότητα πράξης (βιωσιμότητα, κοινωνικό όφελος) πληρότητα και ωριμότητα πράξης συμβατότητα με εθνικές και κοινοτικές πολιτικές 4. αξιολογεί την πρόοδο του ΕΠ και εξετάζει την ενδιάμεση αξιολόγηση 5. εξετάζει και εγκρίνει την ετήσια και τελική έκθεση προ της αποστολής τους στην Επιτροπή της ΕΕ 6. προτείνει προσαρμογές και αλλαγές του ΕΠ στην Διαχειριστική Αρχή του ΚΠΣ ή του ΕΠ VI. Εξωτερικός Έλεγχος φορέα εξωτερικού ελέγχου 1. Συνιστάται με απόφαση του ΥΠΟΙΚ Επιτροπή Δημοσιονομικού Ελέγχου (Ε.Δ.ΕΛ.) στο ΓΛΚ του ΥΠΟΙΚ με σκοπό τη διενέργεια εξωτερικού ελέγχου της Διαχειριστικής Αρχής του ΚΠΣ, των Διαχειριστικών Αρχών των Επιχειρησιακών Προγραμμάτων, της Αρχής Πληρωμής και των τελικών δικαιούχων και πράξεων 2. για τις ανάγκες της ΕΔΕΛ δημιουργούνται στο ΓΛΚ δύο νέες διευθύνσεις (Προγραμματισμού και Ελέγχων και Μελετών και Αξιολόγησης) στην Γενική Διεύθυνση Διοίκησης και Δημοσιονομικών Ελέγχων 3. η ΕΔΕΛ είναι επταμελής αποτελούμενη από ένα Γενικό Διευθυντή και τρεις διευθυντές του ΓΛΚ (ex-officio) καθώς και τρεις εμπειρογνώμονες με σχετική εμπειρία στον έλεγχο κοινοτικών προγραμμάτων 4. η συγκρότηση ελεγκτικών ομάδων γίνεται από υπαλλήλους του ΓΛΚ ή αποσπασμένους σε αυτό 5. στο ελεγκτικό έργο η ΕΔΕΛ μπορεί να υποβοηθείται με απόφαση του ΥΠΟΙΚ από εμπειρογνώμονες (δημόσιοι λειτουργοί ή ιδιώτες) 6. οι διενεργούμενοι έλεγχοι είναι δειγματοληπτικοί βάσει ετήσιου προγραμματισμού αλλά διενεργούνται και έλεγχοι εκτός προγραμματισμού όταν απαιτείται 7. Η αποζημίωση των ελεγτών του ΓΛΚ καθώς και των εμπειρογνωμόνων ορίζεται με υπουργική απόφαση του ΥΠΟΙΚ 7. ο εξωτερικός έλεγχος του Γ' ΚΠΣ υπό τον πλήρη έλεγχο της κυβέρνησης 8. επιδείνωση της κατάστασης με την συγχώνευση του ΥΠΟΙΚ με το ΥΠΕΘΟ 1. κύρια αποστολή η εξασφάλιση της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης 2. έλεγχος συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου των διαχειριστικών αρχών (ΚΠΣ και ΕΠ), της Αρχής Πληρωμής, καθώς και των δαπανών των τελικών δικαιούχων που υλοποιούν πράξεις του ΚΠΣ, των κοινοτικών πρωτοβουλιών και του Ταμείου Συνοχής 3. αξιολόγηση των αποτελεσμάτων των ελέγχων που πραγματοποιούν οι διαχειριστικές αρχές και η Αρχή Πληρωμής 4. αξιολόγηση μέτρων και ενεργειών αρμοδίων αρχών που λήφθηκαν σε συνέχεια ελέγχων 5. συνεργασία με την Επιτροπή της ΕΕ για τη βελτίωση του τρόπου διενέργειας ελέγχων 6. ενημέρωση της Επιτροπής της ΕΕ για την εξέλιξη διοικητικών και δικαστικών μέτρων που λήφθηκαν ως αποτέλεσμα ελέγχων 7. υποβολή δήλωσης στην Επιτροπή της ΕΕ για τα πορίσματα των ελέγχων επί προγραμμάτων των περιόδων 1994-1999 και 2000-2006 5