ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟ 2014-2019 Επιτροπή Ελέγχου του Προϋπολογισμού 3.11.2014 ΕΓΓΡΑΦΟ ΕΡΓΑΣΙΑΣ σχετικά με την ειδική έκθεση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου αριθ. 5/2014 (απαλλαγή 2013): Διαμόρφωση του εποπτικού πλαισίου του ευρωπαϊκού τραπεζικού τομέα - Η ΕΑΤ και το μεταβαλλόμενο πλαίσιό της Επιτροπή Ελέγχου του Προϋπολογισμού Εισηγητής: Marco Valli DT\1038996.doc PE537.486v03-00 Eνωμένη στην πολυμορφία
Εισαγωγή Η παγκόσμια χρηματοπιστωτική κρίση του 2007 οφειλόταν σε έναν συνδυασμό ανάληψης υπερβολικών κινδύνων και αρνητικών εξελίξεων στις χρηματοπιστωτικές αγορές, ο οποίος οδήγησε σε σημαντικές ζημίες από επενδύσεις και στη μείωση της κεφαλαιακής βάσης των τραπεζών κάτω από το επίπεδο των ρυθμιστικών απαιτήσεων. Προκειμένου να σταθεροποιηθεί ο τραπεζικός τομέας, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έλαβε μέτρα για την ενίσχυση του ρυθμιστικού πλαισίου και της εποπτείας των τραπεζών, ιδίως όσων δραστηριοποιούνται σε διασυνοριακό επίπεδο. Η Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών (ΕΑΤ) συστάθηκε το 2011 1 στο πλαίσιο των εκτενών προτάσεων της Επιτροπής για ρυθμιστικές αλλαγές. Η ΕΑΤ, ως ανεξάρτητη αρχή της ΕΕ, αποτελεί μέρος του Ευρωπαϊκού Συστήματος Χρηματοπιστωτικής Εποπτείας (ΕΣΧΕ), σκοπός του οποίου είναι να συμβάλλει στη βραχυπρόθεσμη, μεσοπρόθεσμη και μακροπρόθεσμη σταθερότητα του χρηματοπιστωτικού συστήματος προς όφελος της οικονομίας της ΕΕ. Εργάζεται για την αποτελεσματική και συνεπή προληπτική ρύθμιση και εποπτεία του ευρωπαϊκού τραπεζικού τομέα συνολικά. Η ΕΑΤ έχει ως γενικό στόχο τη διατήρηση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας στην ΕΕ, καθώς και την εξασφάλιση της ακεραιότητας, της αποδοτικότητας και της εύρυθμης λειτουργίας του τραπεζικού τομέα. Ένα από τα κύρια καθήκοντα της ΕΑΤ είναι η συμβολή στη δημιουργία του ευρωπαϊκού ενιαίου εγχειριδίου κανόνων για τον τραπεζικό τομέα, με στόχο τον καθορισμό μιας ενιαίας δέσμης εναρμονισμένων κανόνων προληπτικής εποπτείας για τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα σε όλη την ΕΕ. Επιπλέον, η ΕΑΤ διαδραματίζει σημαντικό ρόλο στην προώθηση της σύγκλισης των εποπτικών πρακτικών και έχει εντολή να αξιολογεί τους κινδύνους και τα τρωτά σημεία στον τραπεζικό τομέα της ΕΕ. Τον Οκτώβριο του 2013, το Συμβούλιο εξέδωσε τον κανονισμό 2 για τη δημιουργία του Ενιαίου Εποπτικού Μηχανισμού (ΕΕΜ), στο πλαίσιο του οποίου η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) θα είναι υπεύθυνη, από κοινού με τις ΕΕΑ, για την εποπτεία των τραπεζών στη ζώνη του ευρώ και σε άλλα κράτη μέλη που επιθυμούν να συμμετάσχουν. Επιπλέον, ο κανονισμός σχετικά με τη σύσταση της ΕΑΤ τροποποιήθηκε όσον αφορά την ανάθεση ειδικών καθηκόντων στην ΕΚΤ 3, χωρίς ουσιαστικά να μεταβάλλεται ο ρυθμιστικός ρόλος της ΕΑΤ, ενώ μένει να διευκρινιστούν ορισμένες πτυχές του εποπτικού της ρόλου. Η ΕΑΤ χρηματοδοτείται κατά 60% από τις εθνικές εποπτικές αρχές (ΕΕΑ) και κατά 40% από τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Το 2012, είχε ετήσιο προϋπολογισμό 20,7 εκατομμύρια ευρώ και απασχολούσε 94 άτομα. Βασίζεται κυρίως σε εθνικούς εμπειρογνώμονες, στη βραχυπρόθεσμη βοήθεια των ΕΕΑ για συγκεκριμένα καθήκοντα, καθώς και σε συμβασιούχους υπαλλήλους. Στην ειδική έκθεση 5/2014 του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου (ΕΕΣ) αξιολογείται κατά πόσο η Επιτροπή και η ΕΑΤ είχαν εκτελέσει ικανοποιητικά τα καθήκοντά τους όσον αφορά τη θέσπιση των νέων ρυθμίσεων για το σύστημα ρύθμισης και εποπτείας του τραπεζικού 1 ΕΕ L 331 της 15.12.2010, σ.12 2 ΕΕ L 287 της 29.10.2013, σ.63 3 ΕΕ L 287 της 29.10.2013, σ. 5 PE537.486v03-00 2/6 DT\1038996.doc
τομέα. Επιπλέον, στην ειδική έκθεση εξετάζεται αν οι εν λόγω νέες ρυθμίσεις λειτουργούν με επιτυχία όσον αφορά τη διασυνοριακή τραπεζική εποπτεία, την αξιολόγηση της αντοχής των τραπεζών της ΕΕ και την προώθηση της προστασίας των καταναλωτών στην αγορά χρηματοοικονομικών προϊόντων ή υπηρεσιών στην ΕΕ. Συμπεράσματα του ΕΕΣ Η ΕΑΤ διαδραματίζει σημαντικό ρόλο κατά το προκαταρκτικό στάδιο της νομοθετικής διαδικασίας και οι κανονιστικές προθεσμίες της καθορίζονται εκ των προτέρων στη νομοθεσία. Το ΕΕΣ κατέληξε στο συμπέρασμα ότι, αν και η Επιτροπή προέβη εγκαίρως στην κατάρτιση νομοθεσίας, οι προθεσμίες στις οποίες έπρεπε να ανταποκριθεί η ΕΑΤ ήταν αυστηρές, οι δημόσιες διαβουλεύσεις είχαν σύντομη διάρκεια, και δεν πραγματοποιήθηκε συνολική εκτίμηση αντικτύπου από την Επιτροπή. Ειδικότερα, το ΕΕΣ κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η ΕΑΤ αναγκάστηκε να πραγματοποιήσει τις εργασίες της για τα τεχνικά πρότυπα της οδηγίας IV 1 και του κανονισμού 2 για τις κεφαλαιακές απαιτήσεις (ΟΚΑ IV/KKA) βασιζόμενη αποκλειστικά στο σχέδιο πρότασης της Επιτροπής, με κίνδυνο οι αλλαγές στην ΟΚΑ IV ή τον ΚΚΑ να οδηγήσουν σε αλλαγές στα τεχνικά πρότυπα. Επιπλέον, το ΕΕΣ επισημαίνει ότι κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων σχετικά με τις προτάσεις οδηγίας και κανονισμού (ΟΚΑ IV/ΚΚΑ), η ΕΑΤ δεν είχε προσκληθεί ως παρατηρητής της νομοθετικής διαδικασίας και, συνεπώς, δεν ήταν σε θέση να διατυπώνει σχόλια συστηματικά όσον αφορά τις εντολές και το έγκαιρο της νομοθετικής διαδικασίας. Επιπροσθέτως, σύμφωνα με την έκθεση του ΕΕΣ, οι περίοδοι δημόσιας διαβούλευσης ήταν μικρής διάρκειας, με αποτέλεσμα να υπάρχει κίνδυνος να υποβληθεί περιορισμένος αριθμός απαντήσεων ή να υποβληθούν απαντήσεις που δεν είναι επαρκώς αναλυτικές, γεγονός που θα μπορούσε να οδηγήσει σε νομοθετικές προτάσεις χαμηλότερης ποιότητας. Ο ρόλος της ΕΑΤ στα σώματα εποπτικών αρχών βελτιώθηκε αλλά παραμένει περιορισμένος. Η καθημερινή εποπτεία των τραπεζών εξακολουθεί να εμπίπτει στο πεδίο αρμοδιοτήτων των ΕΕΑ, και η ΕΑΤ δεν ασκεί άμεση εποπτεία στα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα. Επιπλέον, το ΕΕΣ διαπίστωσε ότι η ΕΑΤ δεν είναι αρμόδια να λαμβάνει ή να επιβάλλει αποφάσεις για την εποπτική σύγκλιση και να επιλύει διαφορές μεταξύ των ΕΕΑ, μολονότι έχει καταβάλει σημαντικές προσπάθειες προς τούτο. Ωστόσο, ο ρόλος της είναι περιορισμένος λόγω νομικών εξαναγκασμών, δεδομένου ότι η ΕΑΤ μπορεί να παρέχει δεσμευτική διαμεσολάβηση μόνο σε μικρό αριθμό περιπτώσεων για τις οποίες υπάρχει ειδική νομοθετική πρόβλεψη. Σύμφωνα με τον κανονισμό ΕΑΤ, η αρχή μπορεί να κινεί και να συντονίζει δοκιμασίες προσομοίωσης ακραίων καταστάσεων σε επίπεδο ΕΕ προκειμένου να εκτιμά την αντοχή των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων. Το 2011, η ΕΑΤ διεξήγαγε δοκιμασία προσομοίωσης ακραίων καταστάσεων με στόχο την εκτίμηση της αντοχής του τραπεζικού συστήματος της ΕΕ και της φερεγγυότητας μεμονωμένων ιδρυμάτων. Η δοκιμή συνίστατο στον υπολογισμό της πιθανής κεφαλαιακής ανεπάρκειας, και δεν συμπεριλάμβανε αξιολόγηση της ποιότητας των στοιχείων ενεργητικού των τραπεζών ή των υποκείμενων ασφαλειών, ούτε προέβη σε έλεγχο της ρευστότητας των τραπεζών. Η ΕΑΤ δεν καθόρισε τα σενάρια, δεν πραγματοποίησε τους υπολογισμούς των αποτελεσμάτων και δεν διέθετε άμεση πρόσβαση 1 ΕΕ L 176 της 27.06.2013, σ. 338 2 ΕΕ L 176 της 27.06.2013, σ. 1 DT\1038996.doc 3/6 PE537.486v03-00
στις τράπεζες κατά συνέπεια, η εντολή και η νομική εμβέλεια του έργου της ήταν περιορισμένες. Το ΕΕΣ θεώρησε ότι οι προαναφερθέντες παράγοντες επηρέασαν τη συνολική αξιοπιστία των αποτελεσμάτων της δοκιμασίας προσομοίωσης ακραίων καταστάσεων, και κατέληξε στο συμπέρασμα ότι δεν μπορούσε να εντοπίσει τα προβλήματα σε ορισμένες ευρωπαϊκές τράπεζες, οι οποίες αργότερα χρειάστηκε να διασωθούν. Ο κανονισμός ΕΑΤ ορίζει ότι η ΕΑΤ αναλαμβάνει ηγετικό ρόλο στην προστασία των καταναλωτών στην αγορά καταναλωτικών χρηματοοικονομικών προϊόντων ή υπηρεσιών σε ολόκληρη την εσωτερική αγορά. Σύμφωνα με το ΕΕΣ, λόγω της χρηματοπιστωτικής κρίσης, η ΕΑΤ εστίασε τις προσπάθειές της στην αντιμετώπιση του συστημικού κινδύνου, με αποτέλεσμα να διατίθενται ανεπαρκείς πόροι για την προστασία των καταναλωτών, δεδομένου ότι λίγα μόνο μέλη του προσωπικού ασχολούνται με τη δραστηριότητα αυτή. Το 2012, η ΕΑΤ εστίασε περισσότερο την προσοχή της στην προστασία των καταναλωτών, με αποτέλεσμα να πραγματοποιηθούν αρκετές σχετικές συζητήσεις στο συμβούλιο εποπτικών αρχών, και να δημοσιευτούν διάφορα σχετικά έγγραφα το 2013. Το ΕΕΣ επισημαίνει ότι η ΕΑΤ δεν έχει θέσει ακόμη σε εφαρμογή βασικά εσωτερικά συστήματα για τη διασφάλιση της αποδοτικής και αποτελεσματικής λειτουργίας της. Μολονότι στο πολυετές σχέδιο πολιτικής προσωπικού για την περίοδο 2014-16 η ΕΑΤ αιτιολογεί εκτενώς την ανάγκη για πρόσθετους πόρους το 2014, δεν υφίσταται κάποιο έγγραφο στο οποίο να συνδέονται σαφώς οι μεσοπρόθεσμοι στόχοι και τα καθήκοντα της ΕΑΤ με τις ανάγκες πρόσληψης προσωπικού. Σύμφωνα με το ΕΕΣ, έπειτα από τη θέσπιση του ΕΕΜ, εξακολουθούν να υπάρχουν ορισμένοι τομείς στους οποίους παρατηρείται έλλειψη σαφήνειας όσον αφορά την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ ΕΑΤ και ΕΚΤ. Ειδικότερα, τόσο η ΕΑΤ όσο και η ΕΚΤ εργάζονται για την κατάρτιση «εγχειριδίων εποπτείας», χωρίς να είναι σαφές το τι ακριβώς θα καλύπτει κάθε εγχειρίδιο. Επιπλέον, μολονότι η ΕΑΤ είναι υπεύθυνη για τη δρομολόγηση και τον συντονισμό προσομοιώσεων ακραίων καταστάσεων σε επίπεδο ΕΕ, υπεύθυνες για τη διενέργειά τους είναι οι αρμόδιες αρχές, γεγονός που οδηγεί σε ασάφεια σχετικά με το ποιος έχει τη συνολική ευθύνη. Σύμφωνα με τη νομοθεσία, η ΕΚΤ και οι αρμόδιες εθνικές αρχές των κρατών μελών που δεν συμμετέχουν στον ΕΕΜ θα πρέπει να συνάψουν μνημόνιο συνεννόησης όσον αφορά τη συνεργασία κατά την εκτέλεση των εποπτικών τους καθηκόντων 1. Το ΕΕΣ θεωρεί ότι το εν λόγω μνημόνιο θα αποτελεί περισσότερο ένα πλαίσιο διμερούς συνεργασίας μεταξύ των κύριων αρχών τραπεζικής εποπτείας της ΕΕ και λιγότερο ένα μέσο ισχυρού συντονισμού μέσω της ΕΑΤ. Συστάσεις του ΕΕΣ Υπό το πρίσμα των ευρημάτων του, το ΕΕΣ συνέστησε τα εξής: 1. πρέπει να διατεθεί επαρκής χρόνος για την κατάρτιση και τη διαβούλευση και να εξεταστεί το ενδεχόμενο διενέργειας διατομεακής ανάλυσης αντικτύπου 2. η ΕΑΤ πρέπει να συνεχίσει να προωθεί την αποτελεσματικότητα των σωμάτων εποπτικών αρχών 1 Άρθρο 3 παράγραφος 1 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1024/2013 (ΕΕ L 287 της 29.10.2013, σ. 73) PE537.486v03-00 4/6 DT\1038996.doc
3. είναι αναγκαία η εξασφάλιση σαφούς και ευρείας εντολής, καθώς και επαρκούς αριθμού έμπειρων υπαλλήλων, για την αξιοπιστία των δοκιμασιών προσομοίωσης ακραίων καταστάσεων των τραπεζών οι ευρωπαϊκοί μηχανισμοί τραπεζικής εξυγίανσης πρέπει να είναι σχεδιασμένοι με γνώμονα την αποτελεσματική λειτουργία τους 4. είναι αναγκαία η λήψη ενισχυμένων μέτρων για την προστασία των καταναλωτών στον χρηματοπιστωτικό τομέα της ΕΕ 5. πρέπει να καθιερωθεί σύστημα μέτρησης των επιδόσεων 6. είναι αναγκαία η αποσαφήνιση των ρόλων και των αρμοδιοτήτων με σκοπό την επιτυχημένη υλοποίηση της τραπεζικής ένωσης και την άσκηση αποτελεσματικής τραπεζικής εποπτείας Συστάσεις του εισηγητή για ενδεχόμενη ένταξη στην έκθεση για τη χορήγηση απαλλαγής στην Επιτροπή για το έτος 2013 Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, επισημαίνει ότι απαιτείται διατομεακή ανάλυση αντικτύπου καθώς και να ληφθεί υπόψη ο χρόνος που χρειάζεται για την κατάρτιση τεχνικών προτύπων εκφράζει την ικανοποίησή του για την πρόταση της Επιτροπής να προβλέπονται προθεσμίες για τις εξουσιοδοτήσεις όσον αφορά τα τεχνικά πρότυπα, και επισημαίνει ότι διενεργείται διατομεακή ανάλυση της ενωσιακής χρηματοπιστωτικής νομοθεσίας η οποία έχει εγκριθεί τα τελευταία έτη καθώς και της δέσμης ρυθμιστικών μέτρων τονίζει ότι οι ενέργειες της Ευρωπαϊκής Αρχής Τραπεζών πρέπει να συνεχίσουν να είναι ουδέτερες από πολιτική άποψη, πιστεύει δε ότι είναι σημαντικό να ενισχυθεί η εποπτική σύγκλιση το συντομότερο δυνατόν, ώστε να είναι σε θέση η Αρχή να ασκεί τα καθήκοντα και τον ρόλο της θεωρεί ότι ένα ανεξάρτητο σύστημα ελέγχου αποτελεί τη βάση για την ορθή λειτουργία της χρηματοπιστωτικής αγοράς εκφράζει συνεπώς την ανησυχία του σχετικά με την πολιτική απόφαση να θεωρείται η Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών μόνο αρχή συντονισμού και όχι αρχή μικροπροληπτικής εποπτείας σε μια ιστορική περίοδο κατά την οποία απαιτούνται ισχυρές ενέργειες για την αποκατάσταση της εμπιστοσύνης στα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα σημειώνει τους περιορισμούς που αντιμετωπίζει η Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών στα σώματα εποπτικών αρχών καθώς και στο έργο της στην εποπτική σύγκλιση, και εκφράζει την ικανοποίησή του για την πρόοδο που σημείωσε η Αρχή στη βελτίωση της λειτουργίας των εν λόγω σωμάτων, παρά τους περιορισμούς αυτούς, ιδίως όσον αφορά την κατάρτιση κοινών εκτιμήσεων κινδύνου και τη λήψη κοινών αποφάσεων σημειώνει με ανησυχία ότι, παρά την ενίσχυση του ρόλου της Ευρωπαϊκής Αρχής Τραπεζών στη δρομολόγηση και τον συντονισμό των δοκιμασιών προσομοίωσης ακραίων καταστάσεων, στο πλαίσιο της συνολικής δέσμης μέτρων του ενιαίου εποπτικού μηχανισμού, οι αρμόδιες αρχές εξακολουθούν να έχουν τη νομική ευθύνη DT\1038996.doc 5/6 PE537.486v03-00
για τη διεξαγωγή των σχετικών ασκήσεων, με αποτέλεσμα η Αρχή να μην μπορεί να ελέγχει τα αποτελέσματα των δοκιμών. σημειώνει με ανησυχία την αδυναμία της Ευρωπαϊκής Αρχής Τραπεζών να εκπληρώσει πλήρως την εντολή της στον τομέα της προστασίας των καταναλωτών, ιδίως λόγω ανεπάρκειας νομικών μέσων για την αντιμετώπιση των ζητημάτων αυτών, και περιορισμένων δυνατοτήτων για τη λήψη νομικά δεσμευτικών αποφάσεων για την απαγόρευση συγκεκριμένων προϊόντων ή δραστηριοτήτων επισημαίνει, ωστόσο, τον ρόλο της μεικτής επιτροπής στη διευκόλυνση και τη βελτίωση της ανταλλαγής απόψεων μεταξύ τομέων, και συμφωνεί με το Ελεγκτικό Συνέδριο ότι είναι αναγκαία η λήψη ενισχυμένων μέτρων για την προστασία των καταναλωτών στον χρηματοπιστωτικό τομέα της Ένωσης πιστεύει ότι ο καλύτερος συντονισμός με τις εθνικές αρχές προστασίας των καταναλωτών θα ενίσχυε τον αντίκτυπο της Ευρωπαϊκής Αρχής Τραπεζών στον τομέα αυτόν συμφωνεί με το Ελεγκτικό Συνέδριο ότι η θέσπιση ενός συστήματος μέτρησης των επιδόσεων είναι απαραίτητη για την αποτελεσματική παρακολούθηση, και επιβεβαιώνει ότι έχει ενημερωθεί από την Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών ότι βρίσκεται σε διαδικασία εφαρμογής ενός συστήματος διαχείρισης των επιδόσεων επισημαίνει ότι για την αποτελεσματική εποπτεία των τραπεζών σε ολόκληρη την ΕΕ απαιτείται σαφής διαχωρισμός των ρόλων και των υποχρεώσεων λογοδοσίας μεταξύ της ΕΑΤ, της ΕΚΤ και των εθνικών εποπτικών αρχών, τόσο εκείνων που συμμετέχουν όσο και εκείνων που δεν συμμετέχουν στον ενιαίο εποπτικό μηχανισμό ζητεί, επομένως, την περαιτέρω αποσαφήνιση των ρόλων και των καθηκόντων, ώστε να αποφευχθεί ο κίνδυνος αλληλεπικάλυψης καθηκόντων, πιθανών κενών και ασαφών αρμοδιοτήτων εξετάζει την ανάγκη βελτίωσης των υφιστάμενων κανόνων εποπτείας, ώστε να προβλέπεται στενότερη εποπτεία των εθνικών τραπεζών στις χώρες που έχουν υιοθετήσει το ευρώ χωρίς να είναι μέλη της ΕΕ, όπως το Βατικανό, η Ανδόρρα, το Μονακό και το Λιχτενστάιν πιστεύει ότι είναι αναγκαίο να αναθεωρηθούν οι παράμετροι για τα σταθμισμένα ως προς τον κίνδυνο στοιχεία ενεργητικού (RWA), ώστε αφενός να μην τιμωρούνται οι τράπεζες που είναι περισσότερο εκτεθειμένες σε πιστωτικά τραπεζικά προϊόντα, και αφετέρου να μην ευνοούνται οι τράπεζες με χρηματοπιστωτικά προϊόντα αμφίβολης ποιότητας, όπως τα παράγωγα. PE537.486v03-00 6/6 DT\1038996.doc