ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ 2009-2014 Επιτροπή Ελέγχου του Προϋπολογισμού 20.11.2013 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ σχετικά με την ειδική έκθεση αριθ. 12/2013 (2012 απαλλαγή) Μπορούν η Επιτροπή και τα κράτη μέλη να καταδείξουν ότι τα κονδύλια της ΕΕ που διατίθενται για την πολιτική αγροτικής ανάπτυξης δαπανώνται ορθά; Επιτροπή Ελέγχου του Προϋπολογισμού Εισηγήτρια: Karin Kadenbach DT\1009467.doc PE523.046v01-00 Eνωμένη στην πολυμορφία
Εισαγωγή Η πολιτική αγροτικής ανάπτυξης για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 συγχρηματοδοτείται με 100 δισεκατομμύρια ευρώ περίπου από τον προϋπολογισμό της ΕΕ και 58 δισεκατομμύρια ευρώ περίπου από ίδιους πόρους των κρατών μελών. Πρέπει να διασφαλιστεί ότι ο προϋπολογισμός της ΕΕ χρησιμοποιείται αποτελεσματικά και αποδοτικά, ήτοι ότι, στο πλαίσιο των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης, ο σχεδιασμός και η εφαρμογή των βασικών μέτρων αγροτικής ανάπτυξης αποσκοπούν στην επίτευξη των στόχων πολιτικής με τον πλέον αποτελεσματικό τρόπο. Τα βασικά μέσα που χρησιμοποιούνται για την αξιολόγηση του κατά πόσον τα κονδύλια της ΕΕ δαπανώνται ορθά είναι η παρακολούθηση και η αξιολόγηση. Με τον όρο «παρακολούθηση» νοείται η τακτική εξέταση των δαπανών, των εκροών και των αποτελεσμάτων, η οποία παρέχει επικαιροποιημένες πληροφορίες σχετικά με το κατά πόσον η πρόοδος των προγραμμάτων είναι η αναμενόμενη. Με τον όρο «αξιολόγηση» νοείται η περιοδική συλλογή και ανάλυση στοιχείων (συμπεριλαμβανομένων των πληροφοριών που παρέχονται για παρακολούθηση) με στόχο την εξαγωγή συμπερασμάτων σχετικά με την αποτελεσματικότητα και την αποδοτικότητα ενός προγράμματος ή μιας πολιτικής. Κατά τη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013, το Ελεγκτικό Συνέδριο εντόπισε σοβαρές αδυναμίες όσον αφορά τη διαθεσιμότητα και την ποιότητα των πληροφοριών παρακολούθησης και αξιολόγησης της αγροτικής ανάπτυξης και παρουσίασε τα πορίσματά του σχετικά με την παρακολούθηση και την αξιολόγηση της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης σε διάφορες ειδικές εκθέσεις 1. Η πολιτική αγροτικής ανάπτυξης της ΕΕ για την περίοδο 2007-2013 οργανώνεται σε τρεις «θεματικούς άξονες». Κάθε άξονας αποτελείται από διάφορα μέτρα που έχουν σχεδιαστεί για την επίτευξη των στόχων πολιτικής. Ένας τέταρτος άξονας Leader αποσκοπεί στην επίτευξη των ίδιων στόχων μέσα από στρατηγικές τοπικής ανάπτυξης με πρωτοβουλία των κοινοτήτων. Η ΕΕ προσδιόρισε τις «προτεραιότητες για την αγροτική ανάπτυξη» στις κοινοτικές στρατηγικές κατευθυντήριες γραμμές 2, οι οποίες θέτουν την πολιτική στο πλαίσιο ευρύτερων στόχων της ΕΕ, ιδίως των στόχων αειφορίας του Γκέτεμποργκ και της στρατηγικής της Λισαβόνας για την ανάπτυξη και την απασχόληση. Τα κράτη μέλη αναπτύσσουν προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης (ΠΑΑ) σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο. Εφόσον τα προγράμματα εγκριθούν από την Επιτροπή, υλοποιούνται από τα κράτη μέλη βάσει των ρυθμίσεων της «επιμερισμένης διαχείρισης». Ένα κοινό πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης (ΚΠΠΑ) θεσπίστηκε για την περίοδο 2007-2013 3 υπό τον συντονισμό της Επιτροπής. Το σύστημα αυτό ορίζει κοινούς δείκτες για 1 Ειδική έκθεση αριθ. 5/2010 «Εφαρμογή της προσέγγισης Leader στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης», ειδική έκθεση αριθ. 7/2011 «Σχεδιάστηκε σωστά και τυγχάνει ορθής διαχείρισης η γεωργοπεριβαλλοντική στήριξη;», ειδική έκθεση αριθ. 8/2012 «Στοχοθέτηση της ενίσχυσης για τον εκσυγχρονισμό των γεωργικών εκμεταλλεύσεων», ειδική έκθεση αριθ. 1/2013 «Υπήρξε η στήριξη της ΕΕ προς τη βιομηχανία τροφίμων αποτελεσματική και αποδοτική όσον αφορά την αύξηση της αξίας των γεωργικών προϊόντων;», ειδική έκθεση αριθ. 6/2013 «Πέτυχαν τα κράτη μέλη και η Επιτροπή τη βέλτιστη σχέση κόστους/οφέλους με τα μέτρα για τη διαφοροποίηση της αγροτικής οικονομίας;». 2 Απόφαση 2006/144/ΕΚ του Συμβουλίου, της 20ής Φεβρουαρίου 2006 (ΕΕ L 55 της 25.2.2006, σ. 20). 3 Άρθρο 80 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου, της 20ής Σεπτεμβρίου 2005 (ΕΕ L 277 της 21.10.2005, σ. 1). PE523.046v01-00 2/10 DT\1009467.doc
την απεικόνιση της προόδου όσον αφορά την επίτευξη των στόχων αγροτικής ανάπτυξης κατά τρόπο που να επιτρέπει τη σύγκριση των ΠΑΑ και τη συγκέντρωση των στοιχείων. Το ΚΠΠΑ προϋποθέτει επίσης τη διενέργεια, από ανεξάρτητους αξιολογητές, μιας εκ των προτέρων αξιολόγησης, μιας ενδιάμεσης αξιολόγησης το 2010 και μιας εκ των υστέρων αξιολόγησης το 2015 για κάθε ΠΑΑ. Η Επιτροπή δημοσιεύει τόσο τις εν λόγω εκθέσεις όσο και εκείνες που αφορούν την υλοποίηση και την επίτευξη των πολιτικών. Η Επιτροπή θέτει επίσης ειδικότερες απαιτήσεις και απαριθμεί κοινούς δείκτες βάσης, εκροών, αποτελεσμάτων και επιπτώσεων 1. Οι ορισμοί των δεικτών, οι κοινές ερωτήσεις αξιολόγησης και η μεθοδολογική καθοδήγηση παρατίθενται σε ένα μη δεσμευτικό «εγχειρίδιο ΚΠΠΑ» το οποίο εξέδωσε η Επιτροπή. Τα κράτη μέλη είναι υπεύθυνα για τον προσδιορισμό συγκεκριμένων και επαληθεύσιμων στόχων στα ΠΑΑ τους, τα οποία περιλαμβάνουν στόχους για τους κοινούς δείκτες. Επίσης, δημιουργούν συστήματα συλλογής δεδομένων, οργανώνουν αξιολογήσεις και καταρτίζουν την ετήσια έκθεση προόδου βάσει των πληροφοριών παρακολούθησης και αξιολόγησης, η οποία θα πρέπει να καταδεικνύει την πρόοδο του προγράμματος σε σχέση με τους στόχους που έχουν τεθεί. Οι υπηρεσίες της Επιτροπής επανεξετάζουν τις ετήσιες εκθέσεις προόδου και συγκεντρώνουν τα στοιχεία που έχουν προκύψει από την παρακολούθηση. Οι υπάλληλοί τους μπορούν να συμμετέχουν ως παρατηρητές στις επιτροπές παρακολούθησης των κρατών μελών και να διοργανώνουν ετήσιες συναντήσεις με τις διαχειριστικές αρχές για να εξετάζουν τα κύρια αποτελέσματα του προηγούμενου έτους για κάθε ΠΑΑ. Οι δαπάνες παρακολούθησης και αξιολόγησης συγχρηματοδοτούνται από την ΕΕ με τη μορφή τεχνικής βοήθειας. Εμβέλεια, στόχοι και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου Κατά τον έλεγχο εξετάστηκε κατά πόσον η Επιτροπή και τα κράτη μέλη μπορούν να καταδείξουν ότι τα κονδύλια της ΕΕ που διατίθενται για την πολιτική αγροτικής ανάπτυξης δαπανώνται ορθά. Εξετάστηκαν τρία υποερωτήματα που αφορούσαν α) τους στόχους για την επίτευξη των οποίων προορίζονταν οι δαπάνες β) την ύπαρξη αξιόπιστων πληροφοριών και γ) το κατά πόσον έχει βελτιωθεί η αποτελεσματικότητα και η αποδοτικότητα των δαπανών. Ο έλεγχος αφορούσε κυρίως τον καθορισμό των στόχων πολιτικής και των στόχων που αφορούν τους δείκτες για τα ΠΑΑ της περιόδου 2007-2013, καθώς και την επακόλουθη παραγωγή και χρήση των πληροφοριών παρακολούθησης και αξιολόγησης, και τη σχετική υποβολή εκθέσεων. Ο έλεγχος επικεντρώθηκε στα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης που εξετάστηκαν από το Ελεγκτικό Συνέδριο από το 2010 και εξής, τα οποία αντιπροσωπεύουν το 53% των συνολικών δαπανών αγροτικής ανάπτυξης που έχουν προγραμματιστεί για την περίοδο 2007-2013. Επικεντρώθηκε σε 12 2 από τα ΠΑΑ που περιλαμβάνονταν στους προηγούμενους ελέγχους του Ελεγκτικού Συνεδρίου 3, τα οποία αντιπροσωπεύουν ποσοστό μεγαλύτερο του 50% των συνολικών δαπανών αγροτικής ανάπτυξης που έχουν προγραμματιστεί για τη συγκεκριμένη περίοδο. Εκτός από τις πληροφορίες που είχαν συγκεντρωθεί για τους προηγούμενους ελέγχους, το Ελεγκτικό Συνέδριο εξέτασε τις πλέον πρόσφατες ετήσιες εκθέσεις προόδου και αξιολόγησε 1 Κανονισμός (EΚ) αριθ. 1974/2006 της Επιτροπής, της 15ης Δεκεμβρίου 2006 (ΕΕ L 368 της 23.12.2006, σ.15) 2 Τσεχική Δημοκρατία, Γερμανία Βάδη-Βιρτεμβέργη, Ισπανία Ανδαλουσία, Γαλλία Μητροπολιτική χώρα, Ιταλία - Καμπανία, Λουξεμβούργο, Ουγγαρία, Αυστρία, Πολωνία, Ρουμανία, Σουηδία και Ηνωμένο Βασίλειο Αγγλία. 3 Βλέπε υποσημείωση 1. DT\1009467.doc 3/10 PE523.046v01-00
τη διαχείριση του ΚΠΠΑ από την Επιτροπή. Πορίσματα και παρατηρήσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου Σύμφωνα με τις απόψεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου, οι στόχοι πρέπει να υποδεικνύουν τα αποτελέσματα που προτίθενται να επιτύχουν η πολιτική και το πρόγραμμα, παρέχοντας τη δυνατότητα επιλογών όσον αφορά τα κονδύλια του προϋπολογισμού και τα μέτρα σχεδιασμού και υλοποίησης. Παρέχουν ένα σημείο αναφοράς για τη διενέργεια συγκρίσεων, καθώς και για τον εντοπισμό και τη διόρθωση αδυναμιών. Παρέχουν επίσης μια βάση για την αξιολόγηση των επιδόσεων και για τη λογοδοσία και, ως εκ τούτου, θα πρέπει να είναι συγκεκριμένοι, μετρήσιμοι, εφικτοί, ουσιαστικοί και χρονικά προσδιορισμένοι («SMART»). Επιπλέον, οι στόχοι πρέπει να περιγράφουν μια μελλοντική κατάσταση, να είναι ποσοτικά προσδιορισμένοι και να αποσκοπούν στην παροχή μιας βάσης που αφενός θα διασφαλίζει ότι τα προγράμματα είναι συμφέροντα από οικονομική άποψη και αφετέρου θα καθιστά εφικτή τη διαχείριση των μέτρων κατά τέτοιο τρόπο ώστε να επιτυγχάνονται αποτελεσματικά οι στόχοι. Όπως προαναφέρθηκε, εναπόκειται στα κράτη μέλη να θέτουν συγκεκριμένους, επαληθεύσιμους στόχους και δείκτες στα ΠΑΑ, οι οποίοι να δίνουν τη δυνατότητα μέτρησης της προόδου, της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας των προγραμμάτων. Ποικίλα είναι τα μέτρα που συμβάλλουν σε κάθε στόχο της ΕΕ: 16 διαφορετικά μέτρα αποσκοπούν στη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας της γεωργίας και της δασοκομίας, όπως ορίζεται στον άξονα 1. Ένα μέτρο μπορεί επίσης να συμβάλλει στην επίτευξη περισσότερων του ενός στόχων, για παράδειγμα ο νέος εξοπλισμός βάσει του άξονα 1, και η μείωση του περιβαλλοντικού αντίκτυπου βάσει του άξονα 2. Ως εκ τούτου, απαιτείται ένα σαφές σχέδιο για τα αποτελέσματα που επιδιώκει να επιτύχει κάθε μέτρο, προκειμένου τα ΠΑΑ να παρέχουν μια αιτιολογημένη βάση για την κατανομή των πόρων, για τη διαχείριση του μέτρου κατά τρόπο που να διασφαλίζεται η επίτευξη των επιδιωκόμενων στόχων, και τέλος για την υποβολή έκθεσης σχετικά με την αποτελεσματικότητα και την αποδοτικότητα του μέτρου. Ωστόσο, σύμφωνα με τον έλεγχο, τα ΠΑΑ υπήρξαν ανεπαρκή ως προς τον προσδιορισμό συγκεκριμένων στόχων που να περιλαμβάνουν στόχους για τα αποτελέσματα. Η διατύπωσή τους είναι γενική και αόριστη, θέτοντας γενικούς στόχους χωρίς να αναφέρεται το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα και δυσχεραίνοντας ως εκ τούτου τη δυνατότητα εξακρίβωσης της επιτυχούς επίτευξής τους. Η Ρουμανία ήταν το μόνο από τα 12 κράτη μέλη που έθεσε στόχους στα αρχικά ΠΑΑ για όλους τους δείκτες αποτελεσμάτων των επιλεγμένων μέτρων, σύμφωνα με τις απαιτήσεις του ΚΠΠΑ. Η Επιτροπή ενέκρινε τα άλλα ΠΑΑ, παρά την έλλειψη στόχων. Τα κράτη μέλη υπολόγισαν τους στόχους που αφορούν τα αποτελέσματα, οι οποίοι απαιτούνταν από το ΚΠΠΑ, προβαίνοντας σε εκτίμηση των αποτελεσμάτων τα οποία ανέμεναν να αποφέρει το μέτρο με το διαθέσιμο κονδύλιο, αντί να προσδιορίσουν πρώτα το αποτέλεσμα που απαιτείται για την επίτευξη του στόχου. Ορισμένοι από τους στόχους των ΠΑΑ αποδείχθηκε ότι συνιστούσαν υπερβολικά αισιόδοξες εκτιμήσεις των αναμενόμενων αποτελεσμάτων (π.χ. η Ρουμανία ανέμενε ότι θα υποδεχόταν επιπλέον 7,65 εκατομμύρια τουρίστες, και ο αριθμός αυτός χρειάστηκε να μειωθεί κατά 5 εκατομμύρια). Οι κοινοί δείκτες αποτελεσμάτων δεν σχετίζονται πάντοτε με τους σκοπούς των ΠΑΑ των κρατών μελών, επομένως δεν κατορθώνουν να προσδιορίσουν ποσοτικά τους στόχους για την επίτευξη των οποίων προορίζονται τα προγράμματα (παραδείγματα στη PE523.046v01-00 4/10 DT\1009467.doc
Βάδη-Βιρτεμβέργη και στην Τσεχική Δημοκρατία). Επιπλέον, ορισμένα κράτη μέλη παρουσίασαν στόχους με διαφορετικό τρόπο, γεγονός το οποίο δεν επιτρέπει τη σύγκριση ή τη συγκέντρωσή τους. Ομοίως, όταν ο στόχος του ΠΑΑ απουσιάζει, είναι αβάσιμος ή μη συγκρίσιμος, η αξία των ενοποιημένων στόχων σε επίπεδο ΕΕ περιορίζεται. Όσον αφορά το δεύτερο ζήτημα της αξιοπιστίας των πληροφοριών, το Ελεγκτικό Συνέδριο επεσήμανε ότι το ΚΠΠΑ είναι ένα πολύτιμο σύνολο εργαλείων για τη συλλογή συνεκτικών και συγκρίσιμων πληροφοριών σε επίπεδο ΕΕ, δεν είναι όμως άρτια οργανωμένο. Τα κράτη μέλη δεν είχαν σχεδιάσει εκ των προτέρων τον τρόπο συλλογής των δεδομένων για τους κοινούς δείκτες, πολλά προχώρησαν σε ειδικές ρυθμίσεις παράλληλα με τα διοικητικά τους συστήματα, γεγονός που δημιούργησε πρόσθετο φόρτο εργασίας στις εθνικές και περιφερειακές αρχές καθώς και στους δικαιούχους, και μάλιστα συγκέντρωσαν πληροφορίες παρακολούθησης ξεχωριστά παραδείγματα στην Πολωνία, την Τσεχική Δημοκρατία και την Ουγγαρία -, θέτοντας σε κίνδυνο την ακεραιότητα των δεδομένων. Συνηθέστερη ήταν η χρήση στοιχείων για τα αποτελέσματα από τις προβλέψεις των δικαιούχων για τα αναμενόμενα αποτελέσματα. Στην Αγγλία και τη Σουηδία, τα στοιχεία αυτά προσαρμόστηκαν κατά τους ελέγχους από τις αρχές. Η συλλογή στοιχείων για το ΚΠΠΑ αντιμετωπίστηκε απλώς ως ένα επιπρόσθετο καθήκον που έπρεπε να εκπληρωθεί και ως εκ τούτου, δόθηκε πολύ λίγη προσοχή στην ποιότητα των στοιχείων, ενισχύοντας τις αποκλίσεις μεταξύ των στοιχείων που αφορούσαν τα αποτελέσματα και της πραγματικής κατάστασης. Οι κοινοί δείκτες αποτελεσμάτων ερμηνεύθηκαν σε ένα ευρύ πλαίσιο και δεν κατέστη εφικτό να καταδείξουν κατά πόσον είχαν επιτευχθεί οι στόχοι των ΠΑΑ. Αποτέλεσμα αυτής της κατάστασης ήταν οι ενδιάμεσες αξιολογήσεις, οι οποίες αξιολογούν τον βαθμό αξιοποίησης των πόρων καθώς και την αποτελεσματικότητα και την αποδοτικότητα του προγράμματος, τον κοινωνικοοικονομικό αντίκτυπο και τον αντίκτυπο στις προτεραιότητες της Κοινότητας, να μην οδηγήσουν σε επαρκώς τεκμηριωμένα συμπεράσματα σχετικά με τον αντίκτυπο των μέτρων στην αγροτική ανάπτυξη και να μην παράσχουν σημαντικές πληροφορίες σε επίπεδο ΕΕ. Η Επιτροπή αναγνώρισε το πρόβλημα σε πρώιμο στάδιο και συνεργάστηκε με τα κράτη μέλη ώστε να βελτιωθεί η καθοδήγηση και η παρεχόμενη στήριξη μέσω της «Υπηρεσίας υποστήριξης αξιολόγησης». Η συνεκτικότητα και η πληρότητα των στοιχείων βελτιώθηκαν κατά τα τελευταία πέντε έτη, όμως κατά την περίοδο του ελέγχου, τον Απρίλιο του 2013, η Επιτροπή δεν είχε ακόμα λάβει τις ετήσιες εκθέσεις προόδου της Γαλλίας, της Ουγγαρίας και της Αγγλίας για το 2011, ενώ οι πιο πρόσφατες πληροφορίες που διέθετε ήταν εκείνες του 2010. Επιπλέον, από τα 12 ΠΑΑ που εξετάστηκαν, μόνο η Αυστρία και η Σουηδία παρείχαν το πλήρες σύνολο των στοιχείων για τους κοινούς δείκτες αποτελεσμάτων του 2011. Η έλλειψη επικαιροποιημένων στοιχείων είχε ως επακόλουθο την περιορισμένη χρησιμότητά τους για τον επιδιωκόμενο στόχο της παρακολούθησης των εκροών και των αποτελεσμάτων. Το Ελεγκτικό Συνέδριο αμφισβητεί επίσης την αξιοπιστία των παρεχόμενων στοιχείων. Η υποβολή στοιχείων για την αποδοτικότητα και την αποτελεσματικότητα των δαπανών για την αγροτική ανάπτυξη πραγματοποιείται μέσω διαφορετικών εγγράφων που προέρχονται από τα κράτη μέλη και την Επιτροπή. Σύμφωνα με το Ελεγκτικό Συνέδριο, οι εν λόγω εκθέσεις δεν λαμβάνουν υπόψη την αξιοπιστία των πηγών των δεδομένων ή των μεθόδων παρουσίασης των πληροφοριών. Παρατίθενται παραδείγματα παρέκτασης στοιχείων σε ορισμένες περιπτώσεις ή αλλαγής στόχων προκειμένου αυτοί να αντιστοιχούν στα αναμενόμενα αποτελέσματα, στα οποία διαφαίνονται οι εν λόγω αδυναμίες. Επιπλέον, τα DT\1009467.doc 5/10 PE523.046v01-00
έγγραφα εξωτερικών αξιολογήσεων που συντάσσονται από ανεξάρτητους αξιολογητές δημοσιεύονται, αλλά η Επιτροπή και τα κράτη μέλη δεν ενημερώνουν τον αναγνώστη για τα συμπεράσματα που συνάγουν από τις εν λόγω αξιολογήσεις. Επιπλέον, αναφέρουν μόνο επιλεγμένες διαπιστώσεις που προκύπτουν από τις αξιολογήσεις (καμία δυνατότητα εντοπισμού καταστάσεων μη αποδοτικότητας των δαπανών) και δεν περιλαμβάνουν καμία ανάλυση της αποδοτικότητας των δαπανών ούτε ενημερώνουν σχετικά με τον βαθμό επίτευξης των στόχων του ΠΑΑ και της ΕΕ. Τέλος, το Ελεγκτικό Συνέδριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη την αποδοτικότητα των μέτρων κατά την αρχική έγκριση των ΠΑΑ, γεγονός που σημαίνει ότι ήταν δύσκολο να αποφανθεί εάν τα προγράμματα ήταν συμφέροντα από οικονομική άποψη σε σχέση με τις προτεραιότητες και τους στόχους της ΕΕ. Τα κράτη μέλη έχουν χρησιμοποιήσει πληροφορίες παρακολούθησης και αξιολόγησης για να συμβάλουν στην αφομοίωση των μέτρων, χρησιμοποιώντας για τον σκοπό αυτό το ΚΠΠΑ και τον κανονισμό. Ωστόσο, είναι δύσκολο να διαπιστωθεί εάν οι εν λόγω πληροφορίες χρησιμοποιήθηκαν για τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας και της αποδοτικότητας των μέτρων. Και τα 12 ΠΑΑ που επελέγησαν είχαν τροποποιηθεί από μία έως και δέκα φορές. Το Ελεγκτικό Συνέδριο αναζήτησε παραδείγματα στα οποία το κράτος μέλος να είχε δικαιολογήσει τις αλλαγές αναφερόμενο στα στοιχεία αποτελεσμάτων του ΚΠΠΑ. Δεν εντοπίστηκαν τέτοιες περιπτώσεις. Οι αιτιολογίες που δόθηκαν αφορούσαν κυρίως τον προϋπολογισμό. Όταν οι δαπάνες του ΠΑΑ είναι χαμηλότερες από εκείνες που έχει προγραμματίσει το κράτος μέλος, το ΠΑΑ τροποποιείται ώστε να ανακατανεμηθούν κονδύλια από μέτρα με χαμηλή αφομοίωση σε μέτρα με υψηλότερη ζήτηση (εντοπίστηκαν παραδείγματα στην Ανδαλουσία και την Καμπανία). Παράλληλα η Επιτροπή, στις διαφορετικές εκθέσεις που καταρτίζει, επικεντρώθηκε στις εκροές και τη δημοσιονομική εκτέλεση, και όχι στην επίτευξη αποτελεσμάτων. Επιπλέον, η Επιτροπή δεν χρησιμοποίησε τις πληροφορίες του ΚΠΠΑ σχετικά με τα αποτελέσματα προκειμένου να στηρίξει τις προτάσεις της για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020. Όταν γίνονται επιλογές σχετικά με τη μελλοντική πολιτική σε επίπεδο ΕΕ, και για τον προγραμματισμό σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο, πρέπει να διατίθενται πληροφορίες για τη στήριξη της αξιολόγησης ενός μέτρου ως αποδοτικού και αποτελεσματικού και για τη διασφάλιση της επίτευξης των στόχων που έχουν τεθεί σε ενωσιακό, εθνικό και περιφερειακό επίπεδο. Απαντήσεις της Επιτροπής Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι τρεις πρωταρχικοί στόχοι για την αγροτική ανάπτυξη διασαφηνίζονται επαρκώς στο άρθρο 4 και στις αιτιολογικές σκέψεις του κανονισμού 1698/2005. Τεκμηριώνονται περαιτέρω στις στρατηγικές κατευθυντήριες γραμμές της Επιτροπής. Κατά την έγκριση των ΠΑΑ, η Επιτροπή εκπονεί ανάλυση προκειμένου να αξιολογηθεί κατά πόσον τα προγράμματα και τα μέτρα είναι συνεπή με τις κοινοτικές στρατηγικές κατευθυντήριες και τα εθνικά στρατηγικά σχέδια και συμμορφώνονται με τις σχετικές νομικές διατάξεις. Οι στόχοι σε επίπεδο ΕΕ διατυπώνονται με ποιοτικούς όρους και προσδιορίζουν την κατεύθυνση προς την οποία πρέπει η πολιτική να στρέψει την ανταγωνιστικότητα και τη διαφοροποίηση. Η Επιτροπή θεωρεί ότι πρέπει να επιδεικνύει σύνεση στον καθορισμό ποσοτικά προσδιορισμένων στόχων σε σχέση με τους στόχους πολιτικής που επηρεάζονται PE523.046v01-00 6/10 DT\1009467.doc
από πολλούς εξωτερικούς παράγοντες. Θεωρεί ότι, όσον αφορά πολυετή προγράμματα όπως τα ΠΑΑ, η ορθή αξιολόγηση συγκεκριμένων αποτελεσμάτων και αντίκτυπου μπορεί να γίνει μόνο όταν έχει παρέλθει το μεγαλύτερο μέρος της περιόδου προγραμματισμού και ύστερα από αυτήν, μέσω αξιολογήσεων. Επιπλέον, οι πληροφορίες σχετικά με την υλοποίηση των προγραμμάτων, τα αποτελέσματα των αξιολογήσεων και οι εκτιμήσεις της ποιότητάς τους διατίθενται στο κοινό. Η Επιτροπή εκτιμά ότι, όπου κατέστη εφικτό, η ίδια και τα κράτη μέλη χρησιμοποίησαν τα διαθέσιμα στοιχεία από την παρακολούθηση και την αξιολόγηση. Σκοπός τους είναι η βελτίωση της εκτέλεσης, του σχεδιασμού και της λογοδοσίας. Οι πληροφορίες παρακολούθησης χρησιμοποιούνται για να υποστηρίξουν την ανάγκη τροποποίησης των ΠΑΑ. Ομοίως, οι ενδιάμεσες αξιολογήσεις έχουν καθοδηγητική λειτουργία, καθώς μια σειρά από τροποποιήσεις στα ΠΑΑ συνδέθηκαν με πορίσματα των ενδιάμεσων αξιολογήσεων. Το ΚΠΠΑ χρησιμοποιήθηκε για πρώτη φορά για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013, προκειμένου να παράσχει στήριξη στους σκοπούς του προγράμματος, θέτοντας στόχους για τις εκροές, τα αποτελέσματα και τον αντίκτυπο. Επρόκειτο για μια νέα διαδικασία και μια εμπειρία «μάθησης στην πράξη», τόσο για τις διαχειριστικές αρχές όσο και για την Επιτροπή. Σε αυτό το πλαίσιο, είναι εύλογο ορισμένοι αρχικοί στόχοι να μην ήταν ρεαλιστικοί και να χρειάστηκε να αναθεωρηθούν. Ωστόσο, οι υπηρεσίες της Επιτροπής έχουν παράσχει και θα εξακολουθήσουν να παρέχουν περαιτέρω καθοδήγηση προς τα κράτη μέλη μέσα από διάφορα διαθέσιμα φόρουμ. Η Επιτροπή μαζί με τα κράτη μέλη ανέλαβαν το 2008 και το 2009 την προσπάθεια να καλύψουν κενά στα ΠΑΑ. Για κάθε ΠΑΑ, οι υπηρεσίες της Επιτροπής επεσήμαναν τους στόχους που δεν έχουν επιτευχθεί καθώς και εκείνους που δεν έχουν προσδιοριστεί ποσοτικά επαρκώς και κάλεσαν τις διαχειριστικές αρχές να βελτιώσουν το σύνολο των στόχων τους. Η εν λόγω προσπάθεια οδήγησε σε σημαντική βελτίωση του συνόλου των στόχων, μέσω τροποποιήσεων των ΠΑΑ. Για την περίοδο 2014-2020 έχει οριστεί μια σειρά από υποχρεωτικούς κοινούς δείκτες, με απαίτηση για πρόσθετους δείκτες, όπου είναι αναγκαίο, προκειμένου να αντιμετωπιστούν οι ιδιαιτερότητες των προγραμμάτων. Οι κοινοί δείκτες θα παρέχουν επίσης τη βάση για να συνδεθεί η πολιτική αγροτικής ανάπτυξης με την ευρύτερη στρατηγική 20/20. Στο νέο πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης, η Επιτροπή έχει δώσει προσοχή στον κατάλληλο ορισμό των δεικτών. Στην ποιοτική αξιολόγηση της σύνθεσης των ενδιάμεσων αξιολογήσεων αναφέρεται ότι συχνά διαφέρουν ως προς την ποιότητα και τις λεπτομέρειες των πληροφοριών τους σχετικά με συγκεκριμένα θέματα, και αυτό αντανακλάται επίσης στη σύνθεση των πορισμάτων, περιορίζοντας τη συνολική ποιότητα τους. Επιπλέον, η Επιτροπή αναγνωρίζει την ανάγκη για βελτίωση ορισμένων πτυχών της ετήσιας έκθεσης δραστηριοτήτων. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η αλλαγή των οικονομικών συνθηκών ή μια νέα στρατηγική ΠΑΑ μπορεί να αποτελέσει επαρκή δικαιολογία για αλλαγή του στόχου (σχόλιο που αφορά τον στόχο της Τσεχίας για δημιουργία θέσεων απασχόλησης). Προσθέτει ότι η μείωση των στόχων των αποτελεσμάτων δεν συνιστά, εξ ορισμού, μείωση της προγραμματισμένης αποδοτικότητας και αποτελεσματικότητας. Οι παράμετροι αυτές θα πρέπει να εξετάζονται στο πλαίσιο της συνολικής στρατηγικής του προγράμματος. Η Επιτροπή επεσήμανε επίσης ότι η «δημιουργία νέων θέσεων εργασίας» αποτελεί έναν μόνο DT\1009467.doc 7/10 PE523.046v01-00
από τους συγκεκριμένους στόχους που συνδέονται με την εφαρμογή του άξονα 3, και αυτό μπορεί εν μέρει να εξηγήσει τις διαφορές στις δημόσιες δαπάνες ανά νέα θέση εργασίας στο ΠΑΑ της Καμπανίας. Ωστόσο, η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι οι αξιολογήσεις των ΠΑΑ αποκάλυψαν ορισμένες δυσκολίες ως προς την ολοκληρωμένη και συνεπή παρουσίαση της αποτελεσματικότητας, της αποδοτικότητας, των επιτευγμάτων και του αντίκτυπου που είχαν τα επενδυτικά μέτρα. Για τον λόγο αυτό, η Επιτροπή ξεκίνησε μια αξιολόγηση με στόχο τη βελτίωση της ικανότητας εντοπισμού και κατανόησης του αντίκτυπου των μέτρων, ώστε να υποστηριχθούν οι υλικές επενδύσεις που θα είναι σε θέση να αντιμετωπίσουν το ζήτημα της μη αποδοτικότητας της δαπάνης. Η παρουσίαση των αποτελεσμάτων στις ετήσιες εκθέσεις προόδου έχει ως στόχο να δώσει μια εικόνα της προόδου ως προς την επίτευξη των στόχων των ΠΑΑ και όχι απαραιτήτως να την αξιολογήσει. Οι τροποποιήσεις των προγραμμάτων για την αποφυγή της «αποδέσμευσης» πρέπει να αξιολογούνται στο πλαίσιο της συνολικής στρατηγικής. Όταν εγκρίθηκαν ΠΑΑ με ελλιπή σύνολο στόχων, ανελήφθη δέσμευση για την ολοκλήρωσή τους. Ορισμένα κράτη μέλη προφανώς υπερεκτίμησαν τα αποτελέσματα και στη συνέχεια διόρθωσαν τις εκτιμήσεις. Επιπλέον, το οικονομικό πλαίσιο αλλάζει συνεχώς, γεγονός που οδήγησε σε κάποια προσαρμογή των αναμενόμενων αποτελεσμάτων. Οι επιλογές πολιτικής βασίζονται σε ένα ευρύ φάσμα πληροφοριών, στις οποίες περιλαμβάνονται η παρακολούθηση και η αξιολόγηση, και σε διαφορετικά πολιτικά οράματα για την ιεράρχηση των προβλημάτων και των πιθανών λύσεων. Η Επιτροπή έχει προτείνει, για την επόμενη περίοδο προγραμματισμού, λύσεις για μια σειρά προβλημάτων που αφορούν το σύστημα παρακολούθησης και αξιολόγησης ωστόσο, θα υπάρχει πάντοτε η ανάγκη για εξισορρόπηση ανάμεσα στα οφέλη της παρακολούθησης και της αξιολόγησης και στις σχετικές δαπάνες και τον διοικητικό φόρτο. Συστάσεις της εισηγήτριας για πιθανή ένταξη στην ετήσια έκθεση απαλλαγής [Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο] χαιρετίζει την ειδική έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου αριθ. 12/2013 με τίτλο «Μπορούν η Επιτροπή και τα κράτη μέλη να καταδείξουν ότι τα κονδύλια της ΕΕ που διατίθενται για την πολιτική αγροτικής ανάπτυξης δαπανώνται ορθά;», και επιδοκιμάζει, καταρχήν, τις συστάσεις της επισημαίνει ότι χρειαζόμαστε μια περισσότερο πράσινη, δίκαιη και καθόλα εύλογη κοινή γεωργική πολιτική, η οποία να αντιπροσωπεύει την αρχή «δημόσιες δαπάνες για δημόσια αγαθά», και η οποία, ως εκ τούτου, θα αποτελέσει ένα σημαντικό βήμα προόδου στην εξέλιξη και τον εκσυγχρονισμό της ΚΓΠ. Η γεωργική πολιτική της ΕΕ πρέπει να αποφέρει οφέλη στο κοινό εν γένει και όχι μόνο στους αγρότες επισημαίνει ότι τα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης αποτελούν σημαντικά μέσα για τη δημιουργία θέσεων εργασίας και την προώθηση της ανάπτυξης, για τη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας της γεωργίας και για τη βελτίωση του περιβάλλοντος εφόσον οι δαπάνες για την αγροτική ανάπτυξη καλύπτουν μέτρα για τη στήριξη των αγροτικών επιχειρήσεων, των γεωργικών εκμεταλλεύσεων και των μικρών επιχειρήσεων και κοινοτήτων σε αγροτικές περιοχές, θεωρεί αναγκαίο τα εν λόγω μέτρα να καλύπτουν τις PE523.046v01-00 8/10 DT\1009467.doc
ανάγκες αυτής της κατηγορίας αποδεκτών και, έτσι, να επιτυγχάνουν ποικίλους στόχους επισημαίνει ότι η παρακολούθηση και η αξιολόγηση έχουν καίρια σημασία για τον σκοπό αυτό, και θεωρεί σημαντικό να γνωρίζουν το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και οι πολίτες εάν τα χρήματα της ΕΕ δαπανώνται ορθά καλεί τα κράτη μέλη να θέσουν συγκεκριμένους μετρήσιμους στόχους στο πλαίσιο των ΠΑΑ τους, εστιάζοντας στους επιδιωκόμενους στόχους των δαπανών αγροτικής ανάπτυξης πιστεύει ότι η Επιτροπή θα πρέπει να διασφαλίζει πριν από την έγκρισή τους ότι τα ΠΑΑ των κρατών μελών περιλαμβάνουν σαφείς στόχους και σχέδια αξιολόγησης τα οποία θα παρέχουν πληροφορίες για τα αποτελέσματα που επιτυγχάνονται μέσω των προγραμματισμένων δράσεων, σύμφωνα με τους συμφωνημένους στόχους και εγκαίρως, ώστε να προσαρμόζονται αναλόγως οι αποφάσεις πολιτικής για την επόμενη περίοδο προγραμματισμού εκφράζει την ανησυχία του για το γεγονός ότι το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο διαπίστωσε πως οι τρέχουσες ρυθμίσεις που αφορούν την παρακολούθηση και την αξιολόγηση δεν έχουν κατορθώσει να παράσχουν πληροφορίες που να καταδεικνύουν ότι τα μέτρα αποσκοπούν στην επίτευξη των στόχων πολιτικής με τον πλέον αποτελεσματικό τρόπο ζητεί να ενημερώνεται σαφώς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο σχετικά με τα αποτελέσματα που έχουν επιτευχθεί όσον αφορά τις δαπάνες για την αγροτική ανάπτυξη όσον αφορά το μεγάλο ποσό των 100 δισεκατομμυρίων ευρώ περίπου που έχει διατεθεί για την επίτευξη των στόχων αγροτικής ανάπτυξης κατά τη δημοσιονομική περίοδο 2007-2013, καθώς και τα 58 δισεκατομμύρια ευρώ που προέρχονται από ίδιους πόρους των κρατών μελών, συμφωνεί με το Ελεγκτικό Συνέδριο ότι, για το υπόλοιπο διάστημα της τρέχουσας περιόδου δαπανών (τέλος του 2015), πρέπει να βελτιωθεί η παρακολούθηση και η αξιολόγηση, ώστε να διασφαλιστεί η ορθή αξιοποίηση του προϋπολογισμού της ΕΕ καλεί τα κράτη μέλη να κάνουν άμεση χρήση της παρακολούθησης και της αξιολόγησης, ώστε να εντείνουν την εστίασή τους σε αποτελέσματα, και συνιστά στην Επιτροπή και στα κράτη μέλη να βελτιώσουν την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων των ΠΑΑ κατά την τρέχουσα περίοδο χρηματοδότησης και να χρησιμοποιήσουν τα πορίσματα για να βελτιώσουν τα ΠΑΑ για την περίοδο χρηματοδότησης 2014-2020 καλεί την Επιτροπή να βελτιώσει το ΚΠΠΑ για την περίοδο 2014-2020, ώστε να προκύψει ένα χρήσιμο εργαλείο για τα κράτη μέλη και την Επιτροπή, το οποίο να παράγει σχετικά στοιχεία που θα χρησιμοποιούνται για παρακολούθηση και αξιολόγηση επιμένει στην ανάγκη ανάπτυξης αξιόπιστων δεικτών, ώστε να καθίστανται δυνατές οι συγκρίσεις μεταξύ κρατών μελών (και/ή περιφερειών) και να παρακολουθούνται τα αποτελέσματα των διαφόρων μέτρων αγροτικής ανάπτυξης και η συμβολή τους στην επίτευξη των προτεραιοτήτων της ΕΕ θεωρεί ότι τα κράτη μέλη πρέπει να διαθέτουν ένα κοινό σύστημα παρακολούθησης και αξιολόγησης, ώστε να διασφαλιστεί ότι η Επιτροπή θα είναι σε θέση να αναλύει τον βαθμό προόδου και επίτευξης των καθορισμένων στόχων καθώς και τον αντίκτυπο και την αποτελεσματικότητά τους σε επίπεδο ΕΕ, και χαιρετίζει το έργο που έχουν αναλάβει επί του παρόντος η Επιτροπή και τα κράτη μέλη για τον καθορισμό υποχρεωτικών κοινών δεικτών για το πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης της περιόδου 2014-2020 για την κοινή γεωργική πολιτική και τα προγράμματα αγροτικής DT\1009467.doc 9/10 PE523.046v01-00
ανάπτυξης, και τους καλεί να διασφαλίσουν ότι τα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης καταρτίζονται με σαφείς απαιτήσεις όσον αφορά τη χρήση των εν λόγω δεικτών θεωρεί ότι η εφαρμογή ενός συγκεκριμένου στόχου πρέπει να παρουσιάζει ορισμένο βαθμό ομοιογένειας στα διάφορα εδάφη και, ως εκ τούτου, θα πρέπει να αποφεύγονται οι αποκλίσεις στους τομείς της ρύθμισης, της εφαρμογής και του προϋπολογισμού, και να εξασφαλίζεται η ομοιόμορφη εφαρμογή του εν λόγω μέτρου από τα κράτη μέλη καλεί την Επιτροπή να διασφαλίσει ότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο θα λάβει εγκαίρως τις ετήσιες εκθέσεις υλοποίησης που προβλέπονται για το 2017 και το 2019, ώστε να είναι επίσης σε θέση να αξιολογήσει τους δείκτες αποτελεσμάτων και τον αντίκτυπο των ΠΑΑ. PE523.046v01-00 10/10 DT\1009467.doc