Ε ΕΘΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΗΜΟΣΙΑΣ ΙΟΙΚΗΣΗΣ ΙE ΕΚΠΑΙ ΕΥΤΙΚΗ ΣΕΙΡΑ ΤΜΗΜΑ ΓΕΝΙΚΗΣ ΙΟΙΚΗΣΗΣ Θέµα Η Συµβολή του Ανθρώπινου υναµικού στη Σύγχρονη ιακυβέρνηση - Μελέτη Περίπτωσης: Περιφέρεια Κρήτης Σπουδάστρια Μαρία Χαχαριδάκη Επιβλέπων Αντώνης Μακρυδηµήτρης ΑΘΗΝΑ - ΟΚΤΩΒΡΙΟΣ 2004
«Είναι ντροπή να ξεγελούµε τον εαυτό µας και αναβάλλοντας όλα όσα είναι δύσκολα, να µένουµε πίσω σε όλα τα έργα και να µην µπορούµε ούτε καν αυτό να µάθουµε, ότι δηλαδή όσοι πρέπει να διεξαγάγουν σωστά έναν πόλεµο να µην ακολουθούν τις περιστάσεις, αλλά να είναι οι ίδιοι µπροστά από αυτές και [κατά τον ίδιο τρόπο όπως θα αξίωνε κάποιος ο αρχηγός του στρατού να είναι επικεφαλής] έτσι να είναι µπροστά από τις περιστάσεις όσοι παίρνουν αποφάσεις, για να γίνονται αυτά που νοµίζουν εκείνοι και να µην αναγκάζονται να ακολουθούν τα γεγονότα» 1 ηµοσθένης κατά Φιλίππου 1 Γιατί οι Ρωµαίοι έκαναν σε αυτές τις περιπτώσεις ό,τι πρέπει να κάνουν όλοι οι συνετοί ηγεµόνες: όχι µόνο προσέχουν τις τρέχουσες δυσκολίες αλλά και τις µελλοντικές κι εκείνες µε κάθε τέχνη τις προλαµβάνουν γιατί, προβλέποντάς τες εγκαίρως, εύκολα µπορείς να τις θεραπεύσεις, ενώ αν περιµένεις να σε πλησιάζουν, το φάρµακο δεν χορηγείται στην ώρα του γιατί η αρρώστια έχει γίνει πια αθεράπευτη...έτσι συµβαίνει και µε τις κρατικές υποθέσεις, αντιλαµβανόµενος κανείς κάτι από πριν κάτι (που δεν µπορεί να δει παρά µόνο ένας συνετός άνθρωπος), τα κακά που γεννιούνται στο κράτος θεραπεύονται γρήγορα αλλά εάν, καθώς δεν τα έχει διαγνώσει, τα αφήσει να αυξηθούν µε τρόπο που ο καθένας τα διακρίνει, τότε δεν υπάρχει πια θεραπεία. Νικολό Μακιαβέλλι Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΩΠΙΚΟΥ ΣΤΗ ΣΥΓΧΡΟΝΗ ΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΜΑΡΙΑ ΧΑΧΑΡΙ ΑΚΗ 1
ΠΕΡΙΛΗΨΗ Η συµπλήρωση τριάντα χρόνων από την εγκαθίδρυση του δηµοκρατικού πολιτεύµατος στη χώρα και την ανάδειξη νέου πολιτικού προσωπικού αναδεικνύει µε τρόπο κατάφορο την αδυναµία του κράτους να χειριστεί µε τρόπο κοινωνικά επωφελή τα δηµόσια προβλήµατα. Ενώ το αίτηµα για µια πιο δηµοκρατική και ανθρώπινη διακυβέρνηση γίνεται όλο και περισσότερο σαφές επιχειρείται µια ανασκόπηση των αιτίων και αιτιατών που οδήγησαν στην απουσία από το ελληνικό προσκήνιο µιας συγκεκριµένης πολιτικής ανθρώπινου δυναµικού. Εφόσον πρόκειται για µια οριζόντια πολιτική που διατρέχει όλα τα οργανωτικά - τοµεακά και ιεραρχικά- επίπεδα της ελληνικής δηµόσιας διοίκησης υποστηρίζεται ότι επηρεάζει το σύνολο της εικόνας που έχουµε σήµερα για τον κρατικό µηχανισµό και κατ επέκταση της οικονοµίας της αγοράς και αυτή της κοινωνίας των πολιτών. Συνεπώς, ο σχεδιασµός µιας συνεπούς και βιώσιµης για τα ελληνικά δεδοµένα πολιτικής ανθρώπινου δυναµικού κρίνεται όρος εκ των ων ουκ άνευ προς τη βελτίωση της διοικητικής πραγµατικότητας η οποία µε τη σειρά της θα εξασφαλίσει τις αναγκαίες προϋποθέσεις για την ανάπτυξη της ιδιωτικής πρωτοβουλίας. Η παρούσα εργασία εστιάζει στη σχέση µεταξύ των τάσεων ανάπτυξης περιφερειακής πολιτικής και της συµβολής του δηµοσιοϋπαλληλικού σώµατος σε αυτή. Για την τεκµηρίωση των βασικών επιχειρηµάτων της αντλούνται στοιχεία από µια µελέτη περίπτωσης (case study) χωρίς να παραβλεφθεί το γεγονός ότι κατά την εκπόνησή της διαπιστώθηκε η αναγκαιότητα ενδελεχούς ενασχόλησης και αναφοράς στον οργανωτικό σχεδιασµό του φορέα της Περιφέρειας και τη διοικητική διαίρεση της χώρας. Τέλος, τις θεωρητικές προσεγγίσεις που αφορούν τόσο το ανθρώπινο δυναµικό όσο και την περιφερειακή διοίκηση, καθώς και τις ρυθµίσεις- σταθµούς που συνθέτουν το υφιστάµενο νοµικό καθεστώς, ακολουθούν, πέρα από την καθεαυτή παράθεση των αποτελεσµάτων της έρευνας, κάποιες συµπερασµατικές σκέψεις καθώς και τάσεις- προοπτικές για το θεσµό της Περιφέρειας. Τέλος, οι προτάσεις για τη γενικότερη πολιτική ανθρώπινου δυναµικού διατυπώνονται µε βάση τη σύγχρονη διοικητική και πολιτική πραγµατικότητα αναδεικνύοντας τον επιτακτικό χαρακτήρα της σχετικής πολιτικής παρέµβασης. Λέξεις Κλειδιά: Πολιτική Προσωπικού, Ανθρώπινο υναµικό, Change Management, Περιφερειακή- Τοπική Αυτοδιοίκηση, Μεταβίβαση Αρµοδιοτήτων, Περιφέρεια Κρήτης Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΩΠΙΚΟΥ ΣΤΗ ΣΥΓΧΡΟΝΗ ΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΜΑΡΙΑ ΧΑΧΑΡΙ ΑΚΗ 2
OVERVIEW At the completion of 30 years of Greek Democracy -and nomination of the new civil personnel- impuissance of the state to handle public issues in the interest of citizens emerges. While requisition for governance with more democratic and humanistic features becomes more and more clear, here lays the review of the causes and causalities for which a specific policy on human resources lacks the greek prospect. Since it concerns a flat policy, that runs trough all of the organisational -sectoral and hierarchical- levels of greek public government, it is strongly believed that affects the picture we have shaped for state mechanisms, the market place and civil society itself. Consequently, drawing a consistent and sustainable personnel policy in view of greek particularities that lay on the political- social and cultural sphere, is a condition sine qua non for administrative behaviour improvement. The latest will contribute in personal, organisational and economic development. This paper focuses on the relation between regional development policy trends and the role of civil servants skills and behaviour in carrying them. A case study on one of the thirteen regions in Greece substantiates the former question while references on the organisational planning and the state s administrative division are included. Lastly, the findings of the survey and some conclusive thoughts follow theoretical approaches referring to human resources and regional policy, as well as basic laws and norms that settle current practices. Last, but not least, proposal formulation on human resources policy in general take into account current administrative and political factuality emerging the imperative of political action. Key Words: Personnel Policy, Human Resources, Change Management, Regional Local Authorities, Delegation of Competencies, Region of Crete Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΩΠΙΚΟΥ ΣΤΗ ΣΥΓΧΡΟΝΗ ΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΜΑΡΙΑ ΧΑΧΑΡΙ ΑΚΗ 3
ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ ΠΕΡΙΛΗΨΗ 2 OVERVIEW 3 ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ 4 ΑΝΤΙΚΕΙΜΕΝΟ ΤΗΣ ΜΕΛΕΤΗΣ 6 ΜΕΘΟ ΟΛΟΓΙΑ 8 ΜΕΡΟΣ Α 10 Εισαγωγή 10 Υπαλληλικό Σώµα: το πρόβληµα ή η λύση; 12 Οι λύσεις του παρελθόντος 14 Το νέο δηµόσιο µάνατζµεντ 18 Νέες µέθοδοι διοίκησης του ανθρώπινου δυναµικού 20 Ηθική και δεοντολογία 26 Η ευρωπαϊκή πολιτική για το ανθρώπινο δυναµικό 30 Μονιµότητα 31 Σύγχρονη ιακυβέρνηση και λήψη αποφάσεων 32 Συµµετοχή των πολιτών : από το πελατειακό στα δίκτυα πολιτικής; 33 Η περιφερειακή διοίκηση του ελληνικού κράτους 37 Αποκέντρωση 39 Αυτοδιοίκηση 40 Η συνταγµατική ρύθµιση για το θεσµό της αποκέντρωσης 42 Η σύγχρονη ελληνική διοικητική πραγµατικότητα 44 Νόµος 1622/86 45 Νόµοι 2218/1994, 2240/1994 46 Νόµος 2503/1997 47 Η αναπτυξιακή πολιτική της περιφέρειας 50 Κοινοτική Περιφερειακή Πολιτική 52 Η εµπειρία του ΟΟΣΑ 56 Η αναγκαιότητα που απορρέει σε συνάρτηση µε την περιφερειακή πολιτική 57 ΜΕΡΟΣ Β 58 Ο σχεδιασµός της έρευνας 58 Τα αποτελέσµατα της έρευνας 59 Α. Στοιχεία προσωπικού 61 Α1. Φύλο 61 Α2. Εκπαιδευτικό επίπεδο 62 Α3. Σχέση εργασίας 62 Α4. Κινητικότητα προσωπικού 63 Α5. Καταγωγή 65 Α6. Επίδραση της καταγωγής στην εργασία 65 Α7. Κλάδος (κεντρική υπηρεσία προέλευσης σύµφωνα µε το Ν.2503/1997): 67 Α8. Έτος πρόσληψης 68 Α9. Τρόπος Στελέχωσης 68 Β1. Εκτίµηση για τη στελέχωση της υπηρεσίας 68 Β2. Ανταπόκριση στις ρυθµίσεις που προτάσσει ο ν. 2503/1997 69 Β3 Αιτίες που συντέλεσαν στη µη εφαρµογή των ρυθµίσεων 2503/97 κ.έ.: 70 Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΩΠΙΚΟΥ ΣΤΗ ΣΥΓΧΡΟΝΗ ΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΜΑΡΙΑ ΧΑΧΑΡΙ ΑΚΗ 4
Β4. Εκτίµηση της ανταπόκρισης της υπηρεσίας στο κοινό που απευθύνεται 72 Β5. Παράγοντες που συµβάλλουν στην ανάπτυξη περιφερειακής πολιτικής (ώστε να καταστεί η Περιφέρεια προγραµµατική και διοικητική µονάδα του κράτους) 73 Β6. Ποιο από τα παραπάνω πραγµατοποιείται, έστω σε ένα βαθµό, αυτή τη στιγµή. 74 Β7. Πώς µπορεί να συµβάλλει το ανθρώπινο δυναµικό της υπηρεσίας 75 Β8. Έκδοση ενός εγχειριδίου διοικητικής δεοντολογίας 77 Β8. Περιγραφή των καθηκόντων σε σχέση µε τον Οργανισµό της Περιφέρειας 78 Β7. Εισαγωγή Τρίτου Βαθµού Αυτοδιοίκησης 79 Συµπεράσµατα 81 Η περιφέρεια Κρήτης 83 Οργανωτικές αδυναµίες του υφιστάµενου συστήµατος 84 Οι προτεινόµενες λύσεις 85 Α. Για την Περιφέρεια ως αποκεντρωµένη µονάδα του κράτους 86 Προοπτικές της περιφερειακής διοίκησης 87 Οργανισµός 90 Β. Για το ανθρώπινο δυναµικό εν γένει 96 Β. Για το ανθρώπινο δυναµικό της Περιφέρειας 98 ΕΠΙΜΕΤΡΟ 102 Πηγές 105 Παράρτηµα 111 Α. είκτης ιαφθοράς (Ε.Ε.) 111 Β. Εκπαιδευτικό επίπεδο του συνόλου των υπαλλήλων 112 Γ. Συγκριτικά στοιχεία υπαλλήλων Ο.Τ.Α. 113. Ερωτηµατολόγιο 114 Ε. Οργανόγραµµα της Περιφέρειας 118 Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΩΠΙΚΟΥ ΣΤΗ ΣΥΓΧΡΟΝΗ ΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΜΑΡΙΑ ΧΑΧΑΡΙ ΑΚΗ 5
ΑΝΤΙΚΕΙΜΕΝΟ ΤΗΣ ΜΕΛΕΤΗΣ Σκοπός της παρούσας εργασίας είναι να εξετάσει τις δυνατότητες άσκησης µιας πολιτικής για το ανθρώπινο δυναµικό της δηµόσιας διοίκησης, σε συνάφεια µε το χαρακτήρα και τις τάσεις της περιφερειακής πολιτικής στη χώρα µας. H τελευταία παρουσιάζει ιδιαίτερο ενδιαφέρον καθώς συνδέεται άµεσα ή έµµεσα µε ένα πλέγµα πολιτικών, µια και αποτελεί πεδίο ανάπτυξης πλείστων θεµάτων διοικητικής, οικονοµικής και κοινωνικής πολιτικής στους κόλπους της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Αποτελεί δε αδιαµφισβήτητη διοικητική πραγµατικότητα το γεγονός ότι «µακριά» από το κέντρο και πιο «κοντά» στους πολίτες οι δηµόσιες υπηρεσίες στηρίζονται κατά πολύ στο ανθρώπινο δυναµικό που τις στελεχώνει. Αποκτά, λοιπόν ιδιαίτερη σηµασία η αναβάθµιση και αξιοποίησή του. Εν είδει ιστορικής αναδροµής παρατίθενται οι αδυναµίες και δυνατότητες, οι ευκαιρίες κι οι απειλές της κεντρικής και περιφερειακής διοίκησης. Τα παραπάνω αντανακλώνται στον καθοµολογούµενο συγκεντρωτισµό, εντείνοντας την απαίτηση για πιο συνεπή διοικητική αποκέντρωση. ιερευνάται το ζήτηµα της πολυβάθµιας αυτοδιοίκησης -µετατροπή των υπάρχουσων περιφερειακών µονάδων αποκέντρωσης σε µονάδες αυτοδιοίκησης- στη διοικητική οργάνωση και διαίρεση της χώρας. Τέλος, γίνεται µια αντιδιαστολή µε τις προοπτικές της ανάπτυξης περιφερειακής πολιτικής στο πρότυπο που προτάσσεται, χωρίς βέβαια να επιβάλλεται, αλλά συν-διαµορφώνεται µέσα από τη συµµετοχή µας στην Ευρωπαϊκή Ένωση, εντός του ευρωπαϊκού διοικητικού χώρου. Ειδικότερα, σκοπός της έρευνας είναι αφενός να καταγράψει και να αναδείξει τα προβλήµατα που έχουν εντοπιστεί από την εφαρµογή του νόµου 2503/97 και των σχετικών ρυθµίσεων και αφετέρου να διατυπώσει προτάσεις για την πιο αποτελεσµατική υλοποίηση περιφερειακής πολιτικής και τη δηµιουργία προϋποθέσεων ισόρροπης περιφερειακής ανάπτυξης. Άλλωστε, η ποιότητα των υπηρεσιών που παρέχει η δηµόσια διοίκηση στους πολίτες είναι άρρηκτα συνδεδεµένη µε την οργανωτική της δοµή. Η πολιτική ανθρώπινου δυναµικού, ως οριζόντια πολιτική, κρίνεται ως η πιο κατάλληλη «επένδυση» στην παραπάνω παρέµβαση, καθώς η ορθή κατανοµή του προσωπικού, όπως φαίνεται και από το πόρισµα της έρευνας, επηρεάζει αποφασιστικά κάθε επόµενο βήµα της διοικητικής πρακτικής. Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΩΠΙΚΟΥ ΣΤΗ ΣΥΓΧΡΟΝΗ ΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΜΑΡΙΑ ΧΑΧΑΡΙ ΑΚΗ 6
Η µελέτη περιλαµβάνει ένα θεωρητικό και ένα ερευνητικό µέρος. Για την πραγµατολογική τεκµηρίωση των βασικών επιχειρηµάτων της, που εστιάζουν στη σχέση µεταξύ των τάσεων ανάπτυξης περιφερειακής πολιτικής και της συµβολής του δηµοσιοϋπαλληλικού σώµατος σε αυτή, αντλούνται στοιχεία από µια έρευνα (case study) που πραγµατοποιήθηκε στην Περιφέρεια Κρήτης. Στο πρώτο µέρος γίνεται αναφορά σε θεωρητικές προσεγγίσεις που αφορούν τόσο το ανθρώπινο δυναµικό όσο και την περιφερειακή διοίκηση, καθώς και ιδιαίτερη µνεία στις ρυθµίσεις- σταθµούς που συνθέτουν το υφιστάµενο νοµικό καθεστώς, στο πλαίσιο µιας κριτικής προσέγγισης. Στο δεύτερο µέρος, πέρα από την καθεαυτή παράθεση των αποτελεσµάτων της έρευνας, ακολουθούν κάποιες συµπερασµατικές σκέψεις καθώς και τάσειςπροοπτικές για το θεσµό της Περιφέρειας. Τέλος, οι προτάσεις για τη γενικότερη πολιτική ανθρώπινου δυναµικού διατυπώνονται µε βάση τη σύγχρονη διοικητική και πολιτική πραγµατικότητα αναδεικνύοντας τον επιτακτικό χαρακτήρα της σχετικής πολιτικής παρέµβασης. Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΩΠΙΚΟΥ ΣΤΗ ΣΥΓΧΡΟΝΗ ΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΜΑΡΙΑ ΧΑΧΑΡΙ ΑΚΗ 7
ΜΕΘΟ ΟΛΟΓΙΑ Στην εποχή της νεωτερικότητας ο διοικητικός λόγος αρκετά συχνά έπεται της διοικητικής πραγµατικότητας, η οποία διαµορφώνεται, αν και όχι τυχαία και αβασάνιστα, συνακόλουθα µε τις ιστορικές κοινωνικοπολιτικές- εξελίξεις µιας χώρας. Είναι κοινή πεποίθηση, ωστόσο, ότι η εκ των υστέρων, αναγκαστικά περιγραφική ή έστω µε θεωρητικές αναγωγές, απόπειρα αποτύπωσης ενός διοικητικού φαινοµένου υστερεί σε σχέση µε τη δυναµική µιας πρότασης προς εφαρµογή. Επιπλέον στερεί από τους διοικητικά δρώντες και πολιτικά αποφασίζοντες τη δυνατότητα βελτιωτικής παρέµβασης για τη µετεξέλιξη του πολιτικοδιοικητικού πεδίου σε δυναµικό µοχλό ανάπτυξης, δηµοκρατικής εδραίωσης και κοινωνικής ευηµερίας. Είναι λοιπόν αναµφισβήτητη η χρησιµότητα τόσο της εµπειρικής µελέτης και συγκριτικής ανάλυσης για την καταγραφή διαπιστώσεων όσο και της επιστηµονικής έρευνας για τη διατύπωση προτάσεων. Η ενασχόληση µε το αντικείµενο της διοίκησης προσωπικού κατά τη διάρκεια της πρακτικής άσκησης της σπουδάστριας, που πραγµατοποιήθηκε στην αντίστοιχη υπηρεσία του ΥΠ.ΕΣ...Α., καθώς και στο πλαίσιο της µελέτης της κινητικότητας των διοικητικών στελεχών στην Ευρωπαϊκή Ένωση, σε προηγούµενη εργασία στην Εθνική Σχολή ηµόσιας ιοίκησης, συνέβαλε στην εξοικείωση µε την εν λόγω πολιτική. Η ευρεία θεώρηση της εφαρµογής της σε άλλες χώρες, καθώς και ο επιστηµονικός λόγος που αναδεικνύει τον ανθρώπινο παράγοντα σε κάθε είδους οργανώσεις, οδήγησαν στη µελέτη καθαυτή µιας πολιτικής όπως η περιφερειακή, υπό το πρίσµα της συµβολής ενός παράγοντα τόσο καίριου όσο αυτός της διοίκησης προσωπικού. Αφού εκτιµηθούν οι αιτίες απόκλισης από τους στόχους της εφαρµοζόµενης περιφερειακής πολιτικής ή, αν δεν υπήρξε εκπεφρασµένη τέτοια πολιτική, τα αίτια αποδυνάµωσης της Περιφέρειας ως θεσµός της αποκεντρωµένης διοίκησης έως σήµερα, διερευνάται η συµβολή της πολιτικής ανθρώπινου δυναµικού σε αυτή. Σύµφωνα µε το ιάγραµµα 1 που απεικονίζει την προβληµατική της εργασίας η στελέχωση της Περιφέρειας αποτελεί βασικό µοχλό αναβάθµισης της περιφερειακής διοίκησης και κατ επέκταση ανάπτυξης καθώς αυτή θα καταστεί πολιτική στρατηγικής προτεραιότητας στο πλαίσιο της σύγχρονης πολυεπίπεδης διακυβέρνησης. Η αναγκαιότητα που απορρέει από τα παραπάνω είναι η εκ των προτέρων ανάληψη δράσης για τη διαφύλαξη της εθνικής πολιτισµικής κληρονοµιάς και συνοχής. Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΩΠΙΚΟΥ ΣΤΗ ΣΥΓΧΡΟΝΗ ΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΜΑΡΙΑ ΧΑΧΑΡΙ ΑΚΗ 8
ιάγραµµα 1. Προβληµατική της µελέτης ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗ ΙΟΙΚΗΣΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΑΝΘΡΩΠΙΝΟΥ ΥΝΑΜΙΚΟΥ ΠΟΛΥΕΠΙΠΕ Η ΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ικαιώθηκε σε µεγάλο βαθµό η άποψη του καθηγητή Αργυριάδη, στον οποίο οφείλω αυτή την «προς τα ηµέτερα» στροφή, ότι είναι καλό να έχει επίγνωση κανείς του τι προσπαθεί να διαχειριστεί πριν επιχειρήσει µια «προς τα έξω» 2 ανάλυση και άνευ όρων αποδοχή. Οι κίνδυνοι που απορρέουν από µια χωρίς άλλο προσαρµογή σε διοικητικά πρότυπα είναι ευνόητοι, κυρίως για τους δηµοκρατικούς θεσµούς, τους οποίους καλούµαστε εν πρώτοις να διαφυλάξουµε. Προκύπτει, λοιπόν, η αδήριτη ανάγκη καταγραφής της τρέχουσας διοικητικής πραγµατικότητας σε κάθε οργανωτική µονάδα χωριστά, για να ακολουθήσει ο παραδειγµατισµός κι η περαιτέρω ανίχνευση των ευκαιριών που παρουσιάζει το ευρωπαϊκό περιβάλλον. Στη βάση αυτής της µεθοδολογίας 3 έρχεται να συµβάλλει η παρούσα εργασία, καθώς και πολλές άλλες που αυτή τη στιγµή εκπονούνται στο Εθνικό Κέντρο ηµόσιας ιοίκησης και Αυτοδιοίκησης. 2 Προφανώς, η προς τα έξω ανάλυση (επιστηµονικός διάλογος, βέλτιστες πρακτικές άλλων χωρών στο πεδίο αυτό, καθώς και οδηγίες διεθνών οργανισµών) προσφέρεται για τον εµπλουτισµό της διοικητικής σκέψης και πρακτικής, κυρίως της επιτελικής, καθώς π.χ. οι βέλτιστες πρακτικές πάντα δείχνουν ελκυστικές, υποστηρίζεται ωστόσο ότι σε αρκετούς τοµείς της ελληνικής διοικητικής πραγµατικότητας δεν υπάρχουν ακόµα οι κατάλληλες «υποδοχές» και σε τελική ανάλυση καθώς θα επενδύουµε σε αυτές, αυτά που θεωρούνται σήµερα «έξω» από τα ηµέτερα σύντοµα θα είναι µέρος ενός ενιαίου χώρου όπου ασκείται η διαµόρφωση και υλοποίηση δηµόσιας πολιτικής. 3 Αναλυτικά για τη µεθοδολογία της εµπειρικής έρευνας βλ. Μέρος Β Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΩΠΙΚΟΥ ΣΤΗ ΣΥΓΧΡΟΝΗ ΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΜΑΡΙΑ ΧΑΧΑΡΙ ΑΚΗ 9
ΜΕΡΟΣ Α Εισαγωγή «Κάθε εξουσία εκφράζεται και λειτουργεί µέσω της διοικήσεως. Κάθε διοίκηση, από την άλλη πλευρά, χρειάζεται την εξουσία, [γιατί είναι πάντοτε ανάγκη κάποιες από τις δυνάµεις του ελέγχου να βρίσκονται στα χέρια κάποιου»]. M.Weber Η δηµιουργία ενός πλαισίου εντός του οποίου διευκολύνονται οι οικονοµικές συναλλαγές και οι συλλογικές δράσεις χωρίς να υπονοµεύεται το status των δηµοκρατικών θεσµών είναι το ζητούµενο κάθε επόµενης µεταρρύθµισης. Παράλληλα, η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση που έρχεται να αντικαταστήσει τον παραδοσιακό τρόπο οργάνωσης και διοίκησης και στη χώρα µας, στο πλαίσιο ενός διεθνοποιηµένου περιβάλλοντος, χρήζει ιδιαίτερης προσοχής και µνείας. Για τους λόγους αυτούς, κρίνεται απαραίτητη η διαµόρφωση µιας σαφούς πολιτικής για το ανθρώπινο δυναµικό που στελεχώνει τον πολιτικοδιοικητικό µηχανισµό της χώρας. Πρόκειται για την ανάγκη µιας αναθεώρησης, εκ των έσω, της λειτουργίας της δηµόσιας διοίκησης, ώστε να είναι σε θέση αυτή να ανταπεξέλθει στις πολιτικές, διοικητικές και κοινωνικές απαιτήσεις ενεργοποιώντας το πιο δυναµικό κοµµάτι αυτής, τους ανθρώπινους πόρους. Επιπρόσθετα, όταν η πολιτικοδιοικητική διαδικασία συµπλέει µε την επιχειρηµατική δράση, και µάλιστα η δεύτερη υπερτερεί της πρώτης, τότε η ιδιαιτερότητα της αποστολής του σύγχρονου κράτους κλυδωνίζεται. Η διαχείριση του φαινοµένου της διακυβέρνησης σε παγκόσµιο επίπεδο -administering global governance 4 - ωστόσο, είναι κάτι µε το οποίο θα ασχοληθούµε αναγκαστικά, αν δε θέλουµε να εγκλωβιστούµε σε µια κοντόφθαλµη, µε βραχυχρόνια και κυρίως πολιτικά οφέλη, οπτική. Η παρουσία του φαινοµένου αυτού γίνεται, άλλωστε, φανερή και στο ελληνικό διοικητικό γίγνεσθαι µέσα από τις δυνατότητες που παρέχουν τα δίκτυα πολιτικών, η διαλειτουργικότητα των πληροφοριακών συστηµάτων κ.ά.. 4 Η έννοια της διακυβέρνησης (governance) διαφέρει από αυτή της κυβέρνησης (government) µιας χώρας, στο ότι την εντάσσει στο διεθνές πλέγµα σχέσεων πάνω στις οποίες επιχειρείται η σύγχρονη λήψη αποφάσεων. Σύµφωνα µε τον ορισµό των Ηνωµένων Εθνών αφορά a process through which institutions, corporations and citizen groups organise their interests, exercise their rights and obligations and mediate their differences. Οι αρχές της καλής διακυβέρνησης απευθύνονται και εφαρµόζονται ταυτόχρονα σε όλα τα διοικητικά επίπεδα (κεντρικό, περιφερειακό, τοπικό) και µε τη συµβολή εταίρων (όµορων υπηρεσιών άλλων κρατών, ιδιωτικών, τοπικών και κοινωνικών εµπλεκοµένων κ.ά.). Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΩΠΙΚΟΥ ΣΤΗ ΣΥΓΧΡΟΝΗ ΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΜΑΡΙΑ ΧΑΧΑΡΙ ΑΚΗ 10
Οι κανόνες λειτουργίας της αγοράς προβάλλουν, πράγµατι, ως πανάκεια τόσο για τις επιχειρηµατικές όσο και για τις κρατικές ή οιονεί κρατικές οργανώσεις. Η επικυριαρχία της «επιχειρηµατικής» ιδεολογίας δεν περιορίζεται στο χώρο της οικονοµίας, αλλά επεκτείνεται και στην πολιτική και την κοινωνική σφαίρα του κοινωνικού πράττειν 5. Αυτό, όµως, δεν είναι αναγκαστικά κατακριτέο, από τη στιγµή που δεν είναι ανεξέλεγκτη η τροπή του και διάφορη προς το σκοπό κάθε δηµόσιου οργανισµού. Πριν οι εκάστοτε αρµοδιότητες παραδοθούν (βεβιασµένα) σε άλλα οργανωτικά µορφώµατα, µπορούν προηγουµένως να δοκιµαστούν, δηλαδή να εκσυγχρονιστούν και να εκδηµοκρατιστούν στην απαραίτητη έκταση και µε τον πιο κατάλληλο τρόπο 6. Πρέπει να τονιστεί ότι η χωρίς άλλο κατάργηση και η υποκατάσταση των δοµών (ή, αντίστοιχα, των υπαλλήλων) από τον επιχειρηµατικό τοµέα, όπως αυτή προβάλλεται από σύγχρονες τάσεις και θεωρητικές αναγωγές, θα επέφερε και την εξαφάνιση του πολιτικού και κοινωνικού στοιχείου από τη δηµόσια λειτουργία. Η ιδιαιτερότητα της δηµόσιας διοίκησης σε σχέση µε άλλου είδους οργανισµούς, η οποία συνοψίζεται στην αξίωση για την εξυπηρέτηση του δηµοσίου συµφέροντος 7, είναι το µόνο θεµιτό και ασφαλές κριτήριο για την όποια αναθεώρηση του διοικητικού γίγνεσθαι της χώρας 8. Χωρίς τη συνδροµή ικανού, εξειδικευµένου και δηµιουργικά προσανατολισµένου, µε ανυψωµένο ηθικό, ανθρώπινου δυναµικού, είναι, βέβαια, δύσκολο για τη ιοίκηση να ανταποκριθεί στην πρόκληση των αλλαγών που έρχονται από παντού 9. Ως εκ τούτου, η ανάδειξη της επαγγελµατικής αρετής φαίνεται να εκπληρώνει τις προσδοκίες τόσο για τη βελτίωση της ποιότητας των υπηρεσιών όσο και για την εµπέδωση του κράτους δικαίου, που είναι και το ζητούµενο. 5 Βλ. Α. Μακρυδηµήτρη (2004) σελ. 61 6 όπ.π., ο συγγραφέας επισηµαίνει µάλιστα ότι ο «θάνατος» της γραφειοκρατίας (η «γραφειοκτονία») σηµαίνει πρωτίστως περιορισµό και κατάργηση της οργανωτικο-διοικητικής παθολογίας, που συνήθως συνδέεται µε αυτήν, και όχι αναγκαστικά την καταστολή κάθε οργανωµένης δράσης στο κράτος και την δηµόσια διοίκηση! Πράγµατι, οφείλει η πολιτεία να αναγνωρίσει τις καλές οργανωτικές συµπεριφορέςδράσεις- δοµές και ξεκινώντας από αυτές να προβεί στις όποιες ανακατανοµές δυνάµεων. 7 Βλ. Χ. Χρυσανθάκη (1992) σελ. 27 8 όπ.π. (σηµ 5) όπου επισηµαίνεται και ότι η «διαχειρησιολογία» (managerialism) έχει τη σηµασία και τη χρησιµότητά της, αλλά δεν εξηγεί τα πάντα στη δηµόσια σφαίρα, ούτε αποτελεί τη µόνη και αποκλειστική ενδεδειγµένη θεραπεία για πάσα διοικητική «νόσο» και ανωµαλία. 9 Βλ. Α. Μακρυδηµήτρη (1996), σελ. 82επ. Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΩΠΙΚΟΥ ΣΤΗ ΣΥΓΧΡΟΝΗ ΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΜΑΡΙΑ ΧΑΧΑΡΙ ΑΚΗ 11
Υπαλληλικό Σώµα: το πρόβληµα ή η λύση; Η εξωστρέφεια της δηµόσιας υπηρεσίας και η ικανοποίηση των προσδοκιών του πολίτη, τη στιγµή µάλιστα που οι πιέσεις για διαιώνιση των «παθολογιών» της γραφειοκρατίας και των «παρενεργειών» της δηµοκρατίας είναι εντονότερες 10, αναδεικνύουν το κενό που προκαλεί η απουσία µιας οριζόντιας πολιτικής για το ανθρώπινο δυναµικό στην ελληνική δηµόσια διοίκηση. A. Η θεώρηση του κράτους ως προνοµιακού χώρου απασχόλησης µιας «κρατικής υπαλληλικής τάξης» για τη στήριξη της εκάστοτε πολιτικής παράταξης οδήγησε το δηµοσιοϋπαλληλικό σώµα σε πλήρη σύγχυση 11. Κάποια από τα συµπτώµατα των παθολογιών που προαναφέρθηκαν, επιγραµµατικά, είναι: η καταρράκωση του ηθικού των υπαλλήλων, η αδιαφορία/ χαµηλή παραγωγικότητα/ διαφθορά των στελεχών η δηµιουργία «οχυρών» και δυσπιστία απέναντι σε κάθε νέα ηγεσία. η µη αξιοποίηση ειδικευµένου προσωπικού και ανάλωση αυτού σε διεκπεραιωτικές- εκτελεστικές εργασίες (κάποιες φορές, εις βάρος των επιτελικών). Κάποιες από τις αιτίες που οδηγούν σε αυτή τη διοικητική συµπεριφορά είναι: η απουσία ενός σταθερού συστήµατος προσλήψεων (άσκηση κοινωνικής πολιτικής µέσω διαδικασιών ΑΣΕΠ µε το σύστηµα των «µορίων», µονιµοποιήσεων κ.ά) η αριθµητική και λειτουργική (σύµφωνα µε τα ουσιαστικά προσόντα και τις υπηρεσιακές ανάγκες) ανισοκατανοµή του προσωπικού 10 «στη σύγχρονη κοινωνία η γραφειοκρατία έχει καταστεί ένας κυρίαρχος θεσµός, όντως ο θεσµός που συνοψίζει τη νεώτερη εποχή» είπαν οι Blau και Meyer, δίνοντας το έναυσµα να διατυπωθεί, δεκαετίες αργότερα, η διαπίστωση ότι στη χώρα µας η δηµόσια γραφειοκρατία ενίοτε συνοψίζει και την εκάστοτε πολιτική-κοµµατική επέλαση φυσικών προσώπων.. Εύστοχα ο Ν. Μουζέλης σηµειώνει ότι «στη Μεταπολίτευση βιώνουµε έναν κοµµατικοκρατικό κοινοβουλευτισµό όπου το κύριο δηµοκρατικό έλλειµµα είναι η διαιώνιση της επιµεριστικής πελατειακής και συγχρόνως επεκτατικής νοοτροπίας των κοµµάτων» στο άρθρο της 13-8-1995. 11 Βλ. προγενέστερη έρευνα του Θ. Τσέκου (1995), Προβλήµατα του ανθρώπινου δυναµικού της ελληνικής δηµόσιας διοίκησης. Στάσεις των δηµοσίων στελεχών έναντι των υπηρεσιακών δυσλειτουργιών, όπου οι δηµόσιοι υπάλληλοι αντίστοιχα καταδεικνύουν: α) την οργανωτική ενσωµάτωση (47,7%), β) τα δοµικά και λειτουργικά προβλήµατα (20%), γ) την κοινωνική διάσταση της οργάνωσης και τις αδυναµίες του ανθρώπινου παράγοντα (19,04%), δ) την υποδοµή (10,6) και ε)τις σχέσεις διοίκησης πολιτικής ως τα µείζονα προβλήµατα του δηµοσιοϋπαλληλικού σώµατος. Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΩΠΙΚΟΥ ΣΤΗ ΣΥΓΧΡΟΝΗ ΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΜΑΡΙΑ ΧΑΧΑΡΙ ΑΚΗ 12
η διατήρηση χαµηλής ποιότητας ανθρώπινου δυναµικού (λόγω ανεπάρκειας, µη ειδίκευσης ή µη στόχευσης της επιµόρφωσης σε νέες διοικητικές µεθόδους) Β. Αναγνωρίζοντας το γεγονός ότι το «αθηνοκεντρικό» µοντέλο συγκρότησης του ελληνικού κράτους έχει εξαντλήσει τα όριά του, αναζητούνται σήµερα λύσεις για την προαγωγή µιας ισόρροπης εθνικής ανάπτυξης 12. Ενδεχοµένως, θίγεται το «παράδοξο της δηµοκρατίας», η στρεβλή νοµιµοποίηση των πελατειακών δικτύων λόγω εγγενούς αδυναµίας των υπηρεσιών να ανταποκριθούν στο πεδίο ευθύνης τους. Στο πεδίο που εξετάζει η παρούσα εργασία, δεν εκπλήσσει, η παρατήρηση ότι η άτυπη λειτουργία της δηµόσιας διοίκησης νοµιµοποιείται εκ των πραγµάτων. Η πρόσβαση των πολιτών στη δηµόσια διοίκηση πραγµατοποιείται µέσω της πλάγιας - παράλληλης ή παρακαµπτήριας στο τυπικό οργανωτικό µόρφωµα- πολιτικής οδού, λόγω της αδυναµίας της να ανταπεξέλθει στο συνταγµατικά κατοχυρωµένο ρόλο της. Συνέπεια τούτου, η σύγχρονη ελληνική διοικητική πραγµατικότητα εµφανίζεται ως «λερναίο κράτος» µε ασφυκτικά περιορισµένες δυνατότητες χειρισµού του από τους πολιτικά ιθύνοντες και βέβαια από την κοινωνία πολιτών. Το γεγονός ότι σε κάποιες περιπτώσεις το συγκεντρωτικό κράτος παύει να εγκλωβίζει τον πολίτη µέσα στο σύστηµα της γραφειοκρατίας, κατά την επιχειρηµατολογία του Habermas, οφείλεται όπως θα δούµε σε ένα άλλο «παράδοξο». Η αναβολή της βελτίωσης της ποιότητας του συνόλου της δηµόσιας διοίκησης γεννά άµεσα προβλήµατα σε υπηρεσίες που βρίσκονται -ή υποτίθεται ότι βρίσκονταισε επαφή µε τον πολίτη. Επιπλέον, έµµεσα ή δευτερογενή προβλήµατα προκαλούνται εις βάρος κάθε επόµενης µεταρρυθµιστικής επιλογής 13. Η απογραφειοκρατικοποίηση 12 Η νοµιµοποίηση των αποκεντρωµένων ή αυτοδιοικούµενων θεσµών στην προκειµένη περίπτωση απορρέει α) από τους κανόνες δικαίου, οι οποίοι οριοθετούν και περιορίζουν την άσκηση της κρατικής εξουσίας, καθώς και β) από την εν γένει αναβάθµιση του πολιτικοδιοικητικού τοπίου, που σηµαίνει εξυπηρέτηση του πολίτη και απρόσκοπτη ανάπτυξη της ιδιωτικής πρωτοβουλίας. 13 Βλ. σχετικό άρθρο Α Μακρυδηµήτρη, Το Βήµα, 28-09-2003 «...στην Ελλάδα σχεδόν ποτέ δεν καταφέραµε να διαµορφώσουµε µια ισόρροπη σχέση ανάµεσα στο κράτος και στην κοινωνία των πολιτών... Το µοντέλο κρατικής διοίκησης και διακυβέρνησης υπήρξε συχνά αυταρχικό, αντιδηµοκρατικό και άκρως συγκεντρωτικό αλλά και εντυπωσιακά ατελέσφορο. Όχι µόνο λόγω της κακής ποιότητας των αποτελεσµάτων της δράσης του, είτε πρόκειται για την ισόρροπη εθνική ανάπτυξη και την προστασία του περιβάλλοντος είτε για την καταπολέµηση της διαφθοράς στη δηµόσια ζωή, αλλά και λόγω της αδυναµίας του να µεταρρυθµιστεί και να εκσυγχρονιστεί. Υπό την έννοια αυτή, η κρίση στη λειτουργία του κράτους συνοδεύτηκε και από µια δευτερογενή κρίση της ικανότητας διαχείρισης και αντιµετώπισης Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΩΠΙΚΟΥ ΣΤΗ ΣΥΓΧΡΟΝΗ ΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΜΑΡΙΑ ΧΑΧΑΡΙ ΑΚΗ 13
των δηµοσίων υπηρεσιών που αποτελεί την πιο επιτακτική από αυτές, για παράδειγµα, δεν είναι δυνατό να εκπληρωθεί χωρίς την υποστήριξη κατάλληλου ανθρώπινου δυναµικού. Προέχει, λοιπόν, η φροντίδα για τη στοχευµένη επιλογή τόσο του γραφειοκράτη πρώτης γραµµής (street level bureaucrat κατά το Lipsky) όσο και των ανώτερων διοικητικών στελεχών. Οι λύσεις του παρελθόντος Οι επισηµάνσεις µέσα από τις εκθέσεις εµπειρογνωµόνων, τις µελέτες που εκπονήθηκαν προκειµένου να διερευνηθούν τα βασικά αίτια της αδυναµίας της ελληνικής δηµόσιας διοίκησης να αντεπεξέλθει στο ρόλο της, όπως αυτός καθορίζεται από την εκάστοτε κοινωνικοπολιτικές και οικονοµικές συνθήκες, δεν έλειψαν τις τελευταίες δεκαετίες. Από τη δεκαετία 1960 ο Μαραγκόπουλος σηµείωνε την ανάγκη εκπαίδευσης και επιµόρφωσης των δηµοσίων υπαλλήλων πριν από κάθε άλλη παρέµβαση. Ο καθηγητής Βαρβαρέσσος υπογράµµισε την ακαταλληλότητα του διοικητικού µηχανισµού ως το µείζον πρόβληµα, λόγος για τον οποίο η βελτίωση της γενικής κατάστασης της χώρας ήταν ανέφικτη. Ακολούθως, o Langrod επεσήµανε τον εξοπλισµό της δηµόσιας διοίκησης µε ερασιτεχνικά εκπαιδευµένο και επαγγελµατικά ανειδίκευτο προσωπικό, πράγµα που καθιστούσε την ανάγκη αναδιοργάνωσης και ενίσχυσης του επαγγελµατικού χαρακτήρα της εκπαίδευσης των δηµοσίων υπαλλήλων επιτακτική. Οι άστοχες ή ερασιτεχνικές µεταρρυθµίσεις που προηγήθηκαν οδήγησαν σε υποβάθµιση της λειτουργίας των υπηρεσιών. Η παραβίαση αρχών όπως της αξιοκρατικής ισότητας στο δηµόσιο τοµέα, η απουσία σύγχρονου πνεύµατος διοίκησης σε συνδυασµό µε την παντελή έλλειψη µεθοδολογίας διοίκησης προσωπικού, καθώς και σταθερού συστήµατος προσλήψεων είχαν ως αποτέλεσµα την άναρχη διόγκωση του δηµοσιοϋπαλληλικού σώµατος. εν είναι υπερβολή να υποστηριχτεί ότι το πελατειακό σύστηµα είναι εκείνο που λειτούργησε έως σήµερα ως αντι-σύστηµα στελέχωσης των δηµοσίων υπηρεσιών. Τα συστήµατα πρόσληψης προσωπικού µέσω διαδικασιών που προβλέπει ο νόµος εξαντλούνται, θεσµικά, στη σύσταση δύο, µε διαφορετική υφή και λειτουργία, οργάνων, το µεταπολεµικό Ανώτατο Συµβούλιο ιοίκησης Προσωπικού (ΑΣ Υ) και το της κρίσης (crisis of the crisis management)». Η δευτερογενής κρίση αυτή, υποστηρίζεται εδώ ότι µπορεί να ξεπεραστεί µε τη δυναµική και δηµιουργική αξιοποίηση των ικανών στελεχών. Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΩΠΙΚΟΥ ΣΤΗ ΣΥΓΧΡΟΝΗ ΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΜΑΡΙΑ ΧΑΧΑΡΙ ΑΚΗ 14
Ανώτατο Συµβούλιο Επιλογής Προσωπικού (ΑΣΕΠ). Ενώ το πρώτο παρείχε σαφώς µεγαλύτερες εγγυήσεις αξιοκρατίας και τη δυνατότητα να υπεισέλθει και σε άλλα ζητήµατα υπηρεσιακής κατάστασης των δηµοσίων υπαλλήλων, καταργήθηκε από τη δικτατορία. Έπειτα ακολούθησε η γενική κατάργηση των διαγωνισµών κατά τη δεκαετία 1980 και εδραίωση των µεθόδων πρόσληψης µε µοριοδότηση, προάγοντας κοινωνικά κριτήρια για τη στελέχωση των υπηρεσιών του δηµοσίου και οδηγώντας, µοιραία, σε υποβάθµιση της ποιότητας του ανθρώπινου δυναµικού, σε βάρος της αξιοκρατίας και αποτελεσµατικότητας. Τα παραπάνω όργανα δεν στερούνταν δυσλειτουργιών, καθώς ο γραπτός διαγωνισµός που καθιερώθηκε κατά τη µεταπολεµική περίοδο έδινε έµφαση σε τυπικά προσόντα και την αποστήθιση. Η θέσπιση, από την άλλη πλευρά, της ανεξάρτητης διοικητικής αρχής του ΑΣΕΠ (ν. 2190/1994) συνοδεύτηκε µε καθυστέρηση διαδικασιών, µηχανιστική λογική και υπερβολικά µεγάλο κόστος. Όπως άλλωστε δηλώθηκε στην εισηγητική έκθεση του ν. 3051/2002 για τον εκσυγχρονισµό του συστήµατος προσλήψεων προσωπικού, το ισχύον σύστηµα, όπως προέκυψε µετά από επανειληµµένες νοµοθετικές παρεµβάσεις, κατέληξε δαιδαλώδες για το ΑΣΕΠ και τις υπηρεσίες που το εφαρµόζουν. Σε σχέση µε το ανθρώπινο δυναµικό διατυπώθηκαν προτάσεις πολιτικής που θα αναβάθµιζαν τη διοικητική ανταπόκριση στις προσδοκίες των συναλλασσόµενων, δε µπορεί όµως να υποστηριχτεί ότι πραγµατοποιήθηκαν µε συνέπεια ριζικές παρεµβάσεις που ελαχιστοποιούν τα κακώς κείµενα του κρατικού µηχανισµού. Με την απουσία συµµετοχής τόσο των δηµοσίων υπαλλήλων στη στοχοθεσία της υπηρεσίας τους, όσο και των πολιτών στη διαδικασία επίλυσης των δηµοσίων προβληµάτων που τους αφορούν η δηµόσια διοίκηση καθίσταται διαρκώς λιγότερο ανεκτή 14. Αυτό που ο G. Langrod περιέγραψε ως «µωσαϊκό» δηµοσίων υπηρεσιών αντιστοιχεί σήµερα στην πολυεπίπεδη αυτοδιοίκηση, τα νοµικά πρόσωπα δηµοσίου και ιδιωτικού δικαίου, κ.ά. που βρίσκονται διασπαρµένα σε όλη την έκταση της επικράτειας και της αρµοδιότητας του εκάστοτε 14 Σε µεγάλο βαθµό αυτό οφείλεται, αναπόφευκτα, στο ότι «το κρατούν δηµόσιο δίκαιο διακρίνει σαφώς µεταξύ νοµιµότητος και σκοπιµότητος της κρατικής δράσεως και δεν επεµβαίνει στην τελευταία. Κατ αυτό τον τρόπο η ορθότης και επιτυχία της δηµόσιας πολιτικής ήταν µέχρι σήµερα ζήτηµα εµπειρίας και διαισθήσεως. Και τα δύο δεν αρκούν για την επίλυση των πολύπλοκων προβληµάτων στην εποχή µας». Βλ. εκλερής (1989) σελ. 14-15 Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΩΠΙΚΟΥ ΣΤΗ ΣΥΓΧΡΟΝΗ ΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΜΑΡΙΑ ΧΑΧΑΡΙ ΑΚΗ 15
περιφερειακού οργάνου, λειτουργούν πολλές φορές στη λογική των αυτόνοµων ή «µεµονωµένων οχυρών» 15. Ο πρώτος ενιαίος Υπαλληλικός Κώδικας (ΥΚ) θεσπίστηκε µε το ν. 1811/1951. Έκτοτε, πλείστες όσες ρυθµιστικές µεταβολές έχουν οδηγήσει στην ισχύουσα νοµοθεσία του υπαλληλικού καθεστώτος, όπως αυτή συµπληρώνεται από τις κείµενες διατάξεις σε Προεδρικά ιατάγµατα, Υπουργικές Αποφάσεις και άλλες κανονιστικές αποφάσεις της διοίκησης, ακόµα και εγκυκλίους(!). Πράγµατι, το διστακτικό εκσυγχρονισµό που χαρακτηρίζει την πρώτη µεταπολιτευτική περίοδο 16 ακολουθούν καίριες εξελίξεις για τη διοίκηση του προσωπικού του δηµοσίου, όπως η ίδρυση του Εθνικού Κέντρου ηµόσιας ιοίκησης (ΕΚ ) 17, η αποσύνδεση του βαθµού από το µισθό µε την εισαγωγή νέου βαθµολογίου και µισθολογίου µε το ν. 1586/1986 (µε τον οποίο επήλθε και η ισοπέδωση της υπαλληλικής ιεραρχίας) και η αλλαγή του συστήµατος προσλήψεων µε αντικειµενικά κριτήρια (µόρια) µε το νόµο 1320/1983. Σήµερα, «η καθιέρωση ενιαίων και οµοιόµορφων κανόνων που διέπουν την πρόσληψη και την υπηρεσιακή κατάσταση των πολιτικών διοικητικών υπαλλήλων σύµφωνα µε τις αρχές της αξιοκρατίας και της κοινωνικής αλληλεγγύης και τη διασφάλιση της µέγιστης δυνατής απόδοσης κατά την εργασία τους» διασφαλίζεται στο πρώτο κιόλας άρθρο του ΥΚ. Στην πραγµατικότητα, ζήτηµα παραµένει αν οι νοµικές 15 Έτσι, σήµερα αποδίδεται ολοένα και περισσότερο έµφαση στα δίκτυα σχέσεων, στα δίκτυα πολιτικής και στα ανοικτά συστήµατα οργάνωσης, τα οποία έχουν τη δυνατότητα να αξιοποιούν τη γνώση και την τεχνολογία. Η «επανάσταση των δοµών», δηλαδή η ριζική µεταβολή και ο µετασχηµατισµός της παραδοσιακής γραφειοκρατίας, µπορεί να είναι ως ένα βαθµό αναγκαία, ιδίως στο µέτρο που συνδέεται µε τεχνολογικές µεταβολές, την αξιοποίηση της πληροφορικής, την αποκέντρωση της εξουσίας, την προώθηση της οργανωτικής ευελιξίας και την προσαρµογή της διοικητικής δράσης σε πραγµατικά αιτήµατα και ανάγκες της κοινωνίας και των πολιτών. Βλ. Μακρυδηµήτρη, οπ.π. (σηµ. 5) σελ 70 16 Για µια ιστορική ανάλυση του αντιπροσωπευτικού συστήµατος της χώρας, ως «εξελικτική καθολικότητα» βλ. Α Μακρυδηµήτρη (1999) σελ. 114-116 17 Ν. 1388/1983 ΦΕΚ 113/83. Το ΕΚ σήµερα περιλαµβάνει, εκτός από την παραγωγική σχολή στελεχών ταχείας εξέλιξης, (Εθνική Σχολή ηµόσιας ιοίκησης), το Ινστιτούτο Επιµόρφωσης (το οποίο καλύπτει ανάγκες επιµόρφωσης και εισαγωγικής εκπαίδευσης αντικαθιστώντας, το 1997, το Ινστιτούτο ιαρκούς Επιµόρφωσης και το Ινστιτούτο Εισαγωγικής ιοικητικής Εκπαίδευσης αντίστοιχα) καθώς και την Εθνική Σχολή Τοπικής Αυτοδιοίκησης, η οποία συστάθηκε µε το ν. 3200/2003 αλλά δεν έχει ακόµη λειτουργήσει. Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΩΠΙΚΟΥ ΣΤΗ ΣΥΓΧΡΟΝΗ ΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΜΑΡΙΑ ΧΑΧΑΡΙ ΑΚΗ 16
και οργανωτικές αρχές όπως η αξιοκρατική ισότητα, η διαφάνεια, η αντικειµενικότητα, η διοικητική αποτελεσµατικότητα και αποδοτικότητα εφαρµόζονται στην πράξη 18. Η επιλογή των δηµοσίων υπαλλήλων: Ο επαγγελµατισµός των δηµοσίων υπαλλήλων εξαρτάται βέβαια από τον τρόπο επιλογής του στη θέση που καταλαµβάνει. Οι κυριότερες µέθοδοι είναι 19 : Επιλογή απο τον προϊστάµενο της οργανικής µονάδας, ο οποίος έχει την ευθύνη της διαπίστωσης των τυπικών και ουσιαστικών προσόντων των υποψηφίων, µε την προϋπόθεση ύπαρξης κενής θέσης και στη συνέχεια δηµόσιας πρόσκλησης (αν και όχι πάντα υποχρεωτικής). Επιλογή από εκλέκτορες στη συνέχεια δηµόσιας γνωστοποίησης των κενών θέσεων και σύγκρισης των τυπικών και ουσιαστικών προσόντων από ειδικό σώµα αποτελούµενο από δηµόσιους υπάλληλους µε βαθµό ίσο ή µεγαλύτερο προς αυτό στον οποίο αφορά η προκήρυξη. Επιλογή από ειδικό όργανο, µε την ως άνω διαδικασία, από όργανο το οποίο συγκροτείται για το σκοπό αυτό. Αποφοίτηση από παραγωγική σχολή µετά από την επιτυχία σε εισαγωγικό διαγωνισµό και φοίτηση για συγκεκριµένο χρονικό διάστηµα, ιδιωτών ή δηµοσίων υπαλλήλων 20. «Αυτόµατη» επιλογή µε βάση τα τυπικά προσόντα ή κριτήρια (όπως η ιδιότητα του πολυτέκνου κ.ά.) τα οποία βαθµολογούνται µε προκαθορισµένο αριθµό µορίων 21. Επιλογή µε γραπτό διαγωνισµό στο πλαίσιο ειδικής διαδικασίας και υπό την εποπτεία συνήθως ανεξάρτητης διοικητικής αρχής 22. 18 Βλ. Χ. Χρυσανθάκης (2001), Το σώµα των δηµοσίων υπαλλήλων 19 Βλ. Χ. Χρυσανθάκης (2001),Τα Συστήµατα Πρόσληψης των ηµοσίων Υπαλλήλων, Εκδ. Α.Ν. Σάκκουλα, σελ. 54-58. 20 Η προετοιµασία των δηµοσίων υπαλλήλων αυτών για τη στελέχωση θέσεων ευθύνης ή θέσεων που απαιτούν εξειδικευµένη γνώση µπορεί να επιτευχθεί µέσα από τις διαδικασίες µιας τέτοιας σχολής, η οποία έχει το πλεονέκτηµα της επιµόρφωσης ανάλογα µε τις υπηρεσιακές ανάγκες. Κάτι τέτοιο, βέβαια προϋποθέτει προγραµµατισµό και συνεργασία µεταξύ του θεσµού που εποπτεύει τη σχολή και του συνόλου των µονάδων διοίκησης προσωπικού, που θα υποδεχτούν τους εκπαιδευόµενους µε τις γνώσεις που είναι απαραίτητες γι αυτές. 21 Σε αντίθεση µε την προηγούµενη µέθοδο, ενέχεται το µειονέκτηµα ότι παραγνωρίζονται τόσο η καταλληλότητα όσο και η προσωπική αξία των υποψηφίων µια και δεν αξιολογούνται στιοχεία όπως η προσωπικότητα, η διανοητική ικανότητα κλπ. Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΩΠΙΚΟΥ ΣΤΗ ΣΥΓΧΡΟΝΗ ΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΜΑΡΙΑ ΧΑΧΑΡΙ ΑΚΗ 17
Το νέο δηµόσιο µάνατζµεντ Την τελευταία εικοσαετία χαρακτηρίζει µια µεταβατική περίοδος ή αλλαγή παραδείγµατος από το γραφειοκρατικό µοντέλο διοίκησης στο δηµόσιο µάνατζµεντ στην πλειονότητα των ανεπτυγµένων χωρών. Αφού η γραφειοκρατία συνδέθηκε µε πρότυπα και καθεστώτα που φαίνεται να έχουν πλέον διαγράψει την ιστορική τροχιά τους, βρισκόµαστε αναµφίβολα σε µια ιστορική στιγµή επανοριοθέτησης του ρόλου της διοίκησης, καθώς και των σχέσεων του κράτους µε την κοινωνία. Υποστηρίζεται 23 ότι η γραφειοκρατία εξυπηρετεί στιγµιαίες, επαναλαµβανόµενες, στερεότυπες, ελεγχόµενες καταστάσεις, παρ όλα αυτά δεν δύναται να ανταποκριθεί στις σύγχρονες προκλήσεις και προβλήµατα, όπως: η αµφισβήτηση του κράτους λόγω της -κακώς νοούµενης- γραφειοκρατίας 24 η αντίσταση της πολιτικής και της δηµόσιας γραφειοκρατίας προς τη θεωρία της δηµόσιας επιλογής και εξυπηρέτησης των πολιτών η στόχευση των δηµοσίων υπηρεσιών 25 στη µεγιστοποίηση του προϋπολογισµού τους, γεγονός το οποίο τις καθιστά αναποτελεσµατικές, µη αποδοτικές και οδηγεί σε κατασπατάληση του δηµοσίου χρήµατος, σε διόγκωση δοµών, καθώς και στην αδιαφορία για το δηµόσιο συµφέρον που υπηρετούν η τεχνολογική επανάσταση, η ηλεκτρονική διοίκηση και οι προοπτικές ηλεκτρονικής διακυβέρνησης η ανταπόκριση στις προκλήσεις του διεθνούς περιβάλλοντος Μέσα από τη νέα αυτή οπτική, η οποία επικεντρώνει την προσοχή στην έννοια της ποιότητας 26, διακρίνεται µια ανθρωποκεντρική θεώρηση της διοίκησης. Συγκεκριµένα, 22 Αν και η γραπτή εξέταση δε θεωρείται πάντα επαρκής, έχει ωστόσο µεγαλύτερα εχέγγυα αξιοκρατίας. Η προκήρυξη των θέσεων, η συγκρότηση της επιτροπής και η κατάρτιση πίνακα επιτυχόντων αποτελούν συστατικά στοιχεία της σύνθετης αυτή διοικητικής ενέργειας. 23 Βλ. Ν. Μιχαλόπουλος (2004) 24 (εννοείται, εδώ, όχι ο ιδεότυπος του Βέµπερ, αλλά η το δύσκαµπτο, απρόσωπο σύστηµα λειτουργίας της δηµόσιας διοίκησης) 25 Με το ν. 3230/2004 θεσµοθετείται η «ιοίκηση µέσω Στόχων» που παραπέµπει σε ένα νέο σύστηµα σταδιοδροµίας και αξιολόγησης των δηµοσίων υπαλλήλων. Στη βάση αυτού αναµένεται να εναρµονιστεί και η χώρα µας στο σύστηµα Αµοιβής βάσει Αποδοτικότητας (Payment Related Pay) που προωθείται από την Επιτροπή. 26 Η δυσχέρεια ορισµού των εννοιών του Μάνατζµεντ και της Ποιότητας αποκαλύπτει το συγκριτικό πλεονέκτηµά τους κατά τη χρήση τους: είναι αρκετά ευέλικτοι όροι, ώστε να προσαρµόσουν και να Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΩΠΙΚΟΥ ΣΤΗ ΣΥΓΧΡΟΝΗ ΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΜΑΡΙΑ ΧΑΧΑΡΙ ΑΚΗ 18
καλλιεργείται η µαθησιακή ικανότητα των στελεχών µέσα από τη διορθωτική δράση που απορρέει από την επιδίωξη επίτευξης των οργανωσιακών στόχων. Η υιοθέτηση του των αρχών του δηµοσίου µάνατζµεντ, δηλαδή, δεν απαιτεί οµοιογένεια στις µονάδες που το υιοθετούν. Αυτό κάνει σαφώς πιο δελεαστική την εφαρµογή του στις περιφερειακές µονάδες ενός οργανισµού, που διακρίνονται από µεγάλο βαθµό διαφοροποίησης. Κοινός στόχος παραµένει η δηµιουργία µιας εξωστρεφούς διοίκησης, που θα οικοδοµεί όρους εµπιστοσύνης µε τους πολίτες εξασφαλίζοντας γι αυτούς όρους ποιότητας 27. Αυτό µπορεί να επιτευχθεί µε το στρατηγικό προγραµµατισµό, την εµπέδωση του οράµατος της υπηρεσίας και τη συναίνεση των δηµόσιων λειτουργών. Η προσήλωση της οργάνωσης στην αξία του προγραµµατισµού και η ικανότητα οµαδικής δράσης για διαµόρφωση και υλοποίηση ενός προγράµµατος µέσα σε συγκεκριµένο χρόνο είναι στοιχεία που πρέπει να εµπεδωθούν από τα µέλη των δηµόσιων οργανώσεων. Η µέτρηση αποτελεσµάτων αφορά στην ποσοτικοποίηση της επίτευξης του προσδοκώµενου στόχου µέσα από ενέργειες, δράσεις µιας ακολουθούµενης ενέργειας ή και τα αποτελέσµατα αυτών. Στο επίπεδο της περιφέρειας επιβάλλεται η συλλογή και η αναφορά πληροφοριών για την απόδοση, την αποτελεσµατικότητα και την ποιότητα των δηµοσίων πολιτικών. Εξετάζοντας τόσο ποσοτικά όσο και ποιοτικά τις επιδόσεις µιας υπηρεσίας και τις επιπτώσεις της λειτουργίας της στοχεύει στην αναµόρφωση των σχέσεών της µε τους πολίτες, µέσα από τη δυνατότητα επανεκτίµησης του τρόπου διοίκησης των πόρων και βάσει της ενίσχυσης του θεσµού της διοικητικής λογοδοσίας. Αυτό είναι, αναµφισβήτητα, κάτι που µπορεί να διασφαλιστεί µέσα από την άρτια λειτουργία του πολιτικού συστήµατος και µε τη συνδροµή του πολυπληθούς υπαλληλικού κόσµου. διασφαλίσουν την εφαρµογή των αρχών που τους διέπουν ανάλογα µε την περίπτωση (fragmented adhocracy,κατά τον Whitley). Στη βάση αυτού του επιχειρήµατος γίνεται αποδεκτή η εισαγωγή τους στη δηµόσια σφαίρα, προκειµένου, δηλαδή, να αντιµετωπιστούν µε επιτυχία τα πολύπλοκα και υπό διαφορετικές συνθήκες αναδυόµενα κάθε φορά δηµόσια προβλήµατα. 27 Η συνθήκη για διοίκηση ποιότητας και καλύτερης εξυπηρέτησης του πολίτη εκπληρώνεται µε: οικονοµία, αποδοτικότητα, αποτελεσµατικότητα, νοµιµότητα, δηµοκρατικότητα, κοινωνική ευαισθησία, λογοδοσία, ακεραιότητα, δηµοκρατική διακυβέρνηση, δηµόσια ηθική, ανθρωποκεντρική διοίκηση (όπ.π.). Οι τεχνικές όπως η µέτρηση αποτελεσµάτων, παρ όλα αυτά, φάνηκε ότι οδηγούν σε ακραίες περιπτώσεις σε αριθµολαγνεία, βραβειολαγνεία κ.ά., άρα δε θα πρέπει να προσκολληθεί σε αυτές η κάθε οργάνωση, αλλά να είναι σε θέση να τις περιορίσει εάν θεωρηθεί ότι αντιβαίνουν στο γενικό συµφέρον. Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΩΠΙΚΟΥ ΣΤΗ ΣΥΓΧΡΟΝΗ ΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΜΑΡΙΑ ΧΑΧΑΡΙ ΑΚΗ 19
Νέες µέθοδοι διοίκησης του ανθρώπινου δυναµικού Οι µέθοδοι διοίκησης του προσωπικού που αναπτύχθηκαν σε διεθνές επίπεδο παράλληλα µε την εξέλιξη της διοικητικής επιστήµης δε λείπουν ούτε από την ελληνική βιβλιογραφία (όπου εµφανίστηκαν βέβαια µε σχετική καθυστέρηση), ούτε και από διατάξεις νόµων οι οποίες όµως µένουν ανενεργές 28. Το πέρασµα από το αυστηρό γραφειοκρατικό πρότυπο και την τεηλοριανή αντίληψη, στη διοίκηση µε επίκεντρο τον ανθρώπινο παράγοντα µετά το πείραµα του Mayo επέτρεψε να αναπτυχθούν διοικητικές θεωρίες ή κυρίαρχα παραδείγµατα διοικητικής οργάνωσης µε έµφαση κάθε φορά σε κάποιο διαφορετικό στοιχείο της ανθρώπινης συµπεριφοράς και δράσης. Η Σχολή των Ανθρωπίνων Σχέσεων (Human Resources) αφού έλαβε υπόψη τα χαρακτηριστικά των διαπροσωπικών σχέσεων εντός των οργανώσεων εν γένει, ανέδειξε οφέλη. που η οργανωσιακή θεωρία ενσωµάτωσε. Ο «εξανθρωπισµός» των συνθηκών εργασίας πάντως µε την ενεργοποίηση και υποκίνηση των εργαζοµένων µέσα από το συνδυασµό ενός συνόλου παραγόντων, όπως είναι λ.χ. οι µισθοί, τα επιδόµατα, το ύφος διοίκησης και ηγεσίας, ο σχεδιασµός του περιεχοµένου και του τρόπου εκτέλεσης της εργασίας, και άλλων µεταβλητών αποσκοπεί στη δηµιουργία της πεποίθησης και της αίσθησης των εργαζοµένων ότι έχει νόηµα και αξία η εργασία τους 29 εντός των οργανισµών. Μια και η σύναψη της όποιας εργασιακής σχέσης και η συµφωνία αµοιβής δεν εξασφαλίζει ότι ο εργαζόµενος θα προσφέρει αυτό που πραγµατικά µπορεί να προσφέρει, εξασφαλίζοντας µόνο το ελάχιστο αποδεκτό επίπεδο επίδοσης, είναι αδήριτη ανάγκη να εφαρµοστούν και στο δηµόσιο οι θεωρίες υποκίνησης και ικανοποίηση αναγκών (κατά F.Herzberg- A. Maslow κ.ά.) 28 Για παράδειγµα, βλ. στα περιεχόµενα των εγχειριδίων α)η Τέχνη του ιοικείν του. Ι. Μαγκριώτη, «Η Επίδρασις της Επιστηµονικής διευθύνσεως των επιχειρήσεων εις την ηµοσίαν ιοίκησιν», β)η διοίκησις- διοικητική θεωρία και πρακτική του Α.Γ.Κόκλα (1978) «Κυριότεροι σκαπανείς και µελετηταί της διοικήσεως (W.Wilson, M.Weber...F. Taylor...L.Urwick..H. Simon κ.ά)» µε ενότητες όπως «Προγραµµατισµός, Οργάνωσις, Επάνδρωσις, ιεύθυνσις Έλεγχος, Συντονισµός»..αλλά και γ) Ο ανθρώπινος Παράγων εις την ηµόσιαν ιοίκησιν του Κ.Ε.Κούρτη (1975) «Αι ικανότητες και αι ιδιότητες των υπαλλήλων και αι µέθοδοι εκτιµήσεως αυτών», και πολλά άλλα που, σηµειώνουν την εµφάνιση του ζητήµατος σε θεωρητικό επίπεδο, όπου και έµεινε στάσιµο σε αρκετά από τα πεδία που καταλαµβάνει. 29 Ν. Μιχαλόπουλος (1994) σελ.123 Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΩΠΙΚΟΥ ΣΤΗ ΣΥΓΧΡΟΝΗ ΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΜΑΡΙΑ ΧΑΧΑΡΙ ΑΚΗ 20
Τη θέση της παραπάνω Σχολής πήρε η ιοίκηση µέσω Στόχων (management by Objectives) µε επίκεντρο τα αποτελέσµατα της συµµετοχικής διοικητικής δράσης µέσα από τη στοχοθεσία, την οµαδική εργασία (teamwork) κ.ά στη διαδικασία λήψης αποφάσεων. Ακολούθησε η ιοίκηση Ολικής Ποιότητας (Total Quality Management 30 ) που διεύρυνε τα στενά, κάποιες φορές, πλαίσια της προηγούµενης µεθόδου, µε µια έννοια που ενσωµατώνει όλες τις εκδοχές που µπορεί να λάβει η άρτια οργάνωση, αυτή της Ποιότητας. ίδοντας έµφαση στις διαδικασίες πιστοποίησης βάσει προτύπων (π.χ. οι τυποποιήσεις ISO, το αντίστοιχο European Foundation for Quality Management, κ.ά) εισάγεται νέο πνεύµα συνεργατικότητας, αποτελεσµατικότητας και συγχρόνως ικανοποίησης του εργαζόµενου από την εργασία του, ενσωµατώνει δηλαδή όλες τις θεωρίες υποκίνησης. Η αυτοπραγµάτωση του εργαζόµενου είναι µια από τις πτυχές του ολιστικού αυτού φαινοµένου ή φιλοσοφίας. Η µετάθεση των παραπάνω στοιχείων στο δηµόσιο τοµέα αποτελεί τη µεγαλύτερη πρόκληση. Η συνεισφορά της συµµετοχής στη θέσπιση στόχων αποτελεί το κλειδί για τη βελτίωση της υφιστάµενης κατάστασης. 31 Ακόµη και πέρα από κάθε θεσµικό πλαίσιο, µε την παραίνεση του κάθε προϊσταµένου, µεγιστοποιείται η αίσθηση ευθύνης που οδηγεί στη δέσµευση του υπαλλήλου κι έτσι εξασφαλίζεται η συµπαγής ενότητα µιας υπηρεσίας που ενστερνίζεται την αποστολή της. 30 Κυριότεροι εκπρόσωποι: o Crosby (συµµόρφωση στα προσδιορισµένα προαπαιτούµενα), o Deming (ανταγωνιστικότητα και αποτελεσµατικότητα) o Juran (εργαλείο αποφυγής λαθών και αστοχιών µέσω των παρεχοµένων υπηρεσιών). 31 Αποτελεσµατικότητα σηµαίνει βαθµός επίτευξης ορισµένων προγραµµατισµένων σκοπών ή στόχων και αποδεικνύει σε µια υπηρεσία τις άµεσες συνέπειες των δράσεών της. Η µέτρηση των αποτελεσµάτων αλλά και του κόστους επίτευξης αυτών παραπέµπει στην αποδοτικότητα (ο λόγος µεταξύ κόστους και αποτελεσµάτων)η οποία έχει ιδιαίτερη αξία για τις ιδιωτικές επιχειρήσεις, αλλά όχι και για τους δηµόσιους οργανισµούς, οι στόχοι των οποίων πολλές φορές δεν είναι µετρήσιµοι (π.χ. διοικητική δικαιοσύνη και ισότητα) όπου οι δείκτες δεν έχουν εφαρµογή. Η παραγωγικότητα, πηλίκο της σχέσης αποτελεσµατικότητα προς αποδοτικότητα µπορεί να απαιτηθεί από το δηµόσιο τοµέα µόνο στις περιπτώσεις όπου υπάρχουν σαφώς προσδιορισµένοι στόχοι. Μπορούν σήµερα να αξιοποιηθούν οι µέθοδοι PEST και SWOT analysis µε τον ορισµό στρατηγικών ζητηµάτων στα οποία καλείται η οργάνωση να ανταποκριθεί, µε τη συνεχή παρακολούθηση αντιστοίχησης της δηµόσιας οργάνωσης µε το περιβάλλον λειτουργίας της. Ακολούθως, η διαρκής και συστηµατική επικοινωνία µεταξύ των εξωτερικών και ενδοδιοικητικών µετόχων των διοικητικών διαδικασιών δίνουν µια δυναµική διάσταση στην υπηρεσία που εµφορείται από τις παραπάνω αρχές. Βλ. Ν. Μιχαλόπουλος (2004) Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΩΠΙΚΟΥ ΣΤΗ ΣΥΓΧΡΟΝΗ ΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΜΑΡΙΑ ΧΑΧΑΡΙ ΑΚΗ 21
H έννοια της διοικητικής κουλτούρας ή καλλιέργειας 32 ήρθε να συµπληρώσει και να επικαλύψει τα παραπάνω, καθώς διαπιστώθηκε ότι η ανθρώπινη συµπεριφορά υπερβαίνει τα σχήµατα στα οποία θέλησαν να την εντάξουν οι προηγούµενες διοικητικές θεωρίες. Αν και επιδίωξαν τη βελτίωση της διοικητικής δράσης µε την εισαγωγή ποιοτικών στοιχείων εντός αυτής (δείκτες αποτελεσµατικότητας, αποδοτικότητας κ.ά) δεν κατάφεραν να τη δουν ως ολικό φαινόµενο, µε αποτέλεσµα να ασκηθεί κριτική περί προσκόλλησης σε ποσοτικές µεθόδους οι οποίες πάντως αδυνατούν να περιγράψουν την πραγµατικότητα 33 και να αµφισβητείται ήδη η συνεισφορά τους. Η ασάφεια της έννοιας της οργανωσιακής κουλτούρας 34, όπως, άλλωστε, αυτή της ποιότητας αποκαλύπτει το πλεονέκτηµά της, που δεν είναι άλλο από την ευελιξία, την προσαρµογή σε κάθε δοµή. Η δηµόσια διοίκηση λοιπόν µπορεί να επωφεληθεί από τη σύγχρονη ολιστική προσέγγιση που συνιστά τη διαρκή οργανωτική αλλαγή της διοίκησης, ως προγραµµατισµένη διαδικασία συνεχούς µάθησης και βελτίωσης, γνωστής ως οργανωσιακή µάθηση 35. Οι οργανώσεις καθίστανται µε τον τρόπο αυτό οι ίδιες «µανθάνουσες» (Learning Organisations). Η οργανωσιακή µάθηση είναι σαφώς κάτι 32 Βλ. Έκθεση εκλερή 2000. 33 Επιπλέον, ο «εξανθρωπισµός» των συνθηκών εργασίας µε την ενεργοποίηση και υποκίνηση των εργαζοµένων µέσα από το συνδυασµό ενός συνόλου παραγόντων, όπως είναι λ.χ. οι µισθοί, τα επιδόµατα, το ύφος διοίκησης και ηγεσίας, ο σχεδιασµός του περιεχοµένου και του τρόπου εκτέλεσης της εργασίας λειτούργησε συµβολικά, µε αποτέλεσµα 34 που αποτελεί «ένα πρότυπο βασικών υποθέσεων που έχουν επινοηθεί, ανακαλυφθεί ή αναπτυχθεί από µια δεδοµένη οµάδα, ενόσω µαθαίνει να αντιµετωπίζει τα προβλήµατα της εξωτερικής προσαρµογής και της εσωτερικής ενσωµάτωσής της και οι οποίες έχουν αποδώσει αρκετά καλά ώστε να θεωρούνται ισχύουσες και, γι αυτό, να µεταφέρονται στα νέα µέλη ως ο σωστός τρόπος να αντιλαµβάνονται, να σκέπτονται και να αισθάνονται σε σχέση µε τα προβλήµατα αυτά». Ενδεικτικά, αναφέρονται οι. Ε. Schein: κουλτούρα αποτελεσµάτων, ειδικών, στελεχών και C. Handy: κουλτούρα εξουσίας, ρόλου, εργασιακού καθήκοντος, κουλτούρα του ατόµου. Βλ. εισήγηση Π. Καρκατσούλη Οργανωτική κουλτούρα και αποτελεσµατικότητα, στο Ε.Ι..Ε, 9/2/2004. Παρατίθεται και ο αντίλογος που διατυπώθηκε, σχετικά µε την κουλτούρα αυτή καθεαυτή των Ελλήνων, η οποία σαφώς διαφέρει από των Ιαπώνων (που εισήγαγαν την οργανωσιακή µάθηση στη διοίκηση), στο ότι είναι λιγότερο δεκτική σε κάθε µορφής οµαδική συµπεριφορά και δράση.. 35 Βλ. και ΥΠ.ΕΣ...Α. (2003), Κοινό Πλαίσιο Αξιολόγησης ή «Common Assessment Framework», από την Ευρωπαϊκή Οµάδα Νεωτερισµών στη ηµόσια ιοίκηση (I.P.S.G.). Η ικανότητα των οργανισµών να εξελίσσονται προκειµένου να διατηρήσουν τη νοµιµοποίηση κι έτσι την υπόστασή τους µέσα από τη µάθηση, αποτελεί αναπόσπαστο µέρος µιας ολοκληρωµένης διοικητικής µεταρρύθµισης. Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΠΡΟΣΩΠΙΚΟΥ ΣΤΗ ΣΥΓΧΡΟΝΗ ΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΜΑΡΙΑ ΧΑΧΑΡΙ ΑΚΗ 22