ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ Στρασβούργο, 5.2.2013 SWD(2013) 22 final ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΤΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΥΝΟΨΗ ΤΗΣ ΕΚΤΙΜΗΣΗΣ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ που συνοδεύει το έγγραφο Πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, σχετικά με την πρόληψη της χρησιμοποίησης του χρηματοπιστωτικού συστήματος για τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και τη χρηματοδότηση της τρομοκρατίας και Πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου περί των πληροφοριών σχετικά με τον πληρωτή που συνοδεύουν τις μεταφορές χρηματικών ποσών {COM(2013) 44 final} {COM(2013) 45 final} {SWD(2013) 21 final} EL EL
ΕΙΣΑΓΩΓΗ Η ΑΝΑΓΚΗ ΝΑ ΕΠΙΚΑΙΡΟΠΟΙΗΘΕΙ ΤΟ ΥΦΙΣΤΑΜΕΝΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΓΙΑ ΤΗΝ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗ ΤΗΣ ΝΟΜΙΜΟΠΟΙΗΣΗΣ ΕΣΟΔΩΝ ΑΠΟ ΠΑΡΑΝΟΜΕΣ ΔΡΑΣΤΗΡΙΟΤΗΤΕΣ ΚΑΙ ΤΗΣ ΧΡΗΜΑΤΟΔΟΤΗΣΗΣ ΤΗΣ ΤΡΟΜΟΚΡΑΤΙΑΣ Η ΕΕ διαθέτει αναπτυγμένο πλαίσιο για την καταπολέμηση της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας. Με την πάροδο του χρόνου οι κανόνες εξελίχθηκαν και το πεδίο εφαρμογής επεκτάθηκε με κάθε αλλαγή, με στόχο τον φραγμό των πρόσθετων πιθανών διαύλων που θα μπορούσαν να εκμεταλλευθούν εγκληματικά στοιχεία και τρομοκράτες. Το σύστημα βρίσκεται ωστόσο συνεχώς αντιμέτωπο με φαινόμενα που του υπενθυμίζουν ότι κανένα πλαίσιο, όσο εύρωστο και εάν είναι, δεν είναι άτρωτο στις πρακτικές νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες. Η πρόσφατη αναγνώριση άσκησης πρακτικών νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες από την πλευρά της HSBC αποτελεί απλώς το τελευταίο παράδειγμα του τι μπορεί να συμβεί όταν εγκαταλείπεται η επαγρύπνηση και οι έλεγχοι δεν είναι επαρκείς. Τα ολοένα και βαρύτερα πρόστιμα που επιβάλλουν οι ρυθμιστικές αρχές υπό τις περιστάσεις αυτές, συνιστούν τόσο επιβεβαίωση της διεθνούς αποφασιστικότητας να διασφαλισθεί η επιβολή των κανόνων, όσο και προειδοποίηση για άλλους ενδιαφερομένους σχετικά με τις πιθανές συνέπειες που θα μπορούσαν να έχουν οι οποιεσδήποτε αδυναμίες εμφανίζουν τα συστήματά τους. Οι ρυθμιστικές αρχές και οι αρμόδιοι για τη χάραξη της πολιτικής δεν επιτρέπεται να επαναπαύονται ενώπιον των κινδύνων. Οι εγκληματίες αναζητούν διαρκώς νέα τρωτά σημεία που θα μπορέσουν να εκμεταλλευθούν. Τα ποσά των εσόδων από εγκληματικές δραστηριότητες που επιδιώκουν να εισρεύσουν στο χρηματοπιστωτικό σύστημα και να αποκρύψουν την παράνομη προέλευσή τους είναι όντως ιλιγγιώδη. Σε πρόσφατη μελέτη του ΟΗΕ εκτιμάται ότι το ποσό των κεφαλαίων που διατίθενται για τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες σε ετήσια βάση κυμαίνεται σε περίπου 1,6 τρισεκατομμύρια δολάρια, το οποίο ισοδυναμεί με το 2,7% του παγκόσμιου ΑΕΠ. Ωστόσο, στη μελέτη εκτιμάται επίσης ότι λιγότερο από το 1% των κεφαλαίων που διακινούνται με σκοπό τη νομιμοποίηση αποτελούν αντικείμενο επίσχεσης από τα όργανα επιβολής του νόμου, ενώ οι πραγματικές κατασχέσεις αφορούν ποσοστό μικρότερο από 0,2%. Για τους λόγους αυτούς, έχουν δρομολογηθεί οι εργασίες για να επικαιροποιηθούν και να ενισχυθούν τα υφιστάμενα διεθνή πρότυπα. Η Ειδική Ομάδα Χρηματοοικονομικής Δράσης («FATF») δημοσίευσε τη νέα δέσμη αναθεωρημένων προτύπων το Φεβρουάριο του 2012 και θα εγκαινιάσει τη διαδικασία αξιολόγησης της συμμόρφωσης των κανόνων εθνικής δικαιοδοσίας στο τέλος του 2013. Τα νέα πρότυπα θα δώσουν στις εθνικές αρχές τη δυνατότητα να λάβουν πιο αποτελεσματικά μέτρα κατά της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας σε όλα τα επίπεδα από τον εντοπισμό των πελατών των τραπεζών που ανοίγουν λογαριασμό έως και την έρευνα, τη δίωξη και τη δήμευση των περιουσιακών στοιχείων. Θα αντιμετωπίσουν επίσης καλύτερα τα φαινόμενα της νομιμοποίησης εσόδων από εγκλήματα διαφθοράς και φορολογικού χαρακτήρα και θα ενισχύσουν τις απαιτήσεις για περιπτώσεις υψηλού κινδύνου, ενώ θα επιτρέψουν στις χώρες να ακολουθήσουν πιο στοχοθετημένες προσεγγίσεις με βάση τον κίνδυνο. Παράλληλα με τη διαδικασία αυτή, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ανέλαβε επίσης το έργο να επανεξετάσει και η ίδια το πλαίσιο της ΕΕ και δημοσίευσε έκθεση σχετικά με την εφαρμογή 2
της τρίτης οδηγίας για την καταπολέμηση της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες («Τρίτη AMLD [ΟΠΝΕΠΔ ]) 1 τον Απρίλιο. Συνέπεια της εν λόγω εργασίας είναι ότι το πλαίσιο της ΕΕ θα πρέπει να εξελιχθεί και να προσαρμοσθεί στις αλλαγές, με αποτέλεσμα να χρειαστεί μάλλον να δοθεί μεγαλύτερη έμφαση στην αποτελεσματικότητα των καθεστώτων για την καταπολέμηση της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας, στη μεγαλύτερη σαφήνεια και συνοχή των κανόνων σε όλα τα κράτη μέλη και στη διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής που θα είναι σχεδιασμένο έτσι ώστε να αντιμετωπίζει νέες απειλές και τρωτά σημεία. 1. ΟΡΙΣΜΟΣ ΤΟΥ ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΟΣ Τα προβλήματα της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας ποιος επηρεάζεται, και με ποιον τρόπο. Σε παγκόσμιο επίπεδο και σε όλο το πολιτικό φάσμα επικρατεί γενική ομοφωνία όσον αφορά τις τεράστιες ζημίες που θα μπορούσαν να προκύψουν, εάν τα χρηματοπιστωτικά συστήματα δεν προστατεύονται επαρκώς από εγκληματικές ή τρομοκρατικές καταχρήσεις. Ειδικότερα, τα συστήματα που αποτυγχάνουν να αποτρέψουν τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και τη χρηματοδότηση της τρομοκρατίας, εκθέτουν τον εαυτό τους: σε κινδύνους για την κοινωνία, που απορρέουν από την ανατροφοδότηση των εγκληματικών και τρομοκρατικών δραστηριοτήτων με κεφάλαια εγκληματικής και τρομοκρατικής προέλευσης σε αρνητικές οικονομικές συνέπειες, που είναι απόρροια της διαταραχής στις διεθνείς ροές κεφαλαίων, σε μείωση των επενδύσεων και σε χαμηλότερη οικονομική ανάπτυξη σε αστάθεια στις χρηματοπιστωτικές αγορές, η οποία απορρέει από την απροθυμία των λοιπών ενδιάμεσων χρηματοπιστωτικών οργανισμών να συμμετάσχουν σε συναλλαγές, την απώλεια κύρους, τη μείωση της εμπιστοσύνης και τους κινδύνους προληπτικής εποπτείας. Ευρύ φάσμα ενδιαφερόμενων επηρεάζεται από τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και τη χρηματοδότηση της τρομοκρατίας με διάφορους τρόπους: εκείνες οι υπόχρεες οντότητες οι οποίες αναμένεται να διατηρήσουν το σύστημα ασφαλές εφαρμόζοντας μέτρα προστασίας και ελέγχους, οι οποίες θα αντιμετωπίσουν συνέπειες σε περίπτωση που τα συστήματά τους αποδειχθούν ανεπαρκή οι δημόσιες αρχές που είναι υποχρεωμένες να εφαρμόσουν τους κανόνες και να προστατεύσουν το σύστημα από εγκληματικές ή τρομοκρατικές καταχρήσεις οι πελάτες των υπόχρεων οντοτήτων οι οποίοι χρειάζεται να επωμισθούν τα βάρη των αυξημένων ελέγχων και των πιθανοτήτων περιορισμένης πρόσβασης σε ορισμένες υπηρεσίες η επιχειρηματική κοινότητα, η οποία φέρει το βάρος των ελέγχων και των περιορισμών, αλλά αποκομίζει οφέλη από ένα υγιές και ασφαλές χρηματοπιστωτικό σύστημα 1 Οδηγία 2005/60/ΕΚ σχετικά με την πρόληψη της χρησιμοποίησης του χρηματοπιστωτικού συστήματος για τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και τη χρηματοδότηση της τρομοκρατίας. 3
οι δράστες των πράξεων νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και χρηματοδότησης της τρομοκρατίας, οι οποίοι επιδιώκουν συνεχώς να εκμεταλλευτούν και πρέπει να αποτρέπονται από το να εκμεταλλεύονται τις τυχόν αδυναμίες του συστήματος οι πολίτες και η κοινωνία στο εσωτερικό της ΕΕ, οι οποίοι πρέπει να προστατεύονται από τρομοκρατικές ενέργειες ή από ζημίες που προκαλούνται από την αυξημένη εγκληματικότητα την τροφοδοτούμενη από τα προϊόντα του εγκλήματος ή από απώλειες ευημερίας που προκύπτουν από τη φοροδιαφυγή, τη ζημία που προκαλείται για την ακεραιότητα ή το κύρος της αγοράς η κοινωνία και οι κυβερνήσεις σε τρίτες χώρες, εφόσον το σύστημα της ΕΕ χρησιμοποιείται για τη διοχέτευση παράνομων εσόδων που είναι προϊόν της διαφθοράς και της εγκληματικότητας που μαστίζουν τις εν λόγω χώρες. Το προληπτικό σύστημα της ΕΕ Η ΕΕ δημιούργησε ένα πλαίσιο σχεδιασμένο έτσι, ώστε να διατηρήσει το χρηματοπιστωτικό σύστημα ασφαλές από περιστατικά νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες («ΝΕ») και χρηματοδότησης της τρομοκρατίας («ΧΤ»). Το πλαίσιο βασίζεται σε μεγάλο βαθμό στα διεθνή πρότυπα που έχουν εγκριθεί από την FATF, ιδρυτικό μέλος της οποίας είναι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Το πλαίσιο της ΕΕ έχει θεσπίσει κανόνες βάσει των οποίων επιβάλλεται σε χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς και άλλες υπόχρεες οντότητες και πρόσωπα η υποχρέωση να λάβουν μέτρα, ώστε να αποτραπεί το ενδεχόμενο να χρησιμοποιούνται για την εξυπηρέτηση σκοπών ΝΕ και ΧΤ. Οι αιτίες των προβλημάτων Όπως ακριβώς οι κίνδυνοι που διαγράφονται για το χρηματοπιστωτικό σύστημα από εκείνους που ενέχονται σε πρακτικές νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες ή χρηματοδότησης της τρομοκρατίας διαρκώς μετεξελίσσονται, έτσι και το πλαίσιο για την πρόληψή τους πρέπει να είναι άρτιο, ευέλικτο και επικαιροποιημένο. Οι υπηρεσίες της Επιτροπής προσδιόρισαν τρεις κύριους τομείς στους οποίους είναι αναγκαία η τροποποίηση του ισχύοντος πλαισίου: 1. Οι υφιστάμενοι κανόνες είναι ασυμβίβαστοι με τα πρόσφατα αναθεωρημένα διεθνή πρότυπα ΚΝΕΠΔ/ΧΤ. - Στις αμοιβαίες αξιολογήσεις των κρατών μελών (από την Ειδική Ομάδα Χρηματοοικονομικής Δράσης ή την ομάδα Moneyval), διαπιστώθηκε ότι υπάρχουν ορισμένες αναντιστοιχίες μεταξύ της τρίτης ΟΠΝΕΠΔ και των συστάσεων της FATF. Επιπλέον, η FATF προχώρησε σε πολλές επεκτάσεις των ισχυουσών συστάσεων, γεγονός που καθιστά τμήματα του ισχύοντος πλαισίου παρωχημένα. Για παράδειγμα, οι απαιτήσεις βάσει της τρίτης ΟΠΝΕΠΔ όσον αφορά την απλουστευμένη δέουσα επιμέλεια ως προς τον πελάτη, έχουν αποτελέσει αντικείμενο κριτικής σε αμοιβαίες εκθέσεις αξιολόγησης, με βάση το επιχείρημα ότι δεν συμβαδίζουν με τις συστάσεις της FATF. Η FATF έχει επίσης επεκτείνει το πεδίο εφαρμογής των συστάσεων της, έτσι ώστε να συμπεριλάβει ευρύτερες κατηγορίες πολιτικώς εκτεθειμένων προσώπων. Το γεγονός ότι δεν συμμορφώνονται με τα διεθνή 4
πρότυπα έχει επιπτώσεις για το κύρος τόσο των κρατών μελών, όσο και της Ευρωπαϊκής Ένωσης συνολικά. 2. Οι υφιστάμενοι κανόνες της ΕΕ ερμηνεύονται διαφορετικά στα κράτη μέλη. - Κατά τη διαδικασία επανεξέτασης της Επιτροπής εντοπίστηκαν διάφοροι τομείς στους οποίους οι υφιστάμενοι κανόνες ερμηνεύονται διαφορετικά. Στα σχετικά παραδείγματα συμπεριλαμβάνονται η απαίτηση να προσδιορίζεται ο πραγματικός δικαιούχος νομικής οντότητας και η συνοχή των στατιστικών στοιχείων. Αυτό προκαλεί κινδύνους για την εσωτερική αγορά και δημιουργεί προβλήματα συμμόρφωσης για τις επιχειρήσεις που αναπτύσσουν διασυνοριακές δραστηριότητες. 3. Υπάρχουν ανεπάρκειες και ελλείψεις σε συνδυασμό με τους σημερινούς κανόνες της ΕΕ.- Με δεδομένη την πορεία εξέλιξης των κινδύνων ΝΕ και ΧΤ, εκείνο που προέχει είναι το πλαίσιο της ΕΕ να είναι σε θέση να ανταποκριθεί με δυναμικό, αλλά και ευέλικτο τρόπο. Η διαδικασία επανεξέτασης της Επιτροπής έφερε στο φως τις ανησυχίες σχετικά με το πεδίο εφαρμογής της παρούσας οδηγίας όσον αφορά τις υπηρεσίες τυχερών παιχνιδιών και τους εμπόρους αγαθών μεγάλης αξίας, τομείς στους οποίους οι κανόνες θεωρείται ότι δεν είναι επαρκώς δυναμικοί. Η ενίσχυση των κανόνων θα αποτελέσει βήμα προς την αντιμετώπιση αυτών των κινδύνων και θα προσδώσει στη νομοθεσία της ΕΕ προβάδισμα έναντι των διεθνών προτύπων. Το βασικό σενάριο Ο διαρκώς μεταβαλλόμενος χαρακτήρας των απειλών που εκπορεύονται από τις ΝΕ και ΧΤ επιβάλλουν να υπάρξει αντίδραση ανάλογη με τους κινδύνους που δημιουργούνται. Εάν δεν ληφθούν μέτρα, αυτό θα έχει τις ακόλουθες συνέπειες: 1. Το πλαίσιο της ΕΕ δεν θα είναι σύμφωνο με τα διεθνή πρότυπα. Δεδομένου ότι διαγράφεται ο κίνδυνος να εκδοθούν κακές αμοιβαίες εκθέσεις αξιολόγησης για τα κράτη μέλη, αυτά ενδέχεται να μπουν στον πειρασμό να προσαρμόσουν τα πλαίσια τους, γεγονός που θα οδηγήσει σε κατακερματισμό και έλλειψη σύγκλισης 2. Οι αβεβαιότητες που οφείλονται στη διαφορετική εφαρμογή των κανόνων σε εθνικό επίπεδο θα εξακολουθήσουν να υφίστανται και θα υπονομεύσουν την εσωτερική αγορά 3. Η αποτυχία της καλύτερα στοχευμένης διοχέτευσης των πόρων προς καταπολέμηση των κινδύνων από τις πρακτικές ΝΕ και ΧΤ, θα αφήσει την ΕΕ ευάλωτη στις νεοεμφανιζόμενες απειλές. 2. ΑΝΑΛΥΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΚΟΥΡΙΚΟΤΗΤΑΣ Η ροή χρήματος από παράνομες δραστηριότητες και η χρηματοδότηση της τρομοκρατίας μπορεί να βλάψουν τη σταθερότητα και το κύρος του χρηματοπιστωτικού τομέα και να απειλήσουν την εσωτερική αγορά. Ωστόσο, τα μέτρα που θα ληφθούν αποκλειστικά σε επίπεδο κράτους μέλους θα μπορούσαν να έχουν δυσμενείς επιπτώσεις στην ενιαία αγορά της ΕΕ και να έχουν ως αποτέλεσμα να υπάρξει κατακερματισμένη απάντηση. Τα μέτρα της ΕΕ είναι δικαιολογημένα, προκειμένου να αντιμετωπιστεί ο συνολικός κίνδυνος της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας και να διατηρηθούν οι ισότιμες συνθήκες για τον ανταγωνισμό σε όλη την ΕΕ. 5
3. ΣΤΟΧΟΙ ΤΗΣ ΠΡΩΤΟΒΟΥΛΙΑΣ ΤΗΣ ΕΕ Πρωταρχικός στόχος της αναθεώρησης του πλαισίου ΚΝΕΠΔ είναι η προστασία του χρηματοπιστωτικού συστήματος και της ενιαίας αγοράς από την καταχρηστική εκμετάλλευση από εγκληματίες που επιδιώκουν τη νομιμοποίηση παράνομων εσόδων ή από τρομοκράτες οι οποίοι επιδιώκουν να χρηματοδοτήσουν τρομοκρατικές δραστηριότητες ή ομάδες. Η Επιτροπή έχει προσδιορίσει τέσσερις γενικούς στόχους, ήτοι την ενίσχυση της εσωτερικής αγοράς με τη μείωση της πολυπλοκότητας πέραν των συνόρων, την διαφύλαξη των συμφερόντων της κοινωνίας από την εγκληματικότητα και τις τρομοκρατικές ενέργειες, τη διασφάλιση της οικονομικής ευημερίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης με την κατοχύρωση του αποτελεσματικού επιχειρηματικού περιβάλλοντος και την ενίσχυση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας προστατεύοντας την χρηστή διαχείριση, την εύρυθμη λειτουργία και την ακεραιότητα του χρηματοπιστωτικού συστήματος. Αυτοί υποστηρίζονται από συγκεκριμένους στόχους πολιτικής οι οποίοι συνδέονται με τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των συστημάτων ΚΝΕΠΔ/ΧΤ και τη διατήρηση του κύρους του χρηματοπιστωτικού συστήματος της ΕΕ. Το πλαίσιο με βάση το οποίο εξετάζονται οι διάφορες εναλλακτικές λύσεις για την τροποποίηση της νομοθεσίας συμπληρώνεται από επιχειρησιακούς στόχους που συνδέονται με τις αιτίες του προβλήματος. 4. ΕΠΙΛΟΓΕΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ Όσον αφορά τις επιλογές πολιτικής, στην εκτίμηση επιπτώσεων αξιολογούνται ποικιλόμορφα μέτρα/διαστάσεις στόχος των οποίων είναι η επίτευξη των τριών επιχειρησιακών στόχων πολιτικής: 1. Όσον αφορά την εξασφάλιση συνοχής με τα διεθνή πρότυπα, εξετάζονται διάφορες επιλογές για τα εξής θέματα: την ένταξη των φορολογικών εγκλημάτων στο πλαίσιο της ΕΕ την καθιέρωση της προσέγγισης με βάση τον κίνδυνο την προσέγγιση όσον αφορά την ισοδυναμία/μη ισοδυναμία των συστημάτων ΚΝΕΠΔ τρίτων χωρών την καθιέρωση εποπτείας με βάση τον κίνδυνο την καθιέρωση νέων απαιτήσεων για Πολιτικώς εκτεθειμένα πρόσωπα (ΠΕΠ) που εργάζονται σε διεθνείς οργανισμούς τον καλύτερο τρόπο για να βελτιωθεί η διαθεσιμότητα πληροφοριών για τον πραγματικό δικαιούχο την προσαρμογή του κανονισμού για τις μεταφορές χρηματικών ποσών στα νέα διεθνή πρότυπα (ένταξη των πληροφοριών για τον πραγματικό δικαιούχο, εξαιρέσεις από το πεδίο εφαρμογής). 2. Όσον αφορά την εξασφάλιση συνοχής μεταξύ των εθνικών κανόνων και, κατά περίπτωση, ευελιξίας κατά την εφαρμογή τους με την ενίσχυση και αποσαφήνιση 6
των τρεχουσών απαιτήσεων, εξετάζονται διάφορες εναλλακτικές λύσεις για τα εξής θέματα: τη βελτίωση της συγκέντρωσης και υποβολής στατιστικών δεδομένων την αποσαφήνιση του τρόπου με τον οποίο προβλέπεται να εφαρμοστεί το όριο του 25% για την ταυτοποίηση του πραγματικού δικαιούχου την καθιέρωση νέων κανόνων με τους οποίους θα διευκρινίζεται ότι τα υποκαταστήματα και οι θυγατρικές που βρίσκονται σε άλλα κράτη μέλη, εκτός των κεντρικών γραφείων, εφαρμόζουν τους κανόνες του κράτους υποδοχής και την ενίσχυση των ρυθμίσεων συνεργασίας μεταξύ των εποπτικών αρχών της χώρας καταγωγής και της χώρας υποδοχής την ενίσχυση των διοικητικών κυρώσεων. 3. Όσον αφορά την εξασφάλιση ότι οι κανόνες είναι εστιασμένοι στον κίνδυνο και προσαρμόζονται στις νεοεμφανιζόμενες απειλές, εξετάζονται διάφορες εναλλακτικές λύσεις για τα εξής θέματα: τη διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας πέρα από τα καζίνα, ώστε να καλύπτει τον τομέα των τυχερών παιχνιδιών την αποσαφήνιση της αλληλεπίδρασης μεταξύ των ΚΝΕΠΔ/ΧΤ και των απαιτήσεων για την προστασία των δεδομένων την αντιμετώπιση των τρωτών σημείων στον τομέα των αγαθών μεγάλης αξίας την ενίσχυση των εξουσιών των ΜΧΠ και της συνεργασίας. 5. ΕΚΤΙΜΗΣΗ ΤΩΝ ΕΠΙΠΤΩΣΕΩΝ Δεν είναι δυνατό να παρασχεθεί ακριβής ποσοτική εκτίμηση για τα ευεργετικά οφέλη από την θεσμοθέτηση επικαιροποιημένων, διεθνώς συμβατών κανόνων οι οποίοι είναι συνεκτικοί σε ολόκληρη την εσωτερική αγορά. Ωστόσο, η Παγκόσμια Τράπεζα περιγράφει τα οφέλη ως εξής: «..το αποτελεσματικό πλαίσιο για την καταπολέμηση της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες (ΚΝΕΠΔ) και την καταπολέμηση της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας (ΚΧΤ) συνεπάγεται σημαντικά οφέλη, τόσο σε εσωτερικό, όσο και σε διεθνές επίπεδο για μια χώρα. Στα οφέλη αυτά συγκαταλέγονται τα χαμηλότερα επίπεδα εγκληματικότητας και διαφθοράς, η αυξημένη σταθερότητα των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων και των χρηματαγορών, οι θετικές επιπτώσεις για την οικονομική ανάπτυξη και το κύρος της παγκόσμιας κοινότητας, η ενισχυμένη εφαρμογή τεχνικών διαχείρισης του κινδύνου για τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα της χώρας, καθώς και η ενίσχυση της ακεραιότητας της αγοράς.» 2 2 Βασικό εγχειρίδιο για την καταπολέμηση της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και την καταπολέμηση της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας, δεύτερη έκδοση και συμπλήρωμα για την ειδική σύσταση ΙΧ, Παγκόσμια Τράπεζα /ΔΝΤ, 2006. 7
Η προσαρμογή του πλαισίου στα αυστηρότερα διεθνή πρότυπα, σε συνδυασμό με τις πρόσθετες αλλαγές που προτείνονται συνεπεία της διαδικασίας επανεξέτασης που έχει κινηθεί από την ίδια τη Επιτροπή αναμένεται να αποτελέσουν ουσιαστική ενίσχυση του συνολικού πλαισίου. Οι προβλεπόμενες αλλαγές θα έχουν τις εξής συνέπειες: με το διευρυμένο πεδίο εφαρμογής θα αντιμετωπίζονται πρόσθετοι τομείς κινδύνου, η διασυνοριακή συμμόρφωση θα πρέπει να ενισχυθεί, θα επιτευχθεί μεγαλύτερη συνοχή μεταξύ των εθνικών κανόνων, η εφαρμογή περισσότερο στοχοθετημένων και ευαίσθητων κατά την αντίδραση σε κινδύνους κανόνων θα έχει ως αποτέλεσμα την αύξηση της αποτελεσματικότητας. Όσον αφορά τις επιπτώσεις για το κόστος, η εκτίμηση επιπτώσεων αναγνωρίζει ότι οι επιπτώσεις θα είναι πολύ διαφορετικές, ανάλογα με την κατάσταση των διαφόρων ενδιαφερομένων. Τα σημαντικότερα στοιχεία κόστους που συνεπάγεται η συμμόρφωση με τις υποχρεώσεις ΚΝΕΠΔ είναι εκείνα που συνδέονται με τις εφάπαξ αρχικές δαπάνες που συνεπάγονται η εισαγωγή νέων συστημάτων, η κατάρτιση, η παροχή συμβουλών, κ.λπ.. Με βάση προηγούμενη μελέτη της Επιτροπής 3, είναι ήδη σαφές ότι το πόσο υψηλό ενδέχεται να είναι το κόστος αυτό, θα εξαρτηθεί σε πολύ μεγάλο βαθμό από το είδος της στρατηγικής που θα υιοθετηθεί για τη διασφάλιση της συμμόρφωσης (π.χ. εστιασμός στις αυτοματοποιημένες, σε αντίθεση με τις χειρωνακτικές διαδικασίες). Θα εξαρτηθεί επίσης από το βαθμό κινδύνου ΚΝΕΠΔ/ΧΤ που συνδέεται με τη φύση κάθε δραστηριότητας. Δεν αναμένεται ότι οι υφιστάμενες υπόχρεες οντότητες θα πληγούν άσκοπα από τις προβλεπόμενες μεταβολές, δεδομένου ότι έχουν ήδη προβεί σε συστημικές επενδύσεις, οι οποίες θα πρέπει να είναι σχετικά εύκολο να προσαρμοστούν χωρίς να χρειαστεί να γίνουν νέες επενδύσεις. Δεν μπορεί, ωστόσο, να συναχθεί το ίδιο συμπέρασμα για τις οντότητες οι οποίες βρίσκονταν έως τώρα εκτός του πεδίου εφαρμογής του εν λόγω πλαισίου, αλλά που θα χρειαστεί στο μέλλον να εφαρμόσουν τους κανόνες ΚΝΕΠΔ/ΧΤ. Αυτό ισχύει ιδίως για τον τομέα των τυχερών παιχνιδιών, στον οποίο, σε ορισμένα κράτη μέλη, μόνο τα «παραδοσιακά» καζίνα βρίσκονται προς το παρόν εντός του πεδίου εφαρμογής των εθνικών κανόνων 4. Όπου θα επεκταθούν τα υφιστάμενα μέτρα (για παράδειγμα, στην περίπτωση των πολιτικώς εκτεθειμένων προσώπων) θα απαιτηθούν πρόσθετοι πόροι για να διενεργηθούν οι απαραίτητοι έλεγχοι. Αλλά και οι εποπτικές αρχές θα επωμισθούν πρόσθετες επιβαρύνσεις λόγω του διευρυμένου πεδίου εφαρμογής. Εάν δοθεί μεγαλύτερη έμφαση στην προσέγγιση με βάση τον κίνδυνο, αυτό θα έχει συνέπειες για τις κυβερνήσεις (οι οποίες θα πρέπει να οργανώσουν τις αξιολογήσεις κινδύνου), τις αρμόδιες αρχές και τα υπόχρεα πρόσωπα και οντότητες. Εντούτοις, το κόστος αυτό θα πρέπει να εξισορροπηθεί με την εφαρμογή περισσότερο στοχοθετημένων και αποτελεσματικών μέτρων με στόχο την αντιμετώπιση των κινδύνων της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας, πράγμα που σημαίνει ότι δεν πρόκειται να δαπανηθεί χρόνος και να διατεθούν πόροι για την τεχνική συμμόρφωση η οποία ενδέχεται να μην εστιάζεται στους πραγματικούς κινδύνους. Οι πελάτες είναι απίθανο να επηρεασθούν άμεσα από τις αλλαγές, παρόλο που θα υπάρξουν μεταβολές στο επίπεδο των πληροφοριών που είναι υποχρεωμένοι να παρέχουν (για παράδειγμα εάν είναι πολιτικώς εκτεθειμένα πρόσωπα ή εάν είναι πελάτης κάποιας από τις πρόσφατα καλυπτόμενες οντότητες). 3 4 Europe Economics: Μελέτη για το κόστος συμμόρφωσης με επιλεγμένα μέτρα ΠΔΧΥ, 5 Ιανουαρίου2009. Αυτό διερευνάται περαιτέρω στο παράρτημα V. 8
Όσον αφορά τις άλλες επιπτώσεις, στην εκτίμηση του αντίκτυπου παρέχεται διεξοδική ανάλυση του τρόπου με τον οποίο τα προβλεπόμενα μέτρα θα επηρεάσουν: τα ενδιαφερόμενα μέρη τόσο εκείνους που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του υφιστάμενου πλαισίου, όσο και άλλους ενδιαφερόμενους που επηρεάζονται από τους τροποποιημένους κανόνες. τα θεμελιώδη δικαιώματα, όπου είναι ιδιαίτερα σημαντικό να εξασφαλισθεί η κατάλληλη ισορροπία μεταξύ της αποτελεσματικότητας των μέτρων ΚΝΕΠΔ/ΧΤ και της τήρησης των ρυθμίσεων για την προστασία των δεδομένων και της ιδιωτικής ζωής. τις ΜΜΕ, όπου γίνεται διάκριση μεταξύ των επιπτώσεων στις ΜΜΕ που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του πλαισίου ΚΝΕΠΔ/ΧΤ και των επιπτώσεων για τις ΜΜΕ εν γένει. το περιβάλλον όπου δεν προβλέπονται σημαντικές επιπτώσεις. η διεθνής διάσταση, όπου ιδιαίτερα η τρέχουσα προσέγγιση όσον αφορά την αναγνώριση της ισοδυναμίας τρίτων χωρών πρέπει να προσαρμοσθεί στη βασισμένη στον κίνδυνο προσέγγιση, πράγμα που σημαίνει ότι μελλοντικά η γεωγραφική τοποθεσία θα αποτελεί απλώς ένα μόνο παράγοντα για την ευρύτερη αξιολόγηση των κινδύνων ΝΕΠΔ/ΧΤ. 6. ΣΥΓΚΡΙΣΗ ΤΩΝ ΕΠΙΛΟΓΩΝ Από την άποψη των επιλογών πολιτικής, η εκτίμηση του αντίκτυπου καταλήγει στο συμπέρασμα ότι θα ήταν σκόπιμο να ακολουθηθεί συνεκτική προσέγγιση από την πλευρά της ΕΕ κατά την εφαρμογή των διεθνών προδιαγραφών, εισάγοντας παράλληλα πρόσθετα στοιχεία εναρμόνισης προκειμένου να βελτιωθεί η συνοχή σε όλη την εσωτερική αγορά με επαρκή ευελιξία η οποία θα επιτρέπει στα κράτη μέλη να ανταποκριθούν σε νέες και καινοφανείς απειλές. Ως προς τις λεπτομερείς επιλογές πολιτικής, στην εκτίμηση επιπτώσεων εξετάζονται ορισμένοι ειδικοί τομείς πολιτικής οι οποίοι τελούν σε αντιστοιχία προς τις εντοπιζόμενες αιτίες των προβλημάτων, όπως αναλύεται στη συνέχεια: 1. Οι ισχύοντες κανόνες δεν είναι σύμφωνοι με τα πρόσφατα αναθεωρημένα διεθνή πρότυπα ΚΝΕΠΔ/ΧΤ: Η ανάγκη συμμόρφωσης με τα διεθνή πρότυπα πρέπει να ικανοποιηθεί μέσα από αντιδράσεις που αναγνωρίζουν τις ιδιαιτερότητες της ενιαίας αγοράς. Έχοντας αυτό κατά νου, η εκτίμηση επιπτώσεων καταλήγει στο συμπέρασμα ότι θα πρέπει να γίνουν αλλαγές στο σημερινό πλαίσιο, ώστε να αποτυπώνονται τα ακόλουθα σημεία: τα φορολογικά εγκλήματα τα οποία προβλέπεται να προστεθούν ως ιδιώνυμα αδικήματα οι εθνικές αξιολογήσεις κινδύνου η προσκόμιση των οποίων πρέπει να απαιτείται, προβλέποντας την επιλογή χορήγησης στοιχείων από υπερεθνικές αξιολογήσεις οι κανόνες για την απλουστευμένη και ενισχυμένη δέουσα επιμέλεια ως προς τον πελάτη οι οποίοι θα πρέπει να αναθεωρηθούν, έτσι ώστε να συμμορφώνονται με τα διεθνή πρότυπα 9
η ισοδυναμία τρίτης χώρας η οποία θα επανεξεταστεί με στόχο να εστιάζεται στις «μη ισοδύναμες» τρίτες χώρες η εφαρμογή ευαίσθητης σε θέματα κινδύνου προσέγγισης όσον αφορά την εποπτεία στην οποία προβλέπεται να δοθεί ειδική αναγνώριση, ενώ η επιλογή καθοδήγησης θα παρέχεται ανά κλάδο τα πολιτικώς εκτεθειμένα πρόσωπα η οδηγία θα προτείνει την επέκταση των κατηγοριών των ατόμων που περιλαμβάνονται στο πεδίο εφαρμογής οι πληροφορίες για την πραγματική κυριότητα θα τίθενται στη διάθεση των αρμόδιων αρχών και των υπόχρεων οντοτήτων. οι ηλεκτρονικές μεταφορές κεφαλαίων ο κανονισμός 1781/2006 θα τροποποιηθεί ώστε να καλύπτει τις πρόσφατες αλλαγές στο πρότυπο της FATF και να λαμβάνει υπόψη τη διαδικασία επανεξέτασης εκ μέρους της Επιτροπής. 2. Οι υφιστάμενοι ενωσιακοί κανόνες ερμηνεύονται με διαφορετικό τρόπο στα διάφορα κράτη μέλη: οι διαφορετικές προσεγγίσεις που ακολουθούνται από τα κράτη μέλη στα θέματα της υφιστάμενης νομοθεσίας της ΕΕ υπογραμμίζουν την ανάγκη να υπάρξει υψηλότερο επίπεδο εναρμόνισης στο πλαίσιο αυτό. Ωστόσο, η πλήρης εναρμόνιση δεν θα αποτελούσε κατ 'ανάγκη την καταλληλότερη λύση για την αντιμετώπιση των κινδύνων ΝΕΠΔ και ΧΤ στην ΕΕ. Δεδομένης της ανάγκης να υπάρξει κάποιος βαθμός ευελιξίας κατά την αντιμετώπιση των αναδυόμενων κινδύνων, η εκτίμηση του αντίκτυπου καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η οδηγία θα πρέπει να προτείνει τις ακόλουθες αλλαγές: Στατιστικά στοιχεία απαιτούνται βελτιώσεις στον τρόπο με τον οποίο τα στατιστικά στοιχεία συλλέγονται σε ολόκληρη την ΕΕ Ο ορισμός του «πραγματικού δικαιούχου» θα χρειαστεί να διευκρινιστεί. οι ευθύνες των εποπτικών αρχών της χώρας καταγωγής και της χώρας υποδοχής θα χρειαστεί να αποσαφηνιστεί. η διαθεσιμότητα των διοικητικών κυρώσεων θα εναρμονιστούν σε ορισμένο βαθμό. 3. Με τους ισχύοντες κανόνες δεν αντιμετωπίζονται επαρκώς οι νέοι κίνδυνοι νομιμοποίησης των εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και χρηματοδότησης της τρομοκρατίας: Η ανάγκη για δυναμική αλλά ευέλικτη απόκριση για την καταπολέμηση νέων και νεοεμφανιζόμενων απειλών επιβάλλει τον προσανατολισμό προς την κατεύθυνση της θέσπισης μέτρων που θα βασίζονται περισσότερο στους κινδύνους αλλά χωρίς προδιαγραφή του αναλυτικού επιπέδου λεπτομερειών. Η εκτίμηση επιπτώσεων καταλήγει στο συμπέρασμα ότι οι ακόλουθες τροποποιήσεις της νομοθεσίας είναι σκόπιμες: τυχερά παίγνια - το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας πρέπει να διευρυνθεί προκειμένου να καλύπτονται όλες οι μορφές τυχερών παιχνιδιών κανόνες για την προστασία των δεδομένων απομένει να διευκρινισθούν, κατά τρόπο ώστε να επιτρέπουν την ορθή εφαρμογή των κανόνων ΝΕΠΔ/ΧΤ πρόσωπα που εμπορεύονται αγαθά το όριο για την ένταξη στο πεδίο εφαρμογής και για τις απαιτήσεις δέουσας επιμέλειας θα μειωθεί σε 7.500 ευρώ 10
συνεργασία μεταξύ των μονάδων χρηματοοικονομικών πληροφοριών θα ενισχυθεί με την οδηγία. 7. ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗ ΚΑΙ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ Η Επιτροπή είναι ο θεματοφύλακας της Συνθήκης και πρέπει ως εκ τούτου να παρακολουθεί τον τρόπο με τον οποίο τα κράτη μέλη έχουν εφαρμόσει τις αλλαγές στην τρίτη ΟΠΝΕΠΔ και το FTR. Οπου αυτό κρίνεται σκόπιμο και κατόπιν αιτήσεως, οι υπηρεσίες της Επιτροπής θα παρέχουν υποστήριξη στα κράτη μέλη, σε όλη την περίοδο εφαρμογής, για την υλοποίηση των νομοθετικών τροποποιήσεων με τη μορφή εργαστηρίων μεταφοράς με τα κράτη μέλη ή μέσω διμερών συναντήσεων. Εφόσον κρίνεται αναγκαίο, η Επιτροπή θα ακολουθήσει τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 258 της Συνθήκης σε περίπτωση που ένα κράτος μέλος δεν συμμορφώνεται με τα καθήκοντά του σχετικά με την υλοποίηση και την εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου. Η Επιτροπή θα συνεργαστεί με τη Μεικτή Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Εποπτικών Αρχών για την καταπολέμηση της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες (ΚΝΕΠΔ), η οποία καταρτίζει ειδικότερα εκθέσεις για την εφαρμογή της τρίτης οδηγίας ΝΕΠΔ σε ορισμένους συγκεκριμένους τομείς, προκειμένου να παρακολουθεί την εφαρμογή του νέου νομοθετικού πλαισίου. Η Επιτροπή για την πρόληψη της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας (ΕΠΝΕΠΔ), θα μπορούσε επίσης να χρησιμεύσει ως φόρουμ για την ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με την εφαρμογή. Οι υπηρεσίες της Επιτροπής μπορούν επίσης να χρησιμοποιήσουν τα πορίσματα των μελετών που εκπονήθηκαν από τους ενδιαφερομένους ή από τα κράτη μέλη, καθώς και από την τυχόν ανατροφοδότηση κατά τις συνεδριάσεις με τους ενδιαφερόμενους ιδιωτικούς φορείς. Ιδιαίτερη προσοχή θα δοθεί επίσης στην ανάθεση της εκπόνησης εξωτερικής μελέτης, κατά περίπτωση. Η παρακολούθηση της εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας θα γίνει επίσης έμμεσα, μέσω των διαδικασιών αμοιβαίας αξιολόγησης της FATF (15 κράτη μέλη της ΕΕ είναι μέλη του εν λόγω φορέα) καθώς επίσης και μέσω της ομάδας Moneyval (τα υπόλοιπα 12 κράτη μέλη είναι μέλη του εν λόγω φορέα). Η εν λόγω διαδικασία επανεξέτασης από ομολόγους συνιστά βασική και αυστηρή διαδικασία, σκοπός της οποίας είναι να εξασφαλίσει τη συμμόρφωση των κρατών μελών, τόσο από νομικής πλευράς, όσο και στην πράξη, με τα διεθνή πρότυπα FATF, από τα οποία εκπορεύονται οι περισσότερες από τις απαιτήσεις της οδηγίας ΝΕΠΔ. Οι αξιολογήσεις θα πραγματοποιούνται περίπου ανά 5-7 έτη για κάθε χώρα και ενδέχεται να συμπληρώνονται από εκθέσεις παρακολούθησης, συνήθως κάθε 2 έτη (ή συχνότερα εάν οι ελλείψεις που εντοπίστηκαν το επιβάλλουν). ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ Η Επιτροπή κρίνει ότι οι προτιμητέες επιλογές που περιγράφονται και αναλύονται στην παρούσα εκτίμηση αντίκτυπου είναι ανάλογες με τους επιδιωκόμενους στόχους. Εξασφαλίζοντας την εφαρμογή εξατομικευμένης και ευέλικτης προσέγγισης, τα κράτη μέλη δεν θα πρέπει να περιορίζονται από τη θέσπιση μέτρων και την ανάληψη ενεργειών κατά περίπτωση για την αντιμετώπιση των σημαντικών απειλών που είναι πιθανόν να αντιμετωπίσουν σε εθνικό επίπεδο. Η ένταξη των διαδικασιών σε επίπεδο ΕΕ για να εξασφαλισθεί ο ευρύτερος συντονισμός και η ανάπτυξη υπερεθνικών προσεγγίσεων, σε 11
συνδυασμό με την περαιτέρω εναρμόνιση σε συγκεκριμένους τομείς, θα εξασφαλίσουν κατά πάσα πιθανότητα επίσης την επίτευξη των στόχων της ΕΕ. Μολονότι η εξασφάλιση ενός αποτελεσματικού συστήματος ΝΕΠΔ/ΧΤ συνεπάγεται σημαντικό κόστος για τις υπόχρεες οντότητες, η Επιτροπή θεωρεί ότι τα οφέλη (που είναι πολύ δυσκολότερο να ποσοτικοποιηθούν) που συνεπάγεται η πρόληψη της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδότησης της τρομοκρατίας θα συνεχίσουν να αντισταθμίζουν το κόστος, στο οποίο συμπεριλαμβάνονται και οι νέες δαπάνες που προκύπτουν από τις αλλαγές στο πλαίσιο. 12