ΕΘΝΙΚΟ ΚΑΙ ΚΑΠΟ ΙΣΤΡΙΑΚΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΑΘΗΝΩΝ ΤΜΗΜΑ ΝΟΜΙΚΗΣ ΑΤΟΜΙΚΑ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΑ ΙΚΑΙΩΜΑΤΑ ΘΕΡΙΝΟ ΕΞΑΜΗΝΟ 2004 Η ΕΝΝΟΙΑ ΤΗΣ ΕΠΙΤΑΞΕΩΣ ΣΤΟ ΙΣΧΥΟΝ ΣΥΝΤΑΓΜΑ Η επίταξη πραγµάτων και προσωπικών υπηρεσιών (Άρθρα 18, παρ.3 και 22, παρ.4) THE SIGNIFICANCE OF THE REQUISITION IN OUR CONSTITUTION The requisition of belongings and personal services ΕΠΟΠΤΕΙΑ:Καθηγητής Ανδρέας ηµητρόπουλος ΚΑΝΟΥΤΑ ΕΛΕΝΗ ΑΜ:1340200200186 ΤΗΛ:2109587438 ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ Περιεχόµενα.2 Περίληψη..4 Summary..5 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ Η επίταξη πραγµάτων (άρθρο 18 παρ. 3Σ).. 6 Μέρος Α: Το δικαίωµα της ιδιοκτησίας Ιστορική αναφορά Περιορισµοί του δικαιώµατος. 6 Μέρος Β : Η επίταξη 8
Ι. Ορισµός...8 ΙΙ. Εννοιολογικός προσδιορισµός -διαφοροποιήσεις από συγγενείς έννοιες......9 α) Επίταξη και αναγκαστική απαλλοτρίωση..14 β) Νοµολογία..17 γ) Σχέσεις των άρθρων 18 παρ. 3Σ και 18 παρ.5 Σ 18 δ) Σχέσεις των άρθρων 18 παρ. 3 και 22 παρ. 4(Επίταξη προσωπικών υπηρεσιών) 19 ΙΙΙ. Η ιστορία περί επίταξης διάταξης του συντάγµατος του 1927 και ο σκοπός για τον οποίο ετέθη.20 Νοµολογία και τάσεις 21 ΙV. Οι συνταγµατικές εξελίξεις και το σύνταγµα του 52...23 Νοµολογία...24 Μέρος Γ:Τελικές σκέψεις συµπεράσµατα..26 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΕΥΤΕΡΟ Η επίταξη προσωπικών υπηρεσιών(άρθρο 22 παρ.3 εδ β Σ) 27 Εισαγωγή.27 Ι. Το θεµελιώδες δικαίωµα της εργασίας στην σύγχρονη κοινωνικοπολιτική πραγµατικότητα...27 ΙΙ. Κατευθυντήριες γραµµές της προβληµατικής 28 Μέρος Α: Έννοια της επίταξης διαφορές οµοιότητες 29 Ι. Ιστορική ανασκόπηση....29 ΙΙ. Η έννοια της επίταξης.31 α) Η επίταξη προσωπικών υπηρεσιών....31 β) Η ρύθµιση της επίταξης προσωπικών υπηρεσιών στο σύνταγµα του 1975/86 33 γ) ιαφορές / οµοιότητες µε άλλες παρεµφερείς έννοιες. 35 Μέρος Β: Προϋποθέσεις για την επιβολή της επίταξης... 35 Ι. Γενικά το ν δ 17/1974...35 ΙΙ. Λόγοι επιβολής της επίταξης κατά το ισχύον σύνταγµα... 35 ΙΙΙ. Η διαδικασία επιβολής της επίταξης 40 Μέρος Γ: Η επίταξη στη σύγχρονη οµολογία.....40 Ι. Γενικά...40 ΙΙ. Επίταξη και απεργία 42 ΙΙΙ. Η επίταξη µέσα από δικαστικές αποφάσεις των τελευταίων ετών...52 α) Η υπόθεση των οδηγών βυτιοφόρων δ.χ.(στε 2960/1983).43 β) Η υπόθεση της ολυµπιακής αεροπορίας (ΣΤΕ 686-7/1987,ΣΤΕ 2990/1987) 44 γ) Συµπεράσµατα.46 Μέρος : Τελικές κρίσεις συµπεράσµατα...47
Παράρτηµα Επίταξη προσωπικών υπηρεσιών και διεθνείς υνθήκες......49 Βιβλιογραφία.50 Α. Νοµοθεσία..50 Β. Νοµολογία..50 Γ. Μελέτες-Άρθρα...52 ΠΕΡΙΛΗΨΗ Αντικείµενο της παρούσας εργασίας αποτελούν δύο από τις µορφές που µπορούν να πάρουν οι εξαιρέσεις του κανόνα της απαγόρευσης τόσο της προσβολής του δικαιώµατος της ιδιοκτησίας όσο και της αναγκαστικής εργασίας:η επίταξη πραγµάτων(άρθρο 18,παρ.3 Σ)και η επίταξη προσωπικών υπηρεσιών(άρθρο 22,παρ.4 Σ) αντίστοιχα. Όσον αφορά στο πρώτο κεφάλαιο:µνηµονεύεται το οικονοµικής φύσεως δικαίωµα της ιδιοκτησίας του άρθρου 17 παρ.1 Σ, καθώς και οι περιορισµοί του προς χάριν του κοινού συµφέροντος, από τους οποίους εν συνεχεία αναφέρεται και αναλύεται η επίταξη πραγµάτων. Η ανάλυση αυτή στοιχειοθετείται στον ορισµό της έννοιας της επίταξης, στη διαφοροποίηση της από συγγενείς έννοιες, όπως αυτή της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης, στη σύγκριση αντίστοιχων άρθρων του Συντάγµατος και στην αναλογία αυτών µε την επίταξη και µεταξύ τους. Γίνεται επίσης αναφορά στο ιστορικό παρελθόν του θεσµού της επίταξης πραγµάτων και στο σκοπό θέσπισής του, καθώς και στις εκάστοτε συνταγµατικές εξελίξεις, µε εκτενή αναφορά στην αντίστοιχη νοµολογία. Στο δεύτερο κεφάλαιο αναλύεται η επίταξη προσωπικών υπηρεσιών του άρθρου 22 παρ.4 Σ. Ύστερα από µία σύντοµη αναφορά στη σύγχρονη διάσταση του δικαιώµατος της εργασίας και στους συγκεκριµένους τοµείς της προβληµατικής του περιορισµού του, αναλύεται η έννοια της επίταξης προσωπικών υπηρεσιών, ο τρόπος ρύθµισής της στον καταστατικό χάρτη και συσχέτισή της µε παρόµοιες έννοιες. Έπειτα αναφέρονται οι προϋποθέσεις επιβολής της επίταξης αυτής της µορφής και συγκεκριµένα, οι λόγοι και η διαδικασία επιβολής της, και ακολουθεί µια σύγκριση µεταξύ της επίταξης προσωπικών υπηρεσιών και του περιορισµού του δικαιώµατος της απεργίας του άρθρου 23 παρ.2 Σ. Τέλος, παρακολουθούµε την επίταξη από την οπτική γωνία δυο δικαστικών αποφάσεων, µια του ΣτΕ το 1983,της υπόθεσης των οδηγών βυτιοφόρων και µια δεύτερη, του ΣτΕ το 1987,της υπόθεσης της Ολυµπιακής Αεροπορίας. Η εργασία αυτή τερµατίζεται µε την παράθεση γενικών συµπερασµάτων και τελικών κρίσεων σχετικά µε τον σκοπό της επίταξης και υπό τις δυο µορφές της, µέσω του οποίου αιτιολογείται και περιορισµός του δικαιώµατος της εργασίας. Αναφέρεται,επίσης, ότι πολλές φορές ο θεσµός της επίταξης δεν χρησιµοποιήθηκε για τους λόγους τους προβλεπόµενους από το σύνταγµα, κυρίως σε περιπτώσεις απεργίας, επισείοντας την προσοχή µας στο πόσο ασταθή είναι τα όπια ανάµεσα στον περιορισµό της ελευθερίας του ανθρώπου στα πλαίσια της επίταξης και στην καταστρατήγηση της, προσβάλλοντας, κατ επέκταση, την προσωπικότητα του. SUMMARY
The subject of this work consists of two of the aspects that the exceptions of the rule of prohibition of both the infringement of the right of property and rte compulsory work can take: the requisition of belongings (article 18, par. 3 of our Constitution) and the requisition of personal services (article 22, par. 4 of our Constitution). As far as the first chapter is concerned, the right of property (article 17 par. 1), which is of economical nature, is mentioned and its restriction for the sake of public interest, amongst which the requisition of belongings is named and examined. The meaning of the word «requisition» composes this analysis, along with its difference from relative meaning, such as compulsory expropriation, with a comparison with equivalent articles of our constitution and with the similarities to the requisition and between them. There is also a report to the history of the institution of the requisition of belongings and to the purpose of its enactment, as well as to respective constitutional developments, followed by an extensive report to the corresponding case law. In the second chapter, the requisition of the personal services of the article 22 par. 4 of our constitution is analyzed. A short account to the modern dimension of the right of working and to specific domains of the issue of its restriction is followed by the analysis of the meanings of the restriction of personal services, by the way it is settled in our constitution and by its correlation with similar meanings. Afterwards, the circumstances under which this form of requisition is imposed are mentioned and specifically, the reasons why it is established as well as the proceedings. Then, it is a comparison between the requisition of personal services and the restriction of the right of strike (article 23 par. 2 of our constitution) that is next. Finally, we can watch this kind of requisition from the point of view of two juridical decisions, one by ΣτΕ in 1983 which concerns the case of the tank- truck drivers another one by ΣτΕ in 1987, which concerns the case of the Olympic Airways. This work ends with some general conclusions and final judgments about the purpose the requisition is established with both its shapes through which the restriction of the right of working is justified. It s also mentioned that not a few times has not the institution of the requisition been used for the purposes which are planned in our constitution, mainly in cases of strikes drawing our attention to how much unstable are the lines between the restriction of man s freedom in the bounds of the requisition and its circumvention, which next appeals against his personality. ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΡΩΤΟ Η επίταξη πραγµάτων (άρθρο 18 3 Σ) Μέρος Α: Το δικαίωµα της ιδιοκτησίας - Ιστορική αναφορά -Περιορισµοί του δικαιώµατος Το άρθρο 17 1 Σ ορίζει ότί "η ιδιοκτησία τελεί υπό την προστασία του Κράτους". Στην έννοια της ιδιοκτησίας γίνεται δεκτό ότι περιλαµβάνεται και η κινητή. Από την εποχή της σχολής του φυσικού δικαίου (µε τον Locke επικεφαλής) η ιδιοκτησία είχε χαρακτηριστεί σαν ένα από τα έµφυτα αναπαλλοτρίωτα και αιώνια δικαιώµατα του ανθρώπου που υπήρχαν πριν από το κράτος και το δίκαιο που πηγάζει από αυτό. γεγονός που επιβάλλει το σεβασµό του. Το Bill of Rights της Virginia του 1776
πρώτο και η ιακήρυξη των δικαιωµάτων του ανθρώπου της Γαλλικής Επανάστασης έπειτα, υιοθέτησαν τις παραπάνω απόψεις Χαρακτηριστικά είναι τα άρθρα 2 και 17 της ιακήρυξης των δικαιωµάτων της Γαλλικής Επανάστασης Το άρθρο 2 όριζε "σκοπός κάθε πολιτικής κοινωνίας είναι η διατήρηση των φυσικών και απαράγραπτων δικαιωµάτων του ανθρώπου. Τα δικαιώµατα αυτά είναι η ελευθερία, η ιδιοκτησία, η ασφάλεια και η αντίσταση στην τυραννία." Εξ' άλλου το άρθρο 17 όριζε ειδικότερα : "Επειδή η ιδιοκτησία είναι δικαίωµα απαραβίαστο και ιερό, κανείς δεν µπορεί να την στερηθεί, εκτός αν το απαιτεί προφανώς δηµόσια ανάγκη νόµιµα διαπιστούµενη, υπό τον όρο δίκαιας και προηγούµενης αποζηµίωσης." Αντίθετες ήταν οι απόψεις του J.J. Rousseau που ήταν εχθρός της ατοµικής ιδιοκτησίας και πίστευε ότι αυτή αποτελεί κοινωνική λειτουργία και ότι ο κύριος ενός πράγµατος οφείλει να το χρησιµοποιεί όχι µόνο µε γνώµονα το συµφέρον του. αλλά και το συµφέρον του κοινωνικού συνόλου. Αναλόγου περιεχοµένου διατάξεις, προστατευτικές της ιδιοκτησίας, περιελάµβαναν τόσο το Σύνταγµα της Γαλλίας του 1791, όσο και του Βελγίου του 1831 (άρθρο 11). Μετά τον Α' Παγκόσµιο Πόλεµο, τα νεώτερα συντάγµατα έγιναν πιο ελαστικά σχετικά µε την προστασία της ιδιοκτησίας, γεγονός εις το οποίο συνέβαλαν οι κοινωνικές και οικονοµικές εξελίξεις εκείνης της περιόδου (Σύνταγµα Γερµανίας 1919,άρθρο 15 3: "Η ιδιοκτησία δηµιουργεί υποχρεώσεις. Η χρήση της πρέπει να εξυπηρετεί και το δηµόσιο συµφέρον.") Παρόµοια είναι και η διάταξη του άρθρου 14 2 του σηµερινού Θεµελιώδους Νόµου της Βόννης του 1949 : "... Η χρήση της (σ.σ. ιδιοκτησίας) πρέπει να υπηρετεί την κοινή ωφέλεια". Τα ελληνικά Συντάγµατα, τόσο αυτά της περιόδου του υπέρ της Ανεξαρτησίας αγώνος, όσο και αυτά του 1844 και του 1864 είχαν υιοθετήσει την διατύπωση του άρθρου 17 της ιακήρυξης των ικαιωµάτων του 1789, χωρίς όµως να χαρακτηρίζουν το δικαίωµα της ιδιοκτησίας ιερό και απαραβίαστο. Το 1911 η διάταξη συµπληρώθηκε και ορίστηκε ότι σε αναγκαστική απαλλοτρίωση η αποζηµίωση καθορίζεται πάντοτε δια της δικαστικής οδού, το Σύνταγµα του 1927 δε, προχώρησε ακόµα πιο πέρα, αντιµετωπίζοντας το ζήτηµα των επιτάξεων για πρώτη φορά(άρθρο 19). Το Σύνταγµα του 1952(άρθρο 17)επανέλαβε αυτές τις διατάξεις, ενώ τέλος το ισχύον Σύνταγµα του 1975 κατένειµε τις διατάξεις που αφορούν την ιδιοκτησία σε δύο άρθρα (17 και 18) εκ των οποίων το πρώτο αναφέρεται στην προστασία της ιδιοκτησίας και στην αναγκαστική απαλλοτρίωση, ενώ το δεύτερο στους περιορισµούς της ιδιοκτησίας. Έχει γίνει επίσης δεκτό ότι το Σύνταγµα δεν προστατεύει µόνο το δικαίωµα της κυριότητας, αλλά απαγορεύει την προσβολή κάθε εµπραγµάτου δικαιώµατος. Σήµερα µάλιστα οφείλει να γίνει δεκτό ότι προστατεύονται και τα ενοχικά δικαιώµατα βάσει της Σύµβασης της Ρώµης και του πρόσθετου πρωτοκόλλου που υπογράφθηκε το 1952 στο Παρίσι και έχει υπερνοµοθετική ισχύ (28 1 Σ). Θα µπορούσαµε συνοπτικά να αναφέρουµε τα εξής επί µέρους δικαιώµατα που συνθέτουν το ατοµικό δικαίωµα της ιδιοκτησίας: 1. ικαίωµα διατηρήσεως της ιδιοκτησίας. 2. ικαίωµα µετατροπής ή µεταποιήσεως του αντικειµένου της. 3. ικαίωµα χρήσεως και καρπώσεως της ιδιοκτησίας. 4. ικαίωµα διαθέσεως του αντικειµένου της. Το δικαίωµα της ιδιοκτησίας τελεί υπό την προστασία του κράτους και αναπτύσσει απόλυτη αµυντική διαπροσωπική ενέργεια, όπως και όλα τα ατοµικά δικαιώµατα του κλασσικού καταλόγου. Απ' την πλευρά του όµως το κράτος δεν µπορεί να αποφεύγει την σύγκρουση µε το δικαίωµα της ιδιοκτησίας όταν πολλές φορές για λόγους
συγκεκριµένους ή εξαιρετικής σηµασίας ή σπουδαιότητας για την υπόσταση του αλλά ή για τον συµφέρον και την προστασία πολιτών του, επιβάλλεται προσβολή των περιουσιακών δικαιωµάτων του ιδιώτη. Είναι θα λέγαµε αναγκαία συνέπεια της διεξαγωγής του νόµιµου έργου του, γι αυτό το Σύνταγµα επιτρέπει κάτω από συγκεκριµένους όρους στέρηση της ιδιοκτησίας (αναγκαστική απαλλοτρίωση που ρυθµίζεται στο άρθρο 17 2 επ. Σ και στο ν.δ. 797/1971 "περί αναγκαστικών απαλλοτριώσεων") αλλά και µια σειρά από ειδικούς περιορισµούς - επεµβάσεις του κράτους στο πεδίο του δικαιώµατος της ιδιοκτησίας. Έναν από αυτούς, αποτελεί και η επίταξη που ρυθµίζεται στο άρθρο 18 3 του ισχύοντος συντάγµατος. Μέρος Β: Η επίταξη Ι. Ορισµός Επίταξη κατά το Σύνταγµα είναι η προσωρινή στέρηση της χρήσεως και καρπώσεως ιδιοκτησίας µε µονοµερή πράξη του κράτους, προς τον σκοπό να ικανοποιηθεί έκτακτη και άµεση δηµόσια ανάγκη. Θα λέγαµε ότι η κυριαρχική επέµβαση της διοίκησης στη σφαίρα του δικαιώµατος της ιδιοκτησίας, το οποίο το Σύνταγµα καταλέγει µεταξύ των λεγόµενων ατοµικών δικαιωµάτων, µπορεί να εκδηλωθεί µε τρεις διαφορετικούς τρόπους: Είτε µε αφαίρεση του πράγµατος από τον ιδιοκτήτη και µετάθεση της επ' αυτού κυριότητας του στη διοίκηση ή σε δηµόσιο νοµικό πρόσωπο ή και σε φυσικό ή και σε ιδιωτικό νοµικό πρόσωπο. Είτε µε την στέρηση της ελεύθερης χρήσης και κάρπωσης του πράγµατος, το οποίο έτσι προσέρχεται στην απλή κατοχή της διοίκησης ή και τρίτου υποδεικνυόµενου από αυτήν. Είτε τέλος µε την επιβολή περιορισµών στην ελεύθερη χρήση του πράγµατος χωρίς όµως να αφαιρείται από τα χέρια του ιδιοκτήτου η κατοχή αυτού. Στην πρώτη εκ των τριών περιπτώσεων, έχουµε αναγκαστική απαλλοτρίωση (17 2 επ. Σ), στην δεύτερη έχουµε επίταξη της χρήσεως (18 3 Σ) και στη τρίτη τους λεγόµενους νόµιµους περιορισµούς - προσδιορισµούς του ατοµικού δικαιώµατος της ιδιοκτησίας τους οποίους οφείλει να ανέχεται ο κύριος του πράγµατος χάριν του γενικού συµφέροντος (17 1 Σ). Το Σύνταγµα µιας (1975/86) στο άρθρο 18 3 ορίζει : "Ειδικοί νόµοι ρυθµίζουν τα σχετικά µε τις επιτάξεις για τις ανάγκες των ενόπλων δυνάµεων σε περίπτωση πολέµου ή επιστράτευσης ή για την θεραπεία άµεσης κοινωνικής ανάγκης που µπορεί να θέσει σε κίνδυνο τη δηµόσια τάξη ή υγεία". II. Εννοιολογικός προσδιορισµός διαφοροποιήσεις από συγγενείς έννοιες Η επίταξη όπως και η αναγκαστική απαλλοτρίωση αποτελεί επαχθές µέτρο εις βάρος της ιδιοκτησίας και δι αυτής πλήττεται η απορρέουσα από το δικαίωµα της ιδιοκτησίας εξουσία της ελεύθερης χρήσεως και καρπώσεως του πράγµατος. Όπως προκύπτει από την συνταγµατική διάταξη 18 3. επίταξη επιτρέπεται σε δύο µόνο γενικές περιπτώσεις: 1. Σε περίπτωση πολέµιου ή επιστρατεύσεως και 2. για θεραπεία άµεσης κοινωνικής ανάγκης, που µπορεί να θέσει σε κίνδυνο την δηµόσια τάξη ή υγεία. Οι επιτάξεις της πρώτης εκ των δύο κατηγοριών έχουν ονοµαστεί στρατιωτικές επιτάξεις, ενώ αυτές της δεύτερης πολιτικές από ορισµένους συγγραφείς (Π. αγτόγλου) χωρίς όµως να βοηθάει αυτή η διάκριση ούτε σε ευχερέστερο εννοιολογικό προσδιορισµό ούτε και στην καλλίτερη συστηµατική εξέταση του θέµατος. Η συνταγµατική διάταξη εποµένως, διευκρινίζει το "πότε" του επιτρεπτού της δια της
επιτάξεως επέµβασης της διοίκησης στη σφαίρα της ιδιοκτησίας. Αυτό επιτυγχάνεται µε την χρησιµοποίηση κάποιων αξιολογικών εννοιών που στη συγκεκριµένη περίπτωση θα µπορούσαµε να υποστηρίξουµε ότι δεν αφήνουν πάρα πολύ µεγάλα περιθώρια για ευρεία ερµηνευτική προσέγγιση και εξειδίκευση. Αναφερόµαστε στην άµεση κοινωνική ανάγκη που απαιτεί το Σύνταγµα όπως και δηµόσια τάξη και υγεία που πρέπει να κινδυνεύουν να διασαλευτούν εξ' αιτίας της. Πρόκειται πράγµατι για κάποιες έννοιες η εξειδίκευση των οποίων µπορεί πολύ εύκολα να οδηγήσει σε καταχρηστική εφαρµογή της διάταξης και διαστρέβλωσης του νοήµατος της, κάτι που θα έχει ως συνέπεια την εσφαλµένη εκουσίως θεσµική προσαρµογή της. Είναι αµφίβολη βέβαια η σκοπιµότητα, αλλά και η προσφερθείσα βοήθεια της αυστηρότερης επιλογής των όρων που προσδιορίζουν το πότε είναι η επίταξη δυνατή. Στο άρθρο 22 4 όπου µιλά για επίταξη προσωπικών υπηρεσιών, βλέπουµε µια σειρά από σχετικά αυστηρότερους ή εντονότερους περιορισµούς στο "πότε" του δυνατού της επίταξης. Πρόκειται για µια κλιµάκωση των περιορισµών µε πιο ευνοϊκούς αυτούς που αφορούν την επίταξη του άρθρου 18 3 Σ. Αυτή η διαφοροποίηση, έστω και µικρή, είναι καθ' όλα λογική, αφού στην περίπτωση του 18 3 το δικαίωµα που θίγεται είναι η ιδιοκτησία, η ελευθερία ειδικότερα χρήσης και διάθεσης άψυχων αντικειµένων, προς το συµφέρον του δηµοσίου, ενώ στην περίπτωση του 22 4 Σ. οι περιορισµοί αφορούν το δικαίωµα της προσωπικής ελευθερίας ή ειδικότερα της ελευθερίας της εργασίας. Ένα δεύτερο χαρακτηριστικό της συνταγµατικής κατοχύρωσης του θεσµού της επίταξης είναι ο προσωρινός χαρακτήρας που πρέπει αυτή να έχει. Τόσο στην περίπτωση του πολέµου και της επιστράτευσης που η επίταξη δεν µπορεί να ξεπερνά σε διάρκεια, τόσο όµως και στην περίπτωση της άµεσης κοινωνικής ανάγκης ο προσωρινός χαρακτήρας της επίταξης είναι προφανής. Η κοινωνική ανάγκη οφείλει να είναι έκτακτη και άµεση. Ο αιφνιδιασµός του κράτους από την απρόσµενη εξέλιξη, την µη υπολογίσιµη, είναι αυτός που δικαιολογεί τον περιορισµό της ιδιοκτησίας. Η κοινωνική ανάγκη δεν µπορεί να είναι µία οποιαδήποτε ανάγκη από αυτές που καλείται κάθε κράτος να αντιµετωπίσει σε καθηµερινή ή ετήσια βάση. Η κάλυψη των αναγκών αυτών είναι ευθύνη της κυβέρνησης η οποία οφείλει να προγραµµατίσει και να εντάξει στα σχέδια της την κάλυψη των αναγκών αυτών. εν µπορεί όποτε αδυνατεί αδικαιολόγητα να βρει λύσεις, να προβαίνει σε επιτάξεις και να περιορίζει ένα σηµαντικότατο ατοµικό δικαίωµα όπως αυτό της ιδιοκτησίας του άρθρου 17 Σ. Θα πρέπει εποµένως να έχει εξαντληθεί κάθε δυνατή προσπάθεια από την πλευρά του κράτους για την αντιµετώπιση των αναγκών αυτών και µόνο όταν δεν υπάρχει περιθώριο οµαλής δράσης της διοίκησης να γίνεται εφαρµογή των σχετικών νόµων προκειµένου να τηρείται το γράµµα αλλά και το πνεύµα του Συντάγµατος. Η κοινωνική ανάγκη µάλιστα, οφείλει να είναι τέτοια ώστε να µπορεί να θέσει σε κίνδυνο την δηµόσια τάξη ή υγεία αν δεν ικανοποιηθεί άµεσα (π.χ. σεισµοί, πληµµύρες. επιδηµίες κλπ.). Ο προφανής εκ των ανωτέρω πρόσκαιρος χαρακτήρας της επίταξης αποτελεί το ουσιωδέστερο εκ των εννοιολογικών στοιχείων της όπως ρυθµίζεται από το Σύνταγµα. Χαρακτηριστική σ' αυτό το σηµείο είναι και η θέση της νοµολογίας σε πληθώρα αποφάσεων όπως θα δούµε και πιο κάτω (ΑΠ 442/83 : εν είναι πρόσκαιρη αλλά µόνιµη η ανάγκη εγκατάστασης προσφύγων, ΑΠ 509/86 : Είναι µόνιµη και όχι πρόσκαιρη η δηµιουργία κτιριακών εγκαταστάσεων για στρατιωτική σχολή). Μια άλλη προϋπόθεση που θέτει το Σύνταγµα είναι η ύπαρξη ειδικού νόµου. Υπάρχει µια σειρά από τέτοιους νόµους όπως π.χ. ο Ν 4442/29 "περί στρατιωτικών και ναυτικών εισφορών και ναυλώσεων", όπως τροποποιήθηκε από τον ΑΝ 2006/39. Ο ΑΝ 3190/43, ο Ν 1376/46 "περί επιτάξεως ακινήτων προς στέγασιν δηµοσίων υπηρεσιών", το Ν 17/1974 "περί πολιτικής σχεδιάσεως εκτάκτου
ανάγκης", η 28-7 -1978 πράξη νοµοθετικού περιεχοµένου "περί αποκαταστάσεως ζηµιών εκ των σεισµών 1978 εις την Β. Ελλάδα κλπ." που κυρώθηκε µε τον Ν 867/79 και τροποποιήθηκε µε τους Ν 1133/81 και 1048/84. Η από 1-10-86 πράξη νοµοθετικού περιεχοµένου "για την αποκατάσταση των ζηµιών των κτηρίων γενικά τις οποίες προκάλεσαν οι σεισµοί της 13ης και 15ης Σεπτεµβρίου 1986 σε περιοχές του νοµού Μεσσηνίας". Οι ειδικοί αυτοί και από το Σύνταγµα προβλεπόµενοι νόµοι για την επιβολή του µέτρου της επίταξης, ρυθµίζουν θέµατα διαδικασίας καθώς και τις οικονοµικές σχέσεις µεταξύ του δηµοσίου και του ιδιοκτήτη του επιτακτού πράγµατος. Πρέπει να τονίσουµε όµως ότι δεν µπορεί ένας τέτοιος νόµος να µην προβλέπει κάποια αποζηµίωση, αντάλλαγµα της στέρησης χρήσεως και καρπώσεως του πράγµατος. Εφ' όσον µάλιστα η συνταγµατική διάταξη εισάγει εξαίρεση στον κανόνα, είναι εµφανές ότι οι όροι των ειδικών νόµων µπορούν να παρεκκλίνουν από τον κανόνα που θέλει την αποζηµίωση να προκαταβάλλεται ως προαπαιτούµενη εκ των διοικούµενων υποχρέωση της διοίκησης. Έτσι η αποζηµίωση δεν παρέχεται αναγκαίος από πριν και είναι απλώς εύλογη (αντίστοιχη της οικονοµικής αξίας της προσωρινής χρήσης και κάρπωσης). Εκτός αυτού δεν τίθεται περιορισµός δια των πολιτικών δικαστηρίων προσδιορισµό της αλλά µπορεί να προσδιοριστεί από τα διοικητικά δικαστήρια Ένα τελευταίο σηµείο που πρέπει να προσέξουµε είναι ότι η επίταξη πρέπει να αφορά συγκεκριµένα πράγµατα Γενική και αόριστη αναφορά των επιταχθέντων την καθιστά αντισυνταγµατική. εν µπορεί π.χ. η διοίκηση επειδή για διάφορους λόγους καθυστερεί την καταβολή αποζηµίωσης για απαλλοτρίωση κάποιων εκτάσεων να θεσπίσει νόµο που να εξοµοιώνει, µέχρι την καταβολή αποζηµιώσεως, την απαλλοτρίωση µε επίταξη. Συνοψίζοντας µπορούµε να πούµε ότι η επίταξη σύµφωνα µε το Σύνταγµα είναι δυνατή όταν συντρέχουν αθροιστικά οι εξής τρεις προϋποθέσεις: 1. Ύπαρξη ειδικού νόµου. 2. Η επίταξη να επιβάλλεται είτε για την αντιµετώπιση αναγκών των ενόπλων δυνάµεων σε περίπτωση πολέµου ή επιστράτευσης, είτε για την θεραπεία άµεσης κοινωνικής ανάγκης, η οποία όµως πρέπει να είναι τέτοια ώστε να µπορεί να θέσει σε κίνδυνο τη δηµόσια ή υγεία. 3. Η κοινωνική αυτή ανάγκη να είναι έκτακτη και πρόσκαιρη. Ως προς το δικαίωµα αποζηµιώσεως στην επίταξη έχουµε να πούµε τα εξής Κατ' αρχήν κάθε επίταξη συνεπάγεται δικαίωµα αποζηµιώσεως. Οι σχετικοί ειδικοί νόµοι µιλούν σχετικά µε την έκταση της αποζηµιώσεως (ο νόµος περί στρατιωτικών επιτάξεων : αποζηµίωση οφείλεται για την θετική µόνο ζηµία - άρθρο 7 Ί). Η αποζηµίωση στην επίταξη έπεται της επιτάξεως και δεν προηγείται - όπως συµβαίνει στην αναγκαστική απαλλοτρίωση. Υποχρέωση για αποζηµίωση έχει το κράτος και µόνο αυτό. εν µπορεί λ.χ. να επιβαρυνθούν οι ωφελούµενοι από το µέτρο της επιτάξεως ακόµα κι αν η επίταξη µετατραπεί σε αναγκαστική µίσθωση διότι και αυτή είναι στην ουσία επίταξη εφ' όσον δεν συνοµολογήθηκε κάτω από συνθήκες ελευθερίας των συναλλαγών. Η αποζηµίωση καθορίζεται από διοικητικά δικαστήρια Σε ορισµένα είδη επιτάξεως αν νόµος ορίζει ότι η αποζηµίωση καθορίζεται από ειδική επιτροπή, ο καθ' ου η επίταξη µπορεί να ζητήσει τον δια της δικαστικής οδού καθορισµό της. Οι κανόνες που αφορούν τον καθορισµό της αποζηµίωσης πολλές φορές προβλέπουν και συµφωνία µεταξύ του δικαιούχου και της δηµόσιας διοίκησης. α)επίταξη και αναγκαστική απαλλοτρίωση
Για να µπορέσουµε να οριοθετήσουµε τις δύο έννοιες όπως κατοχυρώνονται στο Σύνταγµά µιας, εντοπίζοντας τις διαφορές αλλά και τις οµοιότητες που παρουσιάζουν, θα ήταν σκόπιµο να γίνει µια µικρή αναφορά για να δούµε τι είναι η αναγκαστική απαλλοτρίωση. Το άρθρο 17 2 Σ ορίζει στο πρώτο εδάφιο : "Κανένας δεν στερείται την ιδιοκτησία του, παρά µόνο για δηµόσια ωφέλεια που έχει αποδειχθεί µε τον προσήκοντα τρόπο, όταν και όπως ο νόµος ορίζει, και πάντοτε αφού προηγηθεί πλήρης αποζηµίωση που να ανταποκρίνεται στην αξία την οποία είχε το απαλλοτριούµενο κατά το χρόνο της συζήτησης στο δικαστήριο για τον προσωρινό προσδιορισµό της αποζηµίωσης". Στις παραγράφους 3 και 4 αναφέρονται αναλυτικά _οι όροι σύµφωνα µε τους οποίους πραγµατοποιείται αυτή η στέρηση της ιδιοκτησίας µε µονοµερή πράξη του κράτους που λέγεται αναγκαστική απαλλοτρίωση. Οι προϋποθέσεις εποµένως βάσει του Συντάγµατος είναι οι εξής : α) Ύπαρξη δηµόσιας ωφέλειας (τα Συντάγµατα του 1844 και 1864 µιλούσαν για δηµόσια ανάγκη). Ωφέλειας δηλαδή του κοινωνικού συνόλου. Πρόκειται για µια πολύ ρευστή έννοια Καλύπτει και την περίπτωση της αύξησης των εσόδων ή της περιουσίας του κράτους εφ' όσον όµως αυτή συνδέεται µε την εξυπηρέτηση του κοινωνικού συµφέροντος. Γεννώνται βέβαια µια σειρά από ερωτήµατα σχετικά µε το που µπορεί να φτάσει η νοµιµοποίηση των απαλλοτριώσεων ειδικά σήµερα όπου η επέκταση των σκοπών του σύγχρονου κοινωνικού κράτους έχει διευρύνει την έννοια της δηµόσιας ωφέλειας. β) Η δηµόσια ωφέλεια πρέπει να προσδιορίζεται από το νόµο. Η βεβαίωση στη συνέχεια της ύπαρξης δηµόσιας ωφέλειας σε κάθε συγκεκριµένη περίπτωση είναι προφανές ότι δεν αποτελεί έργο του νοµοθέτη αλλά γίνεται από τη διοίκηση. γ) Προηγούµενη παροχή πλήρους αποζηµίωσης στον ιδιοκτήτη. (Από το 1927 εκτός από προηγούµενη, η αποζηµίωση απαιτείται να είναι και πλήρης). Μάλιστα έχει γίνει δεκτό ότι η καταβολή της αποζηµιώσεως πρέπει να προηγείται όχι µόνο από την αφαίρεση της νοµής αλλά και από τη µεταβίβαση της κυριότητος. δ) Τέλος, ο καθορισµός της αποζηµίωσης έχει ανατεθεί από το Σύνταγµα στα πολιτικά δικαστήρια. Η ανάθεση του καθορισµού της αποζηµίωσης στα δικαστήρια συντελεί στην επίτευξη όσο το δυνατόν µεγαλύτερης προστασίας του δικαιώµατος της ιδιοκτησίας αλλά και στην προστασία των συµφερόντων εκείνου που καταβάλλει την αποζηµίωση (που µπορεί να είναι και ιδιώτης ή ν.π.ι.δ.) Οι σχέσεις της επιτάξεως. την οποία αφορά η παρούσα µελέτη, µε την απαλλοτρίωση είναι λίγο συγκεχυµένες. Είχε αµφισβητηθεί από ορισµένους συγγραφείς ο χαρακτήρας της επίταξης Ο Ν. Ν. Σαρίπολος (Συστ. Συντ. ικ, εκδ. γ.', σελ. 224 επόµ.) υποστήριζε ότι η επίταξη γενικά και ειδικότερα οι στρατιωτικές επιτάξεις αποτελούν απαλλοτρίωση µε την έννοια του άρθρου 17 Σ. (Όµοια και ο Κυριακόπουλος. ιοικ. ικ. γ', 1955 130, 1, 2. Αντίθετα ο Χατζάκος, Θέµις κε' 4 επόµ.) Αλλού θα λέγαµε ότι αποµακρύνονται, καθώς αναδύονται σηµαντικές διαφορές µεταξύ των συνταγµατικώς καθοριζοµένων προϋποθέσεων των δύο θεσµών, αλλού πάλι πλησιάζουν και αλληλοκαλύπτονται. σε πολλές περιπτώσεις θεσµικής προσαρµογής τους. Σαφέστερα η αναγκαστική απαλλοτρίωση όπως είδαµε επιφέρει στέρηση της χρήσεως και καρπώσεως, του πράγµατος µε τρόπο όµως µόνιµο, διαρκή και πλήρη. Η στέρηση δε αυτή επιτυγχάνεται µε µεταβίβαση του απαλλοτριωθέντος δικαιώµατος (κυριότητος, δουλείας κλπ)στον υπέρ ου η απαλλοτρίωση. Με την επίταξη αντίθετα η χρήση του πράγµατος δεν αφαιρείται οριστικά αλλά προσωρινά όπως είδαµε και ανωτέρω. "Οριστική" επίταξη σύµφωνα µε τον αγτόγλου είναι αντικειµενική
αντίφαση. Πράγµατι σε αυτή την περίπτωση πρόκειται για αναγκαστική απαλλοτρίωση και εφαρµοστέο είναι το άρθρο 17 2 και όχι το 18 3 του Συντάγµατος. Αν έχει κηρυχθεί επίταξη, η παράταση της στερήσεως της χρήσεως του πράγµατος, ώστε να καθίσταται διαρκής (ιδιαίτερο εννοιολογικό γνώρισµα της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης) εξοµοιώνει την επίταξη µε αναγκαστική απαλλοτρίωση. Αν εποµένως δεν τηρηθούν σ' αυτήν την περίπτωση οι προϋποθέσεις κηρύξεως και η διαδικασία του άρθρου 17 Σ θα βρισκόµαστε µπροστά σε περίπτωση παράνοµης κατάληψης του εξαρχής επιταχθέντος πράγµατος, ο ιδιοκτήτης του οποίου προστατεύεται από το άρθρο 17 1 Σ και µπορεί να εγείρει διεκδικητική αγωγή. Είναι κατανοητό εποµένως το γιατί συµφέρει τη διοίκηση να εφαρµόζει το θεσµό της επίταξης σε όσο το δυνατό µεγαλύτερο εύρος, συρρικνώνοντας ταυτόχρονα αυτόν της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης. Είναι, θα λέγαµε, σήµερα το σπουδαιότερο ζήτηµα θεσµικής εφαρµογής της επίταξης η οποία κάθε άλλο παρά δεν έχει τεθεί σε ορθή δικαιολογητική βάση, µε άξονα τις προϋποθέσεις που θέτει το Σύνταγµα. Ένα δεύτερο σηµείο στο οποίο διαφοροποιείται η επίταξη από την αναγκαστική απαλλοτρίωση, είναι ο σκοπός της δηµόσιας ωφέλειας που απαιτείται στην δεύτερη και δεν απαιτείται στη πρώτη. Σ' αυτήν (επίταξη) οι δικαιολογητικές βάσεις τίθενται σε διαφορετικό χώρο και περιορίζουν θα λέγαµε τα περιθώρια "εκµετάλλευσης" της από την διοίκηση, αφού χρειάζεται η ύπαρξη κοινωνικής ανάγκης έκτακτης και άµεσης, στη θεραπεία της οποίας αποβλέπει η κήρυξη επίταξης (ΑΠ 88/57). Ένα τρίτο σηµείο διαφοροποίησης είναι η αποζηµίωση. Κατ' αρχήν και στις δύο περιπτώσεις οφείλεται αποζηµίωση. Στην µεν απαλλοτρίωση όµως, η αποζηµίωση είναι πλήρης και προηγείται της µεταβίβασης της κυριότητος. Στην δε επίταξη καλύπτει µόνο την θετική ζηµία (συχνά γίνεται αναφορά για εύλογη αποζηµίωση) και µπορεί να καταβάλλεται µετά την κατάληψη του επιταχθέντος πράγµατος. Το κατά πόσον ορθή είναι βέβαια µια τέτοια νοµοθετική πρόβλεψη: Είναι ζήτηµα που δηµιουργεί έντονο προβληµατισµό. Σίγουρα. σε περιπτώσεις άµεσης ανάγκης δικαιολογείται. Πόσο όµως µπορεί να δικαιολογηθεί σε άλλες περιπτώσεις που η επίταξη χρησιµοποιείται µολονότι δεν υπήρχε αιφνιδιασµός της διοίκησης ή ακόµα περισσότερο όταν η επίταξη χρησιµοποιείται αντί για αναγκαστική απαλλοτρίωση κατά παράβαση του Συντάγµατος. Επίσης, στην αναγκαστική απαλλοτρίωση η αποζηµίωση καθορίζεται απ' τα πολιτικά δικαστήρια ενώ στην επίταξη από τα διοικητικά. Ένα κοινό σηµείο είναι ότι και η επίταξη και η αναγκαστική απαλλοτρίωση επιβάλλονται µε µονοµερή πράξη της διοίκησης. β)νοµολογία Το ΣτΕ από την πρώτη στιγµή διέκρινε τους δύο θεσµούς (απόφαση 286/461 Υπό το Σύνταγµα µάλιστα του 1911. αφού το άρθρο 17 του εν λόγω Συντάγµατος δεν έκανε λόγο για επίταξη. Θεώρησε το ΣτΕ την επίταξη ως "νόµιµον περιορισµόν της ιδιοκτησίας επιβαλλόµενον δια γενικών διατάξεων ως προς το συµφέρον του συνόλου". (303/1946) Πολύ σηµαντικές είναι επίσης µια σειρά αποφάσεων του ΣτΕ (256/1946. 1085/1947, 617/1949) όπου το δικαστήριο ερευνούσε κατά πόσον η διοίκηση είχε τη δυνατότητα να προβεί σε λιγότερο επαχθή για του διοικούµενους µέτρα, εφαρµόζοντας την αρχή της προκρίσεως του λιγότερο επαχθούς µέτρου όταν η διοίκηση µπορεί να διαλέξει µεταξύ περισσοτέρων. Αν το δικαστήριο διαγνώσει ότι η διοίκηση δεν κινήθηκε προς την κατεύθυνση αυτή. ακυρώνει τις προς επίταξη πράξεις για έλλειψη νόµιµης αιτιολογίας. Σύµφωνα µάλιστα µε το πνεύµα των περί επιτάξεως νόµων, αλλά και του Συντάγµατος (σε µια συνοπτικότερη θεώρηση), η διοίκηση πρέπει να επιλέξει τον οικονοµικώς ισχυρότερο για να επιβληθεί σε αυτόν η επίταξη και όχι σε κάποιον ασθενέστερο, όταν βέβαια έχει αυτή τη διακριτική ευχέρεια.
(1239/46) Παράλληλα δηλαδή µε τον έλεγχο της έλλειψης επαρκούς αιτιολογίας, είχε αρχίσει να απασχολεί το ΣτΕ και ο έλεγχος της άσκησης της διακριτικής ευχέρειας της διοίκησης για την επιβολή του µέτρου της επίταξης. γ)σχέσεις των άρθρων 18 3Σ και 18 5Σ Το άρθρο 18 5 Σ ορίζει ότι: "εκτός των περιπτώσεων που προβλέπονται στις προηγούµενες παραγράφους µπορεί να προβλεφθεί µε νόµο και κάθε άλλη στέρηση της ελεύθερης χρήσης και κάρπωσης της ιδιοκτησίας που καλύπτεται από ιδιαίτερες περιστάσεις... ". Συνεπώς και αυτό το άρθρο θεσπίζει προσωρινό και έκτακτο µέτρο όπως είναι και η επίταξη του άρθρου 18 3 Σ. (Αυτό είναι προφανές όχι µόνο εκ του πνεύµατος αλλά και εκ του γράµµατος κυρίως του δεύτερου εδαφίου της παραγράφου). ικαιολογηµένα εποµένως τίθεται το ερώτηµα που έγκειται η διαφορά τους. αν υπάρχει όντως. Αν γίνει µια προσεκτικότερη µελέτη των αντίστοιχων άρθρων θα διαπιστώσουµε τα εξής: ως προς την επίταξη, το Σύνταγµα δίνει απ' ευθείας στη διοίκηση την ελευθερία να προβαίνει σε επιτάξεις ο νόµος απλώς ρυθµίζει τη διαδικασία, Η διατύπωση της διάταξης δεν αφήνει αµφιβολίες, πολύ µάλλον περισσότερο αν συνδυαστεί µε την ιστορική κατοχύρωση του θεσµού της επίταξης. Αν ο συντακτικός νοµοθέτης ήθελε κάτι διαφορετικό, θα είχε προβεί σε πιο διευκρινιστική διατύπωση, κάτι που κάνει στο άρθρο 18 5 Σ όπου η εξουσία για προσωρινή στέρηση της χρήσεως και καρπώσεως δεν δίνεται άµεσα στη διοίκηση αλλά στο νοµοθέτη, στη διακριτική ευχέρεια του οποίου είναι να την χορηγήσει στη διοίκηση ή όχι. Εκτός από αυτό. το 18 5 µιλά για "ιδιαίτερες περιστάσεις" κάτι που δίνει το χαρακτήρα του εξαιρετικού στο µέτρο αυτό. Κάτι παρόµοιο συµβαίνει και µε την επίταξη, εκεί όµως προσδιορίζεται στενότερα το πεδίο εφαρµογής αφήνοντας µικρότερα περιθώρια για ερµηνευτικά προβλήµατα. Εποµένως σ αυτό το σηµείο και στις δύο περιπτώσεις, λήψη του µέτρου υπό οµαλές συνθήκες για αντιµετώπιση συνηθισµένων προβληµάτων θα ήταν αντισυνταγµατική. Συνέπεια του παραπάνω είναι και ο προσωρινός χαρακτήρας του µέτρου καθώς και το δικαίωµα όποιου έχει έννοµο συµφέρον να ζητήσει την άρση του όταν γίνεται αδικαιολόγητη παράταση του και όταν έχουν παύσει οι ιδιαίτερες περιστάσεις που δικαιολογούσαν την επιβολή του. ιαφοροποίηση µεταξύ τους επέρχεται και στο ότι για την επίταξη, µολονότι το Σύνταγµα δεν λέει τίποτα, προβλέπεται χρηµατική αποζηµίωση, ενώ για το 18 5 το Σύνταγµα προβλέπει καταβολή ανταλλάγµατος (όχι δηλαδή απαραίτητα χρηµατικής αποζηµίωσης). δ) Σχέση τω ν άρθρων 18 3 κα 22 4 (Επί τάξη προσωπικών υπηρεσιών) Μολονότι οι διατάξεις των άρθρων καλύπτονται από τον ίδιο όρο (επίταξη) εν τούτοις υπάρχει διαφοροποίηση θεµατική και συστηµατική. Η επίταξη πραγµάτων αποτελεί περιορισµό του δικαιώµατος της ιδιοκτησίας (άρθρο 17 Σ). Η επίταξη προσωπικών υπηρεσιών αποτελεί περιορισµό της ελευθερίας της εργασίας (άρθρο 22 1 Σ). Μια δεύτερη διαφορά έχει να κάνει µε τις προϋποθέσεις εφαρµογής κάθε µίας εκ των διατάξεων αυτών. Όπως θα δούµε εκτενέστερα και στο δεύτερο µέρος αυτής της εργασίας, οι προϋποθέσεις κύρους του περιοριστικού µέτρου της επίταξης προσωπικών υπηρεσιών είναι πιο συγκεκριµένες από ότι αυτές της επίταξης πραγµάτων, όπου χρησιµοποιούνται έννοιες επιδεχόµενες ευρείας διασταλτικής ερµηνείας, όπως ο όρος "δηµόσια τάξη". Χαρακτηριστική είναι η απόφαση 957/78 του ΣτΕ όπου στον όρο δηµόσια τάξη συµπεριλαµβάνεται και αυτός της δηµόσιας ασφάλειας. ιεξοδικότερη ανάλυση του άρθρου 22 4 Σ µε πλήρη ανάλυση των
προβληµάτων που ανακύπτουν στην ερµηνευτική, ταυ προσέγγιση, γίνεται στο δεύτερο µέρος αυτής της εργασίας. Συµπερασµατικά, ως προς τη σχέση των δύο άρθρων, µπορούµε να πούµε τα εξής: Μπορεί οι θεσµοί να έχουν θεµατική διαφοροποίηση και άλλη συνταγµατική βάση. παρόλα αυτά όµως πολλές φορές έχει δηµιουργηθεί σύγχυση σχετικά µε τις διαφορές τους. Ένα πολύ εντυπωσιακό παράδειγµα είναι η απόφαση Πρωθυπουργού υπ' αριθµ. 1570/117 του 1979 µε την οποία επιτάχθηκαν τραπεζικοί υπάλληλοι. Στην απόφαση αυτή αναφέρεται ρητά ότι στηρίζεται στα άρθρα 22 4.12 1 και 18 3 (Π) του Συντάγµατος. Παρά την διαφοροποίηση των δύο διατάξεων, πολλές φορές η διοίκηση είναι αναγκασµένη να τις εφαρµόσει παράλληλα, γεγονός που διασκεδάζει µερικώς τις εντυπώσεις που δηµιουργούνται από την παραπάνω απόφαση (µε την λανθασµένη θεµελίωση). Πρόκειται για περιπτώσεις που για να επιτευχθεί στην πράξη η επίταξη των προσωπικών υπηρεσιών πρέπει να επιταχθούν και τα µέσα, τα πράγµατα δηλαδή που χρειάζονται για να εργασθούν οι επιταχθέντες. π.χ. η επίταξη οδηγών λεωφορείων ή φορτηγών και η επίταξη των οχηµάτων τους (που είναι ιδιοκτησία τους). ///. Η ιστορία της περί επίταξης διάταξης του Συντάγµατος του 1927 και ο σκοπός για το ν οποίο ετέθη. Από µια έρευνα των προπαρασκευαστικών εργασιών του Συντάγµατος του 1927 (το Σύνταγµα του 1911 δεν έκανε λόγο για επίταξη) µπορούµε να αποφανθούµε ότι για δύο κυρίως, λόγους αισθάνθηκε ο συντακτικός νοµοθέτης την ανάγκη πρόβλεψης των περί επιτάξεως θεµάτων στο Σύνταγµα. 1) Για να αρθεί η διχογνωµία που είχε δηµιουργηθεί στη νοµολογία αλλά και στην θεωρία σχετικά µε την έκταση της προστασίας που παρέχει το Σύνταγµα στην ιδιοκτησία και για το αν πρέπει να εφαρµοστούν οι προϋποθέσεις που θέτει αυτό για επιβολή αναγκαστικής απαλλοτρίωσης και 2) για να αντιµετωπιστεί µέσω της συνταγµατικής οριοθέτησης του θεσµού της επίταξης η ευρεία κατάχρηση που έκανε η διοίκηση µε πλήθος µορφών επεµβάσεων στην ιδιοκτησία. Με την θέσπιση εποµένως της διάταξης του άρθρου 19 εδ. τελευταίο του Συντάγµατος του 1927 που έχει σχεδόν την ίδια διατύπωση µε την σηµερινή του 18 3, δόθηκε η εξής απάντηση στα προβλήµατα και στις διχογνωµίες που είχαν ανακύψει: αν η δια της επέµβασης της διοίκησης στέρηση της ιδιοκτησίας δεν καλύπτεται από τις περί επιτάξεως προϋποθέσεις, τότε πρόκειται για αναγκαστική απαλλοτρίωση και θα εφαρµοστούν οι όροι και οι προϋποθέσεις αυτής. (Αγόρευση. Μπαµπάκου κατά τη συνεδρίαση 38 της 22 Φεβρουαρίου 1927 στην εφηµ. συζητήσεων σελ. 773 επόµ.) ηλαδή η διοίκηση θα πρέπει να αποδείξει την ύπαρξη δηµόσιας ωφέλειας και να ακολουθήσει την προβλεπόµενη διαδικασία της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης και θα εφαρµοστούν οι όροι και οι προϋποθέσεις αυτής. (Αγόρευση. Μπαµπάκου κατά τη συνεδρίαση 38 της 22 Φεβρουαρίου 1927 στην εφηµ. συζητήσεων σελ. 773 επόµ.) ηλαδή η διοίκηση θα πρέπει να αποδείξει την ύπαρξη δηµόσιας ωφέλειας και να ακολουθήσει την προβλεπόµενη διαδικασία της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης. Νοµολογία και τάσεις Είναι αξιοσηµείωτο ότι η ισχύς της σχετικής µε την επίταξη διάταξης του άρθρου 19 του Συντάγµατος του 1927 συνέπεσε µε την πρώτη περίοδο λειτουργίας του ΣτΕ. Χαρακτηριστική είναι η απόφαση 223/1929 : Σύµφωνα µε αυτή. η στέρηση της
ιδιοκτησίας ερµηνεύτηκε όχι µόνο ως αφαίρεση αλλά και δια της επιβολής περιορισµών κατ' ουσίαν κατάργηση της ιδιοκτησίας. Έτσι η νοµολογία αποφάνθηκε ότι η προστασία που παρέχει στην ιδιοκτησία το Σύνταγµα δεν αφορά µόνο την αναγκαστική δια µονοµερούς πράξεως µεταβίβαση της απ' τα χέρια του ιδιοκτήτη στο ηµόσιο ή τρίτο, αλλά και περιορισµούς της χρήσης τέτοιους, που δεν µπορούν να αναχθούν στους γενικούς νόµιµους περιορισµούς που δεν αναιρούν την απορρέουσα εκ του δικαιώµατος της ιδιοκτησίας εξουσία του ιδιοκτήτη (αυτό το σηµείο είχε γίνει απαρχή διαφωνιών υπό το πρίσµα του Συντάγµατος του 1911, στην αποσαφήνιση του οποίου σκόπευαν οι σχετικές µε την επίταξη διατάξεις του 1927). Ενδιαφέρουσα είναι η νοµολογία που αναφέρεται στις διατάξεις αυτές και. που οµολογουµένως καλύπτει όλα τα ζητήµατα που γεννώνται κατά την ερµηνεία. Ειδικότερα: Ως προς το περιεχόµενο και την έκταση του δικαιώµατος επιβολής επιτάξεως. ως προς το χρόνο εκδόσεως του ειδικού νόµου, ως προς την τύχη όλων εκείνων των επιτάξεων για τις οποίες έπαυσαν να συντρέχουν οι συνταγµατικές προϋποθέσεις κάτω από τις οποίες ήταν αρχικά δυνατή η επιβολή τους. Κατ' αρχήν έγινε δεκτό από τη νοµολογία (απ 423/1930 ΣτΕ) ότι η διάταξη του Συντάγµατος περιορίζει το δικαίωµα της Πολιτείας για επιβολή επίταξης µόνο στις ρητά αναφερόµενες στο Σύνταγµα περιπτώσεις. Ένα άλλο ζήτηµα που αντιµετωπίσθηκε ήταν η τύχη των νόµων που είχαν τεθεί πριν το 1927. Το ΣτΕ έκρινε (423/1930. 486/1931. 79/1932 κα) ότι µπορούν να εφαρµόζονται αυτοί οι νόµοι εφ' όσον αφορούν τον τρόπο διενέργειας της επίταξης και εφ' όσον συντρέχουν οι ουσιαστικοί όροι που επιβάλλει το Σύνταγµα. εν µπορούν να θεωρηθούν ανίσχυροι λόγω του ότι προηγήθηκαν του Συντάγµατος, αφού παρέχουν τις νόµιµες εγγυήσεις στην ύπαρξη των οποίων αυτό απέβλεπε. Ένα άλλο ερώτηµα που δηµιουργήθηκε και ζητούσε απάντηση ήταν τι γίνεται µε τις επιτάξεις που έχουν µεν επιβληθεί νόµιµα, αργότερα όµως εκλείπουν οι νόµιµες ουσιαστικές προϋποθέσεις επιβολής τους. Η απόφαση 507/1931 δίνει την απάντηση : Κατά την περίοδο του Α' Παγκοσµίου Πολέµου είχε επιτραπεί βάσει ειδικού νόµου η προσωρινή κατάληψη κτηµάτων για την εξυπηρέτηση της µεταφοράς πολεµικού υλικού. Όταν έληξε ο πολέµιος, η ιοίκηση συνέχιζε να τα κατέχει αρνούµενη την απόδοση τους στους ιδιοκτήτες της. Όταν ετέθη το ζήτηµα της νοµιµότητας αυτής της άρνησης στο ΣτΕ (προσφυγή για παράλειψη οφειλόµενης ενέργειας), η προσφυγή έγινε δεκτή διότι "µόνον κατά τη διάρκεια του πολέµιου ήταν νόµιµος η κατάληψις". Η αιτιολογία της απόφασης δεν στηρίχτηκε στο άρθρο 19 του Συντάγµατος του 1927 αλλά στον ειδικό και πρότερο του Συντάγµατος νόµο. εν θα οδηγούµασταν σε διαφορετική λύση ακόµη και αν το αίτηµα ενώπιον του ΣτΕ στηριζόταν απ' ευθείας στο Σύνταγµα. Η απόφαση αυτή είναι χαρακτηριστική, διότι εκτός των άλλων αναγνώρισε καθαρώς την καθ' ύλη αρµοδιότητα του ΣτΕ στο θέµα άρσεως της επιτάξεως. κάτι που αργότερα αµφισβητήθηκε από τη νοµολογία. IV. Οι συνταγµατικές εξελίξεις και το Σύνταγµα του 52 Η κατάλυση της ηµοκρατίας το 1935 είχε ως αποτέλεσµα την κατάργηση του Συντάγµατος του 1911 µε άµεση συνέπεια την ανατροπή της εξέλιξης της νοµολογίας πάνω σ' αυτό το θέµα Η νοµολογιακή αρχή που είχε συναχθεί απ' το πνεύµα του άρθρου 17 του Συντάγµατος του 1911 (ότι η µε µορφή επιτάξεως στέρηση της ελεύθερης χρήσης ακινήτου δεν προσκρούει στις καθιερωµένες από αυτό εγγυήσεις της ιδιοκτησίας εφ' όσον η στέρηση αυτή επιβάλλεται από εξαιρετικούς λόγους δηµόσιας ή κοινωνικής ανάγκης και υπό τον όρο της προσωρινότητας), διασπάσθηκε
από το άρθρο 17 του Συντάγµατος του 1952 το οποίο εξειδικεύει και περιορίζει τους λόγους που δικαιολογούν την επίταξη. Μετά το Σύνταγµα του 1952 η επίταξη δεν µπορεί να επιβληθεί για θεραπεία µιας οποιασδήποτε ανάγκης κοινωνικής ή δηµόσιας. Ο εξαιρετικός χαρακτήρας της δηµόσιας ή κοινωνικής ανάγκης τώρα εντοπίζεται σε συγκεκριµένες περιπτώσεις: 1. Σε εµπόλεµο κατάσταση ή σε κατάσταση επιστράτευσης και 2. όταν υπάρχει κίνδυνος διασάλευσης της δηµόσιας τάξης ή προσβολής της δηµόσιας υγείας. Στην πρώτη εκ των δύο περιπτώσεων, η επεµβατική δράση της διοίκησης δικαιολογείται για κάλυψη δηµοσίων αναγκών που σχετίζονται µε την οµαλή διεξαγωγή του πολέµου ή την προπαρασκευή του. Στη δεύτερη, η επέµβαση της διοίκησης δικαιολογείται όταν έχουµε κοινωνική (ή όχι ακριβώς δηµόσια) ανάγκη και η επέµβαση αυτή είναι απαραίτητη για την ικανοποίηση επιτακτικών απαιτήσεων ορισµένης κατηγορίας πολιτών που ανέκυψαν από απρόβλεπτα φυσικά γεγονότα ή κοινωνικές περιστάσεις. εν φτάνει όµως αυτό. Η επίταξη που θα διενεργηθεί πρέπει εµφανώς να τείνει προς την αποτροπή διασαλεύσεως της δηµόσιας τάξης ή προσβολής της δηµόσιας υγείας, Νοµολογία Το ΣτΕ υπό την ισχύ του Συντάγµατος του 1952 ελάχιστες φορές αναφέρθηκε ρητώς στο άρθρο 17 δ 4. Σηµαντικές είναι µι ία σειρά αποφάσεων που µπορούµε να δούµε πιο λεπτοµερώς: Η απόφαση 2394/1953 ΣτΕ κάνει ρητή αναφορά στο περί επιτάξεως άρθρο του Συντάγµατος όταν είχαν κριθεί από τη ιοίκηση µια σειρά εκτάσεων (που θα έπρεπε να είχαν απαλλοτριωθεί) ότι βρίσκονται σε νόµιµη επίταξη για κάλυψη στεγαστικών αναγκών προσφύγων. Και αυτό γιατί ο ειδικός νόµος (2044/1952) διάταξη του οποίου είχε κληθεί το ΣτΕ να εφαρµόσει, έθετε βάσεις για επιβολή επιτάξεως σε ακίνητα γενικώς και αορίστως αναφερόµενα, αορίστου δε διαρκείας. Η αντίληψη την οποία είχε σχηµατίσει το ΣτΕ µπορεί συνοπτικώς να επικεντρωθεί στο εξής : Η επίταξη µπορεί να επιτραπεί µόνο στις περιπτώσεις που περιοριστικά αναφέρονται στο Σύνταγµα. Ειδικότερα δε, στη θεραπεία των οποίων αποβλέπει δια της επίταξης η διοίκηση πρέπει να διαπιστώνονται σε κάθε µία περίπτωση χωριστά και να φέρουν οπωσδήποτε χαρακτήρα προσωρινό και αναπόφευκτο. Με άλλα λόγια το ΣτΕ µας λέει ότι ο πόλεµος, η επιστράτευση, οι κίνδυνοι διασάλευσης της δηµόσιας τάξης ή προσβολής της δηµόσιας υγείας δεν µπορούν αυτοί καθαυτοί να δικαιολογήσουν επιβολή επίταξης ή διατήρησης της. χωρίς να προκύπτει ο προσωρινός χαρακτήρας του µέτρου. Ο συντακτικός νοµοθέτης δεν θέλησε η διοίκηση να στερεί το δικαίωµα χρήσης και κάρπωσης ασκόπως ή επειδή η ίδια αµελεί να λάβει άλλα αρµόζοντα µέτρα. Στη ιοίκηση, µε την παροχή της δυνατότητας επιβολής ή διατήρησης του µέτρου της επίταξης, δίνεται ευχέρεια χρόνου ώστε να µπορέσει να προετοιµαστεί για την εύρεση µόνιµων και οριστικών τρόπων κάλυψης των αναγκών. Μια άλλη απόφαση σταθµός του ΣτΕ ήταν η 1193/1955. Με την απόφαση αυτή το ΣτΕ έκρινε αντισυνταγµατική τη διάταξη του άρθρου 41 του Ενοικιοστασίου του 1955 σύµφωνα µε την οποία οι επιτάξεις αστικών ακινήτων, οι οποίες είχαν επιβληθεί για στέγαση ορισµένων κατηγοριών προσώπων και υφίσταντο κατά την έναρξη ισχύος του Ενοικιοστασίου, εξοµοιώνονταν µε µισθώσεις και θα παρατείνονταν σύµφωνα µε όσα θα ίσχυαν κάθε φορά γι' αυτές. Αξιόλογες είναι οι σκέψεις του ΣτΕ:
Η επίταξη είναι µέτρο για θεραπεία άµεσης και συγκεκριµένης ανάγκης σε κάθε περίπτωση χωριστά διαπιστούµενης. Έχει εποµένως πάντα προσωρινό χαρακτήρα εν µπορεί εποµένως να παραταθεί επ' αόριστον (όπως συµβαίνει µε τις µισθώσεις) αλλά η διατήρηση της εξαρτάται πάντα από τη συνδροµή των όρων που θέτει το Σύνταγµα. Η διάρκεια της εποµένως δεν µπορεί να ξεπεράσει κάποιο χρονικό διάστηµα (εύλογο χρόνο) την έκταση του οποίου προσδιορίζει ο δικαστής ανάλογα µε τις περισπάσεις και τη φύση της συγκεκριµένης ανάγκης. Σύµφωνα µε τις σκέψεις αυτές, κατέληξε το ΣτΕ να κρίνει ασυµβίβαστη µε το Σύνταγµα τη διάταξη του Ενοικιοστασίου γιατί αφ' ενός µεν δεν προέκυπτε εµφανώς η συνδροµή των όρων του Συντάγµατος αφ' ετέρου ο έλεγχος του "ευλόγου χρόνου" αφαιρείτο από τα χέρια του δικαστή αφού αυτός ήταν υποχρεωµένος να ακολουθήσει τη διάταξη του Ενοικιοστασίου και να τη θεωρήσει έγκυρη χωρίς να ελέγχει τη συνδροµή άλλων όρων. Μετά το Σύνταγµα του 1952 οι υποθέσεις που έφταναν στο ΣτΕ αφορούσαν κυρίως επιτάξεις που είχαν επιβληθεί και οι ενδιαφερόµενοι ζητούσαν την άρση τους στηριζόµενοι στη νοµολογιακή αρχή περί "ευλόγου χρόνου διάρκειας". Μια σειρά αποφάσεις αναφέρονταν σε επιτάξεις οι οποίες είχαν παραταθεί βάσει της διάταξης του άρθρου 41 του Ενοικιοστασίου του 1955. την οποία όπως είδαµε ακύρωσε το ΣτΕ Εδώ όµως πρέπει να τονιστεί το εξής : Ενώ η ακυρωτική της διάταξης απόφαση, όπως είδαµε, θεωρεί ότι η επίταξη συγχωρείται µόνο για θεραπεία συγκεκριµένης και εκάστοτε διαπιστούµενης ανάγκης στις περιπτώσεις που αναφέρει το Σύνταγµα. στις αποφάσεις που εκδόθηκαν όταν προσβλήθηκε το κύρος των υπό του Ενοικιοστασίου παρατεινόµενων επιτάξεων, το ΣτΕ δεν θεώρησε ότι δεσµεύεται από τον ειδικό λόγο για τον οποίο είχε προηγουµένως ακύρωση τη διάταξη. Το κύρος δηλαδή των παρατεινόµενων επιτάξεων κρίθηκε µε βάση την προστατευτική της ιδιοκτησίας διάταξη ερµηνευµένη µε κριτήριο τον εύλογο χρόνο διάρκειας χωρίς να λάβει υπ' όψιν του τον επιδιωκόµενο σκοπό δηµοσίου ή κοινωνικού συµφέροντος (π.χ. αποφάσεις 750/1956.1497/1956.1697/1956.967/1957) Υπήρξε και άλλη µια κατηγορία αποφάσεων που εκδόθηκαν όταν το ΣτΕ κλήθηκε να ελέγξει ρητή άρνηση της ιοίκησης για άρση επίταξης ισχυριζόµενη ότι δεν µπορούσε να βρει λύση για την κάλυψη των αναγκών παρά µόνο µέσω του µέτρου της επίταξης. Ποια η θέση της νοµολογίας τότε; Το ΣτΕ (473/1953,1806/1953) δέχτηκε ότι η παράταση της επίταξης θα ήταν ανεκτή µόνο αν δεν υπήρχε άλλο ακίνητο, κατάλληλο για τους συγκεκριµένους σκοπούς δεκτικό µίσθωσης ή και επίταξης. Το ΣτΕ δεν έκανε καµία αναφορά στις συνταγµατικές προϋποθέσεις, απαιτεί όµως από τη ιοίκηση να αιτιολογεί την αδυναµία εύρεσης λύσεων άλλων ώστε να αποφευχθεί ή παράταση της επίταξης. Το ΣτΕ αρκετές φορές κατέφευγε σε νοµολογιακές αρχές διατυπωθείσες κατά τη διάρκεια ισχύος του Συντάγµατος του 1911 που θεωρούσε την επίταξη γενικά ανεκτή έως πρόσκαιρο µέτρο θεραπείας έκτακτης ανάγκης µε µοναδικό, εκ της φύσεως του, περιορισµό, την διάρκεια του για εύλογο χρόνο. Αυτή η αποφυγή του ΣτΕ να στραφεί στους ρητά στο Σύνταγµα διατυπωµένους όρους και προϋποθέσεις θα πρέπει να ερµηνευθεί κατά τη γνώµη µιας ως εξής: Η θεωρία περί ευλόγου χρόνου διαρκείας ως µόνος περιορισµός του µέτρου της επίταξης θεωρήθηκε από το ΣτΕ ότι βρίσκεται µέσα στα πλαίσια που θέτει το Σύνταγµα Ως ανταποκρινόµενη δηλαδή µε τη διάταξη περί επίταξης του Συντάγµατος. το ΣτΕ κατέφευγε σε αυτή τη θεωρία και δογµατική. Έµµεσα δηλαδή το ΣτΕ δήλωνε την εναρµόνιση του µε τη συνταγµατική διάταξη. Αυτό γίνεται φανερό και από επόµενες αποφάσεις του, όπου επαναλάµβανε στερεότυπα το δόγµα ότι η επίταξη της χρήσης ιδιωτικού ακινήτου είναι συνταγµατικώς ανεκτή µόνο εφ*
όσον επιβάλλεται προσωρινά και αντιµετωπίζει επείγουσα και έκτακτη δηµόσια ή κοινωνική ανάγκη, χωρίς να µπορεί να παραταθεί πέραν του ευλόγου χρόνου που εκτιµά ο δικαστής λαµβάνοντας υπ' όψιν και τις εκάστοτε ειδικές ανάγκες και περιστάσεις. Μέρος Γ: Τελικές σκέψεις συµπεράσµατα O θεσµός της επίταξης από την πρώτη στιγµή της εµφάνισης του δηµιούργησε µια σειρά νοµολογιακών αρχών και δογµάτων στην προσπάθεια των δικαστηρίων να θέσουν τις σωστές βάσεις εφαρµογής του. χωρίς υπέρµετρη επιβάρυνση της ιδιοκτησίας. Ο προσωρινός χαρακτήρας, ο εύλογος χρόνος διάρκειας είναι αναγνωρισµένες από τη νοµολογία έννοιες αποτελούσες και λόγους ικανούς να εφησυχάσουν τους νοσταλγούς των θεωριών που ήθελαν την ιδιοκτησία ιερό και απαραβίαστο. Σήµερα θα λέγαµε ότι η νοµολογιακή µεταχείριση της έννοιας του ευλόγου χρόνου, που ανάλογα µε τις περιστάσεις άλλοτε είναι µεγαλύτερος και άλλοτε µικρότερος, αναιρεί εν µέρει τη βάση της θεωρίας που είχε αναπτυχθεί και ουσιαστικά αίρεται η προστασία της ατοµικής ιδιοκτησίας. Στις σηµερινές συνθήκες ζωής και διάπλασης του δηµοσίου βίου θα προβαίναµε στη σκέψη ότι η διαπλάθεις θεωρία χρειάζεται συµπλήρωση, αν όχι "ανακατασκευή". Αρχίζει να γίνεται εµφανής µια αδυναµία των δικαστηρίων να ανταποκριθούν πλήρως στις ποικιλόµορφες απαιτήσεις της δηµόσιας και κοινωνικής ζωής που η ιοίκηση είναι υποχρεωµένη να καλύψει. Η αρχή της κοινωνικής δέσµευσης της ιδιοκτησίας (διατυπωµένη ρητώς στο γερµανικό Σύνταγµα του 1919) κρίνεται σήµερα αυτονόητος. Αναγκαία συνέπεια της αρχής αυτής είναι η υποβολή της ιδιοκτησίας σε δηµόσια βάρη και περιορισµούς, των οποίων η έκταση και το περιεχόµενο δεν είναι αµετάβλητα αλλά προσδιορίζονται από τις εκάστοτε κρατούσες κοινωνικές συνθήκες και αντιλήψεις. Η συνταγµατική προστασία την οποία πρέπει να λαµβάνει η επεµβατική δράση της διοίκησης δεν µπορεί να γίνεται µε παραγνώριση της κοινωνικής πραγµατικότητας. Μέσα σε τέτοια µόνο πλαίσια ο θεσµός της επίταξης ως δηµόσιο βάρος θα λειτουργεί αποτελεσµατικά χωρίς την πέραν των ορίων, που ήθελε και έθεσε ο συντακτικός νοµοθέτης, προσβολή της ιδιοκτησίας και χωρίς βέβαια να καθίσταται ανενεργός, γράµµα κενό περιεχοµένου. ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΕΥΤΕΡΟ Η επίταξη προσωπικών υπηρεσιών (άρθρο 22 4 εδ. β Σ) Εισαγωγή /. Το θεµελιώδες δικαίωµα της εργασίας στην σύγχρονη κοινωνικοπολιτική πραγµατικότητα εν χωράει καµία αµφιβολία πως το δικαίωµα της εργασίας είναι ένας από τους καταλυτικούς παράγοντες που διαµορφώνουν την προσωπικότητα του ατόµου. Παίζει παράλληλα έναν εξ' ίσου σηµαντικό ρόλο στην ένταξη του προσώπου στην κοινωνία, καθώς και στην εν γένει ανάπτυξη του συνόλου. Από την στιγµή που κάποιος διαλέγει συνειδητά τι επάγγελµα θα ακολουθήσει, γίνεται προφανές ότι διοχετεύει την ενεργητικότητα του σε ένα κανάλι µέσω του οποίου θα µπορέσει κατ' αρχήν ο ίδιος να γίνει καλλίτερος, να οικοδοµήσει την πείρα του. να επιµορφώνεται συνεχώς
µε στόχο την ολοκλήρωση. Πρέπει εξ' άλλου να αναφέρουµε πως εκτός από την ηθική τελείωση, η εργασία αποτελεί (στην πλειοψηφία των περιπτώσεων) και τον µοναδικό τρόπο επίλυσης του προβλήµατος της αυτοσυντήρησης του ατόµου, αφού συµβάλλει καθοριστικά στην εξεύρεση των αναγκαίων και απαραίτητων για τη ζωή. Γίνεται βέβαια προφανές ότι ο διπλός αυτός ρόλος της εργασίας µπορεί να επιφέρει ουσιαστικά οφέλη στην κοινωνία µόνο στην περίπτωση που η απασχόληση και απόδοση, είναι προϊόντα της ελεύθερης προαίρεσης και της εσωτερικής παρόρµησης του ατόµου. Αντίθετα, αν η εργασία γίνεται κάτω από καθεστώς καταναγκασµού, ετεροκίνητα και όχι αυτόβουλα, τότε εκφυλίζεται σε µια απλή µηχανική πράξη, που όχι µόνο δεν εξυψώνει πνευµατικά τον άνθρωπο, αλλά τον καταπιέζει και τον εξευτελίζει. εν είναι λίγες οι φορές που απολυταρχικά και τυραννικά καθεστώτα χρησιµοποιώντας ακριβώς την αναγκαστική εργασία προέβησαν ηθεληµένα σε µια αντιδηµοκρατική και ανελεύθερη µαζοποίηση που καταρράκωσε τον άνθρωπο, ακρωτηριάζοντας έναν από τους σηµαντικότερους λόγους της ανθρώπινης ύπαρξης : την ελευθερία της βούλησης. Ιδιαίτερα σε τέτοιου είδους πολιτεύµατα, το επιβαλλόµενο αυτό µέτρο είναι παράλληλα και ένας τρόπος για να "συµµορφωθούν" πρόσωπα µε διαφορετικές αντιλήψεις από αυτές που ορίζονται "άνωθεν". Πρέπει τέλος να σηµειωθεί πως ενώ στηλιτεύεται η πρακτική αυτή µε κάθε τρόπο, η αναγκαστική εργασία καθαυτό δεν φαίνεται να ενοχλεί στις δηµοκρατίες, στις περιπτώσεις που εφαρµόζεται σε άτοµα που έχοντας διαπράξει σοβαρά εγκλήµατα, εκτίουν ποινές στερητικές της ελευθερίας τους (κάτεργα - καταναγκαστικά έργα). Εύκολα αντιλαµβανόµαστε λοιπόν την καίρια σηµασία του θεσµού αυτού µέσα στα πλαίσια της σύγχρονης κοινωνικής καθώς και πολιτικής πραγµατικότητας. Με την παρούσα εργασία, θα επιχειρήσουµε µια περαιτέρω ανάλυση µιας επί µέρους µορφής αναγκαστικής εργασίας, της επίταξης προσωπικών υπηρεσιών. //. Κατευθυντήριες γραµµές της προβληµατικής Όσο και αν, από την πρώτη µατιά, φαίνεται πως η επίταξη προσωπικών υπηρεσιών αποτελεί έναν επί µέρους κλάδο της εργασίας, και συνεπώς και του Εργατικού ικαίου, δεν πρέπει να παραγνωρίζεται το γεγονός ότι είναι εξ' ίσου (αν όχι περισσότερο) σηµαντική και η συνταγµατική προσέγγιση του όλου ζητήµατος. Έχοντας αυτό ως κατευθυντήρια γραµµή, κρίθηκε σκόπιµο να στραφεί η προβληµατική αυτής της µελέτης σε τέσσερις ειδικότερους τοµείς, ώστε να καλυφθεί το θέµα όσο το δυνατόν πληρέστερα, χωρίς όµως να καταφύγουµε σε ανάλυση που άπτεται της θεµατικής του Εργατικού ικαίου. Πιο συγκεκριµένα, στο πρώτο µέρος θα γίνει µια συστηµατική παρουσίαση του όρου "επίταξη προσωπικών υπηρεσιών", ανάλυση των στοιχείων του και διάκριση του από παρόµοιους θεσµούς που απαντώνται στο δίκαιο. Στο δεύτερο µέρος αναλύονται οι προϋποθέσεις που θέτει ο νοµοθέτης για την επίταξη, ώστε να γίνει άµεσα αντιληπτό το που ακριβώς επιτρέπεται η εφαρµογή της. Στο τρίτο µέρος, θα ερευνήσουµε τι συµβαίνει πραγµατικά στη νοµολογία σήµερα, µέσα από πολύ γνωστές δικαστικές περιπτώσεις, καθώς και την αντίθεση της µε το δικαίωµα της απεργίας. Κλείνοντας, στο τέταρτο µέρος. θα εκφραστούν οι τελικές κρίσεις και συµπεράσµατα από την έρευνα Μέρος Α : Έννοια της επίταξης - διαφορές / οµοιότητες
/. Ιστορική ανασκόπηση Ρητή πρόβλεψη για την απαγόρευση της αναγκαστικής εργασίας γίνεται για πρώτη φορά στην Ελλάδα, µε το άρθρο 22 του Σ 1975 786. Προγενέστερα, δεν υπήρξε τέτοια πανηγυρική διατύπωση * η απουσία της όµως δεν νοµιµοποιούσε την αναγκαστική εργασία µε οποιονδήποτε τρόπο. Από την εποχή του 18ου αιώνα (µε κορύφωση τον Αµερικανικό Εµφύλιο Πολέµιο των ετών 1860-1865) η θεµελιώδης δυσκολία που αντιµετώπιζαν τα τότε κράτη και κατ' επέκταση και τα τότε συνταγµατικά κείµενα σε σχέση µε ορισµένη µορφή αναγκαστικής εργασίας, ήταν η δουλεία. Τα ελληνικά Συντάγµατα. αντιµετωπίζοντας µε πολύ φιλελεύθερο τρόπο το πρόβληµα. δεν δίστασαν να την απαγορεύσουν ρητά, ήδη από το 1822 (Η παράγραφος θ' του Συντάγµατος του Άστρους προέβλεπε ότι "εις την ελληνικήν επικράτειαν ούτε πωλείται ούτε αγοράζεται άνθρωπος αργυρώνητος δε παντός γένους, και πάσης θρησκείας, άµα πατήσας το ελληνικόν έδαφος, είναι ελεύθερος και από τον δεσπότην αυτού ακαταζήτητος 'Χ Πρέπει ειδικότερα να σηµειωθεί ότι λίγο πιο µετά. στα Συντάγµατα του 1864 και 1911, µπορούν να ανιχνευθούν τα πρώτα σηµάδια της απαγόρευσης της αναγκαστικής εργασίας µέσα από την ελευθερία που αυτά καθιέρωναν να µην εργάζεται κάποιος αν δεν το επιθυµούσε. Τα µεταγενέστερα Συντάγµατα των ετών 1927 και 1952 προέβησαν σε µια γενικότερη διακήρυξη (άρθρο 7 Σ 1927 και άρθρο 13 Σ 1952 : "Πάντες οι ευρισκόµενοι εντός των ορίων της ελληνικής επικράτειας απολάβουν απολύτου προστασίας της ζωής και της ελευθερίας των αδιακρίτως εθνικότητος, θρησκείας και γλώσσης") µέσω της ερµηνείας της οποίας οι συνταγµατολόγοι θεώρησαν ότι πλέον κατοχυρώνεται σαφώς η απαγόρευση της αναγκαστικής εργασίας. Τέλος, από την εποχή εκείνη επικυρώθηκαν από τη χώρα µας και διεθνείς συνθήκες που απαγόρευαν ρητά την αναγκαστική εργασία (βλ. παράρτηµα). Ο όρος "πολιτική επιστράτευση", προοίµιο όπως θα µπορούσε κανείς να υποστηρίξει, της σηµερινής επιτάξεως. πρωτοχρησιµοποιήθηκε στην Ελλάδα µε το νόµο 325/1914 ενώ επεκτάθηκε αργότερα µε καινούργιους νόµους το 1918 και 1939 επί Μεταξά. Ήταν τότε φανερή η προσπάθεια του δικτατορικού καθεστώτος να έχει τον απόλυτο έλεγχο πάνω στους απεργούς, στερώντας τους ουσιαστικά την δυνατότητα να αποτελέσουν οποιοδήποτε µοχλό πίεσης εναντίον του. Ο αν 450/1945 επέτρεπε ξεκάθαρα την πολιτική επιστράτευση, προκειµένου να υπάρξει αντιµετώπιση "ανωµαλιών πάσης φύσεως δυναµένων να παρακωλύσωσιν την οικονοµιικήν ανασυγκρότηση ή να διαταράξουν την κρατική ή κοινωνική ζωή της χώρας". εν χωράει καµία αµφιβολία πως µε τη διατύπωση αυτή, µπορούσε να επιβληθεί από την εκάστοτε εκτελεστική εξουσία η αναγκαστική εργασία όχι µόνο για την αντιµετώπιση εθνικών αναγκών, αλλά µάλλον για την καταστολή απεργιών, όταν αυτές άρχιζαν να βλάπτουν την κυβερνητική εικόνα Πριν την θέσπιση του Σ 1975/86. το νδ 17/1974 προσπάθησε κάπως να διαφοροποιήσει την ήδη υπάρχουσα κατάσταση, ορίζοντας συγκεκριµένα τι µπορεί,να θεωρηθεί κατάσταση έκτακτης ανάγκης (άρθρο 2 5), τις ποινικές κυρώσεις των παραβατών καθώς και τα εξουσιοδοτηµένα όργανα που µπορούν να κηρύξουν πολιτική επιστράτευση. Με το Σ 1975/86 θεµελιώνεται - όπως αναφέρθηκε - για πρώτη φορά πλέον η απαγόρευση της αναγκαστικής εργασίας, ενώ παράλληλα θεσπίζεται και η εξαίρεση της επίταξης προσωπικών υπηρεσιών (στο εδάφιο β της παραγράφου 3 του άρθρου 22 Σ). Η εξαίρεση αυτή είχε προβλεφθεί ήδη πάντως από τα δικτατορικά κείµενα του 1968 και 1973 (ειδικότερα, το άρθρο 27 2 και των δύο αυτών κειµένων ανέφερε ότι "ειδικοί νόµοι ρυθµίζουν τα της επιτάξεως προσωπικών υπηρεσιών εις περίπτωσιν
πολέµιου ή επιστρατεύσεως ή προς θεραπεία αµέσου κοινωνικής ανάγκης). Το εν λόγω άρθρο κατά την συζήτηση στην Ε Αναθεωρητική Βουλή ψηφίσθηκε συναινετικά από όλα τα πολιτικά κόµµατα και κατοχυρώνει την ελευθερία της εργασίας και από την αρνητική της µορφή. Φαίνεται καθαρά ότι η θεσπιζόµενη αυτή εξαίρεση συγκεκριµενοποιείται κατά πολύ µεγαλύτερο βαθµό εδώ. παραπατά δικτατορικά συνταγµατικά κείµενα των οποίων η διατύπωση ήταν γενικότερη ("άµεσος κοινωνική ανάγκη") και κατά συνέπεια υποκείµενη σε πολύ λιγότερο έλεγχο. Θα πρέπει πάντως να σηµειωθεί ότι ειδικός νόµος για την επίταξη δεν έχει ακόµα εκδοθεί, οπότε, σύµφωνα µε το άρθρο 112 1 Σ. εξακολουθεί να ισχύει το νδ 17/1974 εκτός από της διατάξεις του που θα κρίνονταν αντισυνταγµατικές (όπως ίσως τα άρθρα 2 5 και 19 1). Θα ήταν τέλος παράλειψη να µην αναφερθεί ότι το ισχύον Σύνταγµα προτιµά τον όρο επίταξη προσωπικών υπηρεσιών, παρά τον όρο πολιτική επιστράτευση. //. Η έννοια της επίταξης α. Η επίταξη προσωπικών υπηρεσιών Ετυµολογικά, το ρήµα «επιτάσσω» έχει την έννοια της προσταγής/ διαταγής. Η χρήση του προϋποθέτει λοιπόν δύο µέρη. εκ των οποίων αυτό που "επιτάσσει" είναι το ισχυρότερο και κατά συνέπεια αυτό που επιβάλλει τη θέληση του στο ασθενέστερο. Η ανώτερη αυτή βούληση διατάζει κάποιον να πράξει κατά ένα συγκεκριµένο τρόπο. Ειδικότερα, στο µέτρο που µιας αφορά, η επίταξη προσωπικών υπηρεσιών είναι η θέληση της κρατικής εξουσίας ώστε µία οµάδα πολιτών να δώσει αναγκαστικά την εργασιακή της ικανότητα προκειµένου να επιτευχθεί κάποιος σκοπός. Το σηµείο στο οποίο βρίσκει νοµικό έρεισµα η επιταγή αυτή είναι το άρθρο 22 3 εδ α και β του ισχύοντος Σ καθώς και το νδ 17/1974 Σηµειώνεται εξ' άλλου ως αντιδιαστολή µε το παραπάνω το άρθρο 5 1 του Συντάγµατος. το οποίο και καθιερώνει την ελευθερία της εργασίας. Αν θα µπορούσαµε να κάνουµε µια προσπάθεια και να ορίσουµε επακριβώς το τι είναι επίταξη (αν και οι ορισµοί πολλές φορές υπεραπλουστεύουν χωρίς λόγο το αντικείµενο) θα έπρεπε να πούµε τα εξής : Επίταξη είναι η µονοµερής πράξη κρατικού οργάνου µε την οποία επιβάλλεται σε συγκεκριµένα άτοµα µε απειλή ποινικών κυρώσεων η υποχρεωτική παροχή εργασίας για την αντιµετώπιση εκτάκτων αναγκών. Εύκολα παρατηρούµε από τον πιο πάνω ορισµό πως τρία είναι τα κυριότερα στοιχεία της έννοιας: πραγµατικότητα της τουρκικής εισβολής στην Κύπρο, µε τον αντίστοιχο κίνδυνο γενικεύσεως της συρράξεως. Ως εκ τούτου έγινε προσπάθεια να υπάρξει ρύθµιση που θα αντιµετώπιζε τις τυχόν αυξηµένες ανάγκες άµυνας της χώρας. Στην περίοδο της θέσπισης του Συντάγµατος κρίθηκε σκόπιµο να διαχωριστεί η επίταξη σε επίταξη πραγµάτων (βλ. πρώτο κεφάλαιο) και επίταξη προσωπικών υπηρεσιών συνταγµατικού κειµένου (18 και 22). Ακολουθώντας τον ορισµό του Συντάγµατος. που είναι χωρίς καµία αµφιβολία και ο ορθότερος, θα χρησιµοποιούµε πλέον τον όρο "επίταξη προσωπικών υπηρεσιών". γ. ιαφορές / οµοιότητες µε άλλες παρεµφερείς έννοιες Τρεις διαφορετικοί θεσµοί µπορεί να υποστηριχθεί ότι παρουσιάζουν κοινά στοιχεία µε την επίταξη του άρθρου 22 4 Σ.
1. Επίταξη προσωπικών υπηρεσιών και επίταξη πραγµάτων (18 3 Σ). Για το εν λόγω ζήτηµα έχει γίνει ανάλυση στο πρώτο κεφάλαιο αυτής της µελέτης Συνοπτικά εδώ αναφέρουµε πως παρόλη τη σαφή διάκριση που και το ίδιο το Σύνταγµα κάνει, εξακολουθούν να υπάρχουν ορισµένα νοµικά προβλήµατα (απόφαση Πρωθυπουργού 1570/11-7-1979). Είναι χρήσιµο πάντως να γίνει κατανοητό πως η επίταξη πραγµάτων του άρθρου 18 3 Σ περιορίζει το δικαίωµα της ιδιοκτησίας, ενώ η επίταξη του άρθρου 22 4 Σ. το δικαίωµα της απαγόρευσης αναγκαστικής εργασίας. Αξίζει πάντως να σηµειωθεί πως είναι δυνατόν να εφαρµοστούν ταυτόχρονα και τα δύο άρθρα του Συντάγµατος. όπως συνέβη το 1983 µε την "πολιτική επιστράτευση" ιδιοκτητών - οδηγών βυτιοφόρων δηµόσιας χρήσεως, και την παράλληλη επίταξη των οχηµάτων τους. 2. Επίταξη προσωπικών υπηρεσιών και αναγκαστική απαλλοτρίωση. Όπως ορίζει το άρθρο 17 2 επ Σ. αναγκαστική απαλλοτρίωση είναι η στέρηση της ιδιοκτησίας µε µονοµερή πράξη του κράτους για δηµόσια ωφέλεια που καθορίζεται από το νόµο, έναντι δικαστικά οριζόµενης αποζηµίωσης του ιδιοκτήτη. Εύκολα αντιλαµβανόµαστε πως η στέρηση της ιδιοκτησίας που η αναγκαστική απαλλοτρίωση επιβάλλει, δεν έχει καµία αιτιώδη συνάφεια µε την απαίτηση για παροχή αναγκαστικής εργασίας. Επίσης, αξίζει να προσέξουµε πως ο συνταγµατικός νοµοθέτης έχει προβεί σε µια δέσµευση της ιδιοκτησίας/περιουσίας, όταν αυτή συγκρούεται µε το ανώτερο δηµόσιο συµφέρον. Η διατύπωση αυτή οδηγεί στην πολύ εύκολη -δυστυχώς - µεταβολή των ορίων του δηµοσίου συµφέροντος που είναι σύνηθες φαινόµενο να τροποποιούνται ανάλογα για να καλύψουν κάθε φορά και διαφορετικές περιπτώσεις. Με το άρθρο 22 4, από την άλλη µεριά, απαγορεύεται απόλυτα η αναγκαστική εργασία και αφήνεται το άτοµο ελεύθερο να αναπτύξει µέσω του επαγγέλµατος την προσωπικότητα του. Η εξαίρεση της επίταξης, που ας σηµειωθεί ότι ο νοµοθέτης καθορίζει ρητά τα σηµεία που το κρατικό αρµόδιο όργανο έχει δικαίωµα να την θέσει σε εφαρµογή, σε κανένα βαθµό δεν γίνεται να θεωρηθεί ελαστική ερµηνεία του θεσµού και να συγκριθεί µε το άρθρο 17 2 Σ. 3. Επίταξη προσωπικών υπηρεσιών και άρθρο 48 Σ Μεγάλη οµοιότητα µε το άρθρο 22 3 εδ β" Σ. παρουσιάζει και το άρθρο 48 Ι Σ (το οποίο περιορίζει τα ατοµικά δικαιώµατα που αναφέρονται στα άρθρα 5 4, 6, 8, 9, 11. 12 1-4, 14, 19. 22 4. 23, 96 4 και 97). Οι προϋποθέσεις εφαρµογής του είναι οι περιπτώσεις "πολέµου, επιστράτευσης εξ' αιτίας εξωτερικών κινδύνων ή άµεσης απειλής της εθνικής ασφάλειας, καθώς και αν εκδηλωθεί ένοπλο κίνηµα για την ανατροπή του δηµοκρατικού πολιτεύµατος". Όπως θα δούµε και πιο κάτω. χωρίς δυσκολία µπορούµε να διαπιστώσουµε πως όλες (πλην της εκδήλωσης ένοπλου κινήµατος για την ανατροπή του δηµοκρατικού πολιτεύµατος) οι προϋποθέσεις εφαρµογής του είναι σχεδόν οι ίδιες µε αυτές του 22 δ 3 εδ β'. Υπάρχει βέβαια διαφορά στις διαδικαστικές προϋποθέσεις µια και για να εφαρµοστεί το άρθρο 48 χρειάζεται απόφαση της Βουλής ή Προεδρικό ιάταγµα που υποβάλλεται στη συνέχεια για έγκριση στη Βουλή και όχι απλή διοικητική πράξη όπως η επίταξη προσωπικών υπηρεσιών. Όπως αρκετοί συγγραφείς υποστηρίζουν (Κ. Χρυσόγονος. Ευ. Βενιζέλος) παρ* όλες τις επί µέρους αυτές οµοιότητες και διαφορές, η ουσία είναι ότι η εφαρµογή του άρθρου 48 δ 1 Σ δηµιουργεί κατά πολύ βαρύτερες και ουσιαστικές συνέπειες από ότι η επίταξη προσωπικών υπηρεσιών. Συνεπώς, είναι προφανές πως η συχνότητα εφαρµογής του άρθρου αυτού πρέπει να είναι κατά πολύ µικρότερη του άρθρου 22 4. εν πρέπει εξ' άλλου να ξεχνούµε ότι µέχρι τώρα. ουδέποτε τέθηκε σε ισχύ το άρθρο 48 1. ενώ πολλές φορές χρησιµοποιήθηκε η επίταξη.