ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ

ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ Βρυξέλλες, 31.3.2016 COM(2016) 168 final ΕΚΘΕΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ ΚΑΙ ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ Αξιολόγηση REFIT της οδηγίας 2000/59/ΕΚ σχετικά με τις λιμενικές εγκαταστάσεις παραλαβής αποβλήτων πλοίου και καταλοίπων φορτίου EL EL

Αξιολόγηση REFIT της οδηγίας 2000/59/ΕΚ σχετικά με τις λιμενικές εγκαταστάσεις παραλαβής αποβλήτων πλοίου και καταλοίπων φορτίου Δομή: 1. Εισαγωγή 1.1 Η οδηγία 2000/59/ΕΚ και ο ρόλος της στην αντιμετώπιση της ρύπανσης από τα πλοία 1.2 Αξιολόγηση και παρακολούθηση 2. Τα κύρια πορίσματα της αξιολόγησης 2.1 Υπήρξε η οδηγία συναφής ως προς τους στόχους της; 2.2 Υπήρξε η οδηγία αποτελεσματική ως προς την επίτευξη των στόχων της; 2.3 Επετεύχθησαν οι στόχοι της οδηγίας αποτελεσματικά; 2.4 Παράγει η οδηγία προστιθέμενη αξία της ΕΕ; 2.5 Συνάδει η οδηγία με άλλες συναφείς διατάξεις της νομοθεσίας της ΕΕ; 3. Οι απόψεις της Επιτροπής 3.1 Διαθεσιμότητα κατάλληλων λιμενικών εγκαταστάσεων παραλαβής 3.2 Παράδοση αποβλήτων σε λιμενικές εγκαταστάσεις παραλαβής 3.2.1 Παρακολούθηση και επιβολή 3.2.2 Χρήση κινήτρων 3.3 Διοικητικός φόρτος 3.3.1 Ανακόλουθοι ορισμοί και έντυπα 3.3.2 Διαφορετικές διαδικασίες για τις εξαιρέσεις 3.4 Ποιότητα της μελέτης 4. Επόμενα βήματα 4.1 Βραχυπρόθεσμα και μεσοπρόθεσμα μέτρα 4.1.1 Αναθεώρηση του παραρτήματος II της οδηγίας 4.1.2 Εκπόνηση ερμηνευτικών κατευθυντήριων γραμμών 4.1.3 Ανάπτυξη του κοινού συστήματος πληροφοριών και παρακολούθησης 2

4.2 Νομοθετική αναθεώρηση της οδηγίας 3

1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ 1.1 Η οδηγία 2000/59/ΕΚ και ο ρόλος της στην αντιμετώπιση της ρύπανσης από τα πλοία Οι απορρίψεις αποβλήτων που συνδέονται με τη λειτουργία των πλοίων αποτελούν σοβαρή απειλή για το θαλάσσιο περιβάλλον. Για να αντιστραφεί αυτή η τάση, η ΕΕ εξέδωσε την οδηγία 2000/59/ΕΚ 1 σχετικά με τις λιμενικές εγκαταστάσεις παραλαβής αποβλήτων πλοίου και καταλοίπων φορτίου («οδηγία ΛΕΠ»). Η οδηγία ΛΕΠ αποσκοπεί στον «περιορισμό της απόρριψης στη θάλασσα, ιδίως δε της παράνομης απόρριψης, αποβλήτων και καταλοίπων φορτίου από πλοία που χρησιμοποιούν τους λιμένες της ΕΕ, με τη βελτίωση της διάθεσης και της χρήσης λιμενικών εγκαταστάσεων παραλαβής» (άρθρο 1). Η οδηγία ΛΕΠ αποτελεί βασικό μέσο για την επίτευξη του στόχου της θαλάσσιας κυκλοφορίας «χωρίς απόβλητα», όπως καθορίζεται στην ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την πολιτική της ΕΕ για τις θαλάσσιες μεταφορές μέχρι το 2018 2. Επιπλέον, συμβάλλει, αφενός, στην υλοποίηση της ιεράρχησης των αποβλήτων στην ΕΕ με την εφαρμογή των αρχών της νομοθεσίας της ΕΕ για τα απόβλητα στο πλαίσιο της παραλαβής και διακίνησης αποβλήτων πλοίου και, αφετέρου, στη μείωση των θαλάσσιων απορριμμάτων από θαλάσσιες πηγές. Ως εκ τούτου, η οδηγία ΛΕΠ στηρίζει τους γενικούς και τους ειδικούς στόχους, όπως καθορίζονται στη δέσμη μέτρων για την κυκλική οικονομία 3 και στο 7ο πρόγραμμα δράσης για το περιβάλλον 4. Η οδηγία ΛΕΠ βασίζεται στις απαιτήσεις που προβλέπονται στη διεθνή σύμβαση για την πρόληψη της ρύπανσης από τα πλοία (σύμβαση MARPOL). Σύμφωνα με τη σύμβαση MARPOL, τα συμβαλλόμενα μέρη 5 οφείλουν να προβλέψουν λιμενικές εγκαταστάσεις παραλαβής αποβλήτων από πλοία τα οποία δεν επιτρέπεται να απορριφθούν στη θάλασσα. Οι εν λόγω εγκαταστάσεις πρέπει να είναι κατάλληλες, ώστε να καλύπτουν τις ανάγκες των πλοίων που χρησιμοποιούν τον λιμένα, χωρίς να γίνονται αιτία αδικαιολόγητης καθυστέρησης. Επιπροσθέτως των υποχρεώσεων που απορρέουν από τη σύμβαση MARPOL όσον αφορά τις λιμενικές εγκαταστάσεις παραλαβής, η οδηγία ΛΕΠ προβλέπει ορισμένες πρόσθετες απαιτήσεις για τους χρήστες και τους φορείς εκμετάλλευσης των λιμένων, και συγκεκριμένα: κατάρτιση προγραμμάτων παραλαβής και διακίνησης αποβλήτων στους λιμένες, εκ των προτέρων κοινοποίηση αποβλήτων από τα πλοία πριν την είσοδο σε λιμένα, υποχρεωτική παράδοση των αποβλήτων πλοίου, 1 ΕΕ L 332 της 28.12.2000, σ. 81. 2 COM(2009) 8, «Στρατηγικοί στόχοι και συστάσεις πολιτικής της ΕΕ για τις θαλάσσιες μεταφορές μέχρι το 2018»: http://eurlex.europa.eu/procedure/en/197854. 3 COM(2015) «Το κλείσιμο του κύκλου Ένα σχέδιο δράσης της ΕΕ για την κυκλική οικονομία»: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/en/txt/?uri=celex:52015dc0614: στην ενότητα 5.1 περιγράφεται η προβλεπόμενη αναθεώρηση της οδηγίας 2000/59/ΕΚ και ο τρόπος με τον οποίο πρέπει επίσης να αντιμετωπιστεί το ζήτημα των θαλάσσιων απορριμμάτων από τα πλοία. 4 Απόφαση αριθ. 1386/2013/ΕΕ, της 20ής Νοεμβρίου 2013. Η ΕΕ έχει επίσης αναλάβει διεθνείς δεσμεύσεις όσον αφορά τη μείωση των θαλάσσιων απορριμμάτων, βλέπε: Διάσκεψη «Rio+20» και εφαρμογή των Στόχων Αειφόρου Ανάπτυξης. 5 Δηλαδή τα συμβαλλόμενα μέρη της σύμβασης MARPOL: 152 κράτη που αντιπροσωπεύουν το 99,2 % της παγκόσμιας χωρητικότητας. 4

καταβολή τελών από τα πλοία για την παραλαβή των αποβλήτων τους, εξαιρέσεις για τα πλοία που εκτελούν τακτικές γραμμές με συχνούς και τακτικούς ελλιμενισμούς, επιθεωρήσεις για τον έλεγχο της συμμόρφωσης με τις απαιτήσεις παραλαβής, ανάπτυξη συστήματος πληροφοριών και παρακολούθησης. Στόχος αυτών των βασικών στοιχείων είναι να διασφαλιστεί ότι οι λιμένες της ΕΕ διαθέτουν κατάλληλες λιμενικές εγκαταστάσεις παραλαβής, όπως καθορίζεται στα προγράμματα παραλαβής και διακίνησης αποβλήτων (WRH), και ότι όλα τα πλοία παραδίδουν τα απόβλητα πλοίου και τα κατάλοιπα φορτίου στις λιμενικές εγκαταστάσεις παραλαβής με την εφαρμογή υποχρεωτικής παράδοσης και κατάλληλου συστήματος κάλυψης του κόστους. Η κοινοποίηση πληροφοριών που αφορούν την (προβλεπόμενη) παράδοση αποβλήτων από το πλοίο στον λιμένα αποτελεί βασικό στοιχείο για να διασφαλίζεται ο αποτελεσματικός προγραμματισμός της παραλαβής αποβλήτων και η παρακολούθηση της υποχρεωτικής παράδοσης. Για τον σκοπό αυτό, η οδηγία ΛΕΠ προβλέπει την υποχρεωτική χρήση εντύπου κοινοποίησης στο οποίο προσδιορίζονται τα απόβλητα πλοίου και τα κατάλοιπα φορτίου που πρόκειται να παραδοθούν ή/και να παραμείνουν στο πλοίο βάσει της εξαίρεσης επαρκούς ικανότητας αποθήκευσης. Για να διασφαλιστεί η ομαλή λειτουργία των θαλάσσιων μεταφορών και να αποφευχθεί η υπερβολική επιβάρυνση των πλοίων που εκτελούν τακτικές γραμμές με τακτικούς ελλιμενισμούς, τα εν λόγω πλοία επιτρέπεται να απαλλάσσονται από ορισμένες υποχρεώσεις που απορρέουν από την παρούσα οδηγία υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις. Η οδηγία ΛΕΠ προβλέπει επίσης σύστημα παρακολούθησης και επιβολής, το οποίο βασίζεται, κατά κύριο λόγο, σε επιθεωρήσεις. Η δημιουργία συστήματος πληροφοριών και παρακολούθησης πρέπει πρωτίστως να συμβάλει στον εντοπισμό των πλοίων που δεν έχουν παραδώσει τα απόβλητα πλοίου και τα κατάλοιπα φορτίου. 1.2 Αξιολόγηση και παρακολούθηση Η Επιτροπή αξιολόγησε την εφαρμογή και την αποτελεσματικότητα της οδηγίας ΛΕΠ σε βάθος χρόνου. Σε ένα πρώτο στάδιο, όλα τα κράτη μέλη υπέβαλαν εκθέσεις εφαρμογής 6. Στη συνέχεια, διοργανώθηκαν διάφορες ημερίδες και συζητήσεις με τα ενδιαφερόμενα μέρη, ενώ ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός για την Ασφάλεια στη Θάλασσα (EMSA) 7 πραγματοποίησε σειρά επισκέψεων στα κράτη μέλη για να ελέγξει την εφαρμογή της οδηγίας και στη συνέχεια εκπόνησε έκθεση οριζόντιας αξιολόγησης 8. Το 2014, η Επιτροπή αποφάσισε να πραγματοποιήσει αξιολόγηση REFIT της οδηγίας ΛΕΠ και δρομολόγησε, για τον σκοπό αυτόν, μελέτη αξιολόγησης η οποία ολοκληρώθηκε τον Μάιο του 2015 9. Στόχος της αξιολόγησης REFIT ήταν η αποτίμηση της εφαρμογής και της αποτελεσματικότητας της οδηγίας ΛΕΠ. Κατά την αξιολόγηση εξετάστηκαν ζητήματα 6 Εκθέσεις προόδου για την εφαρμογή της οδηγίας 2000/59/ΕΚ που υποβλήθηκαν από τα κράτη μέλη το 2006. 7 Οι εκθέσεις των ημερίδων διατίθενται στη διεύθυνση: http://www.emsa.europa.eu/implementation-tasks/environment/port-waste-receptionfacilities.html 8 Horizontal Assessment Report Port Reception Facilities Directive (Directive 2000/59/EC) (στην αγγλική), EMSA, 2010, http://ec.europa.eu/transport/modes/maritime/consultations/doc/prf/emsa-report.pdf 9 Η εκ των υστέρων αξιολόγηση της οδηγίας 2000/59/ΕΚ σχετικά με τις λιμενικές εγκαταστάσεις παραλαβής αποβλήτων πλοίου και καταλοίπων φορτίου, τελική έκθεση (Panteia/PwC, Μάιος 2015 ) διατίθεται στη διεύθυνση: http://ec.europa.eu/transport/modes/maritime/studies/doc/2015-ex-post-evaluation-of-dir-2000-59-ec.pdf 5

σχετικά με τη συνάφεια, την αποτελεσματικότητα, την αποδοτικότητα, την προστιθέμενη αξία της ΕΕ και τη συνοχή της οδηγίας ΛΕΠ. Στην παρούσα έκθεση, παρουσιάζονται τα κύρια πορίσματα της μελέτης σχετικά με τα εν λόγω ζητήματα και, στη συνέχεια, οι απόψεις της Επιτροπής, καθώς και τα συνιστώμενα επόμενα βήματα. 2. ΤΑ ΚΥΡΙΑ ΠΟΡΙΣΜΑΤΑ ΤΗΣ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗΣ Τα πορίσματα της αξιολόγησης που παρουσιάζονται κατωτέρω βασίζονται, σε ορισμένες περιπτώσεις, στην υπόθεση ότι οι επιπτώσεις, καθώς και το κόστος και τα οφέλη αποδίδονται εξ ολοκλήρου στην οδηγία ΛΕΠ. Σε ορισμένες άλλες περιπτώσεις, οι περιορισμοί όσον αφορά τα στοιχεία κατέστησαν αναγκαία την εφαρμογή συγκρίσιμων δεικτών για τα απόβλητα που απορρίπτονται στη θάλασσα ή την αναγωγή του όγκου των παραδιδόμενων αποβλήτων σε επίπεδο ΕΕ, γεγονός που επηρέασε την αξιοπιστία των δεδομένων που παρατίθενται και των συμπερασμάτων που συνάγονται σε αυτή τη βάση. 2.1 Υπήρξε η οδηγία συναφής ως προς τους στόχους της; Ο τομέας των θαλάσσιων μεταφορών συμβάλλει σημαντικά στην παρουσία ελαιωδών αποβλήτων, λυμάτων και απορριμμάτων στο θαλάσσιο περιβάλλον. Εκτιμάται ότι οι απορρίψεις αποβλήτων που συνδέονται με τη λειτουργία των πλοίων αντιπροσωπεύουν το 45 % της ετήσιας εκτιμώμενης συνολικής ροής πετρελαίου που εισέρχεται στο θαλάσσιο περιβάλλον 10. Τα λύματα που παράγονται στο πλοίο είναι ιδιαιτέρως σημαντικά ως τύπος αποβλήτων στις επιβατικές μεταφορές, καθώς οι εκτιμήσεις κυμαίνονται από 40 έως 50 λίτρα λυμάτων ανά επιβάτη και ανά ημέρα 11. Υπολογίζεται ότι κατά μέσο όρο το 20 % των θαλάσσιων απορριμμάτων στο θαλάσσιο περιβάλλον προέρχεται από πλοία, υπάρχουν μάλιστα σημαντικές διαφορές μεταξύ των διαφόρων θαλάσσιων λεκανών 12. Με την απαίτηση κατάλληλων λιμενικών εγκαταστάσεων παραλαβής και υποχρεωτικής παράδοσης αποβλήτων σε αυτές τις εγκαταστάσεις, η οδηγία ΛΕΠ αποσκοπεί στην ελαχιστοποίηση του κινδύνου απόρριψης αποβλήτων στη θάλασσα από τα πλοία. Ο συνδυασμός της υποχρεωτική παράδοσης των αποβλήτων και της παροχής κατάλληλων λιμενικών εγκαταστάσεων παραλαβής, αφενός, και η παροχή κινήτρων με σκοπό την επίδραση στη συμπεριφορά των χρηστών του λιμένα, αφετέρου, αποδείχθηκαν σημαντικά στοιχεία για τους περιβαλλοντικούς στόχους της οδηγίας. Η υποχρέωση πρόβλεψης κατάλληλων λιμενικών εγκαταστάσεων παραλαβής σε συνδυασμό με τη διάταξη περί υποχρεωτικής διάθεσης των αποβλήτων σε λιμενικές εγκαταστάσεις παραλαβής είναι σημαντικές και απαραίτητες για την επίτευξη των γενικών στόχων της οδηγίας, διότι συμβάλλουν στη μείωση των απορρίψεων αποβλήτων πλοίου και καταλοίπων φορτίου στη θάλασσα. 10 GESAMP 2007, έκθεση αριθ. 75: Estimates of oil entering the marine environment from sea-based activities (Εκτιμήσεις για το πετρέλαιο που εισέρχεται στο θαλάσσιο περιβάλλον λόγω θαλάσσιων δραστηριοτήτων). 11 Butt, N. 2007, the impact of cruise ship-generated waste on home ports and ports of call: Marine policy 31. 12 Δικτυακός τόπος της ΓΔ Περιβάλλοντος της Επιτροπής: http://ec.europa.eu/environment/marine/good-environmental-status/decsriptor- 10/index_en.htm 6

2.2 Υπήρξε η οδηγία αποτελεσματική ως προς την επίτευξη των στόχων της; Η διαθεσιμότητα, η λειτουργία και ο σχεδιασμός κατάλληλων λιμενικών εγκαταστάσεων παραλαβής έχουν γενικώς σημειώσει πρόοδο με την καθιέρωση προγραμμάτων παραλαβής και διακίνησης αποβλήτων τα οποία επικαιροποιούνται τακτικά. Από τις διαβουλεύσεις με ενδιαφερόμενους φορείς και παλαιότερες εκθέσεις του EMSA 13, διαπιστώνεται ότι η ικανότητα των λιμένων της ΕΕ να παραλαμβάνουν και να διακινούν τους διάφορους τύπους αποβλήτων που καλύπτονται από την οδηγία έχει βελτιωθεί από την έναρξη ισχύος της οδηγίας. Σήμερα, οι λιμένες στην ΕΕ είναι γενικώς σε θέση να παραλαμβάνουν και να διακινούν τους διάφορους τύπους αποβλήτων, με ορισμένες εξαιρέσεις όσον αφορά τα ελαιώδη κατάλοιπα φορτίου και ορισμένα συγκεκριμένα είδη επικίνδυνων αποβλήτων. Ωστόσο, δεν έχει πραγματοποιηθεί αναλυτική αξιολόγηση κατά πόσον η βελτίωση σε σύγκριση με την προϋπάρχουσα κατάσταση οφείλεται στην οδηγία. Παρά τη γενική βελτίωση των λιμενικών εγκαταστάσεων παραλαβής, ορισμένα θέματα παραμένουν προβληματικά από άποψη καταλληλότητας, και ειδικότερα όσον αφορά την παράδοση των απορριμμάτων (διαχωρισμός των στερεών αποβλήτων επί του πλοίου αντί χωριστής αποκομιδής στην ξηρά), θέματα χωρητικότητας για τα λύματα και την παραλαβή αποβλήτων που εμπίπτουν στο παράρτημα VI της σύμβασης MARPOL (κατάλοιπα από συστήματα καθαρισμού καυσαερίων). Με την οδηγία κατέστη δυνατόν να διασφαλισθεί η πλήρης συμμετοχή όλων των αρμόδιων ενδιαφερόμενων φορέων με τη διεξαγωγή κατάλληλων διαβουλεύσεων σχετικά με τα εν λόγω σχέδια. Οι χρήστες του λιμένα συχνά δεν εμπλέκονται επαρκώς στον σχεδιασμό, την εφαρμογή και την αναθεώρηση των προγραμμάτων, με αποτέλεσμα οι ανάγκες τους να μη λαμβάνονται πλήρως υπόψη. Η οδηγία ΛΕΠ συνέβαλε στην αύξηση του όγκου των απορριμμάτων (σύμβαση MARPOL παράρτημα V) που παραδίδονται στους λιμένες της ΕΕ. Σύμφωνα με τα στοιχεία, η ποσότητα απορριμμάτων που παρέδωσαν τα σκάφη το 2013 ήταν υπερδιπλάσια σε σύγκριση με το 2004. Ο όγκος των λυμάτων (σύμβαση MARPOL παράρτημα IV) που παραδόθηκαν σε λιμενικές εγκαταστάσεις παραλαβής παρέμεινε σχετικά σταθερός, ενώ παρατηρείται, σε γενικές γραμμές, αρνητική τάση όσον αφορά τα ελαιώδη απόβλητα (σύμβαση MARPOL παράρτημα I) που παραδόθηκαν σε λιμένες, τα οποία σημείωσαν απότομη μείωση από το 2008 έως το 2010 και έκτοτε η ποσότητα ελαιωδών αποβλήτων που παραδόθηκαν παρέμεινε εν γένει στο ίδιο επίπεδο. Ταυτόχρονα, οι εκτιμώμενες απορρίψεις ελαιωδών αποβλήτων στη θάλασσα έχουν σαφώς περιοριστεί, σύμφωνα με τις τάσεις στην παρακολούθηση και την ανίχνευση πιθανών διαρροών πετρελαίου, οι οποίες σημείωσαν μείωση από 10,77 ανιχνεύσεις διαρροής ανά 1 000 km² κατά μέσο όρο το 2008 σε 3,89 ανιχνεύσεις διαρροής κατά μέσο όρο το 2013. Η τάση αυτή επηρεάζεται επίσης από τις τεχνολογικές εξελίξεις στους κινητήρες και τα καύσιμα των πλοίων που συμβάλλουν στη μείωση της ποσότητας ελαιωδών αποβλήτων στα πλοία. Η αύξηση του όγκου των απορριμμάτων που παραδίδονται στους λιμένες υποδηλώνει τη θετική επίδραση της οδηγίας ΛΕΠ όσον αφορά τον στόχο μείωσης των απορρίψεων στη θάλασσα. Ένας εξωτερικός παράγοντας που επηρεάζει τις 13 EMSA(2010) Horizontal Assessment Report Port Reception Facilities (Directive 2000/59/EC) (στην αγγλική). EMSA (2012), Study on the delivery of ship-generated waste and cargo residues (Ramboll) (στην αγγλική). 7

τάσεις όσον αφορά τις παραδόσεις λυμάτων συνίσταται στην αυξημένη ικανότητα των κρουαζιερόπλοιων να επεξεργάζονται λύματα επί του πλοίου. Οι διακυμάνσεις ως προς την παράδοση των αποβλήτων επηρεάζονται εν μέρει από τα συστήματα κάλυψης του κόστους που εφαρμόζονται στους λιμένες. Τα συστήματα αυτά παρουσιάζουν σημαντικές διαφορές ανά λιμένα και ανά περιφέρεια όσον αφορά την ελάχιστη έμμεση συνεισφορά, προκειμένου να διασφαλίζεται το απαιτούμενο κίνητρο μη απόρριψης στη θάλασσα. Έχει αποδειχθεί ότι παραδίδονται σαφώς λιγότερα απόβλητα σε λιμένες που εφαρμόζουν σύστημα 100 % άμεσων τελών, σύμφωνα με το οποίο τα τέλη αποβλήτων επιβάλλονται στο ακέραιο βάσει του παραδιδόμενου όγκου αποβλήτων. Οι παραδόσεις ελαιωδών αποβλήτων στο πλαίσιο των εν λόγω συστημάτων κατά την υπό εξέταση περίοδο (2004-2013) αποτελούν μόλις το ήμισυ των όγκων που παραδόθηκαν στο πλαίσιο των λοιπών συστημάτων κάλυψης του κόστους, ενώ οι όγκοι απορριμμάτων που παραδόθηκαν στο πλαίσιο συστημάτων άμεσου κόστους δεν αποτελούν ούτε το ένα τρίτο του όγκου απορριμμάτων που παραδόθηκαν στο πλαίσιο των λοιπών συστημάτων που εφαρμόζονται στους λιμένες της ΕΕ. Η πληθώρα συστημάτων κάλυψης του κόστους που απαντώνται στα διάφορα κράτη μέλη, ιδίως όσον αφορά τη μέθοδο υπολογισμού των τελών για τη διάθεση των αποβλήτων, οδηγεί σε μειωμένη διαφάνεια για τους χρήστες των λιμένων και συμβάλλει στην αντίληψη ότι τα τέλη για τις λιμενικές εγκαταστάσεις παραλαβής είναι ιδιαιτέρως υψηλά. Επιπλέον, παρατηρούνται σημαντικές διαφορές ανά λιμένα και ανά περιφέρεια όσον αφορά την ερμηνεία και την εφαρμογή της υποχρεωτικής παράδοσης των αποβλήτων πλοίου, καθώς και την εφαρμογή των εξαιρέσεων για τα πλοία που εκτελούν τακτικές γραμμές. Σε ορισμένους λιμένες η απαίτηση παράδοσης αποβλήτων τηρείται αυστηρά, ενώ σε ορισμένους άλλους λιμένες οι αρμόδιες αρχές δεν απαιτούν την παράδοση όλων των αποβλήτων πλοίου, όπως προβλέπεται από την οδηγία, και τείνουν να εξαιρούν την παράδοση λυμάτων που μπορούν να απορρίπτονται στη θάλασσα βάσει των λειτουργικών απαιτήσεων της σύμβασης MARPOL. Οι διαφορές όσον αφορά την εφαρμογή του καθεστώτος εξαιρέσεων, ιδίως όσον αφορά την εφαρμογή των κριτηρίων για την παραχώρηση εξαίρεσης, έχουν αντίκτυπο στην αποτελεσματικότητα των επιχειρήσεων διαχείρισης των αποβλήτων και μπορούν να προκαλέσουν αδικαιολόγητη καθυστέρηση των πλοίων. Από τα στοιχεία προκύπτει επίσης ότι δεν υπάρχει επαρκής εγγύηση εφαρμογής διακανονισμού παράδοσης των αποβλήτων σύμφωνα με τις απαιτήσεις της οδηγίας σε περίπτωση εξαιρέσεων, γεγονός που έχει ως αποτέλεσμα μειωμένες παραδόσεις αποβλήτων στους λιμένες. Σύμφωνα με τα στοιχεία, αυτές οι διαφορές έχουν περιορίσει τη συνολική αποτελεσματικότητα της οδηγίας λόγω μειωμένων παραδόσεων αποβλήτων, τα στοιχεία πάντως δεν είναι αρκετά λεπτομερή για να προσδιορισθεί πόσο συμβάλλουν οι εν λόγω διαφορές. Η οδηγία ΛΕΠ υπήρξε μόνο εν μέρει αποτελεσματική ως προς την επίτευξη των επιδιωκόμενων στόχων. 2.3 Επετεύχθησαν οι στόχοι της οδηγίας αποτελεσματικά; 8

Μολονότι τα οφέλη της οδηγίας ΛΕΠ είναι προφανή - δηλαδή όλα τα απόβλητα που δεν απορρίπτονται στη θάλασσα θεωρούνται άμεσο όφελος για την κοινωνία - η ποσοτικοποίηση του οφέλους αποτελεί δύσκολο εγχείρημα. Στην αξιολόγηση συγκρίνονται τα οφέλη της «μη απόρριψης απορριμμάτων στη θάλασσα», βάσει των εκτιμώμενων δαπανών καθαρισμού 14, και το ετήσιο κόστος εφαρμογής της οδηγίας ΛΕΠ 15 που συνδέεται κυρίως με την απαίτηση κοινοποίησης αποβλήτων και την κατάρτιση προγραμμάτων παραλαβής και διακίνησης αποβλήτων. Από την εν λόγω σύγκριση προκύπτει ότι τα οφέλη αντισταθμίζουν σε μεγάλο βαθμό το κόστος εφαρμογής. Η διαφορά μεταξύ κόστους και οφέλους, που υπολογίζεται σε 71 εκατομμύρια EUR ετησίως, βασίζεται κυρίως στην αποφυγή απόρριψης απορριμμάτων στη θάλασσα και είναι πολύ μεγαλύτερη, εάν συνυπολογισθούν τα οφέλη που προκύπτουν από την αποφυγή απόρριψης ελαιωδών αποβλήτων και λυμάτων. Σημειωτέον ότι πρόκειται για πολύ γενικές εκτιμήσεις, όπως διευκρινίζεται και στην έκθεση μελέτης 16. Ωστόσο, διαπιστώθηκε ότι οι λιμένες και οι αρχές επιθεώρησης δεν αξιοποιούν επαρκώς τις πληροφορίες που διαβιβάζονται με την εκ των προτέρων κοινοποίηση αποβλήτων και ότι οι αρμόδιες αρχές των κρατών μελών δεν ανταλλάσσουν συστηματικά πληροφορίες για την αποτελεσματική παρακολούθηση και επιβολή. Αυτό έχει ως αποτέλεσμα να εγείρονται εύλογα ερωτήματα σχετικά με την αναλογικότητα του εν λόγω μέτρου. Ταυτόχρονα, η υποβολή εκθέσεων για την εκ των προτέρων κοινοποίηση αποβλήτων με την εθνική ενιαία θυρίδα, η οποία δημιουργήθηκε βάσει της οδηγίας 2010/65/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τις διατυπώσεις υποβολής δηλώσεων για τα πλοία κατά τον κατάπλου ή/και απόπλου από λιμένες των κρατών μελών (οδηγία για τις διατυπώσεις υποβολής δηλώσεων), κατέστη υποχρεωτική τον Ιούνιο του 2015. Η εθνική ενιαία θυρίδα αναμένεται ότι θα μειώσει τον χρόνο που απαιτείται από τα πλοία και τις λιμενικές αρχές για τις εκ των προτέρων κοινοποιήσεις και ότι, συνεπώς, θα περιορίσει τον διοικητικό φόρτο. Επιπλέον, αναμένεται ότι θα βελτιώσει την ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των αρμόδιων αρχών. Η κατάρτιση και η αξιολόγηση των προγραμμάτων παραλαβής και διακίνησης αποβλήτων θεωρείται ότι αποτελεί πρόβλημα για σημαντικό αριθμό μικρότερων λιμένων 17, οι οποίοι συχνά δεν διαθέτουν τους αναγκαίους πόρους για την εκπόνηση αναλυτικών προγραμμάτων που καλύπτουν όλες τις πτυχές, όπως απαιτείται από την οδηγία. Σύμφωνα με τις αξιολογήσεις, λιγότερα από τα μισά προγράμματα των μικρότερων λιμένων περιέχουν αξιολόγηση της ανάγκης λιμενικών εγκαταστάσεων παραλαβής και περιγραφή των ειδών και της ποσότητας αποβλήτων που δέχονται. Αυτό εγείρει σημαντικά ερωτήματα κατά πόσον είναι εφικτή η συμμόρφωση των μικρότερων λιμένων με τις απαιτήσεις της οδηγίας και, επιπλέον, δικαιολογεί περαιτέρω εξέταση του αντίκτυπου στη θέση των μικρότερων λιμένων στο πλαίσιο των γενικών στόχων της οδηγίας. Μολονότι σε γενικές γραμμές τα παραγόμενα οφέλη αντισταθμίζουν το κόστος εφαρμογής της οδηγίας, το κόστος αυτό δεν είναι πάντοτε ανάλογο τους οφέλους που προκύπτει από τη συμμόρφωση προς την οδηγία. 14 Οι εκτιμώμενες δαπάνες καθαρισμού ανέρχονται σε 297,0 εκατ. EUR. 15 Το εκτιμώμενο κόστος εφαρμογής ανέρχεται περίπου σε 226,0 εκατ. EUR. 16 Βλέπε: http://ec.europa.eu/transport/modes/maritime/studies/doc/2015-ex-post-evaluation-of-dir-2000-59-ec.pdf σ.. 70 ++ 17 Σύμφωνα με μελέτες του EMSA, στο 55 % των κρατών μελών δεν έχει καταρτιστεί ούτε τεθεί σε εφαρμογή κανένα πρόγραμμα μείωσης και διακίνησης αποβλήτων ιδίως σε λιμένες αλιείας και αναψυχής, καθώς και σε μικρότερο αριθμό εμπορικών λιμένων. 9

2.4 Παράγει η οδηγία προστιθέμενη αξία της ΕΕ; Η ενσωμάτωση των διεθνών απαιτήσεων (MARPOL) στη νομοθεσία της ΕΕ επιτρέπει την ενιαία εφαρμογή τους στα κράτη μέλη, καθώς και τον αποτελεσματικό έλεγχο συμμόρφωσης εντός της ΕΕ. Επιπλέον, η οδηγία προβλέπει ορισμένες επιπρόσθετες υποχρεώσεις, και συγκεκριμένα την υποχρεωτική παράδοση αποβλήτων στους λιμένες. Ως εκ τούτου, η οδηγία ΛΕΠ έχει ως στόχο να παράγει καθαρή προστιθέμενη αξία της ΕΕ πέραν της σύμβασης MARPOL με την πρόβλεψη κοινών διατάξεων για τους λιμένες και τα οικεία κράτη μέλη για την ανταπόκριση στις απαιτήσεις της σύμβασης MARPOL. Στόχος των εν λόγω διατάξεων είναι, αφενός, η απαγόρευση των παράνομων απορρίψεων στη θάλασσα και, αφετέρου, η μείωση των συνολικών απορρίψεων που συνδέονται με τη λειτουργία των πλοίων. Τούτο επιτυγχάνεται με την εφαρμογή και την επιβολή των κοινών διατάξεων της οδηγίας ΛΕΠ, καθώς και με την τακτική ανταλλαγή ορθών πρακτικών. Ωστόσο, στην πράξη, τα κράτη μέλη ερμηνεύουν βασικά στοιχεία της οδηγίας ΛΕΠ με διαφορετικό τρόπο, ιδίως όσον αφορά την αρχή της υποχρεωτικής παράδοσης, τις απαιτήσεις για τα συστήματα κάλυψης του κόστους και τις διατάξεις για τις επιθεωρήσεις. Με αυτές τις αποκλίνουσες πρακτικές όσον αφορά την εφαρμογή και την επιβολή, δεν αξιοποιείται πλήρως η δυνατότητα προστιθέμενης αξίας της οδηγίας ΛΕΠ σε επίπεδο ΕΕ. Αυτό αποτελεί σοβαρή έλλειψη, δεδομένου ότι οι διαφορές στην εφαρμογή έχουν ως αποτέλεσμα να διαφέρουν τα επίπεδα παραδιδόμενων αποβλήτων στους λιμένες. Κατά συνέπεια, ο στόχος της οδηγίας δεν επιτυγχάνεται στον ίδιο βαθμό σε όλα τα κράτη μέλη, με αποτέλεσμα να διακυβεύεται και η προστιθέμενη αξία της οδηγίας σε σύγκριση με τις διεθνείς υποχρεώσεις. Μολονότι η οδηγία ΛΕΠ παράγει προστιθέμενη αξία της ΕΕ, αυτή δεν έχει επιτευχθεί πλήρως όπως προβλεπόταν. 2.5 Συνάδει η οδηγία με άλλες συναφείς διατάξεις της νομοθεσίας της ΕΕ; Η οδηγία ΛΕΠ συμπληρώνει την οδηγία 2005/35/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τη ρύπανση από τα πλοία και τη θέσπιση κυρώσεων, περιλαμβανομένων των ποινικών κυρώσεων, για αδικήματα ρύπανσης, η οποία απαγορεύει τις παράνομες απορρίψεις των παραρτημάτων Ι και ΙΙ της σύμβασης MARPOL και προβλέπει την επιβολή κατάλληλων κυρώσεων στους υπαίτιους. Επιπλέον, η οδηγία ΛΕΠ συνάδει εν γένει με τους στόχους της περιβαλλοντικής νομοθεσίας της ΕΕ, και συγκεκριμένα της οδηγίας 2008/56/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου περί πλαισίου κοινοτικής δράσης στο πεδίο της πολιτικής για το θαλάσσιο περιβάλλον (οδηγία-πλαίσιο για τη θαλάσσια στρατηγική) και της οδηγίας 2008/98/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τα απόβλητα και την κατάργηση ορισμένων οδηγιών (οδηγία-πλαίσιο για τα απόβλητα). Η οδηγία αποτελεί βασικό μέσο για την επίτευξη προόδου ως προς τους δείκτες που παρακολουθούνται στην οδηγία-πλαίσιο για τη θαλάσσια στρατηγική, συμπεριλαμβανομένης της μείωσης των θαλάσσιων απορριμμάτων από θαλάσσιες πηγές. Εντούτοις, υφίστανται ορισμένες ανακολουθίες όσον αφορά ειδικότερες διατάξεις της νομοθεσίας της ΕΕ για τα απόβλητα. Ενόψει των διεθνών εξελίξεων που ευνοούν τις από περιβαλλοντική άποψη περισσότερο βιώσιμες πρακτικές στα πλοία, οι διαφορετικές προσεγγίσεις στην ξηρά βάσει της νομοθεσίας της ΕΕ για τα απόβλητα προκαλούν αδυναμίες 10

στην αποκομιδή και τη διακίνηση των αποβλήτων στις λιμενικές εγκαταστάσεις παραλαβής. Επιπλέον, εντοπίζονται διάφορες άλλες αναντιστοιχίες μεταξύ της οδηγίας ΛΕΠ και της νομοθεσίας για τα απόβλητα από χερσαίες πηγές, ιδίως στον τομέα των αρμοδιοτήτων σε εθνικό και σε τοπικό/περιφερειακό επίπεδο και στον ορισμό των διαφορετικών τύπων αποβλήτων, οι οποίες έχουν αρνητικές επιπτώσεις όσον αφορά, αφενός, την αποκομιδή και τη διακίνηση των αποβλήτων από τις λιμενικές εγκαταστάσεις παραλαβής και, αφετέρου, την παράδοση αποβλήτων από τους χρήστες του λιμένα. Ένα πιο συγκεκριμένο ζήτημα ανακύπτει σχετικά με την οδηγία 1999/32/ΕΚ του Συμβουλίου όσον αφορά την περιεκτικότητα των καυσίμων πλοίων σε θείο, όπως τροποποιήθηκε από την οδηγία 2012/33/ΕΕ, η οποία απαιτεί επαρκείς εγκαταστάσεις παραλαβής για τα απόβλητα πλοίων τα οποία χρησιμοποιούν συστήματα καθαρισμού καυσαερίων. Αυτός ο συγκεκριμένος τύπος αποβλήτων (παράρτημα VI της σύμβασης MARPOL) δεν περιλαμβάνεται στο πεδίο εφαρμογής των αποβλήτων πλοίου της οδηγίας ΛΕΠ και, ως εκ τούτου, η οδηγία δεν μπορεί να επιτελέσει την εν λόγω υποστηρικτική λειτουργία. Τούτο αποτελεί σημαντική παράλειψη, καθώς τα κράτη μέλη υφίστανται πίεση προκειμένου να εκπληρώνουν τις υποχρεώσεις τους βάσει της σύμβασης MARPOL και να εφαρμόζουν πλήρως την οδηγία 2012/33/ΕΕ. Τέλος, εξετάστηκε η συνοχή με την οδηγία για τις διατυπώσεις υποβολής δηλώσεων, λαμβανομένης υπόψη της υποχρεωτικής υποβολής εκθέσεων στο σύστημα SafeSeaNet για την κοινοποίηση αποβλήτων με την εθνική ενιαία θυρίδα η οποία τέθηκε σε εφαρμογή από τον Ιούνιο του 2015. Ωστόσο, οι υφιστάμενες ανακολουθίες ως προς τον ορισμό των αποβλήτων μεταξύ της οδηγίας ΛΕΠ και της σύμβασης MARPOL έχουν ως αποτέλεσμα τη δημιουργία πολύπλοκων εντύπων και διαδικασιών υποβολής εκθέσεων με διαφορετικές απαιτήσεις σε διεθνές και σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Οι εν λόγω διαδικασίες μπορούν να απλουστευθούν σε μεγάλο βαθμό, εφόσον εξαλειφθούν οι ανακολουθίες. Μολονότι η οδηγία ΛΕΠ επιδιώκει τους ίδιους στόχους με άλλες συναφείς διατάξεις της νομοθεσίας της ΕΕ οι οποίες βασίζονται σε διαφορετικές νομικές προσεγγίσεις, οι διαπιστωθείσες ανακολουθίες καθιστούν ιδιαιτέρως περίπλοκη την πρακτική εφαρμογή της οδηγίας ΛΕΠ, η οποία, κατά συνέπεια, συνάδει μόνο εν μέρει με άλλες διατάξεις της νομοθεσίας της ΕΕ. 3. ΟΙ ΑΠΟΨΕΙΣ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ Στο παρόν κεφάλαιο, η Επιτροπή θα εκθέσει τις απόψεις της σχετικά με τα διαφορετικά πορίσματα και τα συμπεράσματα της μελέτης, καθώς και σχετικά με την ποιότητα της μελέτης και την αξιοπιστία των αποδεικτικών στοιχείων που συγκεντρώθηκαν. Η Επιτροπή εντοπίζει ορισμένα βασικά προβλήματα που πρέπει να αντιμετωπιστούν, ώστε να εξασφαλιστεί ότι η οδηγία θα επιτύχει τον κύριο στόχο της: τη μείωση των απορρίψεων στη θάλασσα με στόχο την προστασία του θαλάσσιου περιβάλλοντος. Τα εν λόγω ζητήματα, σε γενικές γραμμές, κατατάσσονται στις ακόλουθες τρεις κατηγορίες: 11

1. Διαθεσιμότητα κατάλληλων λιμενικών εγκαταστάσεων παραλαβής. 2. Παράδοση αποβλήτων πλοίου σε λιμενικές εγκαταστάσεις παραλαβής. 3. Διοικητικός φόρτος λόγω εφαρμογής της οδηγίας. 3.1 Διαθεσιμότητα κατάλληλων λιμενικών εγκαταστάσεων παραλαβής Οι κατάλληλες λιμενικές εγκαταστάσεις παραλαβής αποτελούν εκ των ων ουκ άνευ προϋπόθεση προκειμένου να αυξηθεί η παράδοση αποβλήτων στην ξηρά και να μειωθεί η απόρριψη στη θάλασσα. Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι στην οδηγία ως «κατάλληλες» εγκαταστάσεις παραλαβής νοούνται οι «ικανές να δεχθούν τις κατηγορίες και τις ποσότητες των αποβλήτων πλοίου και καταλοίπων φορτίου που προέρχονται από πλοία τα οποία χρησιμοποιούν συνήθως τον λιμένα». Ωστόσο, εξακολουθούν να τίθενται ερωτήματα σχετικά με την ακριβή σημασία αυτής της έννοιας και να εντοπίζονται προβλήματα όσον αφορά την παραλαβή και τη διακίνηση των αποβλήτων. Ειδικότερα, τα ακόλουθα θέματα προκαλούν προβλήματα στη διασφάλιση της καταλληλότητας των εγκαταστάσεων: - Η αυξημένη χρήση συστημάτων καθαρισμού καυσαερίων, τα οποία αναφέρονται επίσης ως «πλυντρίδες», για τη μείωση της ατμοσφαιρικής ρύπανσης από τα πλοία, όπως απαιτείται από το 2012 βάσει της οδηγίας 1999/32/ΕΚ του Συμβουλίου όσον αφορά την περιεκτικότητα των καυσίμων πλοίων σε θείο 18, καθιστά απαραίτητη την κατάλληλη παραλαβή των αποβλήτων που παράγονται από τα εν λόγω συστήματα στις λιμενικές εγκαταστάσεις παραλαβής. Ωστόσο, η απαίτηση της οδηγίας περί υποχρεωτικής διάθεσης δεν ισχύει επί του παρόντος για τα απόβλητα που παράγονται από τις πλυντρίδες. - Τα απόβλητα που διαχωρίζονται στο πλοίο σύμφωνα με τους διεθνείς κανόνες και τα διεθνή πρότυπα (κυρίως τα πρότυπα ISO) δεν συλλέγονται ξεχωριστά στην ξηρά. Αυτή η ανακόλουθη εφαρμογή αποθαρρύνει τη συμμόρφωση προς τους διεθνείς κανόνες για τον διαχωρισμό των αποβλήτων στα πλοία. - Η ιεράρχηση των αποβλήτων όπως απαιτείται από την οδηγία-πλαίσιο για τα απόβλητα 19 δεν λαμβάνεται πάντα επαρκώς υπόψη στα προγράμματα παραλαβής και διακίνησης αποβλήτων που καταρτίζονται από τους λιμένες και εγκρίνονται από τις αρμόδιες (τοπικές) αρχές, διότι η εν λόγω ιεράρχηση δεν προβλέπεται δεόντως στην οδηγία ΛΕΠ, γεγονός που επίσης προκαλεί αδυναμίες μεταξύ των πλοίων και των λιμένων. Οι σημαντικές διαφορές ως προς το μέγεθος των λιμένων της ΕΕ ενδέχεται να συμβάλει περαιτέρω σε αυτή την ανακόλουθη εφαρμογή. - Οι χρήστες του λιμένα δεν καλούνται πάντοτε επαρκώς σε διαβούλευση σε συνεχή βάση κατά την κατάρτιση και εφαρμογή των προγραμμάτων παραλαβής και διακίνησης αποβλήτων. Μολονότι η οδηγία απαιτεί ρητώς διαδικασίες διαβούλευσης 18 Η οδηγία 1999/32/ΕΚ τροποποιήθηκε από την οδηγία 2012/33/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Νοεμβρίου 2009. 19 Η οδηγία-πλαίσιο της ΕΕ για τα απόβλητα προβλέπει ότι η νομοθεσία και η πολιτική των κρατών μελών της ΕΕ για τα απόβλητα πρέπει να εφαρμόζει την ιεράρχηση της διαχείρισης των αποβλήτων, σύμφωνα με την οποία η πρόληψη και στη συνέχεια η επαναχρησιμοποίηση και η ανακύκλωση έχουν προτεραιότητα έναντι της ανάκτησης και της διάθεσης. 12

με τα ενδιαφερόμενα μέρη κατά την κατάρτιση νέων προγραμμάτων, δεν είναι εξίσου σαφής όσον αφορά τη διαβούλευση κατά την αξιολόγηση και την επανέγκριση. Η έλλειψη διαβούλευσης συχνά συμβάλλει σε αντιληπτές ανεπάρκειες των λιμενικών εγκαταστάσεων παραλαβής. 3.2 Παράδοση αποβλήτων σε λιμενικές εγκαταστάσεις παραλαβής Η παράδοση όλων των αποβλήτων πλοίου στις λιμενικές εγκαταστάσεις παραλαβής αποτελεί ακρογωνιαίο λίθο της οδηγίας ΛΕΠ και μπορεί να διασφαλιστεί με την αυστηρή παρακολούθηση και επιβολή της υποχρεωτικής παράδοσης των αποβλήτων πλοίου, καθώς και με τη χρήση αποτελεσματικών κινήτρων. Εξακολουθούν να υφίστανται σημαντικές διαφορές μεταξύ των διαφόρων λιμένων και μεταξύ των κρατών μελών όσον αφορά την ερμηνεία και την εφαρμογή αυτών των στοιχείων της οδηγίας ΛΕΠ, και ειδικότερα όσον αφορά το πεδίο εφαρμογής της υποχρεωτικής παράδοσης, συμπεριλαμβανομένων των λυμάτων, τις υποχρεωτικές αρχές των συστημάτων κάλυψης του κόστους και τις διατάξεις επιβολής του νόμου. 3.2.1 Παρακολούθηση και επιβολή Η σχέση μεταξύ της απαίτησης υποχρεωτικής παράδοσης της οδηγίας που ισχύει για «όλα» τα απόβλητα πλοίου και των προτύπων απόρριψης της σύμβασης MARPOL, ιδίως όταν ο επόμενος λιμένας κατάπλου είναι λιμένας τρίτης χώρας, παραμένει ασαφής. Επιπλέον, η εξαίρεση από την απαίτηση υποχρεωτικής παράδοσης υπό την προϋπόθεση «επαρκούς ικανότητας αποθήκευσης» έχει επίσης προκαλέσει σύγχυση στους χρήστες των λιμένων και τις λιμενικές αρχές. Αποτέλεσμα των υφιστάμενων ασαφειών είναι η ασυνεπής παρακολούθηση και επιβολή ενός εκ των βασικών στοιχείων της οδηγίας. Οι επιθεωρήσεις των ΛΕΠ πρέπει εξαρχής να βασίζονται στις πληροφορίες που κοινοποιούνται με την εκ των προτέρων κοινοποίηση αποβλήτων. Δεδομένου ότι οι αρχές των κρατών μελών δεν αξιοποιούν πάντοτε τις πληροφορίες που κοινοποιούνται για τον σκοπό αυτόν ή δεν ανταλλάσσουν πληροφορίες με τις υπηρεσίες επιβολής του νόμου, η επιλογή πλοίων προς επιθεώρηση καθίσταται δυσχερής με βάση τα κριτήρια που καθορίζονται στην οδηγία. Παρότι η οδηγία επιτρέπει τη διενέργεια των επιθεωρήσεων των ΛΕΠ στο πλαίσιο της οδηγίας σχετικά με τον έλεγχο των πλοίων από το κράτος του λιμένα 20, οι επιθεωρήσεις βάσει της οδηγίας ΛΕΠ δεν αποτελούν επιθεωρήσεις ελέγχου του κράτους λιμένα. Πρέπει να διασφαλιστεί η ορθή εφαρμογή και επιβολή της οδηγίας με την εφαρμογή ειδικών κριτηρίων και τη χρήση καταλόγων ελέγχου βασισμένων στην οδηγία ΛΕΠ. Αυτή η κατάσταση δημιουργεί ανασφάλεια δικαίου και αποτελεί σημαντική αιτία για το γεγονός ότι, στην πραγματικότητα, διενεργούνται λιγότεροι έλεγχοι συμμόρφωσης των ΛΕΠ σε σύγκριση με τις απαιτήσεις της οδηγίας ΛΕΠ. Επιπλέον, το κατώτατο όριο επιθεώρησης του 25 % των πλοίων που προβλέπεται στην οδηγία δεν συνάδει πλέον με την προσέγγιση για τις 20 Οδηγία 2009/16/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τον έλεγχο των πλοίων από το κράτος λιμένα (ΕΕ L 131 της 28.5.2009, σ. 57). 13

επιθεωρήσεις ελέγχου του κράτους λιμένα, σύμφωνα με την οποία προβλέπονται αποτελεσματικοί και στοχευμένοι έλεγχοι των σκαφών ανάλογα με την κατηγορία κινδύνου στην οποία ανήκουν. Τέλος, δεν καταγράφουν όλες οι λιμενικές αρχές τις συγκεκριμένες ποσότητες αποβλήτων που παραδίδονται στον οικείο λιμένα σε βάθος χρόνου, καθώς, σε γενικές γραμμές, δεν διατίθενται τα αναγκαία ηλεκτρονικά μέσα για τον σκοπό αυτόν, ούτε υφίσταται σχετική νομική απαίτηση. Οι λιμένες που συλλέγουν τα εν λόγω στοιχεία ενεργούν βάσει των οικείων αναγκών σε δεδομένα και χρησιμοποιούν τις δικές τους μονάδες μέτρησης, γεγονός που καθιστά πολύπλοκη την παρακολούθηση της συμμόρφωσης και την πρόοδο ως προς τους γενικούς στόχους και τις απαιτήσεις της οδηγίας ΛΕΠ. Ειδικότερα, τα δεδομένα αυτά είναι απαραίτητα για την παρακολούθηση της συμμόρφωσης με την απαίτηση της οδηγίας περί υποχρεωτικής διάθεσης, καθώς και για την αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας της οδηγίας όσον αφορά τις ποσότητες και τους τύπους των αποβλήτων που παραδίδονται στις ΛΕΠ. 3.2.2 Χρήση κινήτρων Η οδηγία ορίζει ότι το κόστος των λιμενικών εγκαταστάσεων παραλαβής καλύπτεται με την είσπραξη τέλους από τα πλοία. Προκειμένου να διασφαλιστεί ότι δεν παρέχεται κίνητρο στα πλοία να απορρίπτουν τα απόβλητά τους στη θάλασσα, όλα τα πλοία συνεισφέρουν σημαντικά στο κόστος των εγκαταστάσεων, ανεξαρτήτως εάν χρησιμοποιούν τις εγκαταστάσεις ή όχι («έμμεση συνεισφορά»). Ταυτόχρονα, οι λιμένες έχουν τη δυνατότητα να διαφοροποιούν τα τέλη ανάλογα με την κατηγορία, τον τύπο και το μέγεθος του πλοίου, καθώς και βάσει των περιβαλλοντικών επιδόσεων και της λειτουργίας του πλοίου (μειωμένα τέλη για τα πλοία που παράγουν μειωμένες ποσότητες αποβλήτων). Παρότι, σε γενικές γραμμές, απαιτείται περισσότερη εναρμόνιση όσον φορά την ερμηνεία και την εφαρμογή των διαφόρων αρχών και κινήτρων που προβλέπονται στο άρθρο 8, η Επιτροπή θεωρεί ότι οι διαφορές μεταξύ των λιμένων σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο καθιστούν εύλογη κάποια ευελιξία σχετικά με τον τύπο του συστήματος κάλυψης του κόστους που ακολουθείται, υπό την προϋπόθεση ότι τηρείται η απαίτηση έμμεσης συνεισφοράς. Επιπλέον, ο αδιαφανής χαρακτήρας των τελών και η βάση υπολογισμού τους δημιουργούν προβληματισμούς, διότι οδηγούν στην αντίληψη ότι τα τέλη δεν πληρούν την απαίτηση της οδηγίας σύμφωνα με την οποία τα τέλη πρέπει να είναι «δίκαια, να μην εισάγουν διακρίσεις, και να αντιστοιχούν στο πραγματικό κόστος» (άρθρο 8 παράγραφος 3). Ανεξαρτήτως από το σύστημα κάλυψης του κόστους που ακολουθείται, οι λιμένες οφείλουν να είναι διαφανείς στον υπολογισμό των επιβαρύνσεων των χρηστών του λιμένα για τη διακίνηση των αποβλήτων 21. Ωστόσο, η σχέση των τελών που επιβάλλονται στα πλοία με το κόστος των ΛΕΠ είναι συχνά ασαφής. 3.3 Διοικητικός φόρτος 21 Η ίδια πρόβλεψη περιλαμβάνεται στην ανακοίνωση της Επιτροπής «Λιμένες: κινητήρας οικονομικής μεγέθυνσης» (COM(2013) 295), καθώς και στη συνοδευτική πρόταση κανονισμού για τη θέσπιση πλαισίου όσον αφορά την πρόσβαση στην αγορά λιμενικών υπηρεσιών και τη χρηματοοικονομική διαφάνεια (COM(2013) 296). 14

Το κόστος συμμόρφωσης προς την οδηγία ΛΕΠ για τους ενδιαφερόμενους φορείς, το οποίο συνδέεται κυρίως με το κόστος των επιθεωρήσεων και την εκ των προτέρων κοινοποίηση αποβλήτων, αντισταθμίζεται από τα οφέλη. Ωστόσο, υπάρχει ακόμη περιθώριο μείωσης του διοικητικού φόρτου που βαρύνει τους βασικούς ενδιαφερόμενους φορείς, ήτοι τους χρήστες των λιμένων, τους φορείς εκμετάλλευσης των λιμένων και τις λιμενικές αρχές. 3.3.1 Ανακόλουθοι και ελλιπείς ορισμοί Υφίστανται διαφορές μεταξύ των ορισμών που χρησιμοποιούνται στην οδηγία και εκείνων που περιλαμβάνονται στη σύμβαση MARPOL. Αυτό ισχύει ιδίως για τον ορισμό των «αποβλήτων πλοίου» στην οδηγία, ο οποίος καλύπτει μόνο ορισμένες κατηγορίες αποβλήτων που περιλαμβάνονται στη σύμβαση MARPOL (παραρτήματα I, IV και V), και τον ορισμό των «καταλοίπων φορτίου» ο οποίος, πέραν των καταλοίπων πλοίου που καθορίζονται στο παράρτημα V της σύμβασης MARPOL, καλύπτει επίσης τα υπολείμματα υλικού του φορτίου μετά την περάτωση των εργασιών καθαρισμού, συμπεριλαμβανομένων, συνεπώς, των αποπλυμάτων δεξαμενών που καθορίζονται στα παραρτήματα Ι και ΙΙ της σύμβασης MARPOL. Η τρέχουσα διαφορά μεταξύ της οδηγίας και της σύμβασης MARPOL δημιουργεί σύγχυση στους διάφορους φορείς όσον αφορά την εφαρμογή της οδηγίας, ενώ ταυτόχρονα περιπλέκει τη συμμόρφωση με τους κανόνες και τις απαιτήσεις της σύμβασης MARPOL. Για παράδειγμα, οι διαφορετικοί ορισμοί δυσχεραίνουν την πλήρη εναρμόνιση με την εγκύκλιο του ΔΝΟ για την κοινοποίηση αποβλήτων, καθώς υφίστανται σημαντικές διαφορές μεταξύ των διαφορετικών κατηγοριών αποβλήτων και καταλοίπων φορτίου. Αυτό δημιουργεί περιττό διοικητικό φόρτο για τους χρήστες του λιμένα οι οποίοι καλούνται να συμπληρώνουν έντυπα και να εκπληρώνουν απαιτήσεις υποβολής εκθέσεων που διαφέρουν ανάλογα με τον λιμένα στον οποίο καταπλέουν. 3.3.2 Διαφορετικές διαδικασίες για τις εξαιρέσεις Σε ολόκληρη την ΕΕ ακολουθούνται διαφορετικές διαδικασίες για την αξιολόγηση των αιτημάτων εξαίρεσης, οι οποίες ενδέχεται να αυξήσουν τον διοικητικό φόρτο των χρηστών των λιμένων και να περιορίσουν τη δυνατότητα συνεργασίας των αρμόδιων αρχών σε άλλα κράτη μέλη. Οι παράμετροι για την παραχώρηση εξαιρέσεων που προβλέπονται στο άρθρο 9 της οδηγίας δεν προσδιορίζονται σαφώς και αφήνουν περιθώριο για διαφορετικές ερμηνείες και εφαρμογή από τα κράτη μέλη. Κατά συνέπεια, σε ολόκληρη την ΕΕ ακολουθούνται διαφορετικά κριτήρια για την αξιολόγηση των αιτημάτων εξαίρεσης, τα οποία οδηγούν σε αύξηση του διοικητικού φόρτου για τους χρήστες των λιμένων και περιορίζουν τη δυνατότητα των αρμόδιων αρχών σε άλλα κράτη μέλη να συντονίσουν τις εξαιρέσεις που παραχωρούνται στα σκάφη. Ο ελλιπής συντονισμός οφείλεται επίσης στην ανεπαρκή ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των αρμόδιων αρχών των κρατών μελών, γεγονός που ενδέχεται να οδηγήσει σε προβλήματα κατά την αξιολόγηση κατά πόσον πληρούνται οι όροι για την παραχώρηση εξαιρέσεων. Η ανακόλουθη εφαρμογή και η έλλειψη ανταλλαγής πληροφοριών έχουν ως αποτέλεσμα τον δυσανάλογο διοικητικό φόρτο τόσο για τους χρήστες των λιμένων όσο και για τις αρχές των κρατών μελών. 15

3.4 Ποιότητα της μελέτης Η μελέτη αξιολόγησης καλύπτει πλήρως και απαντά στα ερωτήματα της αξιολόγησης. Οι περιορισμοί όσον αφορά τα δεδομένα και οι συνεπαγόμενοι περιορισμοί όσον αφορά την ανάλυση περιγράφονται με σαφήνεια. Για τους σκοπούς της μελέτης αξιολόγησης εξετάστηκε ευρύ φάσμα συναφών μελετών και εκθέσεων σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας και από την ανάλυση διαμορφώνεται πλήρης εικόνα για την εφαρμογή της οδηγίας. Τα δεδομένα που προέρχονται από τις εν λόγω εκθέσεις παρουσιάζονται ορθώς και η ποιότητα των δεδομένων ελέγχθηκε και εξακριβώθηκε. Ζητήθηκε η γνώμη όλων των ενδιαφερόμενων φορέων με στοχευμένες διαβουλεύσεις. Τα συμπεράσματα της μελέτης βασίζονται σε διαφανή κριτήρια και εμπεριστατωμένη ανάλυση. Ωστόσο, διαπιστώνονται κενά δεδομένων όσον αφορά τον όγκο των αποβλήτων που απορρίπτονται στη θάλασσα. Χρησιμοποιήθηκαν υποκατάστατοι δείκτες για την αξιολόγηση της απόρριψης απορριμμάτων και των διαρροών πετρελαίου. Οι εν λόγω δείκτες καλύπτουν όμως τις πιθανές απορρίψεις και δεν επιτρέπουν ούτε την αξιολόγηση της συμβολής των πλοίων στη θαλάσσια ρύπανση ως προς τη συμβολή από χερσαίες πηγές, ούτε ακριβή εκτίμηση των απορρίψεων αποβλήτων, και, κατά συνέπεια, οδηγούν ενδεχομένως σε υπερεκτίμηση. Επίσης, δεν διαπιστώθηκε δείκτης για τις απορρίψεις λυμάτων, γεγονός που ενδέχεται να οδηγήσει σε υποτιμημένη εκτίμηση των απορρίψεων αποβλήτων. Τα οφέλη υπολογίστηκαν βάσει του κόστους καθαρισμού των ακτών από τα απορρίμματα, οπότε ενδέχεται να προκύψει υποτιμημένη εκτίμηση του κόστους. Υφίστανται περιορισμοί όσον αφορά τα δεδομένα σχετικά με τον όγκο των παραδιδόμενων αποβλήτων. Μολονότι ο όγκος των παραδιδόμενων αποβλήτων αξιολογήθηκε με τη χρήση αντιπροσωπευτικού δείγματος λιμένων ως προς το μέγεθος και τη γεωγραφική τους θέση, οι λιμένες που επιλέχθηκαν δεν είναι κατ ανάγκην αντιπροσωπευτικοί για τις παραδόσεις αποβλήτων. Αυτό έχει ως αποτέλεσμα την έλλειψη αξιοπιστίας όσον αφορά τον όγκο των παραδιδόμενων αποβλήτων που ανάγεται σε επίπεδο ΕΕ. Το κόστος χρήσης των λιμενικών εγκαταστάσεων παραλαβής συχνά δεν δημοσιοποιείται. Επομένως, διαπιστώνονται περιορισμοί ως προς την αξιολόγηση του σημαντικότερου παράγοντα κόστους, δηλαδή του κόστους παράδοσης, παραλαβής και διακίνησης των αποβλήτων. Τόσο οι απορρίψεις στη θάλασσα όσο και ο όγκος των παραδιδόμενων αποβλήτων χρησιμοποιήθηκαν για την αξιολόγηση κόστους και οφέλους, από την οποία προκύπτει, επομένως, απλώς ενδεικτική συσχέτιση κόστους και οφέλους και όχι αξιόπιστος υπολογισμός του πραγματικού κόστους και οφέλους. Όσον αφορά τον διοικητικό φόρτο, τα ποιοτικά στοιχεία από τα ερωτηματολόγια, τις συνεντεύξεις και τις εκθέσεις επιτρέπουν τον προσδιορισμό των παραγόντων που 16

δημιουργούν διοικητικό φόρτο, ωστόσο, τα ποσοτικά στοιχεία είναι ελλιπή για την εκτίμηση του μεγέθους του φόρτου. 4. ΕΠΑΚΟΛΟΥΘΕΣ ΕΝΕΡΓΕΙΕΣ Η Επιτροπή προτίθεται να εφαρμόσει μια προσέγγιση δύο σταδίων προκειμένου να αντιμετωπίσει τα προβλήματα που εντοπίστηκαν: 1. μια βραχυπρόθεσμη αντιμετώπιση κυρίως με τη χρήση μη δεσμευτικής νομοθεσίας και 2. μια μακροπρόθεσμη αντιμετώπιση με την πλήρη νομοθετική αναθεώρηση της οδηγίας. 4.1. Βραχυπρόθεσμα και μεσοπρόθεσμα μέτρα Εξετάζονται διάφορα μέτρα εφαρμογής σε βραχυπρόθεσμη και μεσοπρόθεσμη βάση. Σε αυτά περιλαμβάνονται η αναθεώρηση της κοινοποίησης αποβλήτων που προβλέπεται στο παράρτημα II της οδηγίας, η εκπόνηση δέσμης ερμηνευτικών κατευθυντήριων γραμμών, καθώς και η περαιτέρω ανάπτυξη συστήματος πληροφοριών και παρακολούθησης που καλύπτει ολόκληρη την ΕΕ. 4.1.1 Αναθεώρηση του παραρτήματος II της οδηγίας (κοινοποίηση αποβλήτων) Προκειμένου να αντιμετωπιστεί η έλλειψη δεδομένων για τα απόβλητα που παραδίδονται πραγματικά στις λιμενικές εγκαταστάσεις, καθώς και οι παρωχημένες κατηγορίες που περιλαμβάνονται στο έντυπο κοινοποίησης αποβλήτων, εκδόθηκε οδηγία της Επιτροπής για την τροποποίηση του παραρτήματος II της οδηγίας ΛΕΠ 22. Το μέτρο αυτό βασίζεται στο άρθρο 15 της οδηγίας, σύμφωνα με το οποίο τα παραρτήματα της οδηγίας είναι δυνατόν να τροποποιούνται προκειμένου να ευθυγραμμιστούν με τα μέτρα του ΔΝΟ, εφόσον οι τροποποιήσεις αυτές δεν διευρύνουν το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Στόχος της εν λόγω αναθεώρησης ήταν η προσαρμογή του παραρτήματος II στην πλέον πρόσφατη τροποποίηση του παραρτήματος V της σύμβασης MARPOL, με την προσθήκη νέας κατηγοριοποίησης των απορριμμάτων και την ενσωμάτωση πληροφοριών για τους τύπους και τις ποσότητες αποβλήτων που παραδίδονται. Ωστόσο, πρέπει να σημειωθεί ότι για την πλήρη εναρμόνιση με τη σύμβαση MARPOL απαιτείται νομοθετική αναθεώρηση, επειδή αυτό συνεπάγεται τροποποίηση κάποιων ορισμών της οδηγίας. 4.1.2 Εκπόνηση ερμηνευτικών κατευθυντήριων γραμμών Η Επιτροπή εκπονεί επί του παρόντος ορισμένες κατευθυντήριες γραμμές για την ερμηνεία της οδηγίας ΛΕΠ, με σκοπό να εξαλειφθούν οι διαφορές όσον αφορά την ερμηνεία και την εφαρμογή των βασικών διατάξεων της οδηγίας. Στις εν λόγω κατευθυντήριες γραμμές, η Επιτροπή θα παραθέσει τις απόψεις της σχετικά με την ενδεδειγμένη εφαρμογή ορισμένων εννοιών και υποχρεώσεων που απορρέουν από την οδηγία. Ειδικότερα, οι κατευθυντήριες γραμμές θα καλύπτουν την καταλληλότητα των λιμενικών εγκαταστάσεων παραλαβής (άρθρο 4), την κατάρτιση και παρακολούθηση των προγραμμάτων παραλαβής και διακίνησης 22 Οδηγία (ΕΕ) 2015/2087 της Επιτροπής, της 18ης Νοεμβρίου 2015, για την τροποποίηση του παραρτήματος ΙΙ της οδηγίας 2000/59/ΕΚ, ΕΕ L 302 της 19.11.2015, σ. 99. 17

αποβλήτων (άρθρο 5), την εφαρμογή και την επιβολή της υποχρεωτικής παράδοσης των αποβλήτων πλοίου (άρθρα 7 και 11), όπως και την εφαρμογή εξαιρέσεων (άρθρο 9) 23. 4.1.3 Ανάπτυξη του κοινού συστήματος πληροφοριών και παρακολούθησης Προκειμένου να επιτευχθεί αποτελεσματική ανταλλαγή πληροφοριών μεταξύ των αρχών των κρατών μελών και να καταστεί δυνατή η ορθή παρακολούθηση και επιβολή της οδηγίας, η Επιτροπή κάλεσε τον EMSA να αναπτύξει περαιτέρω το σύστημα, όπως απαιτείται στο άρθρο 12 παράγραφος 3 της οδηγίας, στηριζόμενος όσο το δυνατόν περισσότερο σε υφιστάμενες βάσεις δεδομένων που χρησιμοποιούνται για τον σκοπό αυτόν. Τούτο συνίσταται σε περαιτέρω ενσωμάτωση της υποβολής εκθέσεων στο σύστημα SafeSeaNet (SSN), καθώς και στην καθιέρωση χωριστού εργαλείου για τις επιθεωρήσεις των ΛΕΠ στο πλαίσιο του THETIS (σύστημα πληροφοριών για τον έλεγχο από το κράτος λιμένα) και στη σύνδεση του εν λόγω εργαλείου με το SSN. Οι πληροφορίες που θα συγκεντρώνονται μετά την αναθεώρηση της κοινοποίησης αποβλήτων του παραρτήματος II (βλέπε ανωτέρω) αναμένεται ότι θα διευκολύνουν τη λειτουργία του συστήματος και ότι θα καταστήσουν την παρακολούθηση της οδηγίας πιο αποτελεσματική. 4.2 Νομοθετική αναθεώρηση της οδηγίας Ορισμένες από τις ελλείψεις που διαπιστώθηκαν κατά την αξιολόγηση της οδηγίας μπορούν να αντιμετωπιστούν μόνο με νομοθετική πρόταση. Για τον σκοπό αυτόν, η Επιτροπή έχει δρομολογήσει τη διαδικασία για τη σύνταξη εκτίμησης επιπτώσεων, στην οποία θα εξετασθούν και θα ποσοτικοποιηθούν οι διάφορες επιλογές για την εν λόγω πρόταση. 23 Παράλληλα, ο EMSA θα προσφέρει περαιτέρω τεχνική καθοδήγηση και βέλτιστες πρακτικές που έχουν αναπτυχθεί στα κράτη μέλη σχετικά με την εφαρμογή της εν λόγω οδηγίας στο πλαίσιο των «Τεχνικών συστάσεων επί της οδηγίας 2000/59/ΕΚ σχετικά με τη λιμενική παραλαβή αποβλήτων πλοίου και καταλοίπων φορτίου». 18