ΕΘΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ Γ' ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΤΜΗΜΑ ΟΡΓΑΝΩΣΗΣ & ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΠΤΥΧΙΑΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ Θέμα: Συστήματα Αξιολόγησης και Ποιότητας σε σχέση με την αβεβαιότητα στο σύγχρονο διοικητικό περιβάλλον Σ π ο υ δ α σ τ ή ς : Καραβέρ γ ο ς Γ ε ώ ρ γ ι ο ς Ε π ι β λ έ π ω ν : Σ π η λ ι ω τ ό π ο υ λ ο ς Ι ω ά ν ν η ς Αθήνα, Ιούνιος 2010
Με την ολοκλήρωση της παρούσας πτυχιακής εργασίας θα ήθελα, πρωτίστως, να εκφράσω τις θερμές μου ευχαριστίες στον επιβλέποντα εκπαιδευτή μου, κ. Ιωάννη Σπηλιωτόπουλο, του οποίου οι καίριες κατευθύνσεις, οι εύστοχες υποδείξεις και κυρίως η ενεργή του συμπαράσταση καθ όλη τη διάρκεια συγγραφής της εργασίας υπήρξαν σημαντικές. Παράλληλα, εκφράζω τις ευχαριστίες μου στο στέλεχος της Ειδικής Υπηρεσίας Στρατηγικού Σχεδιασμού και Εφαρμογής Προγραμμάτων (μονάδα Α ) κυρία Στεφοπούλου Ευφροσύνη, καθώς και στον προϊστάμενο του τμήματος Ερευνών και Μετρήσεων Αποδοτικότητας της Διεύθυνσης Ποιότητας και Αποδοτικότητας κύριο Πασσά Παναγιώτη, αμφότερα στελέχη του Υπουργείου Εσωτερικών Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, που συμμετείχαν στη φάση των συνεντεύξεων της πτυχιακής. Τέλος, ευχαριστώ τον φιλόλογο κ. Αθανάσιο Καραβέργο για τη γλωσσική επιμέλεια της εργασίας. Ασφαλώς, οι όποιες ελλείψεις και παραλείψεις στο ανά χείρας κείμενο αποκλειστικά βαρύνουν τον γράφοντα. 2
Π ί ν α κ α ς Π ε ρ ι ε χ ο μ έ ν ω ν Περίληψη 5 Abstract...7 Πίνακας Συντμήσεων και Συντομογραφιών...9 Κεφάλαιο 1 ο Εισαγωγή...10 1.1 Σκοπός- Στόχος της πτυχιακής εργασίας...10 1.2 Μεθοδολογία Εκπόνησης...11 1.3 Υποθέσεις Εργασίας... 12 1.4 Διάρθρωση Εργασίας...14 Κεφάλαιο 2 ο Ιστορική Επισκόπηση Βασικές Έννοιες 16 2.1 Η ελληνική δημόσια διοίκηση : 1950-2010...16 2.2 Το Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ.19 2.3 Η αβεβαιότητα στο σύγχρονο διοικητικό περιβάλλον...22 Κεφάλαιο 3 ο Διοίκηση μέσω Στόχων..25 3.1 Στοχοθεσία και Στρατηγική Διοίκηση...25 3.2 Διοίκηση μέσω Στόχων : η περίπτωση της Ελλάδας.28 3.3 Η τεχνική Balanced Scorecard...32 3.4 Δείκτες Μέτρησης..36 Κεφάλαιο 4 ο Κοινό Πλαίσιο Αξιολόγησης (Κ.Π.Α.)...40 4.1 Κ.Π.Α. : έννοια και χαρακτηριστικά.40 4.2 Κριτήρια Προϋποθέσεων...41 4.3 Κριτήρια Αποτελεσμάτων.45 4.4 Υλικό Τεκμηρίωσης..47 Κεφάλαιο 5 ο Η πολιτική καλής νομοθέτησης.51 5.1 Η κανονιστική μεταρρύθμιση : ορισμός και χαρακτηριστικά...51 5.2 Στόχοι και Μέσα της Καλής Νομοθέτησης..54 5.3 Η πολιτική καλής νομοθέτησης : σύντομη περιοδολόγηση...57 5.4 Η πολιτική καλής νομοθέτησης : η περίπτωση της Ελλάδας.59 3
Κεφάλαιο 6 ο Συμπεράσματα Προτάσεις...64 6.1 Συμπεράσματα : απαντώντας στις Υποθέσεις Εργασίας...64 6.2 Προτάσεις...70 Πίνακας Εικονογράφησης.74 Παράρτημα Συνεντεύξεις 75 Συνέντευξη 1...75 Συνέντευξη 2...79 Βιβλιογραφία- Πηγές...83 Πρωτογενείς Πηγές- Επίσημα έγγραφα 83 Βιβλιογραφία 83 Πηγές Διαδικτύου 89 Σχετική Βιβλιογραφία..91 4
Π ε ρ ί λ η ψ η Αποτελεί κοινή παραδοχή ότι η ελληνική δημόσια διοίκηση παρουσιάζει μια σειρά από δυσλειτουργίες κατά τη δράση της. Η χαμηλή παραγωγικότητα, η σπατάλη πόρων, η πολυνομία, οι επικαλύψεις αρμοδιοτήτων, η έλλειψη σαφούς στοχοθεσίας και η αδυναμία εφαρμογής πραγματικής αξιολόγησης είναι τα κύρια συμπτώματα παθογένειας του δημοσίου. Ταυτόχρονα, η δράση της διοίκησης εξελίσσεται σε ένα συνεχώς μεταβαλλόμενο περιβάλλον που χαρακτηρίζεται από πολυπλοκότητα και αβεβαιότητα. Η πολυπλοκότητα περιγράφεται από τον μεγάλο αριθμό των δημόσιων και ιδιωτικών φορέων, όπως και από τις άτυπες και θεσμικές ομάδες συμφερόντων που επηρεάζουν τις αποφάσεις της διοίκησης. Η αβεβαιότητα περιλαμβάνει το χαμηλό βαθμό προβλεψιμότητας όσον αφορά στις επιπτώσεις από τις αποφάσεις της διοίκησης. Στο σύγχρονο διοικητικό περιβάλλον η χρήση συστημάτων αξιολόγησης και ποιότητας καθίσταται αναγκαία. Η εισαγωγή του συστήματος Διοίκησης μέσω Στόχων, βάσει του νόμου 3230/2004, το Κοινό Πλαίσιο Αξιολόγησης και η υιοθέτηση των αρχών καλής νομοθέτησης αποτελούν συστήματα που καθιερώνουν την αξιολόγηση στη λειτουργία των δημόσιων οργανισμών. Κύριος ερευνητικός στόχος της πτυχιακής εργασίας είναι η μελέτη και ανάλυση του ρόλου και της σπουδαιότητας από την ενσωμάτωση των πιο πάνω συστημάτων στην Ελλάδα, με τη βοήθεια τριών υποθέσεων εργασίας. Επιπροσθέτως, η εργασία επικεντρώνεται στο κατά πόσο η συνδυασμένη χρήση αυτών των συστημάτων αξιολόγησης είναι εφικτή και συντελεί στη μείωση της αβεβαιότητας κατά τη λήψη των αποφάσεων. Η ανάπτυξη και συγγραφή της πτυχιακής στηρίχθηκε, κυρίως, στη μελέτη και ανάλυση πρωτογενών και δευτερογενών πηγών για τη σημασία των συστημάτων αξιολόγησης και ποιότητας. Νόμοι, εγκύκλιοι αλλά και συγγράμματα ως πρωτογενείς πηγές, άρθρα, μελέτες και δημοσιεύματα στον τύπο ως δευτερογενείς πηγές απαρτίζουν τα τεκμήρια της εργασίας. Παράλληλα, χρησιμοποιείται η μέθοδος της συνέντευξης για την καταγραφή της άποψης και εμπειρίας δύο στελεχών του Υπουργείου Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, όσον αφορά την πορεία εφαρμογής των συστημάτων αξιολόγησης και ποιότητας και τη συνδυασμένη χρήση τους στους δημόσιους φορείς. Η εργασία καταλήγει στο συμπέρασμα ότι είναι εφικτή και λειτουργική η συνδυασμένη χρήση των συστημάτων αξιολόγησης και ποιότητας στο δημόσιο και συντελεί στη μείωση της αβεβαιότητας και στην παροχή ποιοτικότερων και λιγότερο ακριβών υπηρεσιών. Τέλος, παρατίθεται ένας αριθμός προτάσεων που συνηγορούν στη διαμόρφωση 5
ενός πλαισίου σύνδεσης και αποδοτικότερης ενεργοποίησης των τριών συστημάτων στον ελληνικό διοικητικό χώρο. 6
A b s t r a c t The fact that Greek public administration presents a series of dysfunctions in its operations is common knowledge. Low productivity, squandering of resources, overregulation, overlapping of duties, lack of clear targets and the inability to apply an effective assessment process are the main symptoms of the pathogenesis in public administration. At the same time, the operation of the administration is evolving within a constantly changing environment characterized by complexity and uncertainty. This complexity is reflected in the existence of a large number of public and private agencies as well as by informal and constitutional interest groups which influence the decision-making process of the administration. Uncertainty carries with it low predictability of the consequences that administrative decisions may bring. The use of assessment and quality control systems in the modern administrative environment has become essential. The introduction of a Target-based Administrative system, according to law 3230/2004, the Common Assessment Framework and the adoption of the principles of better regulation constitute systems that will establish the assessment process within the functions of public organizations. The main research objective of this dissertation is to explore and analyze the role and significance of incorporating the aforementioned systems in Greece, with the aid of three hypotheses. In addition, this project focuses on the degree to which the combined use of these assessment systems is feasible and to what extent they may reduce uncertainty in the decision making process. The development and preparation of this dissertation was mainly based on the exploration and analysis of primary and secondary sources relating to the significance of assessment and quality control systems. Laws, bulletins, including books as primary sources and articles, studies and press publications as secondary sources, comprise the substantiating evidence for this project. The interview method was used to simultaneously record the views and experiences of two executives of the Hellenic Ministry of Interior, Decentralization and e - Governance, with respect to the process of applying assessment and quality control systems and of their combined use in public agencies. The dissertation arrives at the conclusion that the combined use of assessment and quality control systems in the public sector is both feasible and functional, and that this would both reduce uncertainty as well as providing services which are of better quality at a lower 7
cost. Lastly, a number of recommendations will be made, which advocate the formation of a framework for combining and providing the most efficient implementation of three systems within the Greek public administration sector. 8
Π ί ν α κ α ς Σ υ ν τ μ ή σ ε ω ν κ α ι Σ υ ν τ ο μ ο γ ρ α φ ι ώ ν Α.Ε.Π. Α.Κ.Ε. ΑΣΕΠ βλ. Γ.Ε.Δ.Δ. ΔμΣ Δ.Ο.Π. Ε.Ε Ε.Ο.Κ. Ε.Ν.Α.Ε. Ε.Π. Ε.Σ.Δ.Δ. Ε.Σ.Τ.Α. Η.Π.Α. Κ.Ε.Δ.Κ.Ε. Κ.Ε.Π.Ε. Κ.Π.Α. Κ.Υ.Α. Ν.Δ.Μ. Ν.Π.Δ.Δ. Ο.Τ.Α Ο.Ο.Σ.Α. Π.Δ. ΣτΕ Τ.Α. ΤΠΕ Υ.Α. Υ.Κ. ΥΠ.ΕΣ.Δ.Δ.Α. ΥΠ.ΕΣ. ISO OECD PDCA P.O.S.D.C.O.R.B SWOT Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊόν Ανάλυση Κανονιστικών Επιπτώσεων Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού βλέπε Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης Διοίκηση μέσω Στόχων Διοίκηση Ολικής Ποιότητας Ευρωπαϊκή Ένωση Ευρωπαϊκές Οικονομική Κοινότητα Ένωση Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων Ελλάδος Επιχειρησιακό Πρόγραμμα Εθνική Σχολή Δημόσιας Διοίκησης Εθνική Σχολή Τοπικής Αυτοδιοίκησης Ηνωμένες Πολιτείες Αμερικής Κεντρική Ένωση Δήμων και Κοινοτήτων Κέντρο Προγραμματισμού και Οικονομικών Ερευνών Κοινό Πλαίσιο Αξιολόγησης Κοινή Υπουργική Απόφαση Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ Νομικά Πρόσωπα Δημοσίου Δικαίου Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης Προεδρικό Διάταγμα Συμβούλιο της Επικρατείας Τοπική Αυτοδιοίκηση Τεχνολογίες Πληροφορικής και Επικοινωνιών Υπουργική Απόφαση Υπαλληλικός Κώδικας Υπουργείο Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης Υπουργείο Εσωτερικών International Organization for Standardization Organisation for Economic Cooperation and Development Plan Do Check Act Planning Organising Staffing Directing Coordinating Reporting Budgeting Strengths Weaknesses Opportunities and Threats 9
Κ ε φ ά λ α ι ο 1 ο Ε ι σ α γ ω γ ή 1.1 Σκοπός Στόχος της πτυχιακής εργασίας Κοινή είναι η διαπίστωση ότι η ελληνική δημόσια διοίκηση αντιμετωπίζει μια σειρά από δυσλειτουργίες και προβλήματα κατά τη δράση της. Φορείς όπως ο Συνήγορος του Πολίτη, ο Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης και τα λοιπά ελεγκτικά σώματα της διοίκησης έχουν κατά καιρούς επισημάνει, μέσω των υποβληθεισών εκθέσεων τους, προβλήματα : χαμηλής αποτελεσματικότητας, έλλειψης σαφούς και συνεκτικής στοχοθεσίας στη δράση των δημόσιων φορέων, σπατάλη πόρων, πολυνομίας, επικαλύψεις αρμοδιοτήτων, ανεπαρκoύς αναζήτηση ευθυνών και επιβολής κυρώσεων απέναντι σε έκνομες δραστηριότητες (ΓΕΔΔ, 2009, σελ. 3-4, Σπακουρή και Σπηλιωτόπουλος 2008, σελ. 37). Παράλληλα, η δράση των δημόσιων φορέων οδηγείται σε ένα συνεχώς μεταβαλλόμενο και εξελισσόμενο περιβάλλον που χαρακτηρίζεται από πολυπλοκότητα και αβεβαιότητα. Η πολυπλοκότητα έχει να κάνει με τον αριθμό αυτών που συμμετέχουν στη διαμόρφωση των δημόσιων πολιτικών, με τα σύνθετα θεσμικά και άτυπα συμφέροντα των ομάδων που επηρεάζουν τη λήψη των αποφάσεων της διοίκησης. Η αβεβαιότητα στο σύγχρονο διοικητικό περιβάλλον χαρακτηρίζει, αφενός το χαμηλό βαθμό προβλεψιμότητας σχετικά με τις τελικές αποφάσεις της διοίκησης, αφετέρου τις ενδεχόμενες επιπτώσεις που θα προκαλέσουν οι όποιες αποφάσεις. Καθίσταται πρόδηλο ότι η συνθετότητα- πολυπλοκότητα που οριοθετεί το πλαίσιο λήψης των αποφάσεων της διοίκησης όπως και η αβεβαιότητα ως προς τις ενδεχόμενες συνέπειες της διοικητικής δράσης περιορίζουν, χωρίς ωστόσο να αναιρούν τη δυνατότητα επαρκούς αντιμετώπισης των σύνθετων σημερινών προβλημάτων από τον ευρύτερο δημόσιο τομέα (Μακρυδημήτρης 1990, σελ. 230-233). Προκύπτει, σύμφωνα με τα παραπάνω, η ανάγκη μετάβασης των δημόσιων οργανώσεων κεντρικών, αποκεντρωμένων και αυτοδιοικητικών, από το γραφειοκρατικό και αναποτελεσματικό τρόπο διοίκησης, σε μια συστηματική εφαρμογή σύγχρονων μεθοδολογικών εργαλείων διαχείρισης, που αποσκοπούν στην επίτευξη καλύτερων αποτελεσμάτων με τη χρήση λιγότερων πόρων καθώς και περιορισμό των ανεπιθύμητων επιπτώσεων. Η τάση αυτή εκφράστηκε με την εισαγωγή των αρχών του Νέου Δημόσιου Μάνατζμεντ. Η έννοια αυτή εμφανίστηκε από τις αρχές της δεκαετίας του 1970 και εδραιώθηκε πολιτικά τη δεκαετία του 1980 σε Μεγάλη Βρετανία και Η.Π.Α. Βασικός 10
πυλώνας σκέψης αυτής της σχολής είναι ότι ο σχεδιασμός της διοικητικής δράσης και η λήψη των αποφάσεων θα πρέπει να βασίζονται σε ορθολογικά κριτήρια κυρίως οικονομικά (Ακρίβος Χ. και συν, 2009, σελ.123). Ο οικονομικός ορθολογισμός στη διοικητική δράση ακολουθείται, κυρίως, μέσα από την εφαρμογή συστημάτων ελέγχου, αξιολόγησης και μέτρησης της ποιότητας και της αποτελεσματικότητας του έργου των δημόσιων οργανώσεων. Τέτοιου είδους συστήματα αξιολόγησης έχουν εισαχθεί και στην ελληνική δημόσια διοίκηση. Κύριος ερευνητικός στόχος της παρούσας πτυχιακής εργασίας είναι η διερεύνηση του ρόλου και της σπουδαιότητας, από την εφαρμογή συστημάτων και μεθοδολογικών εργαλείων αξιολόγησης και ποιότητας, στη δημόσια διοίκηση, σε συνάρτηση με τις παρούσες συνθήκες αβεβαιότητας και συνθετότητας που χαρακτηρίζουν το σημερινό διοικητικό περιβάλλον της χώρας μας. Ειδικότερα, η εργασία επιχειρεί να εστιάσει στον τρόπο εφαρμογής τριών σύγχρονων μέσων αξιολόγησης : α. του Ν. 3230/2004, δηλαδή της διοίκησης μέσω στόχων, β. του Κοινού Πλαισίου Αξιολόγησης, εργαλείο αυτοαξιολόγησης των δημόσιων φορέων και γ. της πολιτικής καλής νομοθέτησης, μέσα από την πρωθυπουργική εγκύκλιο του 2006 προς τις υπηρεσίες του δημόσιου τομέα. Κεντρικός σκοπός της εργασίας είναι η ανάδειξη των κρίσιμων παραμέτρων, μέσα από την συγκριτική ανάλυση των παραπάνω εργαλείων αξιολόγησης, που διαμορφώνουν ένα σύγχρονο πλαίσιο διοικητικής και νομοθετικής λειτουργίας των δημόσιων φορέων. Παράλληλα, επιχειρείται και η συνοπτική παρουσίαση ορισμένων συμπερασμάτων και προτάσεων που, κατά την κρίση μας, συνεισφέρουν στη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των συστημάτων αυτών. 1.2 Μεθοδολογία Εκπόνησης Η πτυχιακή εργασία κάνει χρήση κυρίως των πρωτογενών αλλά και δευτερογενών πηγών που περιγράφουν και αναλύουν το ρόλο και τη σημασία των συστημάτων αξιολόγησης και ποιότητας στο σύγχρονο διοικητικό περιβάλλον της Ελλάδας. Αναλυτικότερα, οι πρωτογενείς πηγές περιλαμβάνουν την ανάλυση των νομοθετικών παρεμβάσεων της διοίκησης, κυρίως μέσω των νόμων, κοινών υπουργικών αποφάσεων, διευκρινιστικών εγκυκλίων της πολιτικής ηγεσίας προς τους δημόσιους φορείς, όλων των επιπέδων της ιεραρχίας. Οι δευτερογενείς πηγές περικλείουν μια σειρά συγγραμμάτων, κυρίως αποσπάσματα αυτών, άρθρων σε επιστημονικά περιοδικά και εφημερίδες, ελληνόγλωσσα και ξενόγλωσσα στην αγγλική, καθώς και πτυχιακών εργασιών σπουδαστών της Ε.Σ.Δ.Δ. και 11
Ε.Σ.Τ.Α, όπου εξετάζεται και αναλύεται η μεταφορά και εφαρμογή πρακτικών και συστημάτων αξιολόγησης και ποιότητας στη δημόσια διοίκηση(ακρίβος, Χ., Ψαρόπουλος Χ. και συν, 2009, σελ. 11-13) Η μεθοδολογική τακτική που ακολουθείται, στην πτυχιακή, είναι η συγκριτική ανάλυση των συγγραμμάτων, των άρθρων, των πτυχιακών εργασιών και η εξέταση διαχρονικά των συστημάτων που υιοθετήθηκαν, στην ελληνική έννομη τάξη, για την προώθηση της αξιολόγησης και της ποιότητας στους φορείς του δημόσιου τομέα, σε συνάρτηση πάντοτε με τον κύριο ερευνητικό στόχο της εργασίας. Έμφαση δίδεται στην αποτύπωση της υφιστάμενης κατάστασης των δημόσιων οργανισμών, όσον αφορά στα συστήματα αξιολόγησης και ποιότητας που εφαρμόζουν. Για το σκοπό αυτό γίνεται χρήση συνεντεύξεων που δόθηκαν από στελέχη του Υπουργείου Εσωτερικών, τα οποία ασχολούνται με το προς εξέταση ζήτημα, στοχεύοντας στην άντληση στοιχείων και κυρίως των παρατηρήσεών τους, ως προς την εξέλιξη των συστημάτων αυτών στην ελληνική πραγματικότητα τα τελευταία χρόνια. Πρόκειται για συνέντευξη γνώμης πάνω στο ζήτημα των συστημάτων αξιολόγησης και ποιότητας, η οποία ορίζεται από ένα πλαίσιο ερωτήσεων ( Κυριαζή Ν. 2006, σελ. 127-128). Η τελική μορφή των συνεντεύξεων παρατίθεται στο τέλος της εργασίας με τη μορφή παραρτήματος. 1.3 Υποθέσεις Εργασίας Προκειμένου ο αναγνώστης να αποκτήσει μια πληρέστερη εικόνα του σκοπούστόχου της παρούσας εργασίας, στη συνέχεια παρατίθεται τρεις υποθέσεις εργασίας που οριοθετούν, σαφέστερα, το πλαίσιο μελέτης και ανάπτυξης των επιχειρημάτων που διατρέχουν το κείμενο. Ως υπόθεση εργασίας μπορούμε να ορίσουμε τη διατύπωση ορισμένου επιχειρήματος/ υπόθεσης, που προσπαθεί ο γράφων εντός του κειμένου, μέσα από τη χρήση προτάσεων και στοιχείων να επαληθεύσει ή να απορρίψει, κατ' ουσία να ελέγξει την αρχική διατύπωση ( Eco U. 2001, σελ. 167). Η υπόθεση εργασίας, ως επιστημολογικός όρος, χρησιμοποιείται ως πρόταση για τη σχέση δύο ή περισσότερων μεταβλητών/ παραγόντων και ελέγχεται ως προς την ακρίβεια της, σχετικά με τα χαρακτηριστικά ενός φαινομένου ( Υφαντόπουλος Ι. και Νικολαϊδου Κ. 2008, σελ. 327-339). Οι υποθέσεις εργασίας, στην παρούσα εργασία, έχουν να κάνουν με τα τρία μεθοδολογικά εργαλεία που αναφέρθηκαν στην αρχική ενότητα, δηλαδή η πρώτη αφορά τη Διοίκηση Μέσω Στόχων μέσα από το Ν. 3230/2004, η δεύτερη εξετάζει τον τρόπο εφαρμογής 12
του Κοινού Πλαισίου Αξιολόγησης, ενώ η τρίτη περιγράφει τη διαδικασία εφαρμογής της εγκυκλίου περί πολιτικής Καλής Νομοθέτησης. Αυτό δε σημαίνει ότι θα είναι αναγκαστικά μία και μοναδική η απάντηση για κάθε υπόθεση, αλλά αναζητείται η πληρέστερη απάντηση, σύμφωνα με τους αρχικούς στόχους της έρευνας και τα δεδομένα που έχουμε στη διάθεσή μας (Μπέλλας Θ. 1998, σελ. 63-64). Αναλυτικότερα οι υποθέσεις εργασίας έχουν ως εξής : 1η Υπόθεση Εργασίας Η εισαγωγή του νόμου περί διοίκησης μέσω στόχων ( Ν. 3230/2004) αναμφίβολα αποτελεί θετική νομοθετική πρωτοβουλία. Εκείνο όμως που δρα αποφασιστικά προς την καθιέρωση ενός συστήματος που αξιολογεί και ελέγχει την ποιότητα στην ελληνική δημόσια διοίκηση είναι η εφαρμογή ενός αξιόπιστου και τεκμηριωμένου αριθμού δεικτών που μετρούν την αποτελεσματικότητα και αποδοτικότητα στους δημόσιους οργανισμούς. 2η Υπόθεση Εργασίας Η βελτίωση της ελληνικής δημόσιας διοίκησης, μέσα από την δρομολόγηση ενός συστήματος αυτοαξιολόγησης όπως είναι το Κ.Π.Α., απαιτεί τη συνδρομή ορισμένων ουσιαστικών παραγόντων, οι σημαντικότεροι των οποίων είναι : α. η ειλικρινής και ουσιαστική συμμετοχή των ίδιων των εργαζομένων, β. η ύπαρξη του αναγκαίου υλικού αποφάσεις, εγκύκλιοι, δείκτες μέτρησης που θα τεκμηριώνει και θα αποδεικνύει την πορεία εφαρμογής του Κ.Π.Α., γ. τη σύνδεση του Κ.Π.Α. με την αρχική διαδικασία στοχοθεσίας και την συνάφειά του με τη χάραξη της στρατηγικής του οργανισμού, ώστε να μην καθίστανται, μεταξύ τους, μεμονωμένα και αποκομμένα εργαλεία διαχείρισης στα χέρια της διοίκησης. 3η Υπόθεση Εργασίας Η εφαρμογή της πολιτικής καλής νομοθέτησης θα πρέπει να εστιάσει στην αξιολόγηση της ποιότητας και της αποτελεσματικότητας των νομοθετικών και κυρίως των κανονιστικών ρυθμίσεων της διοίκησης, κυρίαρχα μέσα από την υιοθέτηση της Ανάλυσης Κανονιστικών Επιπτώσεων και της έκθεσης αξιολόγησης συνεπειών ρυθμίσεων, που αναλαμβάνονται από αυτήν. Η παραπάνω μέθοδος συμβάλλει ουσιαστικά στη διαμόρφωση ενός πλαισίου μεγαλύτερης προβλεψιμότητας στη δράση της διοίκησης, όλων των ιεραρχικών επιπέδων, καθώς και στη μείωση των δυσμενών συνεπειών από την εφαρμογή των εν λόγω ρυθμίσεων, μιας και ο εντοπισμός και η απάλειψη των αρνητικών επιπτώσεων, γενικότερα για το κοινωνικό σύνολο, καθίσταται λιγότερο αβέβαιος. 13
Η παράθεση των πιο πάνω υποθέσεων εργασίας αποσκοπεί στο να επικεντρωθεί το κύριο σκέλος της πτυχιακής προς τα παραπάνω ερωτήματα και να διερευνηθεί το εάν και κατά πόσο είναι συμβατά στη σύγχρονη ελληνική πραγματικότητα και κατά πόσο η συνδυασμένη χρήση συντελεί στην μείωση της αβεβαιότητας κατά τη λήψη των αποφάσεων. 1.4 Διάρθρωση Εργασίας Η εργασία χωρίζεται σε έξι κεφάλαια. Το πρώτο, και εισαγωγικό κεφάλαιο, περιγράφει τον κύριο στόχο της πτυχιακής εργασίας, την ακολουθούμενη μεθοδολογία, τις βασικές υποθέσεις εργασίας που διατρέχουν το κείμενο και τη διερεύνηση και τη συνοπτική παρουσίαση όσων θα διαβάσει ο αναγνώστης στα κεφάλαια που ακολουθούν. Το δεύτερο κεφάλαιο έχει ως κεντρικό θέμα την ιστορική/ βιβλιογραφική επισκόπηση καθώς και την αποσαφήνιση, στο μέτρο του εφικτού και εντός του ορίου λέξεων, βασικών εννοιών που εμφανίζονται στο κείμενο. Αρχικά γίνεται μια σύντομη περιοδολόγηση στα κύρια χαρακτηριστικά της ελληνικής δημόσιας διοίκησης κατά τα χρόνια 1950-2010, δηλαδή μεταπολεμικά έως σήμερα. Κατόπιν οριοθετείται το εννοιολογικό πλαίσιο σχετικά με το Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ και στοιχειοθετούνται βασικές έννοιες όπως η αποτελεσματικότητα και αποδοτικότητα. Τέλος, γίνεται μια σύντομη αναφορά στο περιεχόμενο της έννοιας αβεβαιότητα και πολυπλοκότητα στο σύγχρονο διοικητικό περιβάλλον. Το τρίτο κεφάλαιο εξετάζει το σύστημα Διοίκησης μέσω Στόχων. Η πρώτη ενότητα αναλύει την έννοια της στοχοθεσίας και της στρατηγικής διοίκησης. Η δεύτερη καταγράφει την ελληνική εμπειρία για την εισαγωγή συστήματος διοίκησης μέσω στόχων, η τρίτη αναδεικνύει την τεχνική μέθοδο της εξισορροπημένης μέτρησης της απόδοσης (Balanced Scorecard), σε συνάρτηση με παραμέτρους όπως τον τελικό πελάτη, τις εσωτερικές διαδικασίες, τους οικονομικούς πόρους κ.λπ. Η τελευταία ενότητα του κεφαλαίου επικεντρώνεται στην εξέταση του τρόπου με τον οποίο εφαρμόζονται οι δείκτες που μετρούν την αποτελεσματικότητα και την αποδοτικότητα στις διάφορες υπηρεσίες του δημοσίου. Το τέταρτο κεφάλαιο περιλαμβάνει την εξέταση του Κοινού Πλαισίου Αξιολόγησης των δημόσιων οργανισμών. Αρχικά, περιγράφεται το εννοιολογικό πλαίσιο- έννοιες βασικές αρχές και διαδικασίες, ενώ οι δύο επόμενες ενότητες καταπιάνονται με τα κριτήρια προϋποθέσεων και αποτελεσμάτων, αντίστοιχα, στο σύστημα αυτοαξιολόγησης του κάθε φορέα. Τέλος, δίδεται ιδιαίτερη έμφαση στην αναγκαιότητα ύπαρξης του κατάλληλα οργανωμένου τεκμηριωτικού υλικού στην όλη αξιολόγηση της ποιότητας των παρεχόμενων υπηρεσιών προς τους πολίτες. 14
Το πέμπτο κεφάλαιο επιγράφεται με τον τίτλο «η πολιτική καλής νομοθέτησης» και αναφέρεται στην πρωθυπουργική εγκύκλιο του 2006 σχετικά με την επιδιωκόμενη νομοθετική πολιτική για την αξιολόγηση ποιότητας και αποτελεσματικότητας των νομοθετικών και κανονιστικών ρυθμίσεων. Οι ενότητες έχουν την ακόλουθη δομή : α. η κανονιστική μεταρρύθμιση, ορισμός και χαρακτηριστικά, β. αναφορά στα μέσα και τους στόχους της πολιτικής καλής νομοθέτησης, γ. παρουσίαση της ελληνικής περίπτωσης, εστίαση στην έκθεση αξιολόγησης συνεπειών ρυθμίσεων. Εν κατακλείδι, το έκτο κεφάλαιο συγκεφαλαιώνει τις βασικές επισημάνσεις σε σχέση με την πορεία εφαρμογής των τριών εργαλείων που αναλύθηκαν, επιχειρώντας μια αρχική απάντηση στις υποθέσεις εργασίας του πρώτου κεφαλαίου, με βάση την εμπειρία των στελεχών της διοίκησης, και των προοπτικών που διαφαίνονται από την περαιτέρω εδραίωσή τους στην ελληνική διοικητική πραγματικότητα. Επιπρόσθετα, συνοψίζονται και ορισμένες προτάσεις βελτίωσης που στοχεύουν στην καλυτέρευση της επιχειρησιακής ικανότητας των εξεταζόμενων μεθοδολογικών εργαλείων. 15
Κ ε φ ά λ α ι ο 2 ο Ι σ τ ο ρ ι κ ή Ε π ι σ κ ό π η σ η Β α σ ι κ έ ς Έ ν ν ο ι ε ς 2.1 Η ελληνική δημόσια διοίκηση : 1950-2010 Ο εκσυγχρονισμός της ελληνικής δημόσιας διοίκησης και η εισαγωγή μεταρρυθμίσεων, διαρθρωτικού χαρακτήρα, στο ευρύτερο διοικητικό σύστημα αποτέλεσαν αντικείμενο μελέτης και υποβολής εκθέσεων εμπειρογνωμοσύνης από διαφορετικούς ερευνητές- εμπειρογνώμονες, τόσο Ελλήνων όσο και ξένων, μεταπολεμικά έως τις μέρες μας. Κοινή συνισταμένη, των παραπάνω εκθέσεων, υπήρξε η υποβολή προτάσεων για την αναβάθμιση των υπηρεσιών της δημόσιας διοίκησης και τη βελτίωση της ποιότητας σε όλα τα ιεραρχικά επίπεδα της διοίκησης που θα είχε θετικό αντίκτυπο στην οικονομία και την κοινωνία (Μακρυδημήτρης 1999, σελ.40-42). Το 1950 βρίσκει την Ελλάδα καθημαγμένη του εμφυλίου πολέμου που προηγήθηκε, (1947-1949), και των καταστροφών που επισώρευσε αυτός και ο Β' Παγκόσμιος Πόλεμος στη χώρα. Η οικονομία βρίσκεται κατεστραμμένη, οι υποδομές ανύπαρκτες και η κοινωνία σε ένδεια. Ο ελληνικός διοικητικός μηχανισμός αποτελεί πιστό καθρέφτισμα της κοινωνίας εντός της οποίας λειτουργεί (Αθανασόπουλος 1983). Η διοίκηση αδυνατεί να ανταποκριθεί στα στοιχειώδη καθήκοντά της, όπως η συλλογή φόρων και στέκεται αδύναμη να επιλύσει τα προβλήματα της ελληνικής κοινωνίας. Η πρώτη έκθεση, το 1950, του τότε Παρέδρου και μετέπειτα Προέδρου του Συμβουλίου της Επικρατείας Γεώργιου Μαραγκόπουλου εστιάζει στις μεθόδους επιλογής και εκπαίδευσης του προσωπικού της Διοίκησης, ως πρώτο μέτρο για την ανάταξη του δυσμενούς διοικητικού κλίματος (Μακρυδημήτρης Α. και Μιχαλόπουλος Ν. 2000, σελ. 26). Παράλληλα, η έκθεση του καθηγητή Κυριάκου Βαρβαρέσσου, το 1952, επί του οικονομικού προβλήματος της Ελλάδος, στο τέταρτο κεφάλαιο ασχολείται με την πλημμελή λειτουργία της διοίκησης και την ανάγκη αναδιοργάνωσής της. Προσπάθειες αναδιοργάνωσης της κρατικής μηχανής παρατηρούνται το διάστημα αυτό, με κυριότερες τη σύσταση του Υπουργείου Συντονισμού, που αναλαμβάνει και το κύριο σκέλος της ευθύνης για την ανάπτυξη της χώρας. Με το νόμο 1811/1951 συντάσσεται και ψηφίζεται ο πρώτος ενιαίος υπαλληλικός κώδικας, ενώ παράλληλα ιδρύεται, το 1959, το Ανώτατο Συμβούλιο Δημοσίων Υπηρεσιών, ως ανεξάρτητη διοικητική αρχή, με έργο τη διαφύλαξη των διατάξεων του Υπαλληλικού Κώδικα (Υ.Κ.) και την εφαρμογή των αρχών της αξιοκρατίας στη στελέχωση των υπηρεσιών ( Χριστοπούλου 2008, σελ. 13). 16
Η κατάσταση όμως στην ελληνική διοίκηση δεν μεταβάλλεται ουσιαστικά προς το καλύτερο και οι θεσμοί που ψηφίζονται με στόχο την αναδιοργάνωσή της δεν συμβάλλουν ουσιαστικά στην αλλαγή του διοικητικού τοπίου. Παρατηρείται, αύξηση του αριθμού των δημοσίων υπαλλήλων, μη αξιοκρατικός τρόπος εισαγωγής στο δημόσιο, προώθηση πελατοκεντρικών σχέσεων από το τότε πολιτικό σύστημα, ενώ τροποποιητικοί νόμοι για επιμέρους διατάξεις καθιστούν ουσιαστικά ανενεργό τον Υ.Κ.. Τα πρώτα μεταπολεμικά χρόνια περνούν, αλλά οι εμπειρογνώμονες δεν μεταβάλλουν ουσιαστικά τις προτάσεις τους. Η 'Έκθεσις αφορώσα την Διοικητικήν Αναδιοργάνωσιν εν Ελλάδι που συντάχθηκε από τον καθηγητή G. Langrod, εμπειρογνώμονα του ΟΟΣΑ, το 1964, εισηγείται τη θωράκιση του ανθρώπινου δυναμικού με τις απαραίτητες επαγγελματικές γνώσεις και δεξιότητες, ώστε να ηγηθεί του διοικητικού εκσυγχρονισμού της χώρας ( Μακρυδημήτρης Α. και Μιχαλόπουλος Ν. 2000, σελ. 153-279). Εν μέσω της δικτατορίας, το 1970, η έκθεση του καθηγητή Αργυριάδη με τίτλο Όψεις της διοικητικής αλλαγής στην Ελλάδα, παραθέτει προτάσεις που αποβλέπουν στην άρση των ανορθολογικών μεθόδων ανέλιξης του προσωπικού και την επιβεβλημένη ανάγκη για δημιουργία μιας δεξαμενής στελεχών- ταλέντων. Η δικτατορία καταρρέει, η δημοκρατία επιστρέφει και με τα χρόνια εδραιώνεται, όμως και οι εποχές έχουν μεταβληθεί ριζικά ιδιαίτερα με την είσοδο της χώρας στην τότε Ε.Ο.Κ. Σύμφωνα με τη Δημόσια Διοίκηση - Έκθεση για το πρόγραμμα 1988-1992, που συντάχθηκε από την ειδική επιτροπή του Κ.Ε.Π.Ε. το 1988, δίδεται έμφαση στην εναρμόνιση ενός ικανού ανθρώπινου δυναμικού με τη δημιουργία δομών, όπου κυριαρχούν ο προγραμματισμός, ο συντονισμός της διοικητικής δράσης, η μέτρηση της παραγωγικότητας, η χρήση των Τεχνολογιών Πληροφορικής και Επικοινωνιών (Χριστοπούλου Σ. 2008, σελ. 15). Η εισαγωγή μιας σειράς θεσμικών μέτρων τη δεκαετία του 1980, όπως η ίδρυση και η λειτουργία της Ε.Σ.Δ.Δ., η ψήφιση ενός ενιαίου μισθολογίου Ν. 1505/1984 και Ν. 1585/1986, η καθιέρωση ενός μηχανογραφικού συστήματος προσλήψεων προσωπικού με μόρια δεν απέδωσαν τα αναμενόμενα αποτελέσματα βελτίωσης της διοικητικής δράσης. Ο εκσυγχρονισμός της δημόσιας διοίκησης συνεχίστηκε, με μεγαλύτερη ένταση, τη δεκαετία του 1990. Η λειτουργία της Ανεξάρτητης Αρχής Επιλογής Προσωπικού, η ίδρυση του β' βαθμού τοπικής αυτοδιοίκησης και της περιφέρειας, ως ενιαίας αποκεντρωμένης διοικητικής μονάδας, η θεσμοθέτηση του Συνηγόρου του Πολίτη και των Σωμάτων Επιθεώρησης και Ελέγχου της διοικητικής δράσης, καθώς και του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης, αλλά και ο Κώδικας Δήμων και Κοινοτήτων και ο νέος Υ.K., αποτέλεσαν θετικά βήματα 17
στην προσπάθεια να εφαρμοστεί ένα σύγχρονο διοικητικό σύστημα κοντά στα ευρωπαϊκά πρότυπα (Σπηλιωτόπουλος Ι. 2010, σελ.1). Η 'Έκθεση της Επιτροπής για τον ανθρώπινο παράγοντα, την οποία σύστησε ο πρόεδρος της οικουμενικής κυβέρνησης καθηγητής Ξενοφών Ζολώτας το 1990, αλλά και η έκθεση που συντάχθηκε από επιτροπή υπό την προεδρία του τότε αντιπροέδρου του ΣτΕ, Μιχαήλ Δεκλερή, το 1992, επισήμαναν τη σπουδαιότητα υιοθέτησης σύγχρονων αρχών εξορθολογισμού του διοικητικού έργου, με έμφαση στην ενίσχυση της επιτελικότητας των κεντρικών διοικητικών δομών, την αύξηση της παραγωγικότητας, την εφαρμογή αρχών του Νέου Δημόσιου Μάνατζμεντ. (Μακρυδημήτρης Α.και Μιχαλόπουλος Ν. 2000, σελ. 429-555, Gabris, G. 1989). Η έκθεση για την Ποιότητα στη Δημόσια Διοίκηση που υποβλήθηκε το 1998 από τον καθηγητή Ι. Σπράο προς τον τότε πρωθυπουργό της χώρας Κώστα Σημίτη επεσήμανε, συμπληρώνοντας τις παρατηρήσεις των προηγούμενων εμπειρογνωμόνων, μια σειρά αλλαγών για τη βελτίωση της ποιότητας της διοικητικής λειτουργίας. Μια δέσμη βασικών προτάσεων- μειζόνων αλλαγών, ώστε να καταστεί δυνατή μια νέα δημόσια διοίκηση περιλάμβανε : α. την επίτευξη μιας διοίκησης αποτελεσμάτων, β. την ποιότητα των κανονιστικών ρυθμίσεων γ. τη βελτίωση της ποιότητας των κανονιστικών ρυθμίσεων, δ. τη σύσταση σωμάτων στη διοίκηση που θα επέτρεπε στις δημόσιες οργανώσεις να μετρούν τα αποτελέσματά τους και να λειτουργούν με οικονομικότητα ( Μακρυδημήτρης, Α. και Μιχαλόπουλος Ν. 2000, σελ. 59-61). Με το νόμο 2880/2001, θεσπίζεται και αρχίζει να εφαρμόζεται το πρόγραμμα Πολιτεία για τη μεταρρύθμιση και τον εκσυγχρονισμό της δημόσιας διοίκησης, με στόχο τη διαρκή βελτίωση των οργανισμών μέσω της εισαγωγής νέων συστημάτων διοίκησης και την αξιοποίηση των νέων τεχνολογιών. Υποπρόγραμμα αποτέλεσε η εισαγωγή νέων συστημάτων οργάνωσης και διοίκησης που περιλάμβανε μέτρα για την καθιέρωση του συστήματος Διοίκησης Ολικής Ποιότητας. Η παραπάνω σύντομη περιοδολόγηση, με έμφαση στις παρατηρήσεις και προτάσεις/ βελτιώσεις των κατά καιρούς μελετητών της δημόσιας διοίκησης μεταπολεμικά έως σήμερα, συγκλίνουν στην προσοχή που πρέπει να δοθεί στην κατάλληλη στελέχωση και εκπαίδευση του ανθρώπινου παράγοντα που πλαισιώνει το διοικητικό μηχανισμό. Σχεδόν σε όλες τις εκθέσεις το ανθρώπινο δυναμικό τίθεται στο επίκεντρο της προσοχής των εμπειρογνωμόνων της διοίκησης, ενώ οι προτάσεις επικεντρώνονταν στη βελτίωση των αποτελεσμάτων του διοικητικού έργου και στη μέτρηση της οικονομικότητας των επιλογών της. Η διαχρονική επισήμανση φαινόμενων που χαρακτηρίζουν το δημόσιο τομέα όπως η τυπολατρία, η 18
ευθυνοφοβία, συχνά η αδιαφορία, οι παρεμβάσεις στο έργο και στον καθορισμό της επιλογής των στελεχών στους οργανισμούς από την εκάστοτε πολιτική εξουσία, η έλλειψη σχεδιασμού εργασίας και στόχων για τον κάθε φορέα και υπάλληλο ξεχωριστά διαδραμάτισαν σημαντικό ρόλο στο να υπολείπεται σε αποτελεσματικότητα και ποιότητα το διοικητικό έργο. Οι θεσμικές παρεμβάσεις της πολιτείας, τα τελευταία χρόνια, χαρακτηρίζονται ως εξαιρετικά σημαντικές για την ουσιαστική προσαρμογή της ελληνικής δημόσιας διοίκησης στα σύγχρονα ευρωπαϊκά πρότυπα. Ταυτόχρονα όμως πρέπει να υποστηριχθούν από μέτρα λειτουργικού εκσυγχρονισμού και να θωρακιστούν από μεθοδολογικά εργαλεία που να αξιολογούν την ποιότητα και την αποτελεσματικότητα των οργανισμών και των υπαλλήλων τους. Η Διοίκηση μέσω Στόχων, το Κοινό Πλαίσιο Αξιολόγησης και οι αρχές Καλής Νομοθέτησης, που περιλαμβάνουν τη φιλοσοφία του Νέου Δημόσιου Μάνατζμεντ, συντείνουν προς αυτήν την κατεύθυνση και αποτελούν, πλέον, θεσμικά όπλα στα χέρια της ελληνικής δημόσιας διοίκησης. 2.2 Το Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ Παραδοσιακά, ο δημόσιος τομέας χαρακτηριζόταν από τον γραφειοκρατικό τρόπο οργάνωσής του που περιλαμβάνει την καθιέρωση προτύπων, συγκεκριμένων διαδικασιών, απλών και σταθερών, επαναλαμβανόμενης φύσης για την εξυπηρέτηση των αιτημάτων των πολιτών. Ο Γερμανός κοινωνιολόγος Max Weber καθιέρωσε, βιβλιογραφικά, το γραφειοκρατικό σύστημα διοίκησης προτείνοντας την ομοιογένεια και την επαναληπτικότητα στη δράση της, με την προσδοκία ότι θα αποφεύγονταν η σύγχυση ρόλων και αρμοδιοτήτων, η ευνοιοκρατία και η ανευθυνότητα ( Ζιανίκας Χ. 1996 σελ.30). Ειδικότερα, ο όρος γραφειοκρατία έχει διπλή έννοια 19
ενώσεων (βλ. Ευρωπαϊκή Ένωση), ο εντονότερος ανταγωνισμός μεταξύ των επιχειρήσεων διεθνώς έθεσαν υπό αίρεση τον γραφειοκρατικό τρόπο οργάνωσης της δημόσιας σφαίρας (Μιχαλόπουλος N. 2003, σελ. 49, Giddens A. 2002 σελ. 395-398). Επομένως, η γραφειοκρατία επικρίθηκε, και στην Ελλάδα, ως ανεπαρκής και αναποτελεσματικός τρόπος οργάνωσης της κοινωνίας ενώ η συμμόρφωση της διοίκησης στο νόμο δεν συνέβαλε ουσιαστικά στην άρση των διοικητικών προβλημάτων. Η νομιμότητα της δράσης της διοίκησης δεν ήταν επαρκής λόγος για την εξασφάλιση της αποτελεσματικότητας του έργου της και της αποδοτικότητας σε σχέση με τους πόρους που χρησιμοποιούσε (Τάχος Α. 1985, σελ. 33). Τη δεκαετία του 1970, στις Η.Π.Α. και στην Μ. Βρετανία, επικράτησε μια περισσότερο τεχνοκρατική αντιμετώπιση του διοικητικού φαινομένου και μεγαλύτερη έμφαση δόθηκε, χωρίς να παραβλέπεται η νομιμότητα, στα αποτελέσματα και στην οικονομικότητα των επιλογών του δημόσιου τομέα. Παράλληλα, κατά τη διάρκεια της δεκαετίας του 1970 και 1980, τα τεράστια σωρευμένα δημοσιονομικά ελλείμματα των κρατών, η λειτουργική ανεπάρκεια των μεγάλων γραφειοκρατικών οργανώσεων, η βαθμιαία μετάβαση στην απελευθέρωση του παγκόσμιου εμπορίου, η έλευση των αρχών και της μεθοδολογίας της ελεύθερης οικονομίας, ο περιορισμός των παροχών του κράτους πρόνοιας, οι επερχόμενες συνθήκες οικονομικής κρίσης, καθώς και η γενικότερη οικονομική στενότητα σε υλικούς πόρους δημιούργησαν την ανάγκη για μια συνολική μετάβαση της δημόσιας διοίκησης σε εκσυγχρονιστικά μέτρα και θεσμικές μεταρρυθμίσεις (Καρκατσούλης Π. 2004, σελ. 27, 60-61). Τότε ακριβώς προτείνεται ο όρος «Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ», προκειμένου να συμπεριλάβει το νέο σκεπτικό και τις πρακτικές διοίκησης στο δημόσιο τομέα. Τη δεκαετία του 1970 και του 1980, υφίσταται ένας επαναπροσδιορισμός των δημόσιων οργανώσεων, αλλά και της εκπαίδευσης των στελεχών των φορέων, προς την υιοθέτηση αρχών επιστημονικής διοίκησης, δηλαδή μέσω εργαλείων στοχοθεσίας, προγραμματισμού, συντονισμού και αναδιαμόρφωσης διαδικασιών, προκειμένου να εξευρεθούν οι οικονομικοί πόροι και να ανατροφοδοτηθεί η διοίκηση με την κατάλληλη πληροφόρηση (το αξίωμα P.O.S.D.C.O.R.B.) (Μιχαλόπουλος Ν. 2003, σελ. 58-59). Με το δημόσιο μάνατζμεντ προσδιορίζεται και οριοθετείται εκ νέου η δημόσια δράση των οργανισμών, που δίνουν έμφαση στο εξωτερικό περιβάλλον, κυρίως στον πολίτη- πελάτη των υπηρεσιών των οργανισμών του δημόσιου τομέα. Η παραδοσιακή εσωστρεφής αντίληψη των γραφειοκρατικών οργανώσεων υποχωρεί, ενώ τη θέση της καταλαμβάνει ένα πλέγμα αντιλήψεων και προγραμμάτων που περιστρέφονται γύρω από τις έννοιες : μεταρρύθμιση, 20
επανασχεδιασμός υπηρεσιών, κατάρτιση και δια βίου μάθηση των υπαλλήλων και στελεχών του φορέα (Μακρυδημήτρης Α. 1999, σελ.39 ). Ασφαλώς, ο χαρακτήρας του δημόσιου τομέα διαφέρει σημαντικά από τον τρόπο οργάνωσης και λειτουργίας των ιδιωτικών επιχειρήσεων και επομένως, η άκριτη υιοθέτηση αρχών και διαδικασιών μάνατζμεντ του ιδιωτικού τομέα στις δημόσιες οργανώσεις δημιουργεί στρεβλώσεις. Ενδεικτικά, οι κύριες διαφορές εντοπίζονται : α. στην επιδίωξη του δημόσιου συμφέροντος, για τους δημόσιους φορείς, μέσα από την εφαρμογή κανόνων και νόμων που περιορίζουν τη δράση τους, σε αντίθεση με τον ιδιωτικό τομέα που είναι πιο ευέλικτος στη λήψη των αποφάσεων, β. στην επίδραση της πολιτικής ηγεσίας επί της δημόσιας διοίκησης, με αποτέλεσμα οι τελικές διοικητικές πράξεις να μην ακολουθούν απολύτως στενά ορθολογικά κριτήρια, γ. στη χρηματοδότηση των δημόσιων οργανισμών που, πολλές φορές, είναι στενά εξαρτημένη από τον κρατικό προϋπολογισμό ενώ δε χορηγείται με βάση την αποτελεσματικότητα και την αποδοτικότητα του κάθε φορέα (Μιχαλόπουλος Ν. 2003, σελ. 65-76, Τύπας Γ. και Κατσαρός Γ. 2003, σελ. 271-275). Η φιλοσοφία του Νέου Δημόσιου Μάνατζμεντ έρχεται να προσαρμόσει τις βασικές αρχές της αποτελεσματικότητας, δηλαδή της επιδίωξης απτών και μετρήσιμων αποτελεσμάτων, με την αποδοτικότητα δηλαδή την αναζήτηση της βέλτιστης χρήσης των πόρων στην επίτευξη των στόχων. Ο διακριτός τρόπος λειτουργίας του δημόσιου και ιδιωτικού τομέα ενίσχυσε την εισαγωγή μεθοδολογικών εργαλείων από το δεύτερο στο πρώτο. Παρατηρείται, επομένως, μια στροφή παραδείγματος (paradigm shift) που θα μπορούσε να εκληφθεί ως μια μετάβαση από το γραφειοκρατικό μοντέλο οργάνωσης, στο Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ (Μιχαλόπουλος Ν. 2003 σελ. 22-23) Ως κύρια χαρακτηριστικά αυτού του μεταγραφειοκρατικού τρόπου οργάνωσης της διοίκησης εντοπίζονται : α. η έμφαση στην πραγματική αποστολή του δημόσιου φορέα και στην αποσαφήνιση της στοχοθεσίας και των δράσεων που αναλαμβάνει, β. η θεσμοποίηση του διαλόγου και η ευρεία ανταλλαγή των πληροφοριών σχετικά με την στρατηγική και την τακτική που θα ακολουθήσει ο οργανισμός, μεταξύ του προσωπικού σε όλη την ιεραρχία, γ. η δυνατότητα για αναδιάρθρωση της οργάνωσης και των υπηρεσιών του φορέα ανάλογα με τη φύση και τη μορφή των προβλημάτων που αντιμετωπίζει, δ. η ευελιξία των μηχανισμών και των διαδικασιών κάθε φορέα που εξασφαλίζει ταχύτερη λήψη των αποφάσεων στο σύγχρονο διοικητικό περιβάλλον και ε. στην αξιοποίηση συστημάτων αξιολόγησης και ελέγχου των αποτελεσμάτων του φορέα, των επιμέρους τμημάτων αλλά και της απόδοσης των εργαζομένων σε αυτά (Τύπας Γ. και Κατσαρός Γ. 2003, σελ 265-266). 21
Ιδιαίτερα, τα συστήματα αξιολόγησης και ελέγχου του διοικητικού έργου των δημόσιων οργανισμών αποτελούν προσφιλή θέματα στη θεωρία του Νέου Δημόσιου Μάνατζμεντ. Η αξιολόγηση αποτελεί το διαχρονικό καθρέπτη της απόδοσης του φορέα συνολικά αλλά και κάθε εργαζόμενου ξεχωριστά, ενώ αποδεικνύει και τη συνέπεια καθώς και τη συνέχεια που πρέπει να χαρακτηρίζουν κάθε δημόσια υπηρεσία. Απαραίτητες προϋποθέσεις για την επιτυχή εφαρμογή τέτοιων συστημάτων αξιολόγησης σε δημόσιους φορείς είναι να διέπονται από τις αρχές της αντικειμενικότητας, της σαφήνειας, της προσαρμογής στην αποστολή και τις ιδιαιτερότητες της κάθε υπηρεσίας, της συμμετοχής των εργαζομένων στο σχεδιασμό του προγράμματος αξιολόγησης ( Παγκάκης Γ. 2003, σελ. 126-127). Εν κατακλείδι, παραμένει προφανές ότι το Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ αντλεί τη μεθοδολογία του από την επιστήμη της διοίκησης των επιχειρήσεων και οι όποιες βασικές διαφορές εντοπίστηκαν στον τρόπο δράσης με τον ιδιωτικό τομέα, αφενός μεν επισημαίνουν το ξεχωριστό ρόλο του δημόσιου τομέα, δηλαδή την προστασία του δημοσίου συμφέροντος και την ικανοποίηση των αναγκών του κοινωνικού συνόλου, αφετέρου δε τη βαρύτητα που εμπεριέχει η αξιολόγηση και ο έλεγχος των πόρων που δαπανώνται από το δημό σιο τομέα και η μέτρηση των αποτελεσμάτων και της ποιότητάς τους. Ιδιαίτερα στην Ελλάδα, η εφαρμογή των αρχών του Ν.Δ.Μ. θα επιφέρει τις αναγκαίες εκείνες τομές στη νοοτροπία και κουλτούρα του δημοσίου, ώστε να ανταποκριθεί η διοίκηση στο ταχύτατα εξελισσόμενο, με αβεβαιότητα περιγραφόμενο, οικονομικό και κοινωνικό περιβάλλον. 2.3 Η αβεβαιότητα στο σύγχρονο διοικητικό περιβάλλον Όλες σχεδόν οι σύγχρονες κοινωνίες αντιμετωπίζουν μια σειρά παραγόντων που συντελούν στην αύξηση της συνθετότητας και πολυπλοκότητας των δημοσίων προβλημάτων. Η δημόσια διοίκηση, συμπεριλαμβανομένης της ελληνικής, καλείται να επιλύσει μια σειρά προβλημάτων και να εφαρμόσει πολιτικές για ζητήματα που δύσκολα θα χαρακτηρίζονταν ως απλά η σαφώς προσδιορισμένα (Μακρυδημήτρης 1990, σελ. 232). Μια ορισμένη κατάσταση μπορεί να χαρακτηριστεί ως σύνθετη ή περίπλοκη όταν εξαρτάται από ένα δίκτυο ή και πλέγμα παραγόντων που έχουν να κάνουν με δημόσιους φορείς, την ιδιωτική πρωτοβουλία, άτυπα δίκτυα επιρροής, θεσμούς και συνθήκες που επενεργούν προσδιοριστικά στην ικανότητα της διοίκησης να δράσει (Μακρυδημήτρης 1990, σελ. 229, Τότσης Χ. 1981). Αναλυτικότερα, η έννοια της πολυπλοκότητας περικλείει μια σειρά από χαρακτηριστικά όπως : α. μια πλειάδα δρώντων ή συμμέτοχων (stakeholders), που 22
επηρεάζουν ή επιχειρούν να επηρεάσουν τις πολιτικές επιλογές, αλλά την ίδια στιγμή υφίστανται τις συνέπειες, ευνοϊκές ή επαχθείς, από αυτές, β. τη σχετική διαπλοκή σύγκλιση ή και κυρίως αντίθεση των συμφερόντων και των βλέψεων των παραπάνω δρώντων, γ. τη μεγάλη έκταση του δημόσιου τομέα στην Ελλάδα, με την πληθώρα των δημόσιων οργανισμών και τις επικαλύψεις αρμοδιοτήτων που καθιστά δυσχερή τον επαρκή συντονισμό της δημόσιας δράσης, δ. την έκρηξη, τα τελευταία 20 χρόνια, στον τομέα της πληροφορικής και του διαδικτύου, με αποτέλεσμα να έχουν διαφοροποιηθεί σημαντικά οι κοινωνικές ανάγκες και ο τύπος των αιτημάτων των πολιτών προς την διοίκηση, και ε. την παγκοσμιοποίηση της οικονομίας, κυρίως μέσα από τη διεθνοποίηση των οικονομικών κεφαλαίων που έχει προξενήσει, σε πολλές χώρες, αναδιάταξη των αναγκών για δημόσια αγαθά και υπηρεσίες ( Μακρυδημήτρης 1990, σελ. 232, Ρόκκα Λ. Α. 2007, σελ.11-12). Εκτός από την αύξηση της πολυπλοκότητας μια σειρά παραγόντων επηρεάζουν, αν όχι περιορίζουν, την ευχέρεια της διοίκησης για ανάληψη πρωτοβουλιών στο σύγχρονο διοικητικό περιβάλλον. Η ολοένα και οξύτερη στενότητα των διαθέσιμων πόρων, κυρίως οικονομικών, περιστέλλουν τις διοικητικές λειτουργίες. Ειδικά στις μέρες μας και με επίκεντρο την Ελλάδα η μείωση των διατιθέμενων χρημάτων από τον κρατικό προϋπολογισμό συνδέεται άμεσα με τη μείωση του Α.Ε.Π. και ελαττώνει ποσοτικά και ποιοτικά την παρέμβαση της δημόσιας διοίκησης στα αυξημένης συνθετότητας προβλήματα του τόπου. Η γενική αύξηση της πολυπλοκότητας των δημοσίων προβλημάτων και η συνακόλουθη στενότητα των διαθέσιμων οικονομικών πόρων από την πλευρά του κράτους ακολουθείται από μια ολοένα εντεινόμενη αβεβαιότητα, ως προς το τελικό αποτέλεσμα, που προέρχεται τόσο από εξωγενείς όσο και ενδογενείς στη διοίκηση παράγοντες. (Beck U. 1992). Με τον όρο αβεβαιότητα (uncertainty) υποστηρίζεται, στην σύγχρονη οικονομική ανάλυση, το να λαμβάνει κάποιος αποφάσεις κάτω από συνθήκες αμφιβολίας και με στοιχεία πιθανότητας ( Spedding L. and Rose A. 2008, σελ. 52). Η έννοια της αβεβαιότητας σκιαγραφείται από μία ή περισσότερες άγνωστες μεταβλητές, δηλαδή από την εμφάνιση απρόβλεπτων αγνώστων κατά τη διαδικασία λήψης των αποφάσεων που φέρνουν τη διοίκηση μπρος σε αβέβαια ενδεχόμενα, πιθανώς σε ένα τόξο δυνατών λύσεων και αποφάσεων, σε σχέση με ένα συγκεκριμένο πρόβλημα. Ως όρος ξεκίνησε από τον χώρο της διοίκησης των επιχειρήσεων αλλά προοδευτικά πέρασε και στον δημόσιο τομέα, μέσα από τη θεωρία του Νέου Δημόσιου Μάνατζμεντ (Μακρυδημήτρης Α. 2002). 23
Ο όρος αβεβαιότητα σχετίζεται άμεσα με την έννοια του κινδύνου και της διαχείρισης κινδύνων (risk management). Η διαχείρισή τους συνδέονται με τη λήψη αποφάσεων στη διοίκηση των οργανισμών. Οι κίνδυνοι που αντιμετωπίζει ένας οργανισμός διακρίνονται σε εξωγενείς, δηλαδή σε αυτούς που οφείλονται σε αίτια έξω από τον φορέα, και σε ενδογενείς σε αυτούς που οφείλονται σε εσωτερικούς προς τον οργανισμό λόγους. Οι συνθήκες αβεβαιότητας που επικρατούν στο σύγχρονο διοικητικό περιβάλλον προκαλούν κινδύνους, ως προς τον τρόπο ανάληψης δράσης από το δημόσιο και απαιτούν την υιοθέτηση μιας στρατηγικής διαχείρισής τους. Θα ήταν εφικτό να αντιμετωπίσει η δημόσια διοίκηση τους κινδύνους, ως ένας φορέας διαχείρισης της αβεβαιότητας, στο σύνολο της κοινωνίας. Αυτή η πολιτική ορίζει ένα νέο πλαίσιο δράσης του Νέου Δημόσιου Μάνατζμεντ (Ανδρουλάκης 2008, www.androulakis.gr). Οι παραπάνω συνθήκες και προϋποθέσεις δεν επιτρέπεται να αγνοηθούν από μια σύγχρονη δημόσια διοίκηση, η οποία θα πρέπει να λάβει σοβαρά υπόψη της την υιοθέτηση μιας στρατηγικής που περικλείει :α. την αξιολόγηση των επιπέδων αβεβαιότητας και των συνεπακόλουθων κινδύνων που δημιουργούνται για την κοινωνία, κατά την χάραξη των δημόσιων πολιτικών, β. τη διαμόρφωση μιας ολοκληρωμένης αλλά ταυτόχρονα και ευέλικτης στρατηγικής, με χρήση εναλλακτικών σεναρίων για πιθανά εμπόδια και δυσάρεστες συνέπειες που θα συναντήσει στην εφαρμογή της και γ. την παρακολούθηση και αξιολόγηση των αποτελεσμάτων που προκύπτουν από τη διοικητική δράση (Conrow E. 2000, σελ. 20-21). Ιδιαίτερα, στον τομέα της αξιολόγησης θα πρέπει να επικεντρωθεί η δημόσια διοίκηση στη χώρα μας. Η ανάπτυξη ενός συστήματος αξιολόγησης και ποιότητας αποτελεί μια εξαιρετικά σύνθετη και πολύπλοκη διαδικασία. Το σημερινό, γραφειοκρατικό, σύστημα διοίκησης επιδέχεται βελτιώσεις, ώστε να μπορεί να ανταποκριθεί με τρόπο ικανό και νόμιμο στις νέες κοινωνικές ανάγκες. Βασική επιδίωξη παραμένει, με γνώμονα την αρχή της νομιμότητας, η επίτευξη καλύτερων και οικονομικότερων αποτελεσμάτων, με λιγότερες επιπτώσεις και ανεπιθύμητες παρενέργειες, προς όφελος του δημοσίου συμφέροντος (Μακρυδημήτρης 1999, σελ.39-40). 24
Κ ε φ ά λ α ι ο 3 ο Δ ι ο ί κ η σ η μ έ σ ω Σ τ ό χ ω ν 3.1 Στοχοθεσία και Στρατηγική Διοίκηση Η ανάγκη υιοθέτησης σύγχρονων μεθόδων και εργαλείων διοίκησης αποτέλεσε κοινό χαρακτηριστικό των περισσοτέρων εκθέσεων εμπειρογνωμοσύνης με στόχο τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας και της αποδοτικότητας του έργου της δημόσιας διοίκησης. Στρατηγική διοίκηση, στοχοθεσία, δείκτες μέτρησης αποτελεσμάτων και αποδοτικότητας, έμφαση στη διοίκηση αποτελεσμάτων, αποτελούν κοινά μεθοδολογικά χαρακτηριστικά στο Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ. Κάθε σύγχρονη δημόσια οργάνωση πορεύεται μέσα από τη θέσπιση στόχων, την προσπάθεια υλοποίησής τους καθώς και από τον έλεγχο του βαθμού επίτευξης των αποτελεσμάτων ( Wildavsky, 1993 σελ. 127-153). Με τις διατάξεις του Ν. 3230/2004 (ΦΕΚ 44 Α, 11-2-2004) καθιερώθηκε το σύστημα Διοίκησης μέσω Στόχων στην ελληνική δημόσια διοίκηση. Συγκεκριμένα, ο νόμος εφαρμόζεται στις υπηρεσίες του Δημοσίου, τα Νομικά Πρόσωπα Δημοσίου Δικαίου (Ν.Π.Δ.Δ.) όπως και στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Ο.Τ.Α.). και στοχεύει στην εγκαθίδρυση συστήματος στοχοθεσίας. Σύμφωνα με νεότερη εγκύκλιο του ΥΠΕΣ για την ανάπτυξη Συστήματος Στρατηγικής Διοίκησης, ΔΙΠΑ/Φ.4/οικ.5270/01.03.2007, δίνονται οι βασικοί ορισμοί του συστήματος στοχοθεσίας. Αναλυτικότερα, με τον όρο Στόχοι ενός οργανισμού, περιλαμβάνονται οι βασικές επιδιώξεις στα διάφορα επίπεδα διοίκησης, ενώ ειδικότερα η Τιμή/ Στόχος περιλαμβάνει το επίπεδο του αποτελέσματος που πρέπει να επιτευχθεί. Με τον όρο Στρατηγική εννοείται το τι ακριβώς πρέπει να κάνει ένας δημόσιος οργανισμός, με τη μορφή προγραμμάτων δράσης, προκειμένου από ένα συγκεκριμένο σημείο αναφοράς να καταλήξει σε ένα άλλο στο μέλλον επιτυγχάνοντας τους στόχους του. Οι Δείκτες Μέτρησης αποτελούν εκείνα τα ενδεικτικά μέτρα που χρησιμοποιούνται για τον προσδιορισμό του επιπέδου αποτελεσμάτων, δηλαδή ποιότητας, αποτελεσματικότητας του έργου της διοίκησης. Με την έννοια Στρατηγικά Ζητήματα περιγράφονται τα εγγενή, ενδοδιοικητικά πλεονεκτήματα και μειονεκτήματα του οργανισμού σε συνδυασμό με τις ευκαιρίες και τις απειλές που διαμορφώνονται στο περιβάλλον δραστηριοποίησής του. Πρόκειται για τη μεταφορά της μεθοδολογίας S.W.O.T. ανάλυση στην ελληνική δημόσια διοίκηση. Η παραπάνω εννοιολόγηση, ως προς την στοχοθεσία του οργανισμού, βρίσκει εφαρμογή στον προγραμματισμό της δράσης και του έργου του. Με τον όρο προγραμματισμός και διαμόρφωση προγραμμάτων δράσης ενός δημόσιου φορέα 25
περιγράφεται η διαδικασία, μέσω της οποίας η οργάνωση διαμορφώνει την αποστολή και το όραμά της, δηλαδή αποτυπώνει με σαφή τρόπο την επιθυμητή εξέλιξη του φορέα μελλοντικά, καθορίζει τους μακροπρόθεσμους στόχους, επιλέγει τις μεθόδους δράσης της και κατανέμει τους διαθέσιμους πόρους. Γενικότερα, αποτυπώνει την οργανωτική πολιτική της εκάστοτε οργάνωσης ( Μπουραντάς Δ. 2002, σελ. 51-70). Η προαναφερθείσα εγκύκλιος του τότε ΥΠΕΣ έρχεται να αποσαφηνίσει την έννοια του στρατηγικού και επιχειρησιακού προγραμματισμού ενός δημόσιου φορέα. Με τον όρο Στρατηγικό Πρόγραμμα διαλαμβάνεται το σύνολο των ενεργειών που σχεδιάζονται σε επίπεδο ηγεσίας μιας δημόσιας οργάνωσης, με χρονικό ορίζοντα 3 έως 5 έτη. Το Επιχειρησιακό Πρόγραμμα, περιλαμβάνει εκείνο το σύνολο των ενεργειών του φορέα που υποστηρίζουν το Στρατηγικό Πρόγραμμα, με χρονικό ορίζοντα 1 έως 3 έτη, δηλαδή αποτελεί εξειδίκευση του πρώτου. Τέλος, το Επιχειρησιακό Πρόγραμμα πλαισιώνεται από επιμέρους Προγράμματα Δράσης που περιγράφουν τις επιμέρους πρωτοβουλίες, ενέργειες και σχέδια που υλοποιούν το επιχειρησιακό σχεδιασμό του και την εν γένει στρατηγική του φορέα. Οι έννοιες της στοχοθεσίας, του στρατηγικού προγραμματισμού και συνακόλουθα της κατάρτισης επιχειρησιακών προγραμμάτων και επιμέρους προγραμμάτων δράσης βρίσκονται στενά συνυφασμένες μεταξύ τους και σε πρακτικό επίπεδο. Με τη στρατηγική ο οργανισμός θέτει τις κύριες προτεραιότητες για να εκπληρώσει την αποστολή του, οι στόχοι που θέτει αποτελούν τα κομβικά σημεία επίτευξης της στρατηγικής, ενώ ο επιχειρησιακός προγραμματισμός διαμορφώνει ένα πλαίσιο αποτύπωσης και χαρτογράφησης των στόχων, εκτίμησης των πόρων που θα απαιτηθούν και υλοποίησης της στοχοθεσίας. Παράλληλα, αποτυπώνονται και οι ιεραρχικές σχέσεις, με την ηγεσία, συνήθως πολιτική, να καθορίζει τον στρατηγικό προγραμματισμό, τις Γενικές Διευθύνσεις ή Διευθύνσεις του φορέα να διαμορφώνουν το επιχειρησιακό πρόγραμμα, ενώ τα Προγράμματα Δράσης να σχεδιάζονται σε επίπεδο Διευθύνσεων και κυρίως Τμημάτων.(Σπηλιωτόπουλος Ι. 2010, σελ. 8-9) Η Στρατηγική Διοίκηση, επομένως, περικλείει το σύνολο των διοικητικών αποφάσεων και ενεργειών που καθορίζει την μακροχρόνια απόδοση μιας δημόσιας οργάνωσης, ενώ ως διαδικασία περιλαμβάνει μεθοδολογικά βήματα όπως : Ανάλυση Περιβάλλοντος (εσωτερικού και εξωτερικού), Διαμόρφωση της Στρατηγικής, Εφαρμογή της Στρατηγικής και Αξιολόγηση. Η διαμόρφωση της στρατηγικής του φορέα, σύμφωνα με την εγκύκλιο του τότε ΥΠΕΣ, το 2007 (βλ. εικόνα 1), προσδιορίζει την θετική εφαρμογή της στοχοθεσίας και των δημόσιων πολιτικών του οργανισμού, η εφαρμογή της στρατηγικής παρακολουθεί την πορεία υλοποίησης των δημόσιων πολιτικών - στόχων, ενώ η αξιολόγηση 26
Εικόνα 1 : Στρατηγική Διοίκηση στο Δημόσιο (πηγή : ΔΙΠΑ/ Φ.4/ οικ.5270/01.03. 2007 σελ. 5) 27
μέσα από την εφαρμογή δεικτών μέτρησης επισημαίνει πιθανές αστοχίες και λάθη αλλά και το γενικότερο βαθμό απόδοσης του αρχικού σχεδιασμού ( Κοκκάλλα Ε. Ε. 2005 σελ. 37-42). Ιδιαίτερα, στο στάδιο της αξιολόγησης και ουσιαστικά του ελέγχου της δράσης γίνεται πλήρως κατανοητή η σημασία του να τεθούν συγκεκριμένοι, μετρήσιμοι, επαληθεύσιμοι και χρονικά εστιασμένοι στόχοι. Ο σαφής και εκ των προτέρων προσδιορισμός της στοχοθεσίας του δημόσιου οργανισμού χρήσιμο είναι να περιλαμβάνει και την περιγραφή των αποτελεσμάτων μαζί με ασφαλή κριτήρια ή και δείκτες επαλήθευσης αυτών. Οι δείκτες μέτρησης θα πρέπει να συσχετίζονται με τους αρχικούς στρατηγικούς στόχους του οργανισμού και να αποτελούν το σημείο αναφοράς όπου καταδεικνύεται ο βαθμός επίτευξης της στοχοθεσίας του φορέα (Σφήκας, Δ. 2005). Συμπερασματικά, η Διοίκηση μέσω Στόχων αποτελεί την πραγμάτωση των δημόσιων πολιτικών μέσα σε ένα πολύπλοκο και αβέβαιο περιβάλλον. Ο όρος πολιτική σημαίνει για το δημόσιο τομέα ότι σημαίνει ο όρος στρατηγική για τον ιδιωτικό τομέα. Η στοχοθεσία αποτελεί κρίσιμη λειτουργία για τον σχεδιασμό και την εφαρμογή, σε ένα δημόσιο οργανισμό, αποφάσεων και δράσεων για την επίλυση ενός δημόσιου προβλήματος δηλαδή για την υλοποίηση μιας δημόσιας πολιτικής (Μακρυδημήτρης Α. 2002, σελ. 198, Μιχαλόπουλος Ν. 2003, σελ.95). 3.2 Διοίκηση μέσω Στόχων : η περίπτωση της Ελλάδας Τα τελευταία 20 χρόνια έντονη υπήρξε η προσπάθεια για την προσαρμογή της Δημόσιας Διοίκησης στις πολιτικές της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τη διαρκή βελτίωση της αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας των δημοσίων οργανισμών, με την εισαγωγή προγραμμάτων και νομοθετικών πρωτοβουλιών εκσυγχρονισμού του διοικητικού έργου. Στη Σύνοδο Κορυφής της Λισαβόνας (23-24/03/2000) και την αντίστοιχη της Φέιρα (19-20/06/2000) υπογραμμίστηκε η ιδιαίτερη σημασία που αποκτά ο εκσυγχρονισμός της δημόσιας διοίκησης των κρατών- μελών, ως ουσιαστική προϋπόθεση, για την ενδυνάμωση της οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης της Ε.Ε. (http://europa.eu/index_el.htm). Είχε προηγηθεί η σύνοδος των Υπουργών Εσωτερικών και Δημόσιας Διοίκησης το Νοέμβριο του 1998, όπου είχε τονιστεί η σημασία των δεικτών απόδοσης στη δημόσια διοίκηση για την Ε.Ε. Η ανάγκη για διοικητικό εκσυγχρονισμό και για τη χώρα μας υπήρξε επιτακτική και προϋπόθεση για την είσοδό της στο σκληρό πυρήνα της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης. Σημαντικοί σταθμοί στην παραπάνω πορεία καταγράφονται : το πρόγραμμα 28