ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ 2004 ««««««««««««2009 Επιτροπή Απασχόλησης και Κοινωνικών Υποθέσεων 11.1.2005 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ για το σχέδιο οδηγίας όσον αφορά την παροχή υπηρεσιών 1 Ελεύθερη παροχή υπηρεσιών Σχέση με άλλα κοινοτικά θεσμικά όργανα Επιτροπή Απασχόλησης και Κοινωνικών Υποθέσεων Εισηγήτρια: Anne Van Lancker DT\552592.doc μετάφραση εξωτερικού συνεργάτη
ΕΛΕΥΘΕΡΗ ΠΑΡΟΧΗ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ Σε ό,τι αφορά την παροχή υπηρεσιών σε προσωρινή βάση, το άρθρο 16 του σχεδίου προβλέπει ότι οι πάροχοι υπηρεσιών θα πρέπει να συμμορφώνονται μόνο με τις διατάξεις της χώρας όπου είναι εγκατεστημένος ο πάροχος υπηρεσιών. Το σχέδιο δεν παρέχει σαφή ορισμό του τι εννοεί η προσωρινή φύση μιας δραστηριότητας παροχής υπηρεσιών, γεγονός που αφήνει περιθώρια για καταχρήσεις. Ο ορισμός της «εγκατάστασης» που περιλαμβάνεται στο άρθρο 4 παράγραφος 5 αναφέρεται στην άσκηση μιας οικονομικής δραστηριότητας με τη δημιουργία μόνιμης εγκατάστασης του παρόχου για αόριστο χρονικό διάστημα. Βάσει των κριτηρίων αυτών, δεν είναι σαφής η διαχωριστική γραμμή μεταξύ των δραστηριοτήτων που συνιστούν μια εγκατάσταση και των δραστηριοτήτων που συνιστούν μια προσωρινή δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών. Επίσης, ο ορισμός αυτός δεν εμποδίζει τους παρόχους υπηρεσιών να συστήνουν ειδικές δομές (π.χ. κενές εταιρίες) σε ένα κράτος μέλος με χαμηλότερη φορολογία και χαμηλότερες περιβαλλοντικές, καταναλωτικές ή/και κοινωνικές απαιτήσεις. Βάσει της Συνθήκης, αυτό θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως μορφή εγκατάστασης. Κατά συνέπεια, το κράτος μέλος στη νομοθεσία του οποίου εντάσσεται η κενή εταιρία θα είναι, για τους σκοπούς του σχεδίου, η χώρα προέλευσης. Για να αποφευχθεί κάθε κατάχρηση, ο ορισμός της εγκατάστασης πρέπει να γίνει πιο αυστηρός. Ο συντονισμένος τομέας με τον οποίο συνδέεται το πεδίο εφαρμογής της αρχής της χώρας καταγωγής (ΑΧΚ) καλύπτει οποιαδήποτε απαίτηση η οποία εφαρμόζεται για την πρόσβαση σε δραστηριότητες παροχής υπηρεσιών και την άσκησή τους, ιδίως εκείνες που διέπουν τη συμπεριφορά του παρόχου, την ποιότητα του περιεχομένου, διαφημίσεις, συμβάσεις και τη ευθύνη του παρόχου. Ωστόσο, σε ό,τι αφορά τον εν λόγω «συντονισμένο τομέα», το σχέδιο περιλαμβάνει μόνο σειρά υποχρεώσεων πληροφόρησης στις οποίες πρέπει να συμμορφωθούν οι πάροχοι υπηρεσιών και προβλέψεις για τις επαγγελματικές ασφάλειες και τις εγγυήσεις και την πληροφόρηση των αποδεκτών για την ύπαρξη εγγυήσεων μετά την πώληση. 2 Αυτή η έλλειψη ισορροπίας αποτελεί ανοιχτή πρόσκληση για την παροχή υπηρεσιών με τη συμμόρφωση προς τους κανονισμούς του κράτους μέλους με τα χαμηλότερα πρότυπα. Η ΑΧΚ μπορεί να λειτουργήσει μόνο εάν υπάρχει ελάχιστον επίπεδο εναρμόνισης σε επίπεδο ΕΕ ή εάν υπάρχουν τουλάχιστον συγκρίσιμοι κανόνες εντός των κρατών μελών: το ελάχιστο επίπεδο εναρμόνισης θα πρέπει να σχετίζεται με πρότυπα ποιότητας, την προστασία της δημόσιας τάξης, την ελάχιστη επαγγελματική κατάρτιση, απαιτήσεις επαγγελματικών προσόντων και μηχανισμούς ελέγχου. Επίσης, πρέπει να εξασφαλίζονται τα πρότυπα που σχετίζονται με την ποιότητα των υπηρεσιών, την προστασία των καταναλωτών, των εργαζομένων και του περιβάλλοντος. Μια τέτοια διαδικασία εναρμόνισης είναι ρεαλιστική μόνο εάν σχεδιαστούν κριτήρια και προϋποθέσεις για κάθε ειδική κατηγορία υπηρεσιών. Για να αποκατασταθεί η ισορροπία χρειάζεται να γίνουν σημαντικές αλλαγές. Το πεδίο εφαρμογής της ΑΧΚ πρέπει να αντιστοιχεί στους τομείς που πράγματι συντονίζονται στην οδηγία (βλέπε άρθρα 26-28), με πιθανή επέκταση στους τομείς που έχουν εναρμονιστεί από άλλα υφιστάμενα κοινοτικά θεσμικά όργανα. Αυτό θα απαιτούσε τροποποίηση του ορισμού του συντονισμένου τομέα. Απουσία οποιασδήποτε εναρμόνισης, τα κράτη μέλη θα πρέπει να συνεχίσουν να δικαιολογούν εξαιρέσεις της ΑΧΚ σύμφωνα με τη νομολογία που σχετίζεται με το άρθρο 49 μετάφραση εξωτερικού συνεργάτη 2/6 DT\552592.doc
της Συνθήκης. 3 Αυτό σημαίνει ότι η οδηγία δεν πρέπει να προχωρήσει πέρα από την ίδια τη Συνθήκη και ότι δεν θα πρέπει να επηρεάζει τις εξαιρέσεις του κανόνα λογικής που αναγνωρίζει το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο (ΕΔ). Η προσέγγιση αυτή επιτρέπει τον περιορισμό διαφόρων παρεκκλίσεων που αναφέρονται στα άρθρα 17-19, βελτιώνοντας έτσι τη σαφήνεια και τη διαφάνεια. Δεν εμποδίζει περαιτέρω εναρμόνιση (σε συνδυασμό με την αμοιβαία αναγνώριση) όσον αφορά ορισμένες δραστηριότητες παροχής υπηρεσιών. Τέλος, οι παρεκκλίσεις που προβλέπονται στο σχέδιο απαιτούν ορισμένες συγκεκριμένες προτάσεις. Οι γενικές παρεκκλίσεις της ΑΧΚ στο άρθρο 17 πρέπει να επικεντρώνονται κυρίως στα υφιστάμενα κοινοτικά θεσμικά όργανα, τις απαιτήσεις και πράξεις που παρέχουν μηχανισμούς οι οποίοι σαφώς δεν συνάδουν με την ΑΧΚ. Το άρθρο 18 σχετικά με τις προσωρινές παρεκκλίσεις δεν παρέχει συγκεκριμένη εγγύηση ότι θα ληφθούν μέτρα εναρμόνισης σε κοινοτικό επίπεδο. Απουσία τέτοιας εγγύησης, συνιστάται ο μόνιμος αποκλεισμός των εν λόγω υπηρεσιών από την ΑΧΚ. Η πρόταση γενικής δήλωσης συμμόρφωσης προς τη Συνθήκη και τη νομολογία του Δικαστηρίου θα αντικαθιστούσε επίσης το άρθρο 19 σχετικά με τις παρεκκλίσεις για μεμονωμένες περιπτώσεις το οποίο περιορίζει τον κατάλογο αιτιολογήσεων του κανόνα λογικής (που αναγνωρίζει το ΕΔ) βάσει του οποίου ένα κράτος μέλος μπορεί να λάβει μέτρα παρέκκλισης που σχετίζονται με έναν πάροχο υπηρεσιών ο οποίος είναι εγκατεστημένος σε άλλο κράτος μέλος. ΣΧΕΣΗ ΜΕ ΑΛΛΑ ΚΟΙΝΟΤΙΚΑ ΘΕΣΜΙΚΑ ΌΡΓΑΝΑ Υπάρχει έλλειψη συντονισμού μεταξύ του σχεδίου και άλλων κοινοτικών θεσμικών οργάνων. Πολλοί εμπειρογνώμονες έχουν εκφράσει ανησυχίες σχετικά με τη σύγκρουση μεταξύ της ΑΧΚ και των υφιστάμενων διατάξεων του εργατικού δικαίου που περιλαμβάνονται στην οδηγία σχετικά με την απόσπαση εργαζομένων και στις κοινοτικές πράξεις «Ρώμη I» 4 και «Ρώμη II». Σε ό,τι αφορά την απόσπαση εργαζομένων, το άρθρο 17, παράγραφος 5, προβλέπει ότι η ΑΧΚ δεν ισχύσει για «θέματα που καλύπτονται από την οδηγία περί αποσπάσεων εργαζομένων». Αυτή η εξαίρεση δεν προβλέπει νομική σαφήνεια. Δεν αρκεί να αποτρέπεται η διασπαστική αλληλεπίδραση με σημαντικές πτυχές του ατομικού και συλλογικού εργατικού δικαίου. Ο όρος «θέματα που καλύπτονται από την οδηγία περί αποσπάσεων εργαζομένων» θα απαιτούσε περαιτέρω διευκρίνιση και ενδεχομένως προσαρμογή για να εξαιρεί όλα τα θέματα που σχετίζονται με τη διασυνοριακή απόσπαση εργαζομένων και καλύπτονται στην οδηγία περί αποσπάσεων εργαζομένων. Εξού και η πρότασή μου για εξαίρεση του θέματός αυτού από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Η εξαίρεση δεν θα πρέπει μόνο να αναφέρεται στη ρύθμιση ελάχιστων απαιτήσεων και στους ελάχιστους κανονισμούς που προβλέπονται στην οδηγία περί αποσπάσεων εργαζομένων, αλλά και σε όλες τις μορφές επέκτασης και εφαρμογής που επιτρέπει η οδηγία περί αποσπάσεων εργαζομένων, (δηλαδή τη δυνατότητα των κρατών μελών να επιβάλλουν τη συμμόρφωση προς θέματα διαφορετικά από όσα αναγράφονται στο άρθρο 1, τη δυνατότητα να βασίζεται η εφαρμογή της οδηγίας περί αποσπάσεων εργαζομένων σε γενικά δεσμευτικές συλλογικές συμφωνίες ή σε συγκεκριμένα συλλογικά διαπραγματευτικά συστήματα, την αναφορά σε όλους τους κανονισμούς που ασχολούνται με την προσωρινή εργασία μέσω πρακτορείου κλπ.). Η οδηγία περί αποσπάσεων εργαζομένων ασχολείται μόνο με καταστάσεις στις οποίες ο DT\552592.doc 3/6 μετάφραση εξωτερικού συνεργάτη
εργαζόμενος εργάζεται σε προσωρινή βάση σε κράτος μέλος διαφορετικό από το κράτος μέλος όπου εργάζεται συνήθως (για την παροχή υπηρεσιών). Πρέπει να τοποθετηθεί στο ευρύτερο πλαίσιο της πράξης «Ρώμη I». Σύμφωνα με την πράξη «Ρώμη I», η νομοθεσία που ισχύει για τη σύμβαση εργασίας του είναι η νομοθεσία της χώρας όπου εργάζεται συνήθως (άρθρο 6) αλλά στις συνθήκες αυτές ισχύουν ορισμένοι υποχρεωτικοί κανόνες της χώρας όπου πραγματοποιείται η εργασία (άρθρο 7). Η οδηγία περί αποσπάσεων εργαζομένων περιλαμβάνει ελάχιστους κανόνες για την απασχόληση και τις συνθήκες εργασίας της χώρας όπου πραγματοποιείται η εργασία. Η εξαίρεση των θεμάτων που καλύπτονται από την οδηγία περί αποσπάσεων εργαζομένων δεν εξαλείφει τη σύγκρουση μεταξύ του σχεδίου και της πράξης «Ρώμη I» στη περίπτωση που ο εργαζόμενος δεν είναι προσωρινά αποσπασμένος στο πλαίσιο της έννοιας της οδηγίας περί αποσπάσεων εργαζομένων. 5 Στο πλαίσιο του σχεδίου, θα ισχύει η ΑΧΚ (ή η ελεύθερη επιλογή νομοθεσίας) και θα ακυρώνει τους κανόνες της πράξης «Ρώμη I», οι οποίοι στις περιπτώσεις αυτές θα οδηγούσαν στην εφαρμογή της νομοθεσίας ή/και τουλάχιστον των υποχρεωτικών κανόνων της χώρας υποδοχής. Ομοίως, η ΑΧΚ θα ακυρώνει την πράξη «Ρώμη II» σύμφωνα με την οποία θα μπορούσε να εφαρμοστεί ο υποχρεωτικός κανόνας της χώρας υποδοχής. Ταυτόχρονα, το άρθρο 24 του σχεδίου μειώνει την αποτελεσματικότητα της επιθεώρησης εργασίας που διεξάγεται από το κράτος μέλος υποδοχής βάσει της οδηγίας περί αποσπάσεων εργαζομένων επειδή εμποδίζει το εν λόγω κράτος να υποβάλει του παρόχους υπηρεσιών σε υποχρεώσεις που είναι ουσιαστικές για τις υπηρεσίες επιθεώρησης του κράτους στο οποίο παρέχονται οι υπηρεσίες, όπως να αποκτήσουν άδεια ή εγγραφή, να κάνουν δήλωση, κλπ. Αυτό είναι ιδιαίτερα σημαντικό για τις χώρες στις οποίες η εφαρμογή και η επιβολή του νόμου εξαρτάται από συλλογικά μέσα διαπραγμάτευσης και από τον ρόλο των κοινωνικών εταίρων. Υπό τις τρέχουσες συνθήκες, οι διατάξεις του εργατικού δικαίου μπορούν να εφαρμοστούν αποτελεσματικά μόνο στο κράτος μέλος όπου πραγματοποιείται η εργασία το σύστημα διοικητικής συνεργασίας που προτείνει η Επιτροπή για τη διευκόλυνση της επιβολής του νόμου μεταξύ των κρατών μελών δεν έχει τις απαραίτητες διασφαλίσεις προκειμένου να αποτελεί αποτελεσματικό εργαλείο επιβολής του εργατικού δικαίου. Για τους λόγους αυτούς, το άρθρο 24 πρέπει να διαγραφεί και οι παράγραφοι 5 και 20 του άρθρου 17 πρέπει να αντικατασταθούν από μια σαφή δήλωση ότι ο νόμος που ισχύει για τους εργαζόμενους που απασχολούνται για την παροχή υπηρεσιών είναι η οδηγία περί αποσπάσεων εργαζομένων, η πράξη «Ρώμη I» και άλλο σχετικό κοινοτικό και εθνικό εργατικό δίκαιο. 6 Σε ό,τι αφορά τις συμβατικές και εξωσυμβατικές υποχρεώσεις σε τομείς διαφορετικούς από το εργατικό δίκαιο, το σχέδιο περιλαμβάνει γενικές παρεκκλίσεις της ΑΧΚ που απορρέουν από τους κανόνες σύγκρουσης νόμων που περιλαμβάνουν οι πράξεις «Ρώμη I» και «Ρώμη II»: ελεύθερη επιλογή δικαίου των συμβάσεων, συμβάσεις που συνάπτονται με καταναλωτές στον βαθμό που δεν είναι πλήρως εναρμονισμένες σε επίπεδο ΕΕ, εξωσυμβατική ευθύνη του παρόχου υπηρεσιών σε περίπτωση ατυχήματος. Ωστόσο, οι κανόνες των πράξεων Ρώμη I και II έχουν πολύ ευρύτερο πεδίο εφαρμογής. Εμπειρογνώμονες επέδειξαν ότι οι κανόνες αυτοί είναι καταλληλότεροι για τη διασφάλιση καλής ισορροπίας μεταξύ των εμπλεκόμενων συμφερόντων. Εξήγησαν επίσης ότι η απεριόριστη εφαρμογή της ΑΧΚ θα αύξανε τη νομική αβεβαιότητα, μεταξύ άλλων επειδή οι πάροχοι υπηρεσιών θα προσφέρουν ανταγωνιστικές υπηρεσίες υπό διαφορετικό νομικό καθεστώς. μετάφραση εξωτερικού συνεργάτη 4/6 DT\552592.doc
Εν κατακλείδι, η ισχύουσα νομοθεσία για τις συμβατικές και εξωσυμβατικές ενοχές πρέπει να αντιμετωπιστεί με τις πράξεις «Ρώμη Ι και ΙΙ» 7 βάσει της συγκεκριμένης και κατάλληλης νομικής βάσης που προβλέπεται στο άρθρο 61 παράγραφος γ και στο άρθρο 65 ΕΚ. Σε ό,τι αφορά την κάλυψη ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης, οι διατάξεις που στοχεύουν στη μετατροπή των αρχών της κινητικότητας ασθενών που θεσπίζονται από το ΕΔ σε κοινοτικούς κανόνες λογικά υπόκεινται στον κανονισμό 1408/71 και όχι σε μια οδηγία για την εσωτερική αγορά. Η ενσωμάτωση των αρχών κινητικότητας ασθενών στο άρθρο 23 του σχεδίου υποδηλώνει ότι δύο ξεχωριστά κοινοτικά θεσμικά όργανα και διαδικασίες θα διέπουν την πρόσβαση στην ιατροφαρμακευτική περίθαλψη που παρέχεται εκτός του κράτους κατοικίας του ασθενούς. Ενώ η Επιτροπή έχει δηλώσει επανειλημμένως ότι σκοπεύει να αυξήσει την ασφάλεια του δικαίου και τη διαφάνεια για τους ασθενείς και τα κράτη μέλη, 8 η πρόταση είναι ασαφής ως προς τις προϋποθέσεις και διατυπώσεις μπορούν να επιβληθούν για τη μη νοσοκομειακή περίθαλψη που παρέχεται στο εξωτερικό. Επιπλέον, φαίνεται ότι προχωρά πέρα από τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου: επεκτείνει τον κανόνα ότι η κάλυψη προγραμματισμένης ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης που παρέχεται στο εξωτερικό δεν μπορεί να είναι μικρότερη από εκείνη που παρέχεται για παρόμοια περίθαλψη στο κράτος κατοικίας για όλους τους τύπους ιατροφαρμακευτικής περίθαλψης. 9 Δεν διατηρεί τη δυνατότητα των κρατών μελών να εφαρμόζουν διαφορετικά ποσοστά επιστροφής των δαπανών για συμβατική και εξωσυμβατική περίθαλψη (που εφαρμόζονται με τον ίδιο τρόπο στο εξωτερικό και στην χώρα τους). Τέλος, ο ορισμός της νοσοκομειακής περίθαλψης που περιλαμβάνεται στο άρθρο 4 παράγραφος 10 δεν μειώνει την ανασφάλεια δικαίου: έννοιες όπως «ιατρική περίθαλψη» και «που μπορεί να παρασχεθεί στο πλαίσιο ιατρικής εγκατάστασης» μπορούν να ερμηνευτούν διαφορετικά στα διάφορα κράτη μέλη. 10 Εάν τα κράτη μέλη δεν συμμορφώνονται προς τη νομολογία για την κινητικότητα ασθενών, όπως πρότεινε η Επιτροπή, τότε αυτό δεν πρέπει να αποτελέσει λόγο για να περιληφθεί το θέμα αυτό στο πεδίο εφαρμογής ενός νομοθετικού κειμένου όπως το σχέδιο. Ο σωστός τρόπος ενέργειας είναι η κίνηση διαδικασιών επί παραβάσει (άρθρο 226 ΕΚ) ή η αντιμετώπιση του ζητήματος αυτού στο πλαίσιο του κανονισμού 1408/71. DT\552592.doc 5/6 μετάφραση εξωτερικού συνεργάτη
1 Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on services in the internal market, COM (2004) 2. Hereinafter refer to as "the draft" 2 Draft Services Directive, Articles 26-28. 3 European Parliament, Public Hearing on the proposal for a Directive on services in the internal market, Thursday, 11 November 2004, Brussels: The Country of Origin Principle by Berend Jan Drijber, 5-6. 4 See European Parliament, Public Hearing on the proposal for a Directive on services in the internal market, Thursday, 11 November 2004, Brussels: Professor Niklas Bruun, Employment issues, Memorandum; Catelene Passchier, Contribution on behalf of the ETUC. 5 This may be the case for instance: 1) if he is only hired to be posted to another Member State, and before that moment has not been employed in the country of origin by the service provider, 2) if he is a citizen from the host country, employed in the host country by a service provider which is established elsewhere, 3) if he is posted for a longer period to the host country, and therefore not anymore to be considered temporary posted. 6 European Parliament, Public Hearing on the proposal for a Directive on services in the internal market, Thursday, 11 November 2004, Brussels: Professor Niklas Bruun, Employment issues, Memorandum, 22. 7 European Parliament, Public Hearing on the proposal for a Directive on services in the internal market, Thursday, 11 November 2004, Brussels: Position Paper by Paul Beaumont, Professor of European Union and Private International Law, University of Aberdeen. 8 Explanatory note on the provisions relating to the assumption of health care costs incurred in another Member State with a particular emphasis on the relationship with Regulation 1408/71, 11570/04, 16 July 2004, 2. 9 This means also for urgent care during a temporary stay and for ambulatory care. 10 See also explanatory note on the provisions relating to the assumption of health care costs incurred in another Member State with a particular emphasis on the relationship with Regulation 1408/71, 11570/04, 16 July 2004, 9. μετάφραση εξωτερικού συνεργάτη 6/6 DT\552592.doc