ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΤΩΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΩΝ ΚΟΙΝΟΤΗΤΩΝ Βρυξέλλες, 15.11.2007 SEC(2007) 1497 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ Πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για έναν κώδικα δεοντολογίας για τα ηλεκτρονικά συστήματα κράτησης θέσεων ΣΥΝΟΨΗ ΤΗΣ ΕΚΤΙΜΗΣΗΣ ΑΝΤΙΚΤΥΠΟΥ {COM(2007) 709 final SEC(2007) 1496}
1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ Το παρόν έγγραφο συνοψίζει την έκθεση της εκτίμησης αντικτύπου, όπου περιγράφονται τα προβλήματα που συναντώνται με το ισχύον κανονιστικό πλαίσιο για τα ηλεκτρονικά συστήματα κράτησης θέσεων στον τομέα των αεροπορικών μεταφορών και αναλύονται οι διάφορες πολιτικές επιλογές στην αντιμετώπιση των προβλημάτων αυτών. Τα ηλεκτρονικά συστήματα κράτησης θέσεων (ΗΣΚ) προσφέρουν στους συνδρομητές τους άμεση πληροφόρηση σχετικά με τα διαθέσιμα αεροπορικά δρομολόγια και με τους αντίστοιχους ναύλους. Επιτρέπουν στους ταξιδιωτικούς πράκτορες, ανεξαρτήτως εάν αυτοί διαθέτουν γραφεία ή λειτουργούν μέσω του Διαδικτύου, να πραγματοποιούν άμεσες και επιβεβαιωμένες κρατήσεις θέσεων εξ ονόματος των καταναλωτών. Σήμερα, υπάρχουν τέσσερις μεγάλοι πάροχοι ΗΣΚ που δραστηριοποιούνται στην ευρωπαϊκή αγορά: Amadeus, Sabre, Galileo και Worldspan (οι δύο τελευταίοι είναι υπό συγχώνευση). 2. ΚΑΝΟΝΙΣΜΟΣ 2299/89 ΚΑΙ ΜΕΤΑΒΑΛΛΟΜΕΝΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΤΗΣ ΑΓΟΡΑΣ Ο κώδικας δεοντολογίας για τα ηλεκτρονικά συστήματα κράτησης θέσεων (στο εξής «κώδικας δεοντολογίας») θεσπίστηκε για πρώτη φορά το 1989, με την έκδοση του κανονισμού 2299/89. Την εποχή εκείνη, η συντριπτική πλειονότητα των κρατήσεων των αεροπορικών εταιρειών γινόταν μέσω ΗΣΚ. Για τις αεροπορικές μετακινήσεις τους, οι καταναλωτές ουσιαστικά μπορούσαν να χρησιμοποιούν μία μόνον δίοδο πληροφόρησης και διανομής, τη δίοδο που αποτελούσαν τα ΗΣΚ και οι ταξιδιωτικοί πράκτορες. Επιπλέον, τα περισσότερα ΗΣΚ ανήκαν και ήταν υπό τον έλεγχο αεροπορικών εταιρειών. Αυτός ο συνδυασμός δεδομένων δημιούργησε συγκεκριμένους κινδύνους καταχρηστικών πρακτικών ανταγωνισμού, για τους οποίους, επειδή οι γενικοί κανόνες ανταγωνισμού δεν επαρκούσαν, χρειάζονταν ειδικοί κανόνες ad hoc υπό μορφή κώδικα δεοντολογίας. Δεδομένου του σύνθετου και πολυεθνικού χαρακτήρα των υπηρεσιών CRS και της συμβολής τους στην ενιαία αγορά αεροπορικών μεταφορών, ένας κοινοτικός κανονισμός προσφέρει προστιθεμένη αξία στον συγκεκριμένο τομέα. Οι αλλαγές στην τεχνολογία και τα οικονομικά των ΗΣΚ μεταβάλλουν βαθμιαία τα κύρια χαρακτηριστικά του πεδίου ανταγωνισμού, για το οποίο είχε σχεδιασθεί ο κώδικας δεοντολογίας. Πρώτον, πολλές αεροπορικές εταιρείες εκχώρησαν την κυριότητα του ΗΣΚ τους. Τρία από τα τέσσερα ΗΣΚ (Galileo, Worldspan και Sabre) δεν ανήκουν πλέον σε αεροπορικές εταιρείες, ενώ τρεις αεροπορικές εταιρείες έχουν μειοψηφική συμμετοχή στο Amadeus. Δεύτερον, χάρη στην δημιουργία εναλλακτικών διόδων διανομής, όπως οι ιστότοποι των αεροπορικών εταιρειών στο Διαδίκτυο ή τα τηλεφωνικά τους κέντρα, οι καταναλωτές έχουν σήμερα πρόσβαση σε πολλές διόδους πληροφόρησης και κράτησης θέσεων στις αεροπορικές μεταφορές. Το 40% περίπου όλων των αεροπορικών εισιτηρίων στην ΕΕ κρατείται μέσω εναλλακτικών διόδων και το 60% περίπου μέσω ταξιδιωτικών πρακτόρων και ΗΣΚ. Ο κώδικας δεοντολογίας καθίσταται όλο και πιο ανεπαρκής στις μεταβαλλόμενες συνθήκες της αγοράς και δημιουργεί οικονομική αναποτελεσματικότητα: οι διατάξεις 2
του κώδικα αυξάνουν το κόστος των υπηρεσιών ΗΣΚ (αντιπροσωπεύει κατά μέσο όρο 10 ευρώ ανά εισιτήριο μετ επιστροφής) και περιορίζουν την ευελιξία του ΗΣΚ στην προσαρμογή των υπηρεσιών του στις ειδικές ανάγκες των αεροπορικών εταιρειών και των ταξιδιωτικών πρακτόρων. Το σημαντικότερο είναι ότι οι απαιτήσεις του κώδικα δεοντολογίας περί μη διακριτικής μεταχείρισης παρεμποδίζουν τον ανταγωνισμό στις τιμές και η απαγόρευση στις αεροπορικές εταιρείες να διαφοροποιούν το περιεχόμενο μεταξύ ΗΣΚ περιορίζει σοβαρά τη διαπραγματευτική τους ελευθερία. Η συνεπαγόμενη έλλειψη ανταγωνισμού οδηγεί σε πιο υψηλά τέλη κράτησης μέσω των ΗΣΚ και δημιουργεί ένα σύστημα οικονομικών προσόδων υπέρ των ΗΣΚ και των ταξιδιωτικών πρακτόρων, σε βάρος των αεροπορικών εταιρειών και των επιβατών τους. Τα υψηλότερα από ό,τι είναι αναγκαίο τέλη κράτησης παρακινούν τις αεροπορικές εταιρείες να διανέμουν όλο και περισσότερα εισιτήριά τους μέσω εναλλακτικών διόδων, όπως οι δικοί τους ιστότοποι στο Διαδίκτυο, οι οποίες είναι λιγότερο δαπανηρές και τεχνικά πιο ευέλικτες. Πολλές αεροπορικές εταιρείες χαμηλού κόστους δεν χρησιμοποιούν καθόλου τις υπηρεσίες των ΗΣΚ και έτσι τα δρομολόγιά τους δεν προσφέρονται από πολλούς ταξιδιωτικούς πράκτορες. Επίσης, καθώς η αγορά των ΗΣΚ σε άλλα μέρη του κόσμου έχει ελευθερωθεί πλήρως, είναι αναγκαίο να εξασφαλισθεί ισότιμος ανταγωνισμός μεταξύ αεροπορικών εταιρειών και παρόχων υπηρεσιών ΗΣΚ τόσο εντός όσο και εκτός της ΕΕ. 3. ΔΗΜΟΣΙΑ ΔΙΑΒΟΥΛΕΥΣΗ Από τις 23 Φεβρουαρίου 2007 έως τις 27 Aπριλίου 2007 πραγματοποιήθηκε ανοικτή διαβούλευση μέσω του Διαδικτύου. Προς το σκοπό αυτό, η Επιτροπή δημοσίευσε συμβουλευτικό έγγραφο, το οποίο περιείχε ανασκόπηση των πιο πρόσφατων εξελίξεων στην αγορά, και ιδίως στην ανάπτυξη εναλλακτικών διόδων διανομής, την εξέλιξη της δομής ιδιοκτησίας και ελέγχου των ΗΣΚ και την ελευθέρωση της αγοράς στις Ηνωμένες Πολιτείες. Στις 2 Mαΐου 2007, οι ενδιαφερόμενοι και οι οργανώσεις τους κλήθηκαν σε συνάντηση στις Βρυξέλλες, ούτως ώστε να γίνει σύντομη ανασκόπηση των παρεμβάσεών τους. Η Επιτροπή έλαβε 48 παρεμβάσεις από φορείς εκπροσώπησης, αερομεταφορείς, παρόχους ΗΣΚ και τεχνολογιών πληροφοριών (IT), καταναλωτές/επιβάτες, ταξιδιωτικούς πράκτορες και σιδηροδρομικές επιχειρήσεις. Το συμβουλευτικό έγγραφο, η σύνοψη των παρεμβάσεων και οι επιμέρους (μη εμπιστευτικές) παρεμβάσεις διατίθενται στον ιστότοπο της Επιτροπής: http://ec.europa.eu/transport/air_portal/consultation/2007_04_27_en.htm. Από τη δημόσια διαβούλευση προέκυψε ότι οι περισσότεροι ενδιαφερόμενοι είναι υπέρ της αναθεώρησης του κώδικα δεοντολογίας, προκειμένου να προσαρμοσθεί στις τρέχουσες συνθήκες, να διατηρηθούν ταυτόχρονα όμως σημαντικές διατάξεις του που εξασφαλίζουν ουδέτερη πληροφόρηση των συνδρομητών και οι διασφαλίσεις κατά τυχόν καταχρηστικών πρακτικών σε περίπτωση που υπάρχουν στενοί δεσμοί μεταξύ αεροπορικών εταιρειών και παρόχων ΗΣΚ. 3
4. ΠΟΛΙΤΙΚΕΣ ΕΠΙΛΟΓΕΣ Στην παρούσα εκτίμηση αντικτύπου, έγινε σύγκριση δύο επιλογών αναθεώρησης μερική και πλήρης ελευθέρωση με το βασικό σενάριο δηλαδή τη διατήρηση της υπάρχουσας κατάστασης. Η πρώτη επιλογή μερική ελευθέρωση υποδιαιρέθηκε σε τρεις επιμέρους επιλογές, οι οποίες διαφέρουν ως προς τα μέτρα διασφάλισης σε περίπτωση που υπάρχουν στενοί δεσμοί μεταξύ αεροπορικών εταιρειών και ΗΣΚ. Όλες οι επιλογές αποβλέπουν στη διεύρυνση του πεδίου ανταγωνισμού στην αγορά ΗΣΚ: Επιλογή 0: υπάρχουσα κατάσταση Επιλογή 1: μερική ελευθέρωση Επιλογή 1α: μερική ελευθέρωση με διαχωρισμό του ελέγχου αεροπορικών εταιρειών και ΗΣΚ. Με την επιλογή απαγορεύεται στους αερομεταφορείς να ελέγχουν παρόχους ΗΣΚ και το αντίστροφο Επιλογή 1β: μερική ελευθέρωση με ειδικές διατάξεις για μεταφορείς μητρικούς των ΗΣΚ. Με την επιλογή αυτή θα διατηρηθεί η υποχρέωση των μητρικών αερομεταφορέων να συμμετέχουν ισότιμα σε άλλα ΗΣΚ, πέραν του δικού τους, και η απαγόρευση να προσφέρουν κίνητρα/αντικίνητρα σε ταξιδιωτικούς πράκτορες για τη χρήση συγκεκριμένου ΗΣΚ. Επιλογή 1γ: μερική ελευθέρωση χωρίς ειδικές διατάξεις για μεταφορείς μητρικούς των ΗΣΚ Επιλογή 2: πλήρης ελευθέρωση (κατάργηση του κώδικα δεοντολογίας). 5. ΣΥΓΚΡΙΣΗ ΤΩΝ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΕΠΙΛΟΓΩΝ Η υπάρχουσα κατάσταση απορρίφθηκε διότι οι περιορισμοί του ισχύοντος κανονισμού στη διαμόρφωση των τιμών και την ελευθερία διαπραγμάτευσης έχουν συνεχώς αυξανόμενε αρνητικές επιπτώσεις, ιδίως σε ό,τι αφορά τα υψηλά έξοδα διανομής. Εξαιτίας των εξόδων αυτών, οι αεροπορικές εταιρείες οδηγούνται να αναπροσανατολίζουν όλο και μεγαλύτερο μερίδιο των πωλήσεών τους προς εναλλακτικές διόδους διανομής. Η μεγαλύτερη ελευθερία διαμόρφωσης των τιμών όσον αφορά τα τέλη κράτησης θα ενισχύσει τα κίνητρα στην αγορά ΗΣΚ που θα επιτρέψουν στις αεροπορικές εταιρείες να χρησιμοποιούν τα φυσικά τους μέσα διαπραγμάτευσης και να αναγκάζουν τα ΗΣΚ να ανταγωνίζονται πιο επιθετικά για τη συμμετοχή των αερομεταφορέων με βάση τις τιμές και την ποιότητα εξυπηρέτησης. Τα χαμηλότερα τέλη κράτησης προτρέπουν τις αεροπορικές εταιρείες να παρέχουν μεγαλύτερο περιεχόμενο μέσω των ταξιδιωτικών πρακτόρων και να επιτρέπουν σε όλους τους καταναλωτές ακόμη και σε εκείνους που δεν έχουν πρόσβαση στο Διαδίκτυο να έχουν μεγαλύτερες δυνατότητες επιλογής για το ταξίδι τους. Η πλήρης ελευθέρωση (επιλογή 2) απορρίφθηκε πάντως λόγω της ισχύουσας κατάστασης στην αγορά. Πολλοί εταιρικοί χρήστες εξακολουθούν να εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από τη μόνη δίοδο διανομής που αποτελείται από τους ταξιδιωτικούς 4
πράκτορες και τα ΗΣΚ. Το ίδιο ισχύει και για τους επιβάτες σε κράτη μέλη με χαμηλό ρυθμό διείσδυσης του Διαδικτύου: κάτω από το ήμισυ του πληθυσμού της ΕΕ έχει πρόσβαση στο Διαδίκτυο το οποίο είναι η πιο σημαντική εναλλακτική δίοδος διανομής. Η κατάσταση αυτή διαφέρει από εκείνην που παρατηρείται στις ΗΠΑ, όπου το 70% του πληθυσμού έχει πρόσβαση στο Διαδίκτυο (με μικρότερες διαφορές μεταξύ των μεμονωμένων Πολιτειών από ό,τι στην ΕΕ) και οι πωλήσεις μέσω του Διαδικτύου ως εναλλακτική λύση των ΗΣΚ είναι πιο προωθημένες. Με αυτές τις συνθήκες, ο κίνδυνος καταχρηστικών πρακτικών ανταγωνισμού είναι μεγαλύτερος σε σύγκριση με άλλους οικονομικούς τομείς και δεν θα είναι επαρκής η στήριξη απλώς και μόνον στους γενικούς κανόνες ανταγωνισμού, ειδικά στην περίπτωση που υπάρχουν στενοί δεσμοί μεταξύ αεροπορικών εταιρειών και ΗΣΚ. Επίσης, ορισμένες εμπορικές συμπεριφορές των ΗΣΚ (π.χ. μεροληπτική απεικόνιση) θα ήταν ζημιογόνες για τους καταναλωτές, ακόμη και εάν δεν προκύπτουν από καταχρηστική πρακτική. Ο κανονισμός 2299/89 επρόκειτο να καταργηθεί σύμφωνα με την στρατηγική της Επιτροπής για απλούστευσης της νομοθεσίας 1. Η εκτίμηση του αντικτύπου καταλήγει ότι υπάρχουν περιθώρια απλούστευσης του κανονισμού, τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά όμως της αγοράς απαιτούν τη διατήρηση κανόνων ειδικών του τομέα. Από την εκτίμηση του αντικτύπου προκύπτει ότι η επιλογή 1β προσφέρει το πιο ευνοϊκό αποτέλεσμα από άποψη αύξησης του ανταγωνισμού, διασφαλίσεων κατά των καταχρηστικών πρακτικών, ουδέτερης, διαφανούς και αναλυτικής πληροφόρησης των καταναλωτών και προώθησης των σιδηροδρομικών μεταφορών στις απεικονίσεις των ΗΣΚ. 6. ΣΥΜΠΛΗΡΩΜΑΤΙΚΑ ΜΕΤΡΑ Σε κάθε επιλογή, εξετάσθηκαν τα εξής πρόσθετα θέματα: (1) Όσον αφορά τον ορισμό του "μητρικού αερομεταφορέα", η εκτίμηση του αντικτύπου καταλήγει ότι δεν χρειάζεται να αλλάξει. (2) Στην εκτίμηση του αντικτύπου προτείνεται απλούστευση των απαιτήσεων για την κύρια εικόνα και ταυτόχρονα διατήρηση των διασφαλίσεων για ουδέτερη απεικόνιση των επιλογών ταξιδίου. (3) Με βάση την πρόταση κανονισμού της Επιτροπής σχετικά με κοινούς κανόνες εκμετάλλευσης των αεροπορικών γραμμών στην Κοινότητα (COM2006/396), σύμφωνα με τους οποίους ο πωλητής συστήματος διαβαθμίζει τις επιλογές ταξιδίου ανάλογα με τους ναύλους, οι ναύλοι πρέπει να περιλαμβάνουν στην απεικόνισή τους όλους τους ισχύοντες φόρους, επιβαρύνσεις και τα αναπόφευκτα αεροπορικά τέλη. 1 Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, την Ευρωπαϊκή, Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών Εφαρμογή του κοινοτικού προγράμματος της Λισαβόνας: στρατηγική για την απλούστευση του ρυθμιστικού περιβάλλοντος, COM(2005) 535 της 25.10.2005, σ. 15. 5
(4) Όσον αφορά τις μαγνητικές ταινίες δεδομένων εμπορίας (MIDT), δεν πρέπει να εμφανίζεται πλέον η ταυτότητα των ταξιδιωτικών πρακτόρων. Δεν χρειάζεται όμως να διατηρηθούν ειδικές διατάξεις για την ομαδική αγορά MIDT. (5) Διατάξεις για τις συμβάσεις μεταξύ παρόχων συστημάτων ΗΣΚ και συνδρομητών: Στο πλαίσιο της μερικής ελευθέρωσης, πολλοί από τους κανόνες αυτούς είναι δυνατόν να αρθούν ή να απλουστευθούν. Ωστόσο, πρέπει να συνεχισθεί η προστασία από την εισαγωγή παράλογων διατάξεων στις συμβάσεις, ιδίως για τους μικρότερους ταξιδιωτικούς πράκτορες. 6