ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΓΙΑ ΤΟΝ ΑΝΤΑΓΩΝΙΣΜΟ ΚΑΙ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ : ΓΙΑ ΝΙΑ ΝΕΑ ΣΥΝ ΕΣΗ ΤΟΥΣ ΣΤΗΝ ΠΡΟΟΠΤΙΚΗ ΤΗΣ ΜΕΤΑ ΤΟ 2006 ΠΕΡΙΟ ΟΥ ΜΑΡΤΙΟΣ 2003 Κείµενο εγκεκριµένο από το Πολιτικό Γραφείο της CRPM Θεσσαλονίκη, 16/17 Μαΐου 2003 European Association of Development Agencies Conférence des Régions Périphériques Maritimes d Europe
Η ΣΧΕΣΗ ΤΩΝ ΚΡΑΤΙΚΩΝ ΕΝΙΣΧΥΣΕΩΝ ΜΕ ΤΟ ΜΕΛΛΟΝ ΤΗΣ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ I- Η ΣΥΓΚΥΡΙΑ Τον Απρίλιο του 2002, η Eurada και η CRPM επεξεργάστηκαν ένα πρώτο κοινό υπόµνηµα µε αντικείµενο τη διασύνδεση της περιφερειακής πολιτικής µε την πολιτική για τον ανταγωνισµό, υπό το πρίσµα κυρίως των ενισχύσεων περιφερειακής στόχευσης και των παρεχοµένων φορολογικών παρεκκλίσεων. Ένα χρόνο σχεδόν µετά τη δηµοσίευση της τρίτης έκθεσης για τη συνοχή, και ενώ έχουν ήδη αρχίσει να διαγράφονται στον ορίζοντα οι πρώτες επιλογές, οι δύο οργανώσεις θέλησαν να διερευνήσουν ποιες πρόοδοι έχουν σηµειωθεί στην ανίχνευση νέων προβληµατισµών γύρω από τα διακυβεύµατα της οικονοµικής, κοινωνικής και χωρικής συνοχής της διευρυµένης Ευρώπης. Η θεωρούµενη όλο και περισσότερο πιθανή, υπόθεση της µελλοντικής εγκατάλειψης κάθε υποπεριφερειακού διαχωρισµού σε ζώνες, για λόγους συνέπειας και απλοποίησης, φαίνεται να υποδεικνύει το τέλος της σχεδόν συστηµατικής αλληλοεπικάλυψης µεταξύ της επιλεξιµότητας στα ιαρθρωτικά Ταµεία και των ωφεληµάτων που στοιχειοθετεί το άρθρο 87 της συνθήκης, αναφορικά µε τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακής στόχευσης. Πιθανότατα λοιπόν, πολλές από τις µη επιλέξιµες στο στόχο 1 περιφέρειες, θα χάσουν σηµαντικό µέρος των δυνατοτήτων τους για οικονοµική παρέµβαση σε περιοχές που υπάγονται κατά πλειονότητα σε κλασικές ρυθµίσεις, και, κυρίως, στους αποκαλούµενους κανόνες των ελαχίστων ( de-minimis ). Και πράγµατι, καθώς για την περίοδο 2000-2006, το άρθρο 87 καλύπτει κάτι περισσότερο από το 42% του ευρωπαϊκού πληθυσµού, οι προβλέψεις για την µετά το 2006 περίοδο επιτρέπουν τις εκτιµήσεις πως : Το 30% περίπου του ευρωπαϊκού πληθυσµού θα είναι επιλέξιµο στο στόχο 1, Οι περιφέρειες σε «phasing out» θα αντιπροσωπεύουν το 8% περίπου του ευρωπαϊκού πληθυσµού, αν ληφθούν υπόψη οι αποκλεισµοί τόσο λόγω στατιστικής επίπτωσης όσο και λόγω αύξησης του ΑΕΠ. Αν για τις περιφέρειες σε «phasing out» θεωρείται απολύτως θεµιτή η παράταση του δικαιώµατος παροχής κρατικών ενισχύσεων περιφερειακής στόχευσης, προκειµένου να διευκολυνθεί η ολοκλήρωση της µεταβατικής τους φάσης, παραµένει πάντα το πρόβληµα της αναζήτησης της δικαιότερης δυνατής αντιµετώπισης των άλλων περιφερειών, έτσι ώστε και να λαµβάνεται υπόψη η ποικιλοµορφία των καταστάσεων τους, και να τους αναγνωρίζεται ένα ελάχιστο περιθώριο ελευθερίας στην προώθηση της ανάπτυξής τους, εφόσον οι ενισχύσεις που θα µπορούν να παρέχουν δεν θα στρεβλώνουν κατά άµεσο τρόπο τους κανόνες του ανταγωνισµού. Είµαστε έτσι υποχρεωµένοι να εξετάσουµε πρώτα διαδοχικά όλες τις υπολειπόµενες επιλογές του διαχωρισµού σε ζώνες, για να ασχοληθούµε στη συνέχεια µε τους κανόνες που θα πρέπει να εφαρµοστούν στις εκτός ζώνης περιοχές. - 2 -
II- ΠΟΙΕΣ ΕΙΝΑΙ ΟΙ ΠΡΟΤΕΡΑΙΟΤΗΤΕΣ ΓΙΑ ΤΙΣ ΕΚΤΟΣ ΣΤΟΧΟΥ 1 ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΕΣ ; Από άποψη χωρικής συνοχής, είναι σηµαντικό να διασφαλιστεί η αρχή της συγκέντρωσης των ενισχύσεων προς όφελος των περιφερειών που παρουσιάζουν αναπτυξιακή υστέρηση, αλλά και να ληφθεί, ταυτόχρονα, υπόψη η εντελώς ιδιόµορφη κατάσταση κάποιων περιοχών που αντιµετωπίζουν απολύτως ιδιαίτερα προβλήµατα. Από άποψη πληθυσµιακών ορίων υπάρχουν πάντα περιθώρια για να ληφθούν υπόψη οι καταστάσεις αυτές, σε τάξεις µεγεθών, άλλωστε, εντελώς συγκρίσιµες µε τα ισχύοντα κατά τη σηµερινή περίοδο. Αλλά δεν αποκλείεται και κάποια µεγαλύτερη ευελιξία, ώστε να ληφθούν υπόψη οι διευρύνσεις και η σηµαντική όξυνση των ανισοτήτων που θα τις συνοδεύσουν (βλ. εύτερη ενδιάµεση έκθεση για την οικονοµική και κοινωνική συνοχή Ευρωπαϊκή Επιτροπή Ιανουάριος 2003). Πέρα όµως από την ειδική περίπτωση των περιφερειών σε «phasing out», που ήδη αναφέραµε, υπάρχουν και τρεις άλλες κατηγορίες εδαφών που, κατά τη γνώµη µας, θα έπρεπε, κατά το σκεπτικό αυτό, να ληφθούν υπόψη από το άρθρο 87 : a. Οι περιοχές που πλήττονται από µόνιµα µειονεκτήµατα Πάµπολλες ευρωπαϊκές περιοχές αντιµετωπίζουν σε µόνιµη βάση γεωγραφικούς περιορισµούς που δεν τους επιτρέπουν σήµερα να ανταποκριθούν ισότιµα µε τις άλλες στις προκλήσεις για την ανάγκη τόνωσης της ανταγωνιστικότητάς τους. Τα µειονεκτήµατα αυτά είναι κυρίως η νησιωτικότητα, ο ορεινός χαρακτήρας, η ιδιαίτερα χαµηλή πληθυσµιακή πυκνότητα και µερικές φορές κάποιοι ιδιαίτεροι κλιµατικοί παράγοντες. Τα µειονεκτήµατα αυτά δεν µπορούν να αποτιµηθούν από τους συνηθισµένους δείκτες της ανεργίας ή του πληθυσµιακού µαρασµού. Απαιτούν µια πληρέστερη προσέγγιση, που θα λαµβάνει υπόψη παράγοντες όπως είναι η προσπελασιµότητα, το εύρος των αγορών εγγύτητας, η δυνατότητα πρόσβασης σε αγαθά και υπηρεσίες, η µειωµένη ανταγωνιστικότητα ή το ευάλωτο του φυσικού περιβάλλοντος. Από την άλλη πλευρά, καθώς οι περιοχές αυτές δεν αντιπροσωπεύουν παρά ένα ελάχιστο ποσοστό του ευρωπαϊκού πληθυσµού, ποσοστό που αντιµετωπίζει µάλιστα δυσκολίες στην ανάπτυξη οποιασδήποτε οικονοµικής δραστηριότητας, η ιδιαίτερη µεταχείρισή τους δεν θα έθετε σε καµιά περίπτωση υπό αµφισβήτηση τους γενικούς κανόνες που διέπουν την πολιτική για τον ανταγωνισµό. Ενώ, αντιθέτως, θα επέτρεπε τη διατήρηση σ αυτές µιας ελάχιστης ανθρώπινης δραστηριότητας, που, χωρίς ιδιαίτερα µέτρα, θα καταστεί ασφαλώς προβληµατική. b. Οι περίκλειστες αγροτικές περιοχές Ο χώρος της υπαίθρου δεν µπορεί να θεωρηθεί ως µια οµογενής χωρική ενότητα. Πολλές αγροτικές περιοχές της Ευρώπης απολαµβάνουν σήµερα σχετικά ευνοϊκές συνθήκες, οφειλόµενες, κυρίως, στην εγγύτητά τους µε µεγάλα αστικά κέντρα, που τις στηρίζουν άµεσα. Άλλες, αντίθετα, περιοχές υποφέρουν από κάποια σχετική αποµόνωση, από κάποιον εγκλωβισµό που προκαλεί δηµογραφική πτώση, χαµηλή πληθυσµιακή πυκνότητα, µειωµένη πρόσβαση στα µεγάλα κέντρα παροχής υπηρεσιών και προβληµατική προσπελασιµότητα. Η συνέχιση της κάλυψής τους από τις προβλέψεις του άρθρου 87 πρέπει να θεωρηθεί αναγκαία για να µπορέσουν, αφενός να διατηρήσουν έναν ελάχιστο αριθµό υπηρεσιών γενικού οικονοµικού ενδιαφέροντος, και να συνεχίσουν, αφετέρου, τις προσπάθειές τους για κάποια διαφοροποίηση των οικονοµικών τους δραστηριοτήτων. Μια τέτοια πρόβλεψη επιβάλλει τον εντοπισµό «λεκανών διαβίωσης» σε κάθε µία από τις Χώρες της Ένωσης, που θα ικανοποιούν κριτήρια του ως άνω περιγραφόµενου χαρακτήρα. - 3 -
c. Οι περιοχές που διανύουν συγκυριακή κρίση Αν και η πιεστική εποχή της βιοµηχανικής ανασυγκρότησης ανήκει πια στο παρελθόν, πολλές ευρωπαϊκές περιοχές παραµένουν εκτεθειµένες στον κίνδυνο µιας βιοµηχανικής κρίσης συγκυριακού χαρακτήρα, ύστερα, συνήθως, από το κλείσιµο κάποιας µεγάλης οικονοµικής εγκατάστασης. Πολλά είναι τα πρόσφατα παραδείγµατα, λόγω ασφαλώς και της παγκοσµιοποίησης, στους τοµείς της τηλεφωνίας, του αυτοκινήτου ή της βαριάς βιοµηχανίας. Κάποια προσωρινά µέτρα για την αντιµετώπιση τέτοιων καταστάσεων κρίσης µε περιορισµένο χρονικό ορίζοντα, θα µπορούσαν να αποδειχθούν ζωτικά για την ανασυγκρότηση των λεκανών απασχόλησης που πλήττονται, όταν, ιδίως, το κλείσιµο κάποιας µεγάλης επιχείρησης αφορά σηµαντικό τµήµα της συνολικής απασχόλησης. Τέτοιες παρεκκλίσεις παροδικού χαρακτήρα, θα µπορούσαν να θεσµοθετηθούν στη βάση συγκεκριµένων κριτηρίων που µπορούν να καθοριστούν εν καιρώ. III- ΠΟΙΟΙ ΜΠΟΡΕΙ ΝΑ ΕΙΝΑΙ ΟΙ ΝΕΟΙ ΚΑΝΟΝΕΣ ΤΟΥ ΠΑΙΧΝΙ ΙΟΥ ΓΙΑ ΤΙΣ ΥΠΟΛΟΙΠΕΣ ΠΕΡΙΟΧΕΣ ΤΗΣ ΕΥΡΩΠΗΣ ; Στις µη επιλέξιµες στο στόχο 1 ζώνες, και σε όσες περιοχές δεν εντάσσονται στις κατηγορίες που περιγράφηκαν προηγουµένως, θα µπορούσαν να ισχύσουν κάποιοι αναθεωρηµένοι κανόνες "de minimis". Το αίτηµα αυτό δικαιολογείται από : Την αναγκαιότητα να υποστηριχτεί κάθε εθνική ή περιφερειακή πολιτική για την προώθηση της επιχειρηµατικότητας και τη στήριξη των ΜΜΕ. Την µη στρεβλωτική, στον τοµέα του ανταγωνισµού, επίπτωση, σε ευρωπαϊκή κλίµακα, από κάποια περιορισµένης έκτασης στήριξη των ΜΜΕ. Στο πλαίσιο της πολιτικής ελέγχου των µετά το 2006 κρατικών ενισχύσεων, θα πρέπει να προβλεφθεί µια προς τα άνω αναθεώρηση των ορίων που καθιερώνει η νοµοθεσία περί "de minimis". Το σηµερινό όριο π.χ. των 100.000 1, θα µπορούσε να φθάσει τα 250.000. Σκόπιµο θα ήταν επιπλέον, να αναθεωρηθούν και τα κριτήρια ορισµού των ΜΜΕ, όπως συζητά ήδη η Γ Επιχειρήσεων 2, για να διευκολυνθεί η στήριξη σαφώς µεγαλύτερου αριθµού ΜΜΕ. IV- ΣΥΝΟΧΗ, ΣΥΓΚΕΝΤΡΩΣΗ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΗ ΚΡΑΤΙΚΩΝ ΕΝΙΣΧΥΣΕΩΝ Πρέπει να υπογραµµιστεί εδώ πως οι έννοιες της οικονοµικής και κοινωνικής συνοχής, της συγκέντρωσης και του ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων, δεν είναι συνώνυµες, αλλά πρέπει να είναι συµπληρωµατικές 3. Φαίνεται δηλαδή λογικό το ότι ανεξάρτητα από πληθυσµιακή ποσόστωση, κάθε περιφέρεια µε χαµηλό ΑΕΠ θα έπρεπε να διαθέτει σύστηµα ενισχύσεων περιφερειακής στόχευσης πλεονεκτικότερο από το αντίστοιχο σύστηµα µιας περιφέρειας µε υψηλό ΑΕΠ. 1 Οι κανόνες των "de minimis" προβλέπουν 100.000 κατ ανώτατο όριο ενισχύσεων, σε 3 χρόνια (Επ.Εφ. L.,13.01.01). Η ένταση της ενίσχυσης είναι 15% για τις µικρές επιχειρήσεις και 7.5% για τις µεσαίες (Επ.Εφ. L.13.01.01) 2 Η Γ Επιχειρήσεων προτείνει τα εξής όρια για τον ορισµό των διαφόρων κατηγοριών των ΜΜΕ : ΜΜE (Κύκλος εργασιών = 50 εκατοµ., Σύνολο Ισολογισµού = 43 εκατοµ. ) Μικρές επιχειρήσεις (Κύκλος εργασιών και Ισολογισµός = 10 εκατοµ. ) Μικροεπιχειρήσεις (Κύκλος εργασιών και Ισολογισµός = 2 εκατοµ. ) 3 Για την περίοδο προγραµµατισµού 2000-2006, ο καλυπτόµενος από το Στόχο 1 πληθυσµός ανέρχεται στο 22.2% του συνολικού κοινοτικού. Το αντίστοιχο ποσοστό για τον Στόχο 2 είναι 18%. - 4 -
Καλό θα είναι λοιπόν, κάθε κοινοτική πολιτική ελέγχου των ενισχύσεων περιφερειακής στόχευσης να περιλαµβάνει και µηχανισµούς διακύµανσης του ύψους των επιτρεποµένων ενισχύσεων. - 5 -